● 梁城城

（中國宏觀經濟研究院投資研究所，北京 100038）

一、引言

城市更新這一概念最早是由西方國家提出，最早的城市更新案例是出現(xiàn)在1900年代。隨著西方國家城市更新實踐的不斷推進，關于城市更新的討論不斷深入；城市更新的內涵在不斷擴展，城市的發(fā)展方式也在不斷轉變。伴隨著1980年代我國開始出現(xiàn)大規(guī)模的城市更新和舊城改造，“城市更新”概念被引入國內。2021年，“城市更新”首次被寫入政府工作報告，并明確作為“十四五”發(fā)展時期的一項重要任務。城市更新是堅持以人民為中心、推進新型城鎮(zhèn)化建設的重要一環(huán)，有利于實現(xiàn)“人民城市人民建、人民城市為人民”這一城市建設目標。為了更好地推進城市更新，完善城市功能，“十四五”規(guī)劃《綱要》指出，加快推進城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進老舊樓宇改造等。當前，越來越多的學者就城市更新概念和驅動力、國內外城市更新發(fā)展經驗、我國城市更新面臨的主要問題與對策等展開研究。下文研究將對這些問題展開評述，以期在理論上澄清其思路，為我國“十四五”時期推動城市更新和新型城鎮(zhèn)化建設提供理論支撐。

二、城市更新內涵及驅動力

（一）城市更新內涵

城市更新的理念在不斷發(fā)生變化。在工業(yè)化時代，城市更新更加注重城市衛(wèi)生改善和美化，采取大規(guī)模清理貧民窟與拆舊建新舉措；但與此同時存在著城市中心土地的過度商業(yè)化與衰敗并存現(xiàn)象。到了后工業(yè)化時代，城市更新主要關注虛擬空間、居家工作、空間結構整合、中產階級與鄰里復蘇、公共參與和社區(qū)規(guī)劃（陳則明，2000）[1]。

國外并沒有一個關于“城市更新”的特定詞匯。通過檢索英文文獻，可以找到五個與之相關的術語，分別是：urban renewal、urban redevelopment、urban revitalization、urban renaissance 和 urban regeneration。Helen Wei Zheng 等（2014）[2]認為 urban renewal，urban regeneration，urban redevelopment和urban rehabilitation在城市規(guī)劃領域有著類似的含義，但是在概念范圍方面卻存在顯著的不同。urban renewal與urban regeneration的含義非常相似，都涉及相對較大的工作：城市更新被定義為貧民窟清除和自然重建的過程，并考慮了遺產保護等其他因素（Couch等，2011）[3]。而 urban regeneration是愿景和行動的全面融合，旨在解決貧困城市地區(qū)的多方面問題，以改善其經濟、自然、社會和環(huán)境條件（Ercan，2011）[4]。相比之下，urban redevelopment更具體、規(guī)模更小，是指將已經存在用途的任何建筑，例如將一棟聯(lián)排別墅重建為大型公寓樓（Sousa，2008）[5]。urban rehabilitation是將建筑物恢復到良好的狀態(tài)、運作或容量（Zuckerman，2005）[6]。Roberts 等（2000）[7]在其著作《城市更新》一書中將urban regeneration定義為“全面和整合的視角和行動以尋求解決城市問題，并且給一個可以改變和給予提升機會地區(qū)的經濟、物理、社會和環(huán)境情況帶來提升”。國內學術文獻對這幾個詞匯的翻譯不完全一致。丁凡等（2017）[8]將其分別翻譯為城市重建、城市再開發(fā)、城市振興、城市復興和城市更新。張平宇（2004）[9]認為，1950年代以來，西方城市開發(fā)概念發(fā)生了五次明顯的變革，促進了城市再生理論的形成；這五次變革分別是：1950年代的城市重建（urban reconstruction），1960年代的城市振興(urban revitalization)，1970年代的城市更新（urban renewal），1980年代的城市再開發(fā)(urban redevelopment)和1990年代的城市再生（urban regeneration）。

國內學者對“城市更新”這一概念的使用最早可追溯到1980年代。比如，葉耀先（1986）[10]從理論層面，對城市更新的目標、方式和動力，城市老化程度的調查與評定，城市更新規(guī)劃的編制與實施等進行了介紹。談錦釗（1989）[11]比較了城市更新和城市擴展概念，認為城市更新是城市的內涵發(fā)展，即老化的城區(qū)已不適應經濟、社會的需要，要將老舊損壞和嚴重阻礙城市發(fā)展需要的建筑物拆除，代之以新的建筑物、街區(qū)和公園，以改善經濟、社會條件和生態(tài)環(huán)境；相較之下，城市擴展是外延式發(fā)展。劉?。?998）[12]認為城市更新不能簡單地理解為不良住宅的改建，而是考慮以何種方式重建，是在科學預見的基礎上解決城市發(fā)展的根本矛盾的手段，是將老化(Decay)的市區(qū)予以有效的改善，使其具有現(xiàn)代化的都市本質。王如淵（2004）[13]認為由于受實踐的影響，不同時期城市更新表現(xiàn)出不同的特征，因此理論研究有所側重:在城市更新的初創(chuàng)時期，主要是對城市建設反思為主，并輔以簡單改造計劃的提出，研究主要集中在物質的層面，地域上以西歐個別國家為主；20世紀初到二戰(zhàn)末，各國城市更新實踐受到戰(zhàn)爭影響，因而研究只是一些個別地區(qū)改造報告的提出；二戰(zhàn)以來，各國城市更新的實踐開展得十分廣泛，研究成果也十分突出。本時期加強了理論研究，特別強調對人居環(huán)境的重視，而且研究涉及的學科從單一的規(guī)劃學拓展到地理學、社會學、經濟學等領域。

（二）城市更新的目的或驅動力

從城市更新的目的來看，城市更新是為了使城市再次爆發(fā)活力，實現(xiàn)經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，并提升城市的綜合競爭力（徐振強等，2014）[14]。李艷玲（2001）[15]根據(jù)美國城市更新的歷史經驗，認為城市更新有利于緩解城市人口增長壓力，有利于產業(yè)結構的調整，有利于改善城市基礎設施，實現(xiàn)促進經濟增長的目標。劉博敏（1996）[16]將城市更新的實質性目的歸納為五個方面，分別是調整有礙城市發(fā)展的用地計劃，使之合理化，提高土地的使用價值；改善城市環(huán)境，補充公共設施，提高城市的吸引力；對功能衰退的城市結構加以調整，給城市注入新的生命力；增強城市防災能力；限制零星改建，提倡綜合開發(fā)。陳則明（2000）[1]從城市更新需求層面進行考察，認為城市更新是為了滿足人們對社會物質形態(tài)層次、創(chuàng)新氛圍、人文環(huán)境和自然生態(tài)環(huán)境方面的需求。葉耀先（1986）[10]認為城市更新的目標是使城市具有現(xiàn)代化城市的內涵，為市民創(chuàng)造更好的生活環(huán)境，使其享受到環(huán)境、經濟和社會三個方面的效益。

從內在驅動力來看，城市更新受到多重因素的推動。部分觀點認為，城市更新主要受到技術進步、居民對住房需求的變化、城市土地資源的限制和城市經濟發(fā)展水平的影響（葉耀先，1986）[10]。馮麗（1996）[17]認為城市更新就是從城市整體環(huán)境考慮，消除不利因素，以提高城市綜合效益為宗旨，推動城市向有利高效方向發(fā)展。Roberts等（2016）[7]認為城市更新內在的驅動力或原因在于經濟的轉型和就業(yè)的變化、社會和社區(qū)問題、城市物理構造過時及新的土地財產需要、環(huán)境質量和可持續(xù)發(fā)展的需求等四個方面。

（三）城市更新的內容

城市更新的內容包含多個方面。張艦等（2016）[18]提出，城市修補、生態(tài)修復工作是城市更新的主要任務，具體包括城市基礎設施完善、存量土地管控、城市特色風貌塑造、城市生態(tài)環(huán)境優(yōu)化和城市共建共享五個方面。張其邦等（2006）[19]認為應該關注城市更新時間、空間和度的問題，即城市更新的起始時間和持續(xù)時間、城市更新對象判斷及時序、保留的程度和應予改造的程度。馮麗（1996）[17]將城市更新歸納為開發(fā)與再開發(fā)、保護與整治、完整與平衡等三個方面。周儉（1997）[20]基于城市更新指標評價體系設計，認為城市更新包含經濟、社會和環(huán)境三方面目標。姜東厚（2002）[21]認為，具體來看，城市更新包括城市交通道路改造，基礎設施建設，建筑物的保留、拆除與重建等多個目標對象。

三、國內外城市更新的實踐經驗

城市更新與地區(qū)經濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平、產業(yè)結構等有著密切的關系，同時也存在明顯的地區(qū)差異（嚴若谷等，2011）[22]。因此，不同國家的城市更新發(fā)展階段、目標、更新模式、政策支持力度、法律法規(guī)健全與否等都存在一定差異?？傮w來看，西方發(fā)達國家中英國和美國，以及日本、新加坡等亞洲發(fā)達國家或地區(qū)，城市更新起步相對較早，國內外對其的研究也相對較多。

（一）發(fā)達經濟體或地區(qū)城市更新發(fā)展經驗的總結

1.歐美發(fā)達國家的城市更新發(fā)展經驗

城市更新率先由西方發(fā)達國家發(fā)起，之后是其他國家逐步跟進。西方城市發(fā)展階段的起始時間劃分一般有兩種標準，一是以西方17世紀左右工業(yè)革命開始之后為起點（呂俊華，1995）[23]，二是以1950年代左右二戰(zhàn)結束之后為起點（張漢等，2008；安德魯·塔隆，2013；Perloff H S.，1965）[24-26]。而多數(shù)觀點認同現(xiàn)代意義上的城市更新始于二戰(zhàn)之后。20世紀50～60年代城市更新實施政府主導、關注城市機能改善，20世紀70～90年代采取政府與市場合作、關注物質社會雙重改善，1990年代之后則是多元主體參與、關注政治經濟文化多重改善（李云燕等，2020）[27]。董瑪力等（2009）[28]認為西方國家城市更新大致經歷了“清除貧民窟——福利色彩社區(qū)更新——市場導向舊城再開發(fā)——社區(qū)綜合復興”四個發(fā)展階段，且認為西方城市更新理論經歷并實現(xiàn)了從形體主義規(guī)劃思想向人本主義規(guī)劃思想的轉變，城市更新發(fā)展理念在問題導向下不斷趨于成熟，城市更新運作模式體現(xiàn)出政府、私有部門和社區(qū)居民的多方參與傾向。

在目標和更新模式方面，西方國家城市更新的政策背景大致類似，主要是為了解決在快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中存在的問題。早期主要是建設公共住房解決貧困人口的居住問題，后期的城市更新逐漸轉向多維度的綜合治理。二戰(zhàn)后，歐美絕大多數(shù)城市都開啟了大規(guī)模的城市重建，修復戰(zhàn)爭對城市的創(chuàng)傷或者清理貧民窟。20世紀70年代開始，歐洲出現(xiàn)普遍的城市內城區(qū)經濟衰退、環(huán)境惡化、社會秩序混亂等問題，因而開始紛紛實施一系列的城市更新政策（葉南客等，1999）[29]。

在資金政策支持方面，西方國家早期的城市更新所需資金主要是由政府提供，后期城市更新政策逐步弱化了政府作用，強調并鼓勵私人投資參與城市更新，支持政策越來越完善，建設資金渠道也越來越寬。如美國早期城市更新資金主要來源于聯(lián)邦補貼或貸款等，但是自20世紀70年代后主要融資工具則有了稅收融資、土地調控、PPP融資和城市發(fā)展資金等（張更立，2004）[30]。

法律法規(guī)方面，歐美國家城市更新的法律法規(guī)經歷了從無到有、逐步完善的過程。早期的法律法規(guī)都是由個別較大的城市先行先試，之后逐步推廣，再到全國立法。比如，美國第一部與住房相關的法案是1937年的《住宅法》，主要確立了公共住房政策；之后《住宅法》在1949年和1954年經歷了兩次修訂。再后又頒布了《示范城市法案》《住宅與城市發(fā)展法案》、“希望6號計劃”“選擇性鄰里計劃”等（楊昌鳴等，2015）[31]。

歐美國家城市更新近70年的歷史積累了大量的成功案例，如紐約高線公園、倫敦金絲雀碼頭、漢堡港口新城等（周賢榮，2019）32]。紐約高線公園所在地原為殘存一段廢棄高架鐵軌的地塊，從2005年開始歷時9年時間改造，成為一座城市公園。而它所采取的即是“公眾主導”的“自下而上”的更新改造模式，項目融資采取了PPP模式。改造完成后，不僅保護了歷史文化遺跡，同時也帶動了周邊人居環(huán)境水平的提升，帶動了旅游業(yè)等產業(yè)的繁榮。

2.亞洲發(fā)達國家或地區(qū)的城市更新發(fā)展經驗

由于城市發(fā)展階段有所差異，亞洲的城市更新發(fā)展也不完全一致，但是仍然存在一些共同點。比如，早期的城市更新目標都相對單一，后期則關注多個維度，比如物質更新、經濟更新、社會更新、文化更新等，多角度結合推行復合城市更新。早期的城市更新缺乏人文關懷，后期逐漸轉向以人為本?？偟膩砜?，亞洲城市或地區(qū)中，日本和中國香港的城市更新發(fā)展階段具有一定的相似性，新加坡、韓國和中國臺灣地區(qū)的城市更新與歐美國家具有相似之處（楊現(xiàn)領等，2018；李愛民等，2018；Guo R.，2016；嚴若谷等，2012；魏寒賓等，2016）[33-37]。

在具體更新模式上，亞洲發(fā)達國家或地區(qū)比較注重政府在城市更新中的作用發(fā)揮，但也引入了私人投資、非政府組織，注重城市發(fā)展規(guī)劃的作用。比如，日本成立有專門的城市更新機構，1950年代以來城市更新機構經歷了從住宅公團到UR都市機構的轉變（施媛，2018）[38]。新加坡城市更新管理部門經歷了從SIT(改良信托局)到URA(城市更新局)的轉變（貝貝等，2011）39]。

從政策支持上來看，亞洲發(fā)達國家或地區(qū)早期的城市更新，公眾只是象征性地參與，進入21世紀以來在相關政策支持下，城市更新規(guī)劃權力下放，社會力量積極參與到地區(qū)自治，社區(qū)功能得到發(fā)揮。建設資金除了財政支持以外，還引入了銀行低息貸款、合作建設融資等資金運作方式，允許通過土地收益分配的方式支持城市更新項目。

法律法規(guī)方面，亞洲發(fā)達國家和地區(qū)城市更新在法律法規(guī)方面也經歷了從無到有、逐步完善的過程。比如，基于不同的歷史背景，日本頒布有多部相關法律法規(guī)，1946年頒布了《戰(zhàn)后特別城市規(guī)劃法》，1969年頒布了《城市再開發(fā)法》，到2002年又頒布了《城市復興特別措施法》。新加坡1966年頒布了《土地收購法》，1971年實施“概念規(guī)劃”，1999年頒布了《土地權益規(guī)章》。

亞洲發(fā)達國家或地區(qū)中，日本的城市更新積累了較多的成功案例。比如，東京新宿副都心、品川站東口、虎之門新城、代官山公寓等城市重點區(qū)域再開發(fā)（同濟大學建筑與城市空間研究所、株式會社日本設計，2019）[40]。其中，代官山公寓再開發(fā)項目，于20世紀80年代啟動，2000年完工。該項目涉及到的土地權利人包括471位產權人和87位租客；項目通過提高容積率將新增的面積用來出售籌集建設資金，又從政府獲得了補助金；項目采取了官民協(xié)商的更新模式，相關規(guī)劃方案，由各利益相關主體如公眾、企業(yè)等，通過會議的形式共同協(xié)商確定。

（二）國內城市更新發(fā)展歷程的總結

由于地區(qū)之間的發(fā)展不平衡，我國不同地區(qū)的城市更新發(fā)展所處階段有所不同。早期的城市更新主要集中在北京、上海、廣州、深圳等一線城市及部分二、三線城市，現(xiàn)階段城市更新（棚戶區(qū)改造、舊城改造、舊廠改造等）已經在全國各個城市實施推進。陽建強等（2020）[41]將建國后的城市更新劃分為四個階段：一是以改善城市基本環(huán)境衛(wèi)生和生活條件為重點(1949—1977年)，二是以解決住房緊張和償還基礎設施欠債為重點(1978—1989年)，三是市場機制推動下的城市更新實踐探索與創(chuàng)新(1990—2011年)，四是開啟了基于以人為本和高質量發(fā)展的城市更新新局面(2012年以來)?？偟膩砜?，北京、上海、廣州、深圳等一線城市在我國城市更新進程中走在了前列。

四個一線城市的城市更新目標大致相同，都是為了改善居住環(huán)境和補充公共設施、促進產業(yè)結構升級、加強歷史遺跡與生態(tài)保護等。但是在具體的治理模式上它們又存在一定差異。北京和廣州主要采取政府主導，同時強調多元主體參與；上海采取了“自上而下”和“自下而上”兩種方式相結合推動城市更新；深圳首先通過法規(guī)明確規(guī)定應負擔的公共成本，然后采取由地方政府、村集體、市場協(xié)作的方式實施城市更新。

在我國，國家層面上還沒有制定統(tǒng)一的城市更新法規(guī)條例，北京、上海、廣州、深圳四個城市2000年以來針對舊城改造、“三舊”改造、舊廠改造、棚戶區(qū)改造等均是各自出臺了法規(guī)條例。在我國，真正意義上的地方城市更新法規(guī)條例直到2009年后才正式頒布。其中，深圳市于2009年頒布了深圳市城市更新辦法和實施細則，上海市和廣州市在2015年出臺了城市更新的實施條例或實施辦法，而北京市目前還沒有頒布專門的城市更新相關法規(guī)條例。

從投融資等政策支持上來看，我國的城市更新更多是依賴政府資金的支持和土地政策的運用。北京、上海和廣州主要采取政府主導的方式，直接向土地使用者征收土地，通過土地招拍掛的方式獲取資金以平衡城市更新中的成本。深圳的城市更新所需資金，除財政資金扶持和土地出讓金中安排相應的項目資金外，還通過了創(chuàng)新金融產品金融服務為城市更新項目提供融資支持（秦虹等，2018）[42]。

國內大規(guī)模的城市更新在近幾年發(fā)展迅猛，也積累了一些相對成功的案例。比如，廣州的永慶坊于2016年在全國首創(chuàng)老舊小區(qū)“微改造”模式。該模式的優(yōu)勢在于只對危舊建筑進行加固和修繕，能最大限度地保留街區(qū)原有的空間肌理和街道的原有風貌。該項目采取了政府主導、企業(yè)承辦、居民參與的模式，利用了BOT的模式引入社會資本。

四、我國城市更新面臨的問題

現(xiàn)有文獻從不同的角度分析了我國城市更新存在的問題，并提出了有針對性的建議。一是認為城市更新是一個綜合性、系統(tǒng)性的問題。黃征學等（2019）[43]研究認為我國的城市更新缺乏統(tǒng)籌，系統(tǒng)性不足、融合度不高，利益機制不健全；認為應加強統(tǒng)籌、強化規(guī)劃、推進產城融合發(fā)展、協(xié)調好利益關系主體，創(chuàng)新土地供給方式。程大林等（2004）[44]分析認為中國的城市更新已經成為一個非常棘手的經濟問題、社會問題，但是目前我國城市的更新依然將工作重點停留在景觀型的規(guī)劃設計上，出現(xiàn)的問題主要包括：集聚城市化與郊區(qū)化二元并存、全球化與經濟利益的沖擊、社會差距的加大、政府的趨利性與公民社會的缺乏等。

二是認為我國城市更新立法還存在缺陷，在對公眾參與方面規(guī)范不足。朱海波（2015）[45]認為我國地方政府的城市更新法規(guī)存在結構性缺陷，缺乏對公共利益的考慮；應明確以公共利益為導向推進立法，推進公眾參與和加強對弱勢群體的保護。朱躍華等（2006）[46]基于巴塞羅那城市更新的歷史經驗，認為我國的城市更新應選擇易于識別的公共空間作為城市更新的主要目標，城市更新要保持與城市發(fā)展政策目標的連續(xù)性，注重政策的全面性和公平性，要做到新舊和諧、以需求為主，要考慮地方特色和社區(qū)的認同感。

三是認為我國城市更新中歷史文化保護有待加強。徐振強等（2014）[14]認為我國城市更新存在的問題有文物保護與經濟發(fā)展之間的協(xié)調不夠，規(guī)劃策略和好的更新案例相對不足，以及投融資體制機制創(chuàng)新較為落后。城市更新中應注重對文化遺產的保護，比如歷史街道和地名（岳升陽等，2012）[47]、城市肌理和社會網絡（郭凌等，2014）[48]。同時，在城市建設與更新中應加強歷史文脈保護、社會環(huán)境整治、旅游資源發(fā)掘，推動城市可持續(xù)發(fā)展（蔡紹洪等，2007）[49]。

五、文獻評述、政策建議與研究展望

（一）文獻評述

綜合以上文獻分析可發(fā)現(xiàn)，目前國內外對城市更新的概念沒有統(tǒng)一的界定。從歷史發(fā)展來看，不同時期城市更新的內涵有一定的差異，隨著歷史進程城市更新的內涵在不斷豐富。從城市更新內涵的范圍來看，現(xiàn)有文獻既有從狹義角度對城市更新進行界定，也有從廣義角度對城市更新進行定義。盡管對城市更新的概念沒有統(tǒng)一的說法，但是對于城市更新的內在驅動力或目的則有著相對較為一致的認識?？傮w來看，城市更新就是為了更好地促進城市經濟社會發(fā)展，推動城市可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)造出更多有利于城市發(fā)展的空間資源。

在不同的歷史時期，各個國家或地區(qū)城市更新的內容、目標、驅動力有著一系列變化，在城市更新的不同歷史階段，財政資金支持的力度和法律法規(guī)等的制度安排也有一定的差異。從城市更新的內容或對象來看，城市更新對象從住房逐步擴展到其他類型地產。從歐美國家來看，城市更新早期階段更新對象主要是住宅，到了深入發(fā)展階段更新對象擴展到工業(yè)用房、商業(yè)用房和歷史文化建筑等，進入城市更新的穩(wěn)步發(fā)展階段之后，城市更新更加注重一個小區(qū)域范圍內部的多種類型建筑更新的有機結合，再進一步擴展到環(huán)境、基礎設施等領域。從亞洲國家或地區(qū)來看，在城市更新的起步階段，更新的主要對象是住宅等建筑物，之后逐步擴展到工業(yè)建筑、商業(yè)建筑、歷史文化建筑和交通設施。

從城市更新的具體目標來看，現(xiàn)有文獻并沒有明確不同階段城市更新的目標。城市更新在早期是以物質更新為主，逐步過渡到物質更新與經濟社會更新并存，再到物質、經濟、社會、文化等多個維度的綜合更新。在城市更新起步階段，主要采取的是物質更新與經濟更新手段，之后城市更新逐漸開始關注歷史文化保護和社會關系因素，將歷史文化保護和社會關系融入到城市更新的政策之中。城市更新進入穩(wěn)定發(fā)展階段之后，更加注重物質更新、經濟更新、文化更新和社會更新等多個維度的有機結合，是一種物質與非物質上的復合更新，綜合考慮了城市的可持續(xù)發(fā)展。

從城市更新的驅動力來看，現(xiàn)有文獻較多關注外部因素對城市更新的推動，較少提及城市自身內在因素對城市更新的驅動，也缺少具體的影響路徑分析。通過文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，城市更新與經濟社會發(fā)展密切相關，城市經濟發(fā)展水平提升、產業(yè)結構轉換、城市人口的增加直接影響著城市更新的進程。進入中等偏上收入國家或地區(qū)行列后，亞洲國家或地區(qū)普遍開始實施小范圍的城市更新項目；在進入高收入國家或地區(qū)行列后，又開始實施大規(guī)模的城市更新活動。產業(yè)結構的轉變使得一部分工業(yè)建筑被遺棄，或者其附近區(qū)域陷入衰退；第三產業(yè)的發(fā)展又帶動了商業(yè)建筑改善的需求。城市人口數(shù)量的增加以及城市化水平的逐步提升，除了帶動新建住房的增加以外，也促進了城市更新發(fā)展。

從城市更新資金支持和法律法規(guī)方面來看，歐美發(fā)達國家和亞洲發(fā)達國家或地區(qū)存在一定的差異。從城市更新資金支持來看，歐美國家比較注重城市更新項目實施的可持續(xù)性，比如美國的稅收增額融資（TIF）、英國和美國都實施的商業(yè)改善區(qū)（BID）政策等。稅收增額融資通過可持續(xù)的稅源，為城市更新發(fā)展提供資金，政府只需要通過培養(yǎng)稅源，城市更新所需資金便會源源不斷。商業(yè)改善區(qū)政策旨在持續(xù)地通過包含各種費用和強制的稅收收入帶來商業(yè)或財產利益，支持更新項目。亞洲國家或地區(qū)城市更新起步階段所需資金主要來源于政府財政支持，之后逐步讓社會資本參與進來；但政府資金支持仍占據(jù)主導地位。如，早期日本在造街活動上的支出全部來源于政府，在成立UR都市機構后，中央對UR都市機構的出資幾乎仍然是地方的 500倍（施媛，2018）[36]。新加坡的城市更新也主要依托政府的投資，盡管自1991年起私人和居民的力量有所加強，但政府仍需負擔大部分的更新費用。中國香港的土地發(fā)展公司和市區(qū)重建局盡管是企業(yè)化運作，但是香港政府注入了大量的資金。

從城市更新法律法規(guī)來看，歐美國家早期的城市更新法規(guī)主要是針對住房、規(guī)劃，而到后期融資等方面的支持也被納入了進來。比如，英國早期的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《新城鎮(zhèn)法案》主要限定了城市更新的目標和內容，但在進入快速發(fā)展階段之后城市更新的政策更多是側重于資金支持方面，聯(lián)邦政府制定了較多的城市發(fā)展基金計劃。隨著城市更新進程的推進，亞洲國家或地區(qū)出臺了全國或全地區(qū)范圍內的城市更新相關法規(guī)和支持政策。比如，日本在1969年和2002年分別制定了兩部重要城市更新法律——《都市再開發(fā)法》和《都市再生特別措施法》，為日本大規(guī)模實施城市更新奠定了基礎。中國香港在1988年和2000年相繼出臺了《土地發(fā)展公司條例》和《市區(qū)重建條例》，分別對土地發(fā)展公司和市區(qū)重建局開展城市更新活動做了規(guī)定。

（二）啟示與政策建議

一是加強城市更新制度體系建設。國外多數(shù)發(fā)達國家或地區(qū)均制定了與城市更新相關的法律法規(guī)，指導各個城市有序推進城市更新。目前，國內部分城市比如北京、上海、廣州、深圳等均出臺了城市更新相關條例或管理辦法，在城市更新上做出了一些積極探索。在住房從增量時代進入存量時代后，未來將有越來越多的城市會實施城市更新行動，因此亟需從全國層面加以規(guī)范。城市更新的內容、目標、程序、參與主體的責任義務、法制約束、資金保障等方面要予以制度化。在全國層面的制度確立以后，各地再結合自身實際，因地制宜，制定本地區(qū)城市更新規(guī)劃或實施方案。

二是推動實施綜合有機更新。城市是一個有機體，尤其是在政策配套、頂層設計、操作標準等方面要統(tǒng)籌，不能采取單一碎片化的更新政策。要著力優(yōu)化城市空間結構、改善城市人居環(huán)境、推動城市與產業(yè)發(fā)展同步更新。建議各個城市的發(fā)展要綜合考慮自身的城市空間布局、經濟社會發(fā)展水平、產業(yè)結構水平等多方面因素。中央政府要引導地方充分對接國土空間總體規(guī)劃，加快城市有機更新技術標準制定和完善。要推動城市由傳統(tǒng)的物質更新轉向融合經濟、社會、文化和物質空間為一體的全面復興，要注重歷史文化傳承與保護以及城市發(fā)展的連續(xù)性。

三是拓展城市更新融資渠道。國外的經驗表明，城市更新改造需要政府、市場和個人方面多個渠道的資金支持。解決城市更新項目融資問題，特定的財稅制度安排、提供政府專項資金補助、進行針對性的金融創(chuàng)新、借助市場力量等均是較為有效的做法。建議進一步發(fā)揮專項資金補助，尤其是中央預算內投資等資金的撬動作用，成立城市更新發(fā)展基金；支持住房公積金部分用于住房改造；吸引社會資本參與社會效益和經濟價值兼具的城市更新項目。創(chuàng)新使用REITs等融資工具，為城市更新項目開辟新的金融支持方式；積極引入社會資本參與城市更新，通過“政企合作、居民參與”的方式，切實保障居民權益和公共利益。

四是成立主管城市更新專門的機構或建立聯(lián)合工作機制。城市更新工作涉及方方面面，直接相關利益主體較多，為此，亞洲其他國家或地區(qū)均成立有城市更新主管機構。在國內深圳和上海也采取了這一做法，分別了成立城市更新區(qū)和城市更新中心。建議各城市因地制宜，根據(jù)城市更新任務工作量，設立城市更新主管機構。為加強城市更新工作的統(tǒng)籌協(xié)調，應將其他部門與城市更新相關聯(lián)的職能劃歸到城市更新主管機構，確保城市更新有序、有效、有力開展。

五是針對不同類型城市或城市的不同區(qū)域制定不同的更新策略。針對特大超大城市或人口凈流入的大城市，要加快推動老舊小區(qū)改造，更好地滿足人民群眾的居住需求。對于資源型枯竭城市或工業(yè)轉型城市，應重點利用老舊廠區(qū)改造，推動城市更新，通過盤活存量資產，更好地適應經濟轉型的要求。對于歷史文化城市，要處理好保護與發(fā)展之間的關系，即既要保留老城區(qū)街巷肌理，又要優(yōu)化城市空間功能、塑造特色風貌，讓歷史街區(qū)、老城區(qū)煥發(fā)新機。

（三）研究展望

“十四五”期間，房地產市場將從單純的增量擴張向存量挖潛轉變。而城市更新行動作為一項重要的任務持續(xù)推進，將帶來數(shù)億計的產值，這對于城市經濟發(fā)展同時對人民群眾居住條件的持續(xù)改善無疑是一個重大機遇。結合未來城市更新發(fā)展的前景，對未來的城市更新研究作一預判：

一是結合我國城市更新發(fā)展情況，對城市更新的實施效果進行評估。從棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造到“十四五”提出實施城市更新行動，我國大規(guī)模、有組織的城市更新已經歷了10余年，通過全面系統(tǒng)評估政策的經濟效果和社會效果，可以更好地優(yōu)化城市更新的政策方向，提高政策精準性。

二是進一步研究城市更新與新型城鎮(zhèn)化和產業(yè)結構升級之間的關系。當前，我國已進入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化維持在較高水平，城市產業(yè)結構也在轉型，但由于不同類型城市的未來發(fā)展必然存在一定差異，在經濟社會邁向新發(fā)展階段過程中如何更好地推動城市更新值得深入研究。

三是研究如何促進公眾更好地參與城市更新行動。我國的城市更新主要是采取由政府推動的“自上而下”的模式，而如何組織起居民，從其自身需求出發(fā)，推動“自下而上”的更新，更好地體現(xiàn)“以人民為中心”，實現(xiàn)城市共建、共管、共享，這一問題值得深入研究。

四是研究創(chuàng)新社會資本參與城市更新的方式與模式。目前城市更新資金主要依賴政府投資，在大量的更新需求之下，地方財政資金無疑難以為繼，這就需要建立一套行之有效的投融資體制機制，從而更好地促進社會資本進入，保障城市更新改造工作順利持續(xù)推進。