陳 耕

尋釁滋事是一種較為常見(jiàn)的治安違法行為，指行為人出于尋求刺激、逞強(qiáng)耍橫或其他不健康動(dòng)機(jī)而無(wú)事生非、起哄鬧事，故意以各種方式嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)公共秩序的但尚不足以構(gòu)成犯罪的違法行為?，F(xiàn)行《治安管理處罰法》以列舉的方式對(duì)可構(gòu)成尋釁滋事的客觀行為模式作出了規(guī)定：1.結(jié)伙斗毆；2.追逐、攔截他人；3.強(qiáng)拿硬要或者任意損毀、占用公私財(cái)物；4.其他尋釁滋事行為。但其具體的行為方式、發(fā)生場(chǎng)所、主觀因素等，在相關(guān)立法或解釋中并無(wú)準(zhǔn)確規(guī)定，在理論界也未能形成統(tǒng)一定論，給準(zhǔn)確認(rèn)定造成較大困難，被部分學(xué)者主張廢除。由于當(dāng)今中國(guó)正處于社會(huì)變革的關(guān)鍵時(shí)期，各種社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，新型違法模式層出不窮，而立法又有著滯后性的特點(diǎn)，需要具有較強(qiáng)“包容性”的尋釁滋事做補(bǔ)充，預(yù)防、懲治各種難以定性的危害社會(huì)行為，以獲得社會(huì)穩(wěn)定的實(shí)質(zhì)利益。因此，目前尋釁滋事違法行為不能廢除，而應(yīng)不斷完善法律、明確其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范公安機(jī)關(guān)的適用，實(shí)現(xiàn)治安效益最大化。

一、尋釁滋事違法行為的認(rèn)定困境

由于相關(guān)立法、解釋以及理論界都未能準(zhǔn)確界定尋釁滋事違法行為的內(nèi)涵與外延，導(dǎo)致在實(shí)踐中認(rèn)定該違法行為困難重重，極易侵害公民合法權(quán)益。

（一）“口袋化”比較嚴(yán)重

“口袋化”指尋釁滋事違法行為在司法實(shí)踐中，不斷被裝入與之類(lèi)似且難以適用其他法條的違法行為的現(xiàn)象[1]。相較1957年的《治安管理處罰條例》，現(xiàn)有規(guī)定雖刪除了“流氓活動(dòng)”“侮辱婦女”等高度生活化的用語(yǔ)，看似明確規(guī)定了四種特定的行為類(lèi)型，但“追逐、攔截”“強(qiáng)拿硬要”等文義具有高度開(kāi)放性，且仍然存在“情節(jié)較重”“任意”等需要價(jià)值判斷的字眼，特別是第四項(xiàng)“其他尋釁滋事行為”這一兜底性規(guī)定，使尋釁滋事即使在行政法領(lǐng)域仍無(wú)法擺脫“口袋罪”的惡名。法條含義含混不清，公民就會(huì)無(wú)所適從，無(wú)法準(zhǔn)確知悉法律規(guī)范的邊界，不能參照法律指引自己的行為。

（二）存在唯客觀處罰現(xiàn)象

無(wú)論是現(xiàn)有的法律規(guī)定，還是我國(guó)行政法學(xué)界的一般理論，都沒(méi)有將主觀因素作為認(rèn)定尋釁滋事違法行為的必備要件。換言之，只要行為人在客觀上實(shí)施了違法行為，便不再考慮其主觀因素，或籠統(tǒng)地認(rèn)定為故意。但尋釁滋事行為的立法本身具有高度包容性、概括性，且存在“任意”“隨意”等依賴(lài)價(jià)值判斷的規(guī)定，即使從字面含義的角度，該違法行為也應(yīng)帶有一種“故意挑釁惹事”的不良動(dòng)機(jī)。完全忽視主觀要素的考量，必然導(dǎo)致唯客觀歸責(zé)主義，無(wú)法準(zhǔn)確界定相關(guān)違法行為。

（三）被公安機(jī)關(guān)過(guò)度適用

法律的模糊性、概括性必然導(dǎo)致適用的隨意性。實(shí)踐中，部分公安機(jī)關(guān)為追求一時(shí)的效率與正確率，面對(duì)某些難以準(zhǔn)確定性的案件常常會(huì)選擇尋釁滋事這一“萬(wàn)能條款”。如浙江溫嶺虐童案，涉案女教師顏某某因“一時(shí)好玩”揪住幼兒園一男童雙耳提離地面近二十厘米并讓同事童某拍下，網(wǎng)傳圖片中男童哇哇大哭女教師卻滿臉笑容，引起輿論一片嘩然。涉案教師顏某某因涉嫌尋釁滋事罪被刑事拘留（后撤銷(xiāo)），協(xié)助拍照的童某因?qū)め呑淌卤恍姓辛羝呷誟2]。此處僅從童某的角度分析，協(xié)助拍照的行為并未對(duì)涉案兒童身體健康造成損害，不符合《治安管理處罰法》第26條所規(guī)定的結(jié)伙斗毆、強(qiáng)拿硬要等行為方式，是否擾亂了社會(huì)公共秩序也存在極大爭(zhēng)議，公安機(jī)關(guān)顯然適用了“其他尋釁滋事行為”這一兜底條款，這種法律適用的隨意性極易侵害公民合法權(quán)利。

（四）與其他違法犯罪行為難以區(qū)分

目前，我國(guó)對(duì)尋釁滋事的規(guī)制主要以《治安管理處罰法》與《刑法》為依據(jù)，二者所規(guī)定的尋釁滋事雖然行為模式高度相似卻界限模糊，適用不準(zhǔn)確極易侵害公民合法權(quán)益。即使在《治安管理處罰法》內(nèi)部，“結(jié)伙斗毆”與第43條規(guī)定的“結(jié)伙毆打、傷害他人”之間，“追逐、攔截”與第23條規(guī)定的“非法攔截交通工具”之間，“任意損毀公私財(cái)物”與第9條規(guī)定的“因民間糾紛引起的損毀他人財(cái)物”、第49條規(guī)定的“故意損毀公私財(cái)物”等條文之間，在客觀方面都具有高度相似性。如何區(qū)分尋釁滋事與這些相似的違法行為一直是實(shí)踐中的難點(diǎn)。

二、尋釁滋事違法行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的思考

立法本身的模糊性是尋釁滋事違法行為“口袋化”的根本原因，但對(duì)現(xiàn)有立法及相關(guān)解釋理解與運(yùn)用上的分歧也是一個(gè)重要因素。故正確認(rèn)定尋釁滋事違法行為首先要做的是正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)有立法與解釋?zhuān)y(tǒng)一該違法行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

（一）通過(guò)動(dòng)機(jī)區(qū)分其他違法行為

有很多學(xué)者贊同尋釁滋事違法行為的行為人主觀方面除了故意外，還應(yīng)具有“流氓動(dòng)機(jī)”。此處的“流氓動(dòng)機(jī)”僅僅是一種概括性的定義，其本質(zhì)是一種難以具體表達(dá)出來(lái)的人的心理狀態(tài)，主要包括展示膽量、發(fā)泄不滿、取樂(lè)、尋求精神刺激等不健康動(dòng)機(jī)。雖然隨著流氓罪的廢除，這一高度生活化的詞語(yǔ)已不再提倡，是否將該動(dòng)機(jī)作為認(rèn)定本違法行為的必備要素暫不作討論，但可將其作為區(qū)分尋釁滋事與其他違法行為的重要參考[3]。

以“結(jié)伙斗毆”為例，在《治安管理處罰法》中有許多表述極其類(lèi)似的規(guī)定，主要包括第9條規(guī)定的“因民間糾紛引起的打架斗毆”、第43條規(guī)定的“結(jié)伙毆打、傷害他人”。單從客觀方面判斷，很難將這些行為同尋釁滋事相區(qū)分，但主觀動(dòng)機(jī)方面有明顯不同，第9條所規(guī)定的斗毆行為動(dòng)機(jī)為民事糾紛所引起的憤怒情緒等，第43條所規(guī)定的結(jié)伙毆打行為動(dòng)機(jī)較為多樣，但唯獨(dú)不能是無(wú)事生非、起哄鬧事這樣的“流氓動(dòng)機(jī)”。

（二）準(zhǔn)確把握尋釁滋事違法行為所侵害的客體

從相關(guān)立法規(guī)定的內(nèi)容及其所處的法律體系可看出，立法機(jī)關(guān)設(shè)立尋釁滋事治安處罰的最主要目的是維護(hù)社會(huì)公共秩序。盡管有學(xué)者認(rèn)為尋釁滋事違法行為在實(shí)施過(guò)程中會(huì)對(duì)他人的人身權(quán)益或公私財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成一定程度的損害，因此該行為所侵害的客體是復(fù)雜客體。但這些權(quán)益不是行為人的主要侵害目標(biāo)，例如發(fā)生在公共場(chǎng)所的故意殺人行為對(duì)社會(huì)公共秩序的侵害程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于尋釁滋事，卻不會(huì)被歸類(lèi)于妨害社會(huì)管理秩序犯罪。因此，尋釁滋事違法行為所侵害的應(yīng)是單一客體，即社會(huì)公共秩序。

在判斷某行為是否侵害了社會(huì)公共秩序時(shí)，應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：

1.不要求行為對(duì)象不特定

部分學(xué)者誤解了《治安管理處罰法》與《刑法》相關(guān)規(guī)定中的“任意”“隨意”，認(rèn)為行為的隨意性必然要求行為對(duì)象的隨意性，只有行為侵害了不特定人的利益才可能對(duì)社會(huì)公共秩序造成侵害，才可能成立尋釁滋事違法行為。盡管不特定的行為對(duì)象可以作為判斷行為隨意性的一個(gè)重要參考，但二者之間并沒(méi)有必然的聯(lián)系。如2017年9月，一網(wǎng)名為“一根骨頭闖天涯”的男子因私人恩怨假扮警察，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)懸賞一千元要求某車(chē)主賠錢(qián)道歉，否則砸車(chē)扣人，引起輿論的強(qiáng)烈反響。該男子行為對(duì)象明確，但嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)公共秩序，可成立尋釁滋事違法行為。

但是，某些特殊情況下特定的行為對(duì)象可作為尋釁滋事違法行為的“免責(zé)事由”，如強(qiáng)拿硬要自己父母的幾十元上網(wǎng)吧，追逐、攔截鬧矛盾的配偶，雖在客觀方面與尋釁滋事的某些行為模式高度相似，但不足以侵害社會(huì)公共秩序。所以在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)綜合社會(huì)一般認(rèn)識(shí)、當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣等多種因素綜合判斷行為對(duì)象的特定性是否左右了行為對(duì)社會(huì)公共秩序的影響，而不是囫圇地將其作為嚴(yán)格的、不容裁量的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

2.正確認(rèn)定公共場(chǎng)所

一般意義上的公共場(chǎng)所是指供公眾從事社會(huì)生活的各種場(chǎng)所的總稱(chēng)，特征為高度的地域開(kāi)放性和人員不特定性，如廣場(chǎng)、車(chē)站、商場(chǎng)等。但是在《治安管理處罰法》與《刑法》，公共場(chǎng)所的范圍應(yīng)結(jié)合具體的違法犯罪行為所保護(hù)的法益進(jìn)行綜合全面的認(rèn)定。盡管大多數(shù)侵害社會(huì)公共秩序的行為發(fā)生在開(kāi)放場(chǎng)所，但某些特定情形下同樣的行為發(fā)生在封閉場(chǎng)所對(duì)社會(huì)公共秩序的危害程度更大。如飛行中的客機(jī)機(jī)艙雖然人員特定且不具有地域開(kāi)放性，但發(fā)生在機(jī)艙內(nèi)的結(jié)伙斗毆等尋釁滋事行為無(wú)疑對(duì)人身安全造成的危險(xiǎn)更大，更能加劇公眾的不安全感。因此，尋釁滋事中公共場(chǎng)所的范圍不能僅局限于廣場(chǎng)、車(chē)站等開(kāi)放性場(chǎng)所，在特定情況下某行為如果嚴(yán)重侵害了社會(huì)公共秩序，即使該行為發(fā)生在封閉場(chǎng)所，也可能構(gòu)成尋釁滋事違法行為或?qū)め呑淌伦铩?/p>

（三）與《刑法》的正確銜接

當(dāng)涉及罪與非罪的界限問(wèn)題時(shí)，如果不能準(zhǔn)確適用法律，可能對(duì)公民的合法權(quán)益造成更大侵害或達(dá)不到懲治違法犯罪行為的效果。因此，在討論尋釁滋事違法行為的認(rèn)定時(shí)，必然繞不開(kāi)《治安管理處罰法》與《刑法》如何銜接的問(wèn)題。

1.與尋釁滋事罪立法重合部分的認(rèn)定

《治安管理處罰法》與《刑法》對(duì)“追逐、攔截他人”與“強(qiáng)拿硬要或任意損毀、占用公私財(cái)物”的表述幾乎一致，區(qū)別僅在于成立尋釁滋事罪要求行為人實(shí)施這兩種行為時(shí)“情節(jié)惡劣”。因此，區(qū)分這兩種行為罪與非罪的關(guān)鍵在于界定“情節(jié)惡劣”的標(biāo)準(zhǔn)。

（1）追逐、攔截他人

根據(jù)《關(guān)于辦理尋釁滋事刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》）第3條，追逐、攔截、辱罵、恐嚇?biāo)?，破壞社?huì)秩序，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“情節(jié)惡劣”：多次追逐、攔截、辱罵、恐嚇?biāo)?，造成惡劣社?huì)影響的；持兇器追逐、攔截、辱罵、恐嚇?biāo)说?；追逐、攔截、辱罵、恐嚇精神病人、殘疾人、流浪乞討人員、老年人、孕婦、未成年人，造成惡劣社會(huì)影響的；引起他人精神失常、自殺等嚴(yán)重后果的;嚴(yán)重影響他人的工作、生活、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的；其他情節(jié)惡劣的情形。

盡管該解釋仍采用了“惡劣社會(huì)影響”“嚴(yán)重影響”等依賴(lài)價(jià)值判斷的表述，且存在“其他情節(jié)惡劣的情形”這一兜底性規(guī)定，但第2項(xiàng)明確規(guī)定了攜帶兇器實(shí)施追逐、攔截行為可認(rèn)定為尋釁滋事罪，第4、5項(xiàng)則在危害結(jié)果方面作出了較為具體的規(guī)定，即造成他人“精神失常、自殺等嚴(yán)重后果”或“嚴(yán)重影響他人的工作、生活、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)”?？赏ㄟ^(guò)橫向類(lèi)比的方式認(rèn)定“惡劣社會(huì)影響”與“其他情節(jié)惡劣的情形”，即當(dāng)行為人實(shí)施第1、3項(xiàng)或兜底條款規(guī)定的行為時(shí)，只有所造成危害后果的嚴(yán)重程度與第4、5項(xiàng)大致相當(dāng)時(shí)，或?qū)λ巳松戆踩斐傻奈ｋU(xiǎn)程度與第2項(xiàng)大致相當(dāng)時(shí)，才可認(rèn)定為尋釁滋事罪，否則適用《治安管理處罰法》，以尋釁滋事違法行為定性處罰[4]。

（2）強(qiáng)拿硬要或任意損毀、占用公私財(cái)物

對(duì)于該行為，可參照對(duì)追逐、攔截他人的論述，只有行為人所實(shí)施行為的危害程度與《解釋》第4條第4項(xiàng)、第5項(xiàng)大致相當(dāng)時(shí)，才可認(rèn)定為“情節(jié)惡劣”，此處不再贅述。但《解釋》第4條第1項(xiàng)對(duì)涉案金額作出了明確的規(guī)定，即強(qiáng)拿硬要公私財(cái)物價(jià)值一千元以上，或者任意損毀、占用公私財(cái)物價(jià)值二千元以上的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為尋釁滋事罪。參照該項(xiàng)規(guī)定，可得出以下結(jié)論：強(qiáng)拿硬要公私財(cái)物價(jià)值一千元以下，或者任意損毀、占用公私財(cái)物價(jià)值二千元以下的，可認(rèn)定為治安違法行為。若涉案數(shù)額微薄，應(yīng)根據(jù)行為發(fā)生地點(diǎn)、行為對(duì)象、行為動(dòng)機(jī)、在場(chǎng)人數(shù)等綜合判斷是否對(duì)社會(huì)公共秩序造成了較大影響，決定是否認(rèn)定為尋釁滋事違法行為。

2.與聚眾斗毆罪競(jìng)合時(shí)的認(rèn)定

雖然《刑法》第293條所規(guī)定的尋釁滋事罪行為類(lèi)型包含“隨意毆打他人”，但該行為在很多方面與《刑法》第292條規(guī)定的聚眾斗毆罪更為相似：從字面意思上看，二者的含義更為接近；從客觀方面看，二者都實(shí)施了多人結(jié)伙毆打他人的行為；從侵害法益上看，二者都在破壞了社會(huì)公共秩序的同時(shí)又侵害了他人的身體健康；從發(fā)生地點(diǎn)看，二者都大多發(fā)生在公共場(chǎng)所。

所謂結(jié)伙斗毆，根據(jù)相關(guān)解釋?zhuān)话闶侵竷扇嘶騼扇艘陨铣鲇谒饺硕髟埂?zhēng)搶耍橫或其他動(dòng)機(jī)而結(jié)成團(tuán)伙打架斗毆。但尋釁滋事違法行為中的斗毆不存在組織者、策劃者，不存在事先的預(yù)謀，結(jié)伙行為的發(fā)生多是臨時(shí)起意，甚至有一定的隨意性。而聚眾斗毆是指組織、策劃、指揮或者積極參加聚眾斗毆，破壞社會(huì)秩序的行為，構(gòu)成該罪必須有組織者、策劃者，并且斗毆的成員還必須有一定的固定性。

綜上所述，結(jié)伙斗毆行為相較于聚眾斗毆罪，有以下區(qū)分：（1）前者的發(fā)生臨時(shí)起意成分居多，很少會(huì)有事先的預(yù)謀，但也存在例外情況，如校園“幫派”的約架行為，雖存在一定的組織、策劃成分，若未造成輕傷以上結(jié)果，即使參與者已年滿十四周歲，也不宜認(rèn)定為犯罪；（2）前者不可造成輕傷以上危害結(jié)果或造成社會(huì)秩序嚴(yán)重混亂，否則可能與故意傷害罪、故意殺人罪、聚眾斗毆罪等多個(gè)罪名發(fā)生競(jìng)合；（3）認(rèn)定為前者的行為人不能是斗毆的首要分子或積極參與者。

（四）網(wǎng)上尋釁滋事的特殊問(wèn)題

根據(jù)第48次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2021年6月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)10.11億。在網(wǎng)絡(luò)給人們的生活帶來(lái)巨大便利的同時(shí)，也有少數(shù)不法分子借助網(wǎng)絡(luò)的隱蔽性和傳播的廣泛性實(shí)施各種尋釁滋事行為，造成一定程度的社會(huì)混亂。

1.應(yīng)將“網(wǎng)絡(luò)空間秩序”納入“社會(huì)公共秩序”范疇

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，由于缺少肢體接觸，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)無(wú)法實(shí)施追逐、毆打等行為，且散播謠言、謾罵侮辱行為只是引起輿論上的反響，不能認(rèn)定為擾亂了公眾生活。但在當(dāng)今信息社會(huì)的大背景下，特別是隨著信息網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)實(shí)生活的高度融合，網(wǎng)絡(luò)已與現(xiàn)實(shí)社會(huì)中每個(gè)個(gè)體以及社會(huì)公眾的工作、生活息息相關(guān)。網(wǎng)絡(luò)秩序早已成為社會(huì)公共秩序的重要組成，在網(wǎng)絡(luò)空間的不法行為必將影響到現(xiàn)實(shí)世界的公共秩序[5]。因此，將“社會(huì)公共秩序”解釋為包含“網(wǎng)絡(luò)空間秩序”被越來(lái)越多的人接受，任何危害網(wǎng)絡(luò)社會(huì)秩序的不當(dāng)行為，或者借助網(wǎng)絡(luò)這一公共平臺(tái)實(shí)施的擾亂公共秩序行為，只要達(dá)到了一定的社會(huì)危害性，都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.網(wǎng)上尋釁滋事違法行為的類(lèi)型

雖然《治安管理處罰法》并未規(guī)定網(wǎng)上尋釁滋事違法行為的具體類(lèi)型，但有關(guān)治安管理處罰的法律，最重要的一個(gè)立法目的是與《刑法》銜接，根據(jù)《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《網(wǎng)絡(luò)解釋》）第5條的規(guī)定，可認(rèn)定為尋釁滋事罪的網(wǎng)絡(luò)不法行為主要有兩種：一是利用信息網(wǎng)絡(luò)辱罵、恐嚇?biāo)?；二是編造虛假信息，或者明知是編造的虛假信息，在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，或者組織、指使人員在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，起哄鬧事。故實(shí)務(wù)中對(duì)利用網(wǎng)絡(luò)辱罵他人、散布謠言等行為，倘若對(duì)公共秩序造成了較大影響卻又不至構(gòu)成犯罪的，應(yīng)按照《治安管理處罰法》第26條進(jìn)行處罰。

（1）辱罵、恐嚇?biāo)?/p>

所謂“辱罵”，是指出于取樂(lè)、尋求刺激或其他不正當(dāng)目的，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中無(wú)端侮辱或謾罵他人，通常表現(xiàn)為經(jīng)常性地辱罵他人或引起輿論非常惡劣反響的辱罵行為?！翱謬槨敝竿ㄟ^(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)他人實(shí)施精神上的威脅，并從他人的恐懼、逃避或指責(zé)中尋求精神上刺激的行為。這兩種行為構(gòu)成尋釁滋事違法行為，只需滿足在不特定多數(shù)人可以注意到的“公共場(chǎng)所”進(jìn)行即可，并不一定是針對(duì)不特定的多數(shù)人。

（2）編造、散布虛假信息

雖然《治安管理處罰法》第25條規(guī)定了對(duì)散布虛假信息的處罰措施，但該條例旨在懲治謊報(bào)警情、疫情或散布有關(guān)爆炸、放火以及各種危險(xiǎn)物質(zhì)等不實(shí)言論的違法行為，對(duì)于現(xiàn)今網(wǎng)上肆意傳播一些虛假信息的行為并不適用，可參照《網(wǎng)絡(luò)解釋》的內(nèi)容，將此類(lèi)網(wǎng)絡(luò)虛假信息納入尋釁滋事范疇。

三、尋釁滋事違法行為認(rèn)定的完善建議

無(wú)論如何細(xì)致地解析現(xiàn)有的法律與相關(guān)解釋?zhuān)紵o(wú)法彌補(bǔ)尋釁滋事違法行為在立法內(nèi)容方面模糊不清這一先天不足，故正確認(rèn)定該違法行為，還需從以下方面進(jìn)行完善。

（一）完善立法與相關(guān)解釋

本文第三部分雖然對(duì)尋釁滋事違法行為的正確認(rèn)定作出了一定探索，但只要“任意”“其他”等模糊用語(yǔ)存在，實(shí)踐中就仍需依賴(lài)公安機(jī)關(guān)的裁量，難以準(zhǔn)確認(rèn)定所有尋釁滋事違法行為。2021年8月11日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，切實(shí)解決制約法治政府建設(shè)的突出問(wèn)題。尋釁滋事立法的模糊性一直是公民合法權(quán)益的重大隱患，立法機(jī)關(guān)應(yīng)以此為契機(jī)，積極完善相關(guān)法律，逐步排除、廓清法條中的模糊用語(yǔ)，并通過(guò)相關(guān)解釋或直接在法條中明確構(gòu)成違法行為的標(biāo)準(zhǔn)，從立法的層面限制公安機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)[6]，如將第1項(xiàng)的“結(jié)伙斗毆的”修改為“二人以上八人以下結(jié)伙斗毆，未造成輕傷及以上結(jié)果的”①筆者以八人為上限主要是考慮到小型的多人社交活動(dòng)一般由三到四人組成，雙方加起來(lái)不會(huì)超過(guò)八人，比較符合實(shí)踐中常見(jiàn)情形，若超過(guò)八人則應(yīng)適用刑罰處罰。。

（二）提高人民警察的法律素養(yǎng)

根據(jù)本文第二部分的論述，辦案民警自身法律素養(yǎng)的不足是尋釁滋事被濫用的重要原因。此處仍以浙江溫嶺虐童案為例，虐童教師顏某某雖有虐童行為但未造成輕傷以上結(jié)果，也非被虐待兒童的家庭成員，無(wú)法適用故意傷害罪、虐待罪等常見(jiàn)罪名②該案發(fā)生于2012年，虐待被監(jiān)管、看護(hù)人罪由2015年《刑法修正案（九）》新增。，也正因如此公安機(jī)關(guān)以涉嫌尋釁滋事罪為由申請(qǐng)逮捕顏某某未被批準(zhǔn)[7]。但《治安管理處罰法》第43條第2款規(guī)定：“毆打、傷害不滿十四周歲的人可處十日以上十五日以下拘留，并處五百元以上一千元以下罰款。”本案適用該條款再適合不過(guò)，當(dāng)法律已有明確規(guī)定的情形下仍選擇適用尋釁滋事，反映出目前我國(guó)公安機(jī)關(guān)法治水平的欠缺，實(shí)踐中為保證案件處理的“效率”與“正確率”，面對(duì)難以定性或較為少見(jiàn)的案件類(lèi)型，傾向于適用尋釁滋事等“萬(wàn)能條款”。

為保障尋釁滋事違法行為的正確適用，避免其“口袋化”現(xiàn)象加劇，可從以下幾個(gè)方面提高人民警察執(zhí)法水平：第一，加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的法制教育，如定期開(kāi)展相應(yīng)的法律培訓(xùn)，制作公安執(zhí)法常用法律知識(shí)匯編手冊(cè)，及時(shí)開(kāi)展對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)案件的相關(guān)法律知識(shí)教育；第二，增加公安機(jī)關(guān)入職考試中的法律類(lèi)考題數(shù)量，特別是有關(guān)《治安管理處罰法》《刑法》的考題，保障新入職警員的法律素養(yǎng)；第三，對(duì)于影響較大的案件，若無(wú)保密必要必須向社會(huì)公開(kāi)定性、處罰的法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)，接受輿論監(jiān)督；第四，各級(jí)公安機(jī)關(guān)均應(yīng)設(shè)置法制辦公室，由受過(guò)專(zhuān)門(mén)法律培訓(xùn)的人擔(dān)任法律顧問(wèn)；第五，設(shè)置立法建議反映渠道，實(shí)踐中遇到現(xiàn)有立法沒(méi)有明確規(guī)定的內(nèi)容，可通過(guò)該渠道及時(shí)向有關(guān)立法機(jī)關(guān)反映，促進(jìn)國(guó)家法律體系的完善。

（三）規(guī)范使用兜底條款

兜底條款雖然在彌補(bǔ)立法漏洞方面不可或缺，但如果被公安機(jī)關(guān)機(jī)過(guò)度適用，反而會(huì)違背法治精神，侵害公民合法權(quán)益。一方面，“其他尋釁滋事行為”與尋釁滋事的另外三種行為模式是并列關(guān)系，違法行為的成立條件處于平等地位，即只有當(dāng)行為對(duì)公共秩序的破壞達(dá)到與“結(jié)伙斗毆”“強(qiáng)拿硬要”等相近的程度時(shí)，才可適用兜底條款。另一方面，必須貫徹行為與處罰法定原則，即違反治安管理的行為和治安管理處罰應(yīng)當(dāng)由法律明文規(guī)定，法律沒(méi)有明文規(guī)定的，不能認(rèn)定為違反治安管理行為，不能適用治安管理處罰。盡管罪刑法定原則越來(lái)越深入人心，但在行政處罰領(lǐng)域，由于治安管理處罰的力度相對(duì)刑罰處罰較輕，且多適用社會(huì)影響較小的案件，行為與處罰法定原則一直未受到足夠重視。但隨著我國(guó)法治建設(shè)的愈加完善以及公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法關(guān)注度的不斷提升，必須重視行為與處罰法定原則，規(guī)范適用法律賦予的自由裁量權(quán)，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，正確界定尋釁滋事與其他違法行為的區(qū)別[8]。

盡管尋釁滋事違法行為的兜底性、開(kāi)放性受到了很多質(zhì)疑，但必須承認(rèn)其在預(yù)防、懲治違法行為，獲得社會(huì)安定的實(shí)質(zhì)利益方面不可替代的積極作用。既不能全盤(pán)否定，也不能過(guò)度依賴(lài)，而是應(yīng)當(dāng)明確其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范公安機(jī)關(guān)的自由裁量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與執(zhí)法效益最大化。