李 昊

(四川大學 國際關系學院，四川成都 610064)

一、問題的提出

緊急狀態(tài)是現代法治國家的一項重要憲法制度，用以設定法定危險情形發(fā)生之后國家權力的運行模式和可以采取的非常措施，并對國家權力與公民權利的關系作出重大調整。在各國法治實踐中，緊急狀態(tài)通常處于休眠狀態(tài)，但伴隨著新冠肺炎疫情全球大流行，緊急狀態(tài)在世界范圍內迅速活躍起來。緊急狀態(tài)制度前所未有地進入了公眾的視野，緊急狀態(tài)的理論與實踐問題受到了學界的廣泛關注。(1)參見，童之偉：《在法治軌道上化解公共衛(wèi)生危機》，載于《騰訊網》，https://new.qq.com/omn/20200219/20200219A0QM3300.html，2020年5月20日最后訪問。完善國家非常狀態(tài)法治建設，關鍵是加強緊急狀態(tài)的憲法實施，當前，完善緊急狀態(tài)的憲法實施工作，亟需思考以下問題：現代法治國家建立了以應急狀態(tài)、緊急狀態(tài)、戒嚴狀態(tài)和戰(zhàn)爭狀態(tài)為要素的非常狀態(tài)法律體系，其法律功能相互銜接，但法律性質與法律后果截然不同，法治實踐中如何通過憲法的規(guī)范結構準確厘定緊急狀態(tài)的內涵與外延，避免出現以應急狀態(tài)之名行緊急狀態(tài)之實的傾向？現代法治國家應當依何種理論回應緊急狀態(tài)下國家權力的擴張需求，依何種模式規(guī)制國家權力與公民權利的消長關系？緊急狀態(tài)的憲法實施尚面臨何種挑戰(zhàn)，宜采取何種思路與路徑？

二、憲法緊急狀態(tài)的規(guī)范結構：“緊急狀態(tài)”依何種規(guī)范結構實施

“緊急狀態(tài)”指的是國家為應對法定的危險事態(tài)而采取的一項法律制度，法定危險事態(tài)往往是“危及一個國家正常的憲法和法律秩序，對人民的生命和財產安全構成嚴重威脅的正在發(fā)生的或者是迫在眉睫的危險事態(tài)?！?2)莫紀宏：《緊急狀態(tài)入憲的意義》，載《法學家》2004年第4期。在法定的危險事態(tài)出現之后，國家根據憲法與法律的規(guī)定，決定、宣布進入“緊急狀態(tài)”，一旦進入“緊急狀態(tài)”，國家權力運行及其與公民權利的關系會發(fā)生重大調整，國家得采取特定的緊急權力，變更國家機關部分職權，甚至克減部分公民權利，為此，“緊急狀態(tài)”制度多由憲法加以規(guī)定，“緊急狀態(tài)”需受到法治的約束。

依法應對各種嚴重危險事態(tài)是一項重要的國家職能，國家面臨的危險事態(tài)主要包括四種情況：一是普通的突發(fā)公共事件，如自然災害、環(huán)境災害、公共衛(wèi)生災害、一般社會災害等。二是特別重大突發(fā)公共事件，損害程度、影響范圍、應對難度超出了一定的標準，一般的突發(fā)公共事件應急措施難以有效應對。三是大規(guī)模嚴重暴力犯罪導致的社會公共秩序與國家政治秩序嚴重惡化，出現動亂、暴亂、騷亂等情況。四是國家面臨大規(guī)模的或是迫在眉睫的戰(zhàn)爭危險，國家主權與領土完整受到威脅。針對上述嚴重情況，各國憲法采取了不同的制度設計與應對策略，規(guī)定了不同的非常狀態(tài)法律制度，主要包括應急狀態(tài)、緊急狀態(tài)、戒嚴狀態(tài)、戰(zhàn)爭狀態(tài)等。其中，應急狀態(tài)用以應對一般的突發(fā)公共事件，多屬于行政法律關系范疇，措施多為普通行政行為。后三種情況則涉及憲法秩序與憲法制度，如變更國家機構職權或克減公民權利等非常措施，通常由憲法或憲法性法律加以規(guī)定。其中，戒嚴狀態(tài)與戰(zhàn)爭狀態(tài)分別是國家應對內部與外部危險事態(tài)的傳統(tǒng)方式，緊急狀態(tài)則是各國為適應現代治理需求而創(chuàng)設的憲法制度。根據“緊急狀態(tài)”與應急狀態(tài)、戒嚴狀態(tài)之間的關系，以及緊急狀態(tài)的管轄范圍，憲法上的“緊急狀態(tài)”可以分為廣義、狹義與混合三種情況：一是廣義的緊急狀態(tài)制度，戒嚴等不再作為獨立的憲法制度，由緊急狀態(tài)取代除一般突發(fā)公共事件之外的各種嚴重非常狀態(tài)，如特別重大突發(fā)公共事件、戒嚴、乃至戰(zhàn)爭狀態(tài)等。印度聯(lián)邦憲法第十八章的“緊急狀態(tài)”即包括國內嚴重的突發(fā)事件、武裝叛亂、戰(zhàn)爭、侵略等各種威脅領土安全的情況。(3)參見《印度憲法》第18章“緊急狀態(tài)”部分，該憲法于1949年11月26日制憲會議通過，并于2006年6月12日經憲法第94修正案修正。這種做法的理由是，上述情況都是具有嚴重危險程度的非正常社會狀態(tài)，都需要國家動員緊急狀態(tài)下的非常手段加以控制，歷史上國家多采用戒嚴制度應對上述各種危險情況，但由于戒嚴的軍事管制色彩較強，手段過于嚴厲，法律措施有限，管轄范圍狹窄，為提高國家協(xié)調應對各種嚴重危險事態(tài)的能力，宜由統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律制度統(tǒng)轄各種危險事態(tài)；二是狹義的緊急狀態(tài)制度，這種緊急狀態(tài)主要管轄國內各類特別嚴重的突發(fā)公共事件。狹義緊急狀態(tài)制度下，適用于一般突發(fā)公共事件的應急狀態(tài)與緊急狀態(tài)、戒嚴狀態(tài)、戰(zhàn)爭狀態(tài)相互獨立，相互銜接，互不隸屬。如土耳其憲法即采取了應急狀態(tài)、緊急狀態(tài)、戒嚴狀態(tài)、戰(zhàn)爭狀態(tài)的四級危險事態(tài)應對制度。其中，緊急狀態(tài)特指尚未達到戒嚴標準的嚴重的自然災害、嚴重的傳染病、嚴重的經濟危機、普遍暴力和公共秩序嚴重惡化，戒嚴則是“普遍的暴力行動比必須實行緊急狀態(tài)的情況更加嚴重，其目的在于顛覆植根于憲法的自由民主秩序或基本權利與自由；或在戰(zhàn)爭情況下，出現導致戰(zhàn)爭的狀況、暴動、反對祖國與共和國的廣泛的暴力和嚴重的反革命行動，或者威脅國家與民族的不可分割性的外部或內部的普遍暴力行動?！?4)朱福惠、王建學主編：《世界各國憲法文本匯編(亞洲卷)》，廈門大學出版社2012年版，第873頁。三是混合的緊急狀態(tài)，一般突發(fā)公共事件的應急狀態(tài)、憲法緊急狀態(tài)、戒嚴狀態(tài)、戰(zhàn)爭狀態(tài)均為獨立的法律制度，但緊急狀態(tài)的適用范圍得到擴張，與其他幾種狀態(tài)發(fā)生交叉重疊，其覆蓋一部分應急狀態(tài)，包含戒嚴狀態(tài)，適用于戰(zhàn)爭狀態(tài)，(5)戒嚴制度繼續(xù)存在，但憲法“緊急狀態(tài)”包含戒嚴，戒嚴作為緊急狀態(tài)制度的組成部分和實施方式?！熬o急狀態(tài)”向上可以直接或通過戒嚴適用于“戰(zhàn)爭狀態(tài)”，“緊急狀態(tài)”向下包含特別重大突發(fā)公共事件的應急狀態(tài)?；旌夏Ｊ绞橇⒎ㄗ冞w過程中的過渡模式，往往因為是緊急狀態(tài)的制定晚于上述法律制度，優(yōu)點是可以利用已有的各種單行立法，缺點是緊急狀態(tài)與其他狀態(tài)之間，憲法緊急狀態(tài)制度與相關法律制度之間，以及不同單行立法相互之間協(xié)調性較差，容易出現應急狀態(tài)緊急狀態(tài)化，或是緊急狀態(tài)虛無化的傾向。

我國緊急狀態(tài)立法即屬于第三種模式，從憲法和法律規(guī)范的角度看，我國現行緊急狀態(tài)制度主要包括三個部分：第一，《戒嚴法》規(guī)定的戒嚴狀態(tài)。這是最嚴厲的緊急狀態(tài)，即“在發(fā)生嚴重危及國家的統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產安全的緊急狀態(tài)時”采取的一種非常措施?！?6)參見《中華人民共和國戒嚴法》第2條。2004年憲法修正案中將“戒嚴”修改為“緊急狀態(tài)”，但1996年3月1日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過的《戒嚴法》繼續(xù)有效，同年舉行的十屆全國人大二次會議期間，全國人大常委會副委員長王兆國就憲法修正案草案所作說明中指出，“緊急狀態(tài)包括戒嚴又不限于戒嚴，適用范圍更寬，既便于應對各種緊急狀態(tài)，也同國際上通行的做法相一致?！?7)王兆國：《關于〈中華人民共和國憲法修正案(草案)〉的說明》，載《中國人大網》“人大公報”欄目，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2004-04/19/content_5334619.htm，2020年3月5日。這樣一來，“戒嚴”不再是一項獨立的憲法制度，而成為憲法“緊急狀態(tài)”的實施手段。第二，部分突發(fā)公共事件應急狀態(tài)，即應對嚴重自然災害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等單行立法中規(guī)定的事實上的緊急狀態(tài)非常措施，這是我國緊急狀態(tài)憲法實施中的矛盾性與特殊性。2004年，全國人大希望通過修憲并制定《緊急狀態(tài)法》的方式，解決通過《傳染病防治法》等應急狀態(tài)單行立法來規(guī)定緊急狀態(tài)非常措施的歷史遺留問題。(8)2003年12月22日，對外公布的中共中央修憲建議中提出了緊急狀態(tài)的制憲問題，2003年12月全國人大常委會公布了十屆人大常委會立法規(guī)劃，在憲法及憲法相關法的欄目中提出要制定緊急狀態(tài)法。王兆國在憲法修正案草案說明中指出，憲法修正案中增加緊急狀態(tài)規(guī)定，目的主要是“完善應對嚴重自然災害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、人為重大事故等緊急狀態(tài)的法律制度?，F行的防洪法、防震減災法、傳染病防治法等單行法律規(guī)定的措施，實際上也是在各種緊急狀態(tài)下采取的不同的非常措施?！?9)同①。但遺憾的是，在隨后的立法過程中，《緊急狀態(tài)法》被《突發(fā)事件應對法》替代，制約著緊急狀態(tài)憲法實施的問題依然未得到充分解決，緊急狀態(tài)的適用范圍、非常措施及基本程序等主要內容處于殘缺狀態(tài)。第三，由有權機關另行規(guī)定的緊急狀態(tài)非常措施。2004年憲法增加緊急狀態(tài)條款之后，考慮到《傳染病防治法》《防洪法》《防震減災法》等單行法律早已存在，且并未廢止，憲法修正案中的“緊急狀態(tài)”是否僅僅是上述單行立法中事實上的緊急狀態(tài)非常措施的匯總，在上述單行立法中具體列舉的緊急狀態(tài)非常措施之外，是否還有其他的緊急狀態(tài)情況呢？對此，2007年實施的《突發(fā)事件應對法》間接描述了“緊急狀態(tài)”及其非常措施的第三種情況，該法第69條規(guī)定，“發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會秩序構成重大威脅，采取本法和其他有關法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態(tài)的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關法律規(guī)定的權限和程序決定。緊急狀態(tài)期間采取的非常措施，依照有關法律規(guī)定執(zhí)行或者由全國人民代表大會常務委員會另行規(guī)定。” 顯然，該法認為我國憲法“緊急狀態(tài)”還存在第三種情況，即發(fā)生了現行《突發(fā)事件應對法》和《傳染病防治法》等單行立法無法應對的特別重大突發(fā)事件，需要采取的措施超出了現行單行立法的范圍，需要進入緊急狀態(tài)的情況，此時應由憲法規(guī)定的有權機關決定并宣布進入緊急狀態(tài)，這些非常措施應由全國人民代表大會常務委員會另行規(guī)定。上述三種情況表明，我國憲法緊急狀態(tài)實際上包括了廣義和狹義兩種理解，其主要區(qū)別在于《傳染病防治法》等單行立法中事實上的緊急狀態(tài)非常措施是否屬于憲法緊急狀態(tài)的范疇。在廣義上，我國緊急狀態(tài)適用范圍包括一部分特別嚴重的應急狀態(tài)、狹義緊急狀態(tài)、戒嚴狀態(tài)、戰(zhàn)爭狀態(tài)四級結構。從狹義上，我國緊急狀態(tài)特指特別嚴重的突發(fā)公共事件超出了現行單行立法管轄范圍，需法定機關決定和宣布緊急狀態(tài)，并由全國人大常委會專門規(guī)定非常措施的情況。

三、憲法緊急狀態(tài)的實施機制：緊急狀態(tài)的規(guī)制理論與立法模式

“緊急狀態(tài)”的顯著特點是國家行政權力與公民基本權利之間發(fā)生劇烈的消長關系，“緊急狀態(tài)”下的行政權力具有強烈的擴張需求和充分的擴張理由。傳統(tǒng)上，憲法通過法律優(yōu)先與法律保留原則來解決行政權力的合法性問題，但在緊急狀態(tài)下，立法者對于上述原則的適用性有不同的理解，形成了差異化的緊急狀態(tài)立法模式。

“緊急狀態(tài)”的控權模式。該模式質疑法律優(yōu)先原則在緊急狀態(tài)下的有效性。控權模式認為侵害基本權利的行為、給付市民利益的行為、抑或是涉及重要公共利益的行為均需要嚴格地由法律來規(guī)定，各類行政行為均要有明確的法律依據。但在緊急狀態(tài)情況下，突發(fā)危險情況可能超出了立法者的預見，缺乏行之有效的專門立法。此時，行政機關多要求立法機關制定新的緊急狀態(tài)法，或授予行政機關更廣泛的緊急權力。控權模式的支持者對制定緊急狀態(tài)法或授予緊急權力的做法保持高度警惕，這主要是因為法律優(yōu)先原則在實踐中具有局限性。在理論上，法律優(yōu)先原則“亦即消極意義上之依法行政原則，系指一切行政權之行使，不問其為權力的或非權力的作用，均應受現行法律之拘束，不得有違反法律之處置。”(10)翁岳生編：《行政法》，中國法制出版社2002年版，第172頁。但在實踐中，行政權力的擴張過程就是不斷突破法律束縛的過程，且重大突破往往發(fā)生于緊急狀態(tài)情況下，賦予行政機關新的緊急權力只能暫時緩和行政權的擴張，但不能根本性消除行政權力突破法律束縛的趨勢，因此，更多的立法賦權只能導致更強烈的權力擴張沖動，輕易制定或擴大緊急狀態(tài)法的結果是公民基本權利的加速衰減。由于擔心緊急權力的擴張和濫用，許多立憲主義者堅持在最嚴重的危機期間也必須嚴格保護公民的核心自由?！袄?，現代德國憲法即持此類觀點，這反映了《魏瑪憲法》廣泛的緊急條款在20世紀30年代納粹上臺時發(fā)揮的災難性作用?！?11)Bruce Ackerman, “The Emergency Constitution”, The Yale Law Journal , Mar., 2004, Vol. 113, No. 5 (Mar., 2004), pp. 1029-1091.波斯納在總結美國內戰(zhàn)以來的總統(tǒng)緊急權力時也認為，“一位有法定授權在緊急狀態(tài)下中止人身保護令的總統(tǒng)，會受到誘惑，想去試一試緊急狀態(tài)的外部邊界，或是用來界定總統(tǒng)中止人身保護令授權的任何其他公式，因為總統(tǒng)想擴張他們的權力。”(12)[美]查理斯.波斯納：《并非自殺契約：國家緊急狀態(tài)時期的憲法》，北京大學出版社2010年版，第160頁。秉持對法律優(yōu)先原則的悲觀態(tài)度，立足于最大限度保護公民的自由，控權模式堅守最嚴格的法律保留原則。一方面，將行政法的性質界定為“控制行政權、防止行政權濫用，以及當行政權被濫用時如何予以補救的法?！?13)葉必豐：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社2007年版，第18頁。另一方面，以嚴格的法律保留原則為堤壩，阻擋緊急狀態(tài)侵入立法體系，否認“緊急狀態(tài)”具有獨立的立法價值，避免制定專門的“緊急狀態(tài)”法律制度，認為政府應對危機的方式就是盡可能利用和窮盡現有法律資源。尤其反對通過組織法等賦予政府廣泛的緊急權力，比如緊急狀態(tài)下政府依職權頒布具有法律效力的法令等行為。“這一模式捍衛(wèi)法律的絕對性，認為法律足以應對緊急事件，不需要緊急權力，常態(tài)法律就是緊急權力法律; 當緊急事件來臨時，常態(tài)法律不必做任何變動。控權模式體現了一種傳統(tǒng)上的絕對主義權利觀，無論事件的規(guī)模和影響有多大，無論隨之而來的恐慌有多嚴重，都必須堅持以最嚴格的標準來保護所有人的權利。”(14)Bruce Ackerman, “The Emergency Constitution”, The Yale Law Journal , Mar., 2004, Vol. 113, No. 5 (Mar., 2004), pp. 1029-1091這種模式又被稱之為嚴格執(zhí)行觀點：“在緊急狀態(tài)下，規(guī)則沒有也不應該被放寬; 現行憲法和法律已經做出了平衡公民自由和政府利益的安排，這一平衡在危機狀態(tài)下仍然適用，所以緊急狀態(tài)下的法律與正常狀態(tài)下的法律應當一致——即使最終結果不一致。”(15)孟濤：《緊急權力法及其理論的演變》，載《法學研究》2012年第1期。此外，政府依常態(tài)法律處置緊急事項的行為，應當受到法院的拘束與裁量。

“緊急狀態(tài)”的職權模式。該模式基于下列原因質疑法律保留原則的有效性。首先，立法活動在風險社會中存在局限性?，F代社會的本質特征是高度的不確定性，緊急狀態(tài)本身就意味著復雜性、緊迫性、危險性超出了立法者的預見。鑒于立法者的無知，貿然限制緊急權力可能剝奪政府應對重大危機的能力。為此，《法蘭西第五共和國憲法》第16條概括性授予總統(tǒng)巨大的緊急權力，總統(tǒng)不僅可以決定何時啟動緊急權力，而且可以決定緊急狀態(tài)持續(xù)多長時間，總統(tǒng)得“采取這些情況所必須采取的措施”，“并拒絕在爭取國家生存的斗爭中宣布任何行為禁區(qū)。”(16)第16條規(guī)定了總統(tǒng)啟動緊急狀態(tài)的條件，如當共和國的機構，國家的獨立性，領土的完整或其對國際承諾的執(zhí)行受到嚴重和緊迫的威脅，而憲法公共權力的正常運行被中斷時。但總統(tǒng)有權判斷和決定上述條件是否已經達到。Constitution du 4 Octobre 1958,Revue fran?aise de science politique Vol. 9, No. 1 (MARS 1959), p. 196.其次，立法程序不適應保護公共利益的緊迫需要。再者，立法者欠缺應對緊急狀態(tài)的專業(yè)能力，立法機關不是設計緊急權力的合適主體。政府作為社會公共利益的法定代表，是壟斷著公共管理能力與廣泛社會資源的專業(yè)組織，應對緊急狀態(tài)屬于政府的行政職權。行政機關處理緊急狀態(tài)主要應根據憲法賦予的職權，或是依立法機關概括性授權，緊急狀態(tài)下行政機關不必事事都要有法律依據，主要通過自由裁量權，依行政職權，以行政立法、行政命令的方式處理緊急狀態(tài)下的社會公共利益與公民基本權利，而非遵循絕對的法律保留原則，為此，國家不必制定細密的緊急狀態(tài)法。這種模式傾向于行政法上的管理論，主張“如果現行法律無法因應緊急事件治理的需求，缺乏相關緊急權力的規(guī)定，或者規(guī)定不夠充分合理，那么緊急權力可以借助‘公共福祉’、‘必要’或‘生存理性’等更高一級的正當原則超越法律得以運行 ”。(17)孟濤：《緊急權力法及其理論的演變》，載《法學研究》2012年第1期?！霸谟兄卮笪ｋU的條件下，法條主義的限制不再成立，官員要先行動起來，把法律后果留待以后處理?！?18)[美]查理斯.波斯納：《并非自殺契約：國家緊急狀態(tài)時期的憲法》，北京大學出版社2010年版，第162頁。在1936年的“美國訴柯蒂斯-奈特出口公司案”中，為處理緊急狀態(tài)下緊迫的利益沖突問題，美國法院認為國家權力不限于憲法明文授權，這為政府超越法律明確授權應對公共危機提供了可能。(19)參見[美]查理斯.波斯納：《并非自殺契約：國家緊急狀態(tài)時期的憲法》，北京大學出版社2010年版，第6頁。在緊急狀態(tài)下，即使沒有明確的法律依據，只要是出于緊迫的公共利益的考慮，行政機關的緊急管理權力依然具有強制執(zhí)行力。

“緊急狀態(tài)”的平衡模式。人類社會曾經嘗試過上述兩種危機應對模式，在實施緊急狀態(tài)過程中經歷過最嚴重的社會失序與最慘重的法治倒退，常常導致公共利益與個人自由盡失的局面。最終，緊急狀態(tài)法律制度伴隨著法治的成熟走向新的平衡模式，這種模式試圖在擴大政府緊急權力與強化法律限制措施之間實現平衡，總體思路是在法治框架內確認、完善緊急狀態(tài)制度，并對其設定切實可行的規(guī)制措施。平衡模式反映了緊急狀態(tài)法治化的當代國際潮流。政府在緊急狀態(tài)下負有保護公共利益的積極作為義務，但緊急狀態(tài)不能脫離合法性與合理性的拘束。“緊急狀態(tài)”應當在諸多競爭性的憲法利益之間尋求平衡，“在保障行政權有效行使的制度和抑制行政權違法行使、濫用的制度”之間實現平衡。(20)羅豪才、沈巋：《平衡論：對現代行政法的一種本質思考》，載《中外法學》2004年第4期。第一，法律保留與緊急狀態(tài)的調試與平衡。一方面，強化法律保留對緊急狀態(tài)的束縛。在現代法治社會中，人民主權原則、法治國家原則、保障人權原則共同構成了法律保留的堅實基礎，在法律規(guī)定之外實施緊急狀態(tài)的危險性深入人心。緊急狀態(tài)及其非常措施需具有明確的法律依據，尤其是向公民施加財政、物質和勤務義務，對公民基本權利和自由的限制或中止，臨時變更國家機構職權，臨時授予公職人員職權，只能由立法機關制定緊急狀態(tài)法予以規(guī)定。從法律保留的范圍看，緊急狀態(tài)通常適用最嚴格的法律保留標準——議會保留或立法機關保留，即最重要的立法事項應當屬于立法機關的專屬事權，必須由立法機關親自實施立法活動，不得將該立法權限授予其他國家機構?！锻话l(fā)事件應對法》第69條第2款的規(guī)定表明，我國緊急狀態(tài)采取的就是立法機關保留模式。從法律保留的層級看，緊急狀態(tài)通常被上升到憲法規(guī)范的高度，緊急狀態(tài)立法通常以憲法和憲法性法律為主。其中，一些國家直接適用憲法規(guī)范，即通過憲法詳細規(guī)定緊急狀態(tài)的主要實體性與程序性內容，實施緊急狀態(tài)需直接適用憲法。一些國家則采取憲法準用，即通過憲法概括規(guī)定緊急狀態(tài)的適用范圍、基本原則、基本程序等關鍵要素，憲法通過準用性條款將緊急狀態(tài)之實施付諸專門的憲法性法律。另一方面，在法律保留范圍內擴大緊急狀態(tài)立法。為提高政府依法治理緊急狀態(tài)的能力，立法者拓展緊急狀態(tài)的立法活動與適用范圍，當前，各國緊急狀態(tài)立法呈現出上位法、擴張化、專門化、體系化的趨勢。第二，政治決策與法治機制的平衡。即使緊急狀態(tài)立法實現了體系化、細密化，但法律保留原則依然具有局限性和滯后性，為了在極端情況下及時、有效響應，避免造成不可逆的永久性傷害，以及合理化緊急狀態(tài)的后果，現代法治國家考慮到了民主與法治，政治決策與法律機制的平衡，如對緊急狀態(tài)的啟動采取職權主義，危險情況下尊重政府啟動緊急狀態(tài)的訴求，但對緊急狀態(tài)的期限和延長設定必要的技術性約束，如通過遞進式的“絕對多數決”機制來約束緊急狀態(tài)的延長問題。(21)南非、希臘、德國、印度等國的憲法緊急狀態(tài)采取了絕對多數決制度。這種機制要求，延長緊急狀態(tài)需獲得更高的支持票數或支持率，每一次延長都需要比前一次更高的支持率，這意味著延長緊急狀態(tài)比啟動緊急狀態(tài)要困難，其目的是使政府能夠及時啟動緊急狀態(tài)以應對危險，但避免緊急狀態(tài)長期化和常態(tài)化。參見Oren Gross, Providing for the Unexpected: Constitutional Emergency Provisions, 33 ISR. Y.B. ON HUM. RTS. 13, 31 n.9第三，緊急狀態(tài)受法律優(yōu)先原則嚴格拘束，這種限制可以采取動態(tài)平衡的方式。緊急權力嚴格受制于法律的指引，政府非常措施不得明顯超越法律的授權。一些國家采取嚴格的立法機關保留，緊急狀態(tài)下只能由立法機關親自制定調整公民基本權利的法律或決定，另一些國家雖然規(guī)定行政機關得依法宣布緊急狀態(tài)并發(fā)布行政法令，但需經立法機關事前審查方具備法律效力。我國主要屬于前者，即宣布進入緊急狀態(tài)后的非常措施依有關法律執(zhí)行或者由全國人大常委會另行規(guī)定，行政機關不得在法律規(guī)定之外創(chuàng)設新的緊急狀態(tài)非常措施。(22)《戒嚴法》第4條規(guī)定，戒嚴期間，為保證戒嚴的實施和維護社會治安秩序，國家可以依照本法在戒嚴地區(qū)內，對憲法、法律規(guī)定的公民權利和自由的行使作出特別規(guī)定。這里采取了“國家”這一籠統(tǒng)的表述方式，但結合《立法法》《突發(fā)事件應對法》等規(guī)定，緊急狀態(tài)下在法律之外設置非常措施應由全國人大常委會規(guī)定。第四，緊急狀態(tài)措施是嚴格的要式權力行為。從緊急狀態(tài)的效力看，決定和宣布緊急狀態(tài)需由法定主體，以法定形式，遵法定的程序才能發(fā)生法律效力。決定、宣布“緊急狀態(tài)”的主體、事由、規(guī)則、區(qū)域、期限、責任、救濟皆應符合法律的規(guī)定。從緊急狀態(tài)的措施看，緊急狀態(tài)下的非常措施主要是羈束的行政行為，即“法律規(guī)范對其范圍、條件、標準、行使、程序等作了較詳細、具體、明確規(guī)定的行政行為?！?23)楊建順：《行政裁量的運作及其監(jiān)督》，載《法學研究》2004年第1期。這與緊急狀態(tài)職權主義所采取的擴大自由裁量權，并主要依自由裁量設定非常措施的做法具有顯著區(qū)別；第五，緊急狀態(tài)下需保障最低人權標準。“絕大多數憲法都包含著緊急狀態(tài)條款，授權國家元首或政府在戰(zhàn)爭時期或其他災難性情況中采取非常措施，包括經過或未經立法機構同意而限制或暫行中止基本權利?！?24)[奧]曼弗德雷諾瓦克：《公民權利與政治權利國際公約評注》(修訂第二版)，孫世彥、畢小青譯，三聯(lián)書店2008年版，第88頁。但是，緊急狀態(tài)不能隨意、無限克減公民基本權利，權利克減需受到權利種類和合理限度的限制。從權利克減條件看，需確實存在威脅國家生命的社會緊急情況，且國家依法決定并正式宣布進入緊急狀態(tài)。從權利克減種類上看，緊急狀態(tài)立法往往在憲法或憲法性法律中通過列舉的方式禁止克減下列易受侵害的重要權利：“人格、人身自由和尊嚴不受侵犯；不受非法驅逐出境和流放；公民資格不得取消；宗教信仰自由應得到尊重；語言使用權不受侵犯；個人生活和家庭生活得到尊重；允許思想自由；受教育的權利不受侵犯；契約自由不受侵犯；不得有罪推定和兩次審判同一犯罪事實。”(25)徐高、莫紀宏：《外國緊急狀態(tài)法律制度》，法律出版社1994年版，第93頁。從權利克減限度而言，行政主體在必須實施權利克減的領域，其自由裁量權應受制于比例原則。此外，按照國際通行標準，緊急狀態(tài)下的基本權利限制還需遵循禁止歧視原則，克減措施不得帶有純粹基于種族、膚色、性別、語言、宗教或社會出身的歧視。(26)參見[奧]曼弗德雷諾瓦克：《公民權利與政治權利國際公約評注》(修訂第二版)，孫世彥、畢小青譯，三聯(lián)書店2008年版，第104頁。最后，緊急狀態(tài)下的權利克減行為常常具有國際法效果，克減行為應與國家承擔的其他國際法義務保持一致。第六，緊急狀態(tài)下自由裁量權需遵循比例原則。行政主體在緊急狀態(tài)下依法實施非常措施，除羈束行政行為之外，在法律授權的范圍內，也涉及部分自由裁量的行政行為，自由裁量的非常措施需要符合目的正當，手段合法，措施適度。決定和宣布“緊急狀態(tài)”的真實目的應當合法，“緊急狀態(tài)”期間采取的緊急措施必須與真實、合法的行政目的具有關聯(lián)性，采取的緊急措施必須是適當的、合比例的；第七，緊急狀態(tài)下的平衡是動態(tài)平衡。在特別緊迫、危險的情況發(fā)生之后，社會公眾甚至部分立法者感知到國家安全的巨大威脅，此時可能傾向于對行政自由裁量權保持適度的容忍態(tài)度，但當事態(tài)穩(wěn)定、危險降低、社會焦慮減弱之后，有關自由裁量權的爭論將會增加，立法機關和司法機關應保持對緊急狀態(tài)措施的事后審查權力，以避免緊急狀態(tài)非常措施常態(tài)化，防止社會失去恢復法治狀態(tài)的彈性。

四、緊急狀態(tài)憲法實施中的挑戰(zhàn)與原因

總體上看，我國緊急狀態(tài)制度的發(fā)展趨勢是平衡模式。當前，我國已經建立起了體系較為龐大的緊急狀態(tài)立法體系，在堅持法律保留與法律優(yōu)先的前提下，提升緊急狀態(tài)的法律位階，拓展緊急狀態(tài)的管轄范圍。相對于歷史上緊急狀態(tài)無法可依的情況，行政主體依法實施緊急狀態(tài)采取非常措施的手段、能力與意識有了較大增強，在本次疫情防控過程中，中央始終強調依法防控依法治理，法治思維、法律手段、法律糾偏發(fā)揮了顯著的作用。但與此同時，我國緊急狀態(tài)憲法實施與立法模式也存在諸多難點。

第一，緊急狀態(tài)立憲模式。我國并未采取國際上通行的憲法適用和憲法準用模式，現行憲法對于緊急狀態(tài)的規(guī)定極為簡略，憲法規(guī)范既未詳細規(guī)定緊急狀態(tài)的實體性與程序性內容，也未制定專門的憲法性法律整合緊急狀態(tài)制度，現有的緊急狀態(tài)相關立法或相關條款主要屬于行政管理法。事實上，我國緊急狀態(tài)條款屬于針對特定國家機構的職權授予，涉及全國人大常委會、國家主席和國務院的職權。這是一種具有職權主義色彩的平衡模式，因為，憲法并非將緊急狀態(tài)權力整體性、概括性授予行政機關，而是將不同的緊急狀態(tài)權能分別授予全國人大常委會、國家主席和國務院。第二，緊急狀態(tài)法律體系。首先，《傳染病防治法》等單行法律與憲法緊急狀態(tài)的關系如何厘定？我國緊急狀態(tài)法律實施中最突出的問題是，全國人大常委會關于修憲草案的說明與《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定以及國務院法制部門的理解之間存在不完全一致之處，國務院認為應急狀態(tài)與緊急狀態(tài)是相互獨立的，但全國人大常委會認為兩者存在相互交叉。2004年憲法修訂時，全國人大常委會意識到了我國《傳染病防治法》等單行立法中規(guī)定的一些措施事實上就是緊急狀態(tài)下的非常措施，為此在修憲說明中確認了上述情況屬于憲法緊急狀態(tài)適用范圍，但《突發(fā)事件應對法》第69條認為現行單行立法不屬于憲法上的緊急狀態(tài)，只有在《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》等單行法律無法應對的情況，且符合特定要件，經宣布方為緊急狀態(tài)，宣布之后可以在現行單行法律的規(guī)定之外，由全國人大常委會專門規(guī)定新的非常措施，《突發(fā)事件應對法》第69條也反映了國務院的立法意見。但是，如果依《突發(fā)事件應對法》的立場，《傳染病防治法》等單行法律中的緊急狀態(tài)非常措施將孤立于憲法緊急狀態(tài)制度之外，不需要宣布緊急狀態(tài)即可實施各種嚴厲的緊急狀態(tài)非常措施。如果依全國人大常委會的意見，該意見雖然揭示了單行立法中存在緊急狀態(tài)非常措施的事實，但在法律適用上造成了困難，一來與《突發(fā)事件應對法》第69條存在明顯沖突，二來《傳染病防治法》等單行立法中屬于緊急狀態(tài)非常措施的范圍并不明確，比如哪些屬于應急狀態(tài)下的應急措施，哪些屬于緊急狀態(tài)的非常措施。

如何解決《傳染病防治法》等單行立法中出現緊急狀態(tài)非常措施的問題？第一種思路是將憲法緊急狀態(tài)視為抽象的憲法概念而非具體的憲法制度，《傳染病防治法》等單行立法中的非常措施屬于憲法緊急狀態(tài)的具體實施方式。既然2004年修憲的目的是擴大緊急狀態(tài)的適用范圍，用以統(tǒng)轄包括戒嚴狀態(tài)和其他的緊急狀態(tài)非常措施等多種情況，考慮到《戒嚴法》《傳染病防治法》等單行立法繼續(xù)有效，那么，憲法緊急狀態(tài)可以被視為一類法律制度的抽象概括，其需要以戒嚴狀態(tài)、應急狀態(tài)、甚至戰(zhàn)爭狀態(tài)等名義予以實施。這樣一來，《傳染病防治法》第42條規(guī)定的嚴厲的“緊急措施”，第43條規(guī)定的宣布和封鎖疫區(qū)等措施均可以視為緊急狀態(tài)的非常措施，宣布疫區(qū)與封鎖疫區(qū)均不需要宣布“緊急狀態(tài)”，但可以認為宣布疫區(qū)、封鎖疫區(qū)、宣布戒嚴等即為宣布緊急狀態(tài)。這種緊急狀態(tài)抽象論有助于緩解憲法與法律的沖突，但最大的問題在于憲法上的緊急狀態(tài)是要式行為，具有明確的主體要件，而戒嚴、疫區(qū)等的決定和宣布主體與緊急狀態(tài)的主體并不一致。第二種思路是認為《傳染病防治法》等單行立法中的緊急狀態(tài)非常措施是形式要件不完整，具有法律瑕疵的緊急狀態(tài)規(guī)范，需要通過立法和修法方式予以解決。立法和修法主要需要解決兩個問題，一是《傳染病防治法》等單行立法中已經存在的緊急狀態(tài)非常措施的法律歸屬問題，二是如何創(chuàng)設單行立法中未予規(guī)定的新的非常措施的問題。對于第一個問題，在《緊急狀態(tài)法》立法計劃流產之后，制定《突發(fā)事件應對法》成為解決上述問題的一次機會，作為統(tǒng)轄各類突發(fā)公共事件的一般法，該法采取了應急狀態(tài)與緊急狀態(tài)相互獨立的二分法，由此，應當根據該法第69條以及立法法的相關規(guī)定，啟動《傳染病防治法》等單行立法修訂工作，將事實上屬于緊急狀態(tài)的非常措施進行清理和剝離，明確上述非常措施的實施也需啟動緊急狀態(tài)。但遺憾的是，《突發(fā)事件應對法》制定之后，《傳染病防治法》的修訂工作主要著眼于解決舊法體例結構與主要內容不完備的問題，重在解決非典疫情之后職能部門防疫職權擴大化的需求，未能解決單行立法中存在事實上的緊急狀態(tài)非常措施的問題。(27)1989年制定的《傳染病防治法》經2004年和2013年兩次修訂，其中，2004年修訂內容較大，主要增加了相關章節(jié)，擴大了體例結構，加強了強制措施，補充了法律責任。在第四章疫情管控部分，一是擴大了強制隔離治療的適用范圍，從1989年版的甲類傳染病人、病原攜帶者以及特定乙類病人，擴大到甲類傳染病及乙類甲管的“病人、病原攜帶者、疑似病人、密切接觸者” ；二是增加了“縣級以上地方人民政府可以實施隔離措施”；三是擴大了緊急措施的適用范圍與強制程度；四是擴大了國務院疫區(qū)決定與宣布權，國務院可以決定并宣布跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)；五是擴大了緊急調集人員的范圍，擴大了臨時征用標的物的范圍；作為大幅提升行政職權的配套，2004年修法也補充了法律責任的相關規(guī)定，但總體上本次修法增強了而非弱化了行政職權。2013年修法內容較少，主要是完善傳染病類別與病種?！?991年制定的《傳染病防治法實施辦法》一直未作修改，相關內容同樣存在與形勢和需要不相適應的問題。”(28)2018年，全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組在全國范圍內開展《傳染病防治法》執(zhí)法檢查，8月28日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上，全國人大常委會副委員長王晨做了關于檢查《中華人民共和國傳染病防治法》實施情況的報告，指出“1991年制定的傳染病防治法實施辦法一直未作修改，相關內容同樣存在與形勢和需要不相適應的問題?！睂睜顟B(tài)“緊急狀態(tài)化”的問題未得到充分解決。對于第二個問題，《突發(fā)事件應對法》明確了超出現行立法的非常措施應由全國人大常委會專門規(guī)定，但需以宣布緊急狀態(tài)為前提。實踐中，由于《傳染病防治法》沒有解決以應急狀態(tài)之名行緊急狀態(tài)之實的問題，導致法定機關沒有條件也沒有必要宣布緊急狀態(tài)，最終全國人大常委會專門規(guī)定非常措施的職權難以啟動，我國憲法緊急狀態(tài)在實施中出現循環(huán)困境。第三，存在法外實施緊急狀態(tài)的觀念與實踐。錯誤地認為超出《突發(fā)事件應對法》的非常措施都屬于緊急狀態(tài)，法外措施都可以用緊急狀態(tài)的名義來兜底，而緊急狀態(tài)立法的缺失又加劇了這一傾向。行政裁量權上，在處理各種突發(fā)事件過程中，各級政府作出的命令與決定，不同程度擴大了《傳染病防治法》等單行立法中自由裁量的界限和強制措施的標準，存在將應急狀態(tài)緊急狀態(tài)化的傾向。在法律實施中，形成了規(guī)模龐大的突發(fā)事件應急預案體系，實際發(fā)揮著緊急狀態(tài)規(guī)范性文件的作用，個別部門和地方在制定應急預案的過程中存在著自我賦權擴大化的傾向，甚至出現超越法律規(guī)定的情況；第三，混淆事實上的緊急狀態(tài)與法律上的緊急狀態(tài)。“緊急狀態(tài)”包括事實狀態(tài)與法律狀態(tài)兩個維度，事實狀態(tài)層面上的緊急狀態(tài)指的是“自然災害、社會危機等公共危機都可能導致社會秩序紊亂而異于常態(tài)，使國家或國家的某一區(qū)域出現一種客觀存在的緊急事實狀態(tài)，這是一種自然狀態(tài)。為了應對這種客觀存在的事實狀態(tài)，政府往往會宣布進入為法律規(guī)制的‘緊急狀態(tài)’，這是一種法律狀態(tài)。”(29)陳聰：《“緊急狀態(tài)”的事實判定與法律規(guī)定》，載《理論探索》2015年第1期。在法律規(guī)范體系中，上述兩種“緊急狀態(tài)”同時存在，前者如《戒嚴法》第二條規(guī)定，“在發(fā)生嚴重危及國家的統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民生命和財產安全的緊急狀態(tài)時，國家可以決定實行戒嚴?！钡?2條規(guī)定，“根據本法第二條規(guī)定實行戒嚴的緊急狀態(tài)消除后，應當及時解除戒嚴。解除戒嚴的程序與決定戒嚴的程序相同?！焙笳呷纭稇椃ā分杏嘘P全國人大常委會、國務院決定緊急狀態(tài)，國家主席宣布緊急狀態(tài)的規(guī)定，《突發(fā)事件應對法》第69條，《治安管理處罰法》 第50條規(guī)定的“緊急狀態(tài)”。出現事實層面的“緊急狀態(tài)”情況，是決定和宣布進入法律層面“緊急狀態(tài)”的必要但非充分條件，但兩者之間的轉化還受制于法律實體性和程序性的嚴格限制，只有法定主體依法定程序在法定權限范圍內決定和宣布“緊急狀態(tài)”，憲法“緊急狀態(tài)”的法律效力才得以實現。個別基層在“戰(zhàn)時狀態(tài)”實踐中，存在僅根據主觀判斷而法外實施緊急狀態(tài)非常措施的情況，導致主體不適格，程序不合法。第四，法律優(yōu)先的保障機制滯后于緊急狀態(tài)的實踐。自《立法法》頒布實施以來，法律保留與法律優(yōu)先原則已經得到確立，但在法治實踐中保障上述原則得到貫徹落實的憲法監(jiān)督與法律監(jiān)督機制相對滯后。國家決定和宣布緊急狀態(tài)的前提是現行法律措施不足以應對危機，需要采取更廣泛更嚴厲的非常措施，為此，需要憲法與法律監(jiān)督機關及時行使審查權，防止突發(fā)事件應對行為僭越緊急狀態(tài)非常措施，導致緊急狀態(tài)無法啟動。在基層“戰(zhàn)時狀態(tài)”實踐中，抽象行政行為與具體行政行為缺乏法律依據，或者超越法律授權采取非常措施，這是當前制約緊急狀態(tài)依法實施的突出問題。第五，重應急處置而輕權利保障。我國突發(fā)事件應對法、傳染病防治法、戒嚴法等專項立法，主要屬于行政管理法，重在賦予行政職權，輕于落實權利保障，上述法律中法律責任部分，主要是增設公民的法律義務，以及行政主體未盡法定職責等內容，缺乏公民基本權利保障與救濟，缺乏緊急狀態(tài)憲法實施的監(jiān)督條款。上述五個領域的問題，共同制約了我國依法治理特別嚴重突發(fā)公共事件的能力。

五、完善緊急狀態(tài)憲法實施的法治思考與路徑選擇

完善我國非常狀態(tài)法治體系重在加強緊急狀態(tài)的憲法實施，著重完善緊急狀態(tài)立法工作，人大執(zhí)法檢查工作，法規(guī)配套與行政執(zhí)法工作。在我國的憲法實踐中，立法工作是最主要的且最穩(wěn)定的方式，憲法緊急狀態(tài)首先需要通過立法的方式加以落實。在立法指導思想上，應貫徹新時代全面依法治國方略，樹立緊急狀態(tài)法治化的理念，堅持緊急狀態(tài)的平衡與調試，實現公共利益與個人自由，緊急權力與基本權利，實體權力與程序限制，憲法實施與憲法監(jiān)督之間的平衡，確立嚴格的立法機關法律保留與法律優(yōu)先原則，適當加強緊急狀態(tài)立法體系，克服緊急狀態(tài)的職權化與法外化傾向。在立法模式選擇上，完善我國緊急狀態(tài)法律體系具有三種思路，其中的難點是如何處理未來的緊急狀態(tài)專門法與《傳染病防治法》等相關單行法律的關系。第一種是保守思路，認為我國現行非常狀態(tài)的法律體系基本是完備的，應急狀態(tài)、緊急狀態(tài)、戰(zhàn)爭狀態(tài)的宏觀結構是完整的。單行立法中屬于緊急狀態(tài)的非常措施、全國人大常委會另行規(guī)定的非常措施、戒嚴法規(guī)定的非常措施等行為要素也是較為廣泛的。上述三大法律體系以及各種非常措施相互銜接，共同構成了我國憲法緊急狀態(tài)的總體維度，完善緊急狀態(tài)憲法實施的途徑主要是解決三大法律體系的相互銜接、適用范圍、程序優(yōu)化、權利保障等技術性問題。如現行單行立法中哪些措施屬于緊急狀態(tài)，現行突發(fā)事件應急響應分級方案與緊急狀態(tài)的銜接等。為此，需繼續(xù)堅持當前的分散立法模式，現行法律體系不變，各單行立法繼續(xù)存繼，主要采取技術性的法律修訂。這種思路的優(yōu)點是法律體系變化不大，可以最大限度發(fā)揮現行法律的成熟經驗，主要是加強技術性改進與法律監(jiān)督。這種思路也存在一定弊端，技術性修改難以改變現行緊急狀態(tài)法律體系表現出的部門立法和行政管理法的色彩，而改變重行政管理輕監(jiān)督救濟的總體風格需要大量修訂工作，解決不同法律之間的協(xié)調與銜接涉及多部法律，此外，現行立法體系位階較低，難以有效調整憲法秩序和管轄憲法關系。此外，無法解決以應急狀態(tài)之名行緊急狀態(tài)之實，以及緊急狀態(tài)啟動不能的問題；第二種是漸進思路，在現行各單行立法存繼的情況下，制定緊急狀態(tài)基本法，該法應當具有以下特點。一是上位法。提高緊急狀態(tài)立法位階，緊急狀態(tài)基本法屬于憲法性法律，解決緊急狀態(tài)涉及到的憲法秩序與憲法關系問題。二是關系法。理順現行相關單行立法之間的關系，構建完整的緊急狀態(tài)法律與制度體系。用以統(tǒng)轄幾種獨立的緊急狀態(tài)適用情況，實現應急狀態(tài)、緊急狀態(tài)、戒嚴狀態(tài)、戰(zhàn)爭狀態(tài)的一體式整合?，F行單行立法繼續(xù)存續(xù)，為保持法制統(tǒng)一，舊法與新法，現行單行立法與緊急狀態(tài)基本法不一致處，需修訂完善。其立法方式類似于《突發(fā)事件應對法》與《傳染病防治法》《防震減災法》等單行立法之間的一般法與特別法的關系。三是控權法?？紤]到現行單行立法已經授予行政主體廣泛的緊急權力和非常措施，新法應當彌補權力控制與權利保障上的不足，重在規(guī)范緊急權力，理順基本程序，增設法律監(jiān)督，完善權利救濟等。這種模式的優(yōu)勢是結束了長期以來緊急狀態(tài)空心化的問題，使緊急狀態(tài)具有了實際的規(guī)范內容。將緊急狀態(tài)法律提升到了憲法性法律，具備了調整憲法秩序與憲法關系的合法性。可以充分利用已有法律資源，保持了現行立法在針對性、靈活性上的優(yōu)勢，在總體上降低了立法難度。此模式需解決的關鍵問題是，現行應急狀態(tài)單行立法中哪些規(guī)定、措施屬于緊急狀態(tài)，這部分規(guī)定和措施需從應急狀態(tài)劃歸緊急狀態(tài)。第三種是變革思路，是制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法典，將現行有關突發(fā)事件應急狀態(tài)單行立法中屬于緊急狀態(tài)的非常措施、狹義的緊急狀態(tài)制度、戒嚴制度、戰(zhàn)爭狀態(tài)下的緊急狀態(tài)制度等，由專門的緊急狀態(tài)法統(tǒng)一規(guī)定，甚至相關單行立法、戒嚴法等法律法規(guī)不再單獨存繼，相關法律規(guī)范經過廢、改、增等立法活動納入統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。在應對新冠肺炎疫情的過程中，制定統(tǒng)一緊急狀態(tài)法的呼聲較高。這種模式在理論上具有成文法典的多種優(yōu)勢，但在實踐中依然面臨多種挑戰(zhàn)。最大的問題是如何在部門立法色彩濃厚，行政權擴張意愿強烈，憲法和法律監(jiān)督相對滯后的情況下，保證新的緊急狀態(tài)立法不會變成一次單邊權力擴張，不會以增強行政便利和加強行政管制為價值取向，不會成為對一些未經合法性驗證的非常措施的確認法？此外，統(tǒng)一緊急狀態(tài)法的立法體量和難度也是最大的。當前，緊急狀態(tài)的授權需求與緊急狀態(tài)控權模式的矛盾依然突出，控權模式依然有其價值。從我國目前的實際情況出發(fā)，第一種方式與第三種方式均存在突出問題，相對而言，第二種模式的優(yōu)勢和可行性較為明顯，且我國在制定《突發(fā)事件應對法》時即采取了這種思路。

在完善緊急狀態(tài)法律體系的基礎上，還需輔以必要的人大監(jiān)督工作，法規(guī)配套與行政執(zhí)法工作。一是加強各級人大常態(tài)化的監(jiān)督工作。開展《立法法》第63條規(guī)定的立法后評估職權，評估《傳染病防治法》等單行立法中非常措施的科學性、適當性，以及與《憲法》《突發(fā)事件應對法》的協(xié)調性，并及時向全國人大常委會報告。加強《傳染病防治法》的執(zhí)法檢查工作，通過常態(tài)化的執(zhí)法檢查發(fā)現該法貫徹落實中存在的突出問題，通過專項執(zhí)法檢查及時發(fā)現法律實施與法律適用突出問題，判斷防疫措施是否存在超越立法的情況，以及現行立法中的非常措施是否足以應對危機，為國家決定是否進入緊急狀態(tài)提供法治條件。通過全國人大常委會法工委答復法律詢問的形式，為執(zhí)法機關以及社會各界依法防控重大疫情提供法律支持；二是開展行政法規(guī)配套與行政監(jiān)督檢查。國務院負有在全國范圍內領導、組織、協(xié)調應急狀態(tài)、緊急狀態(tài)、戒嚴狀態(tài)等憲法職權?！秱魅静》乐畏ā沸抻喓蟆皣鴦赵鹤ゾo修訂傳染病防治法實施辦法、國境衛(wèi)生檢疫法實施細則、學校衛(wèi)生工作條例等行政法規(guī)，與當前的傳染病防治工作形勢相銜接。”國務院和地方各級政府應定期聽取所屬職能部門貫徹實施《傳染病防治法》等立法的工作匯報，協(xié)調相關部門定期開展貫徹落實憲法、法律和中央有關依法預防控制重大疫情的要求的督促檢查。