□ 民航北京監(jiān)管局 金彤年/文

民航監(jiān)察員監(jiān)察責任的認定一直為業(yè)內(nèi)所關注，但目前尚未形成統(tǒng)一觀點。作為一名民航監(jiān)察員，筆者嘗試從民航監(jiān)察員監(jiān)察責任的概念、構成要件、免責條件幾個方面進行分析研究，旨在運用一般法律思維，從正反兩方面對監(jiān)察員責任的認定提供參考。

研究意義

明確監(jiān)察員的監(jiān)察責任，既有助于監(jiān)察員強化責任意識、放下思想包袱，又能為判定監(jiān)察員免責提供支撐。加壓、減負、撐腰兼而有之，對監(jiān)察員隊伍建設、治理能力提升具有重要意義。

（一）有利于促進監(jiān)察員思想穩(wěn)定

一直以來監(jiān)察責任的不明確，影響了監(jiān)察員隊伍思想穩(wěn)定。監(jiān)察員內(nèi)部對監(jiān)察責任的認識并不統(tǒng)一，有限責任論與無限責任論爭論激烈。有限責任論注重過程，認為監(jiān)察責任與行政檢查計劃對應，只要完成日常行政執(zhí)法任務即完成監(jiān)察責任。無限責任論更偏重結果，認為監(jiān)察任務有限，但監(jiān)察責任無限，所有不安全事件均能在監(jiān)管工作上找出問題。有限責任論往往導致監(jiān)察員思想松懈，無限責任論則導致監(jiān)察員心理包袱過重。明確監(jiān)察責任，進一步推動監(jiān)察員認識統(tǒng)一，必將對穩(wěn)定監(jiān)察員思想產(chǎn)生積極作用。

（二）有利于推動監(jiān)察員更好地完成監(jiān)察工作

監(jiān)察責任的確定，將有力促進監(jiān)察員在日常工作中精準定位而不錯位、全面到位而不失位。監(jiān)察責任的研究必然涉及有關主體、主觀等構成要件的分析以及免責情形等內(nèi)容的討論，并延伸到對監(jiān)察內(nèi)容、方式、標準的梳理。通過深入研究，有助于激發(fā)監(jiān)察員對該干什么、怎么干、干到什么程度等必要問題進行思考，進而促進監(jiān)察工作規(guī)范、監(jiān)察效能提升。

（三）有利于推進民航治理體系現(xiàn)代化

民航局、管理局、監(jiān)管局、運行單位形成了四位一體、有機協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動的行業(yè)運行鏈。監(jiān)察責任確定監(jiān)管職責，監(jiān)管職責的明確，必將推動行業(yè)鏈上下各環(huán)節(jié)對其職責進行梳理，進而推動一般監(jiān)察員與領導、上級機構與下級機構、組織與個人之間的職責界限更加明晰。職責更明晰，責任更壓實，主體意識更強烈，落實自然更加高效。行業(yè)運行鏈各主體既能各盡其責，又能協(xié)調(diào)運轉，民航治理體系的現(xiàn)代化水平就得到更好地彰顯。

民航監(jiān)察員監(jiān)察責任的概念

關于民航監(jiān)察員監(jiān)察責任的概念，目前尚無統(tǒng)一標準，但已有的法律法規(guī)規(guī)章給出了相應指引。一方面，在國家層面上《刑法》《公務員法》等國家法律對國家機關工作人員在日常工作中存在玩忽職守、濫用職權等情形時應承擔的責任進行了規(guī)定，對民航監(jiān)察員監(jiān)察責任進行了宏觀界定。另一方面，民航各規(guī)章及規(guī)范性文件對業(yè)內(nèi)監(jiān)察員的監(jiān)察責任進行了細化規(guī)定，如《中國民用航空監(jiān)察員管理規(guī)定》第四十二條規(guī)定當監(jiān)察員違法執(zhí)法導致政府賠償時應承擔責任；《民用航空行政檢查工作規(guī)則》第四十一條規(guī)定監(jiān)察員存在無合理理由未能完成檢查計劃、違反有關程序實施執(zhí)法行為等情形時，應給予行政處分；《民用航空行政許可規(guī)則》第五十六至五十八條對存在違規(guī)許可的情形及相應監(jiān)察員應承擔的責任進行了規(guī)定；《中國民用航空應急管理規(guī)定》第四十六條規(guī)定民航局及地區(qū)管理局工作人員未按其規(guī)定履行職責的，應給予行政處分，等等。

通過對上述規(guī)定共性梳理，認為民航監(jiān)察員監(jiān)察責任是指監(jiān)察員在開展行政檢查、處罰、許可、強制等行政執(zhí)法過程中，因故意或重大過失而構成濫用職權、瀆職等失責行政執(zhí)法行為時，監(jiān)察員應該承擔的責任。

民航監(jiān)察員監(jiān)察責任構成要件

研究監(jiān)察責任的構成要件，旨在從正面闡述監(jiān)察員承擔監(jiān)察責任的條件。監(jiān)察員的失責行為，只有在滿足全部構成要件時，才可以被追究監(jiān)察責任，否則即不構成監(jiān)察責任或構成其他責任。

關于法律責任的構成，民法、刑法、行政法都有不同的研究方式,本文采用行政責任構成的研究方式進行分析研究。由于目前關于行政責任體系的研究尚未統(tǒng)一，被學術界公認的“行政責任構成”的概念也未形成。各個學者往往專注于某一領域的行政責任構成研究，如行政賠償責任構成、不作為行政責任構成等。對應的，亦根據(jù)研究對象的不同，采用三要件、四要件、五要件甚至六要件等不同方式。本文試采用五要件說，即分別圍繞主體、主觀、失責行為、損害事實及因果關系五個方面對監(jiān)察員監(jiān)察責任構成進行研究。

（一）主體

毋庸置疑，主體即民航監(jiān)察員?！侗O(jiān)察員管理規(guī)定》第二條將民航監(jiān)察員分為兩類，一類即民航行政機關中按其規(guī)定獲得監(jiān)察員資格的執(zhí)法崗位工作人員；另一類為受民航局委托的具有管理公共事務職能的事業(yè)組織中，從事民航行政執(zhí)法工作并獲得監(jiān)察員資格的編制內(nèi)工作人員。

值得說明的是，作者認為獲得監(jiān)察員資格并不以獲得監(jiān)察員證為限，未持有監(jiān)察員證的有關人員雖不能單獨執(zhí)法，但可在持證監(jiān)察員的帶領下進行輔助檢查。其在輔助檢查過程中存在滿足其他構成要件的情形（如故意損壞相對人財物等情況），亦應被追究監(jiān)察責任。

（二）主觀

監(jiān)察員承擔監(jiān)察責任應以主觀存在過錯為前提，即其對失責執(zhí)法行為存在過意或重大過失。關于故意的認定，可參照刑法標準，包含希望發(fā)生的直接故意與放任發(fā)生的間接故意。實踐中，對于重大過失的認定既是熱點也是難點，學術上一般從認知和結果兩方面去把握。

一是在認知上，行為人存在過錯。即把不能滿足一般注意義務的過失定義為重大過失。表現(xiàn)為很容易就能做到卻沒做到，或是大多數(shù)人都能注意到卻沒注意。

二是造成了法定嚴重后果。行為人雖然無認知過錯，但行為人過失行為造成了法律法規(guī)規(guī)定的嚴重后果。

除了參考學術標準，從認知和結果兩個維度對過失進行把握外，作者針對實踐中的常見情形，提出如下認定建議：

1.疏忽國家法律、行政法規(guī)、民航規(guī)章及民航規(guī)范性文件等基本要求的，應認定為重大過失。

2.初始沒有注意，經(jīng)人提示后仍忽視有關要求或結果的，應認定為重大過失。

3.由于各部委的垂直管理特點及文件通達性受限，對于疏忽其他部委有關規(guī)章及地方法規(guī)、規(guī)章的，建議按一般過失論處。

4.按如上標準同時符合重大過失與一般過失條件的，以重大過失論處。

（三）失責行政執(zhí)法行為

監(jiān)察責任一定因失責行政執(zhí)法行為而產(chǎn)生。依據(jù)《行政執(zhí)法類公務員管理規(guī)定（試行）》第二條的規(guī)定，行政執(zhí)法是指依照法律、法規(guī)對行政相對人履行執(zhí)法職責并具有執(zhí)行性、強制性的行為，具體包括但不限于行政許可、行政強制、行政征收、行政檢查等。

關于失責行政執(zhí)法行為，建議可以從以下幾個方面進行認定。

一是違反了法規(guī)責任。具體事例上面已有介紹，這里不再贅述。

二是違反了崗位責任。有關行為未能嚴格履行崗位職責，未能嚴格落實上級工作指示、命令、要求等。

三是違反了身份責任。如監(jiān)察員的行政執(zhí)法行為與其黨員身份要求不符，觸犯《紀律處分條例》而受到黨紀處分，責任的源頭仍是行政執(zhí)法失責。

需要注意的是，行政不作為雖然不屬于行政執(zhí)法行為，但因其與瀆職高度相關，故亦往往導致監(jiān)察責任。

（四）損害事實

損害事實是指監(jiān)察員失責行政執(zhí)法行為造成的不利后果。民航是安全風險高度敏感行業(yè)，“安全隱患零容忍”的標準也必然要求損害事實不以事故、事故征候等不安全事件為限，還應至少包括以下幾個方面。

1.對安全的直接破壞。如事故，人民群眾生命財產(chǎn)健康安全受到重大損失。

2.對安全生產(chǎn)狀態(tài)的侵害。包括一般事故征候、其他不安全事件等，既影響了安全生產(chǎn)運行，又可能造成健康及財產(chǎn)損失。

3.市場秩序的擾亂。如違規(guī)經(jīng)營許可即使未直接影響安全，但擾亂了正常市場秩序。

4.行政相對人合法利益損減。如監(jiān)察中存在“吃拿卡要”等行為。

5.黨和國家利益受損。如不當行政執(zhí)法造成行政賠償?shù)取?/p>

（五）因果關系

監(jiān)察員承擔監(jiān)察責任應以其失責行政執(zhí)法行為與損害事實之間存在因果關系為基本條件。關于因果關系的認定，同樣是實踐當中的熱點及難點。侵權責任領域對此研究最為熱門，其中部分分支學科取得了較為成熟的理論研究成果，如環(huán)境污染因果研究中的蓋然性理論和間接反正理論等，都為其他領域的相關研究提供有益借鑒。限于篇幅要求，作者在梳理有關共性標準的基礎上，建議從以下幾個方面來把握監(jiān)察責任中的因果關系。

1.直接因果關系。形式上表現(xiàn)為一因一果，因果對應。即監(jiān)察失責直接導致?lián)p害事實發(fā)生，沒有監(jiān)察失責即不會導致?lián)p害事實情形。如監(jiān)察員在行政強制過程中，吃拿卡要造成相對人財產(chǎn)損失的情形。

2.間接因果關系。形式上表現(xiàn)為多因一果，因果關聯(lián)。即損害事實由多重原因導致，其中監(jiān)察員的失責與損害事實存在關聯(lián)。如監(jiān)察員雖發(fā)現(xiàn)某飛機存在運行缺陷，但未按要求暫停該飛機運行，后相對人又違規(guī)使用該飛機執(zhí)行任務造成事故。此時監(jiān)察員失責行為與相對人的違規(guī)行為均與事故存在因果關系。

3.因果打斷。即發(fā)生其他情形將原有因果關系打斷。仍舉上例，監(jiān)察員未按要求暫停飛機運行，飛機在運行前突遇臺風損毀，監(jiān)察員失責行為與飛機損毀間不存在因果關系。

據(jù)此，對直接因果的，直接承擔監(jiān)察責任；間接因果的，按各原因與損害結果的關聯(lián)程度承擔責任。

監(jiān)察員實現(xiàn)免責的基本條件

監(jiān)察責任構成從正面闡述了承擔監(jiān)察責任應滿足的條件，為了保證研究的嚴謹，我們不妨再從反面出發(fā)，對監(jiān)察員不承擔監(jiān)察責任，即監(jiān)察責任免責的基本條件進行論述，以便二者相互補充。作者認為，監(jiān)察員要實現(xiàn)免責，至少應滿足如下條件。

（一）把好程序關

要按照規(guī)定程序開展行政執(zhí)法工作，以程序正當保障實體正當，用過程正義追求結果正義。

一是滿足時限要求。一方面對于存在明確時限要求的行政執(zhí)法行為，按照規(guī)定時限辦結。另一方面，對于雖沒有明確時限要求，但直接涉及相對人利益或受公眾關注的事項，要對工作時限有合理解釋。

二是形式要求。準確區(qū)分要式行政行為與非要式行政行為，以防止工作形式上存在瑕疵而影響效力。該書面的一定要書面、該多人的一定要多人、該有資質的一定要有資質。

三是流程要求。必要流程不能缺，該聽證的應聽證。決策流程不能少，個人決策不能替代集體決策。管理流程不能亂，審批與備案不能混為一談。收尾流程不能丟，該公示的要公示、該送達的要送達。

（二）把好質量關

工作質量不過關必然導致監(jiān)察員失職，甚至往往導致瀆職。民航監(jiān)察是一項系統(tǒng)性、多面性、復雜性的工作，衡量監(jiān)察工作質量是否過關，也需要綜合考慮各種因素。

1.合法合規(guī)是基礎。依法行政是監(jiān)察員免責的基礎條件。行政執(zhí)法行為應符合法律法規(guī)及民航規(guī)章的規(guī)定，既是保證工作質量的應有之義，也是“敬畏規(guī)章”的必然要求。

2.履職盡責是核心。衡量監(jiān)察員工作質量是否合格，能否滿足其崗位職責要求至關重要。各監(jiān)察員崗位不一、分工有異，對應職責不能一概而論。但不論職責分工如何，相應工作都應滿足其應有之義，這也是考量監(jiān)察員是否履職盡責的出發(fā)點。舉例說明，檢查計劃編制者，就應保證檢查計劃編制符合轄區(qū)安全形勢。行政檢查執(zhí)行者，就應保證已按計劃對企業(yè)進行全面梳理及深入排查。處罰決定者，就要保證所做處罰事實清楚、適用法律正確?？偠灾?，法規(guī)得到遵守、政策得到落實、上級要求得到貫徹、安全秩序得到維護，諸如此類都是衡量履職盡責應考慮的要素。

3.竭盡所能是保障?？陀^地說，當下對于監(jiān)察員職責履行的判定，一定程度上以“善治”為標準。但正如法不強人所難，如果對監(jiān)察員的職責考量過于嚴苛，其結論恐怕也難以服眾。監(jiān)察員的職責應與其職務權限、監(jiān)察手段以及所擁有的監(jiān)管資源相匹配，故監(jiān)察員是否在工作中已經(jīng)窮盡一切手段及能力，也應是判定監(jiān)察責任應該考量的因素。

（三）把好閉環(huán)關

監(jiān)察責任的落實一定以行政執(zhí)法工作的閉環(huán)為基礎。行政執(zhí)法工作閉環(huán)絕不僅僅指督導問題完成整改，還應包括一系列后續(xù)工作。

一是對問題整改進行復驗。按照有關規(guī)定對問題整改情況進行復查復驗，查看整改措施是否對癥并得到執(zhí)行落實，確認所發(fā)現(xiàn)問題已得到整改消除。

二是落實后續(xù)有關工作要求。要嚴格履行有關保密義務，防止因泄露相對人商業(yè)秘密或個人隱私而引發(fā)侵權。要履行建議職責，對于需要上級主導完成及暫時難以滿足有關要求的，積極提出優(yōu)化建議。要保持輿情關注，對于人民群眾關注的重點工作及時掌握輿情動態(tài)，并做好報告。

三是進行延伸思考。工作深度不拘泥于問題整改本身。在完成整改的基礎上舉一反三，思考問題背后的深層次原因，研判問題性質是偶發(fā)還是頑疾，推及行業(yè)其他單位是否可能存在相應問題，并做好對應工作。