馬慧娟，王 宇，張 睿

（云南財經大學 法學院，云南 昆明 650221）

各試點地開展農村土地經營權抵押貸款工作以來，涌現出一些值得學習和借鑒的經驗與做法。本課題組從實踐調研出發(fā)，將試點地區(qū)的農村土地經營權抵押貸款歸納總結為兩類：直接抵押貸款和間接抵押貸款，并具體分析實踐了兩類抵押貸款的五種具體操作模式，探討了農村土地經營權抵押貸款模式與發(fā)展困境，思考相關經驗并進行積極探索。

1 農村土地經營權直接抵押貸款

1.1 基礎模式

直接抵押貸款基礎模式是指土地經營者將其土地經營權直接抵押給金融機構從而獲取貸款以滿足其農業(yè)生產所需的一種模式①。在此模式下，土地經營者與金融機構簽訂農村土地經營權抵押合同。此運作主要有四個階段，第一階段為抵押人提出申請階段，即有貸款需求的土地經營權人向金融機構提出貸款申請；第二階段為金融機構審查階段，金融機構在收到抵押人的申請后，聘請第三方價值評估機構或者自行對土地經營權價值進行審查并進行風險評估，風險評估包括貸款申請人的還款能力、生產經營狀況等②；第三階段為辦理抵押登記階段，此階段一般要求抵押人及抵押權人一同向土地管理部門進行抵押登記，確認抵押物的權屬是否清晰、面積大小以及抵押時間等問題，按照《農村土地承包法》第四十一條關于登記條件的限制及效力的規(guī)定，土地經營權流轉期限超過五年才符合辦理抵押登記的條件；第四階段為放款階段。

總體來說，直接抵押貸款模式主要存在土地經營收益較高的地區(qū)，理由在于此模式對于金融機構風險較大，在無其他機制進行風險分擔的情況下，只有在土地經營收益較高的地區(qū)采用此種模式才能激發(fā)金融機構的放貸積極性。但由于土地經營權價值實現面臨較大困難，金融機構在面對抵押人違約風險時實現其抵押權的可能性較小，直接抵押貸款模式在實踐中往往以政府設立的風險基金兜底，在發(fā)展中將逐漸與其他方式融合③。

1.2 反擔保抵押貸款模式

反擔保抵押貸款模式中有一類重要的主體便是土地合作社。當土地合作社成員向金融機構提出貸款申請后，土地合作社作為擔保人為社員的貸款提供擔保，社員又以其入股到合作社的土地經營權為合作社提供反擔保。

此模式有以下五個階段：第一階段，入股加入土地合作社。本階段要求農業(yè)經營主體將其土地經營權入股到土地合作社，成為土地合作社成員。由于土地在農村承擔著生存保障功能，故此處入股的土地經營權一般要求農戶必須留下其生活保障所需，以保證農戶在出現貸款違約時土地經營權被流轉后不影響其基礎生存；第二階段，向金融機構提出貸款申請。此階段由社員向金融機構提出貸款申請，合作社為成員的貸款提供擔保，金融機構對貸款申請人與擔保人的資質及土地經營權的權屬、面積、貸款額度等進行審核評估，并與社員簽訂抵押貸款協(xié)議，與合作社簽訂貸款擔保協(xié)議；第三階段，簽訂反擔保協(xié)議。社員向金融機構提出貸款申請，合作社要求社員與其簽訂抵押擔保協(xié)議，形成反擔保關系；第四階段，放款階段；第五階段，違約處理階段。當土地合作社成員無法按照約定償還貸款時，土地合作社作為保證人將對此筆貸款承擔連帶責任，作為保證人的土地合作社，代為償還貸款以后，有權處置土地合作社成員抵押給其的土地經營權以保護自己的權益，常見的處置方式，即將土地經營權進行流轉，受讓方一般限于土地合作社內部成員。

反擔保抵押貸款模式中，土地合作社一般是由村集體組織成立，土地合作社成員一般就是本村集體的農村土地承包戶，這樣的制度設計一方面是遵循了農村土地集體所有制的法律規(guī)定，另一方面也使得農戶在加入土地合作社過程中更加放心地將土地經營權抵押給土地合作社，最大程度地刺激農戶的貸款需求。此外，從土地合作社的風險分擔層面來講，土地合作社成員貸款后出現違約事由時，由于合作社成員均來自同一村集體，土地合作社可以將其抵押的土地經營權進行內部流轉，有利于土地合作社保障自身權益；從金融機構風險控制層面來講，由于有了土地合作社的擔保，當貸款農戶無法償還貸款時，土地合作社要代為償還貸款，這樣的機制大大降低了金融機構的風險。在反擔保抵押貸款模式中，金融機構不用直接面對如何實現抵押權這個問題，緩解了其直接處置土地經營權的困境，有利于提高金融機構的放貸積極性。但在實踐操作中，此種模式缺乏較為有效的監(jiān)管機制④。

1.3 產權組合抵押貸款模式

產權組合模式的本質在于擴大抵押物的范圍，使得物權呈現多元化模式，從法理角度分析，產權組合模式是將農村土地經營權抵押貸款法律關系中抵押權的效力范圍進行擴張。在農村土地經營權抵押貸款實踐過程中，由于農村金融市場存在征信體系缺失、信息不對稱和缺乏有價值抵押物等困境，金融機構所面臨的風險較大，導致其放貸積極性較低。此模式的本質在于通過擴大抵押權效力范圍，降低金融機構風險。

具體來說，傳統(tǒng)的農村土地經營權抵押貸款法律關系中，抵押權的效力范圍僅包括屬于土地經營權人并且其辦理過抵押擔保的土地經營權，但在產權組合模式下，抵押權的效力范圍包括土地經營權、屬于土地經營權人的地上附著物、預期收益以及農機具所有權等。此模式并不是憑空產生，而是具有一定的理論基礎與實踐基礎的。在理論層面，可以參照《民法典》第三百九十六條：“農業(yè)生產經營者可以將現有的以及將有的原材料、產品等進行抵押?！惫实盅喝嗽谶M行土地經營權抵押時，可以參照有關動產浮動抵押的規(guī)定將地上農作物或附著物一并進行抵押。理由在于，從主體上來看，可以設定浮動抵押的主體包括農業(yè)生產經營者；從抵押財產的范圍上來看，可以設定浮動抵押的財產僅限于生產設備、原材料、半成品和產品，故可知地上農作物或附屬物也在其范圍內。此外，還可參照《民法典》第三百九十七條，關于“房地一體”抵押的規(guī)定來看，土地經營權抵押時，農業(yè)配套設施等地上附著物也可一并進行抵押。在實踐層面，本課題組成員在對試點地區(qū)之一云南省富民縣進行實地調研時發(fā)現，以云南省農村信用聯(lián)社富民支行為代表的多家金融機構在辦理土地經營權抵押貸款時都將抵押權的效力范圍進行了擴張，從金融機構風險防范的角度來說，這也是符合其運作規(guī)律的。

2 農村土地經營權間接抵押貸款

2.1 土地經營權抵押協(xié)會貸款模式

土地經營權抵押協(xié)會貸款模式中核心的組織就是土地經營權抵押協(xié)會。土地經營權人之間組織成立土地經營權抵押協(xié)會，加入土地經營權抵押協(xié)會的土地經營權人需要以土地經營權入股，并與協(xié)會簽訂抵押協(xié)議。當土地經營權抵押協(xié)會成員有資金需求向銀行等金融機構提出貸款申請時，由協(xié)會為有資金需求的會員提供貸款總擔保，作為協(xié)會“股東”的其他會員提供二次擔保。土地經營權抵押協(xié)會貸款模式較為精細和規(guī)范，當貸款會員出現違約無法償還貸款時，協(xié)會中擔保會員對貸款會員所入股到土地經營權抵押協(xié)會中的土地經營權享有優(yōu)先購買權，一方面大大降低了金融機構的回款風險，另一方面也盡力規(guī)避了違約風險出現后土地經營權流轉所面臨的困境。

具體來說，土地經營權抵押協(xié)會貸款模式主要有以下步驟：第一，成立土地經營權抵押協(xié)會。土地經營者成立土地經營權抵押協(xié)會，這里的土地經營者既包括農村集體土地承包戶，也包括通過流轉方式獲得土地經營權的農業(yè)經營者等，其中土地經營權抵押協(xié)會承擔著擔保人的角色；第二，入會成為協(xié)會會員。土地經營者以土地經營權入股并與協(xié)會簽訂抵押協(xié)議；第三，會員間簽訂抵押協(xié)議形成多戶聯(lián)保，此步驟與土地經營權人互保循環(huán)貸款模式中的互保環(huán)節(jié)相似，主要是進一步降低土地經營權抵押協(xié)會及金融機構的風險；第四，土地經營權抵押協(xié)會會員向金融機構提出貸款申請，在此步驟中，協(xié)會將對協(xié)會中的貸款會員提供總擔保，其他與此會員簽訂聯(lián)保協(xié)議的會員將再次提供擔保，兩個層面的擔保將金融機構的風險與土地經營權抵押協(xié)會的風險大大降低；第五，金融機構放款；第六，違約處置規(guī)則，當貸款會員出現無法按期還本付息的情況時，土地經營權抵押協(xié)會作為總擔保人將向金融機構代為償還貸款，與此貸款會員簽訂聯(lián)保協(xié)議的其他協(xié)會會員作為擔保人有義務配合協(xié)會進行違約會員的土地經營權流轉工作，協(xié)會中的這些擔保會員也對貸款會員入股的協(xié)會的土地經營權享有優(yōu)先購買權。根據《農村土地承包法》第四十七條第三款規(guī)定，實現擔保物權時，擔保物權人有對土地經營權的優(yōu)先受償權，故可以擴大解釋為與此違約的協(xié)會會員簽訂聯(lián)保協(xié)議的其他土地協(xié)會會員可優(yōu)先受讓土地經營權。由于違約導致土地經營權流失的協(xié)會會員可通過歸還貸款本息的方式將土地經營權進行贖回⑤。此外，根據《農村土地經營權流轉管理辦法》第九條之規(guī)定，土地經營權流轉的受讓方應當為具有農業(yè)經營能力或者資質的組織和個人。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優(yōu)先權。故可知，土地經營權抵押協(xié)會會員中具有集體經濟組織成員身份的協(xié)會會員是享有優(yōu)先購買權的。

2.2 第三方機構增信貸款模式

第三方機構增信貸款模式是農村土地經營權抵押貸款實踐中衍生出的一種新型貸款模式。其原理是在土地經營權抵押貸款法律關系中，引入物權公司或擔保公司進行擔保，一方面增加貸款申請人的信用，從而降低銀行等金融機構的風險，另一方面也整合農村土地經營權閑置資源，最大限度發(fā)揮農村土地經營權抵押融資的作用，促進農業(yè)生產規(guī)?；?、現代化發(fā)展，激發(fā)農村金融市場的內生動力。此種模式是指當土地經營權人用土地經營權作為抵押進行貸款申請時，由于土地經營權收益低、風險大、穩(wěn)定性差等原因導致無法達到貸款條件時，金融機構可以主張引入轉入的專業(yè)的物權公司或者擔保公司，通過這些第三方專業(yè)機構對農村土地經營權進行整合，使其具有規(guī)?；蛢r值化，從而為貸款申請人增加貸款信用，使其達到貸款條件。

第三方機構增信貸款模式主要包括以下幾個步驟：第一，土地經營權人向銀行提出貸款申請。此處的土地經營權人范圍既包括村集體經濟組織中的農村土地承包戶，也包括通過流轉等方式取得土地經營權的受讓人；第二，銀行等金融機構進行審核并引入第三方專業(yè)機構。銀行等金融機構會對提出貸款申請的土地經營權人進行一個全面的審核及綜合評估，具體包括土地經營權權屬、貸款申請人信用、其他財產及還款能力，由此進行一個綜合風險評估。倘若土地經營權人各方面資質無法達到貸款條件的，銀行可以直接引入第三方物權公司或者擔保公司將土地經營權進行規(guī)?；蚣s化增信增值處理。當然，土地經營權人在自我評估后認為無法達到貸款條件的，也可主動向第三方機構尋求幫助；第三，第三方機構整合土地經營權資源。當土地經營權人主動向第三方機構尋求幫助或者銀行引入第三方機構后，第三方機構將對土地經營權資源進行整合運作，具體路徑為：有借款需求的土地經營權人將土地經營權流轉給第三方物權公司或者擔保公司，并簽訂土地經營權流出合同和流入合同，第三方機構在受讓土地經營權后將為土地經營權人向銀行的貸款提供擔保，并與銀行簽訂擔保協(xié)議。第三方機構通過流轉受讓的方式使得土地經營權資源具有規(guī)?；?，使得規(guī)?；恋亟洜I權的價值高于單一化土地經營權價值；第四，金融機構放款。當第三方機構為貸款申請人增信完成并達到貸款條件以后，銀行將會放款給有資金需求的土地經營權人，且放款的額度較高，理由在于土地經營權規(guī)模化價值高于單一化價值；第五，土地經營權人贖回土地經營權。當土地經營權人按照約定還本付息后，即可向第三方機構贖回土地經營權。此種模式降低了金融機構風險的同時，提升了土地經營權的價值，同時保障了金融機構和土地經營權人價值最大化。

3 農村土地經營權抵押貸款模式發(fā)展困境

課題組在對云南省農村土地經營權抵押貸款試點地進行調研時走訪了試點地區(qū)從事貸款業(yè)務的金融機構，多家金融機構認為，從收益與風險的角度來看，開展農村土地經營權抵押貸款業(yè)務，金融機構放款承擔較大風險卻無法獲得可觀收益，從而導致其放貸積極性大大降低。本文基于實踐中的調研情況，總結歸納出以下幾種貸款模式的困境。

3.1 缺乏第三方擔保機構

在前文所述的幾種貸款模式中，反擔保抵押貸款模式和土地經營權抵押協(xié)會貸款模式引入了擔保機制，這兩種模式在抵押權人風險分擔及抵押權實現方面具有極大優(yōu)勢。但除此以外，其他模式均未引入擔保機制，缺乏擔保機制將會增大銀行等金融機構在農村土地經營權抵押貸款業(yè)務中的風險，此種風險一方面來源于抵押人的違約風險，另一方面來源于抵押權實現時土地經營權無法流轉、無法變現的風險。此外，還引入了擔保機制的反擔保抵押貸款模式和土地抵押協(xié)會貸款模式中的第三方擔保機構局限于同村集體的承包戶以及村集體組織設立的土地協(xié)會等。本文認為這兩種模式的擔保范圍過于狹隘，應該充分利用引入第三方擔保機制這種風險分擔理念，擴大第三方擔保機構范圍，建立健全農村土地經營抵押貸款中的擔保機制。

3.2 放貸人范圍過窄

《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》第二條明確規(guī)定，在土地經營權抵押貸款實踐工作中，銀行等金融機構是唯一合法的放貸人。本文認為，央行等多部門聯(lián)合發(fā)布的暫行辦法對于放貸人范圍的限制主要是出于對農村金融市場安全和農村土地經營權特殊性質的考慮，但將放貸人范圍只限定于銀行等金融機構未免過于局限。理由在于，銀行等金融機構的商業(yè)活動具有一定的逐利性，但由于農村金融市場與其之間缺乏有效的信息互通機制，導致了嚴重的信息不對稱。此外，農村金融市場不健全的征信機制和風險防范機制也使得銀行作為放貸人時增大了其風險。以上兩個特點與銀行的逐利性要求不相符。故本文認為，農村土地經營權抵押貸款的放貸人的范圍過于狹窄。適當地擴大放貸人范圍可以促進農村金融市場的發(fā)展，也能保障農村土地經營權抵押貸款的交易安全。

3.3 放貸人合作模式缺失

由于現階段農村土地經營權抵押貸款放貸人局限于銀行等金融機構，導致銀行等金融機構作為放貸人只能自己對農村土地經營權抵押貸款進行放貸，缺乏與其他更有優(yōu)勢的合法放貸機構進行合作，導致銀行自身風險過大。本文認為，放貸人之間的合作是很有必要的，理由在于不同的放貸人占有不同的市場地位，具有不同的優(yōu)勢，特別是針對現階段發(fā)展較為落后的農村金融市場來說，銀行等正式放貸機構需要通過與其他合法的在農村金融市場上占有優(yōu)勢地位的非正式放貸人進行合作，降低其風險。實現其低風險高收益的運作目標。

4 農村土地經營權抵押貸款模式探索

4.1 放貸人范圍多元化探索

目前，銀行等金融機構作為農村土地經營權抵押貸款的放貸人，在風險防范和抵御方面的能力較差，本文主張應該適當擴大農村土地經營權抵押貸款的放貸人范圍。具體來說，應該在銀行等正式放貸人的基礎上對應加入非正式放貸人。非正式放貸人不是指土地經營權抵押貸款過程中不正式或者不規(guī)范的放貸人，而是在規(guī)范的程序操作及監(jiān)管下對放貸主體進行適當擴張，具體可包括農村自然人以及農村非正式的金融組織，這兩類放貸主體統(tǒng)稱為非正式放貸人。非正式放貸人可以是農村的普通農民、商店店主等，也可以是合法的私人錢莊、合會組織等⑥。非正式放貸人相較于正式放貸人主要有以下幾個優(yōu)勢：第一，非正式放貸人無需面臨金融機構等正式放貸人所要面臨的嚴重的信息不對稱的困境。農村作為一個熟人社會，農民之間相互了解，當借款人向非正式放貸人申請貸款時，非正式放貸人可以較為容易地了解到借款人的信用情況，并對其進行風險審核，預估是否可以承受風險，最終決定是否放貸；第二，非正式放貸人在土地經營權價值評估方面更具有優(yōu)勢。理由在于，非正式放貸人與貸款申請人同屬于一個村集體，或同屬于一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，往往十分了解土地的產出情況及地上農作物的預期收益情況，可以更加準確地對土地經營權進行價值評估；第三，抵押權實現方面。由于非正式放貸人就是村集體中的農戶，對土地經營較為熟悉，不必擔心變現難的問題。將土地經營權抵押貸款的放貸人范圍擴大到非正式放貸人也面臨著土地過度集中等問題，這就需要有關部門做好相關的監(jiān)管工作，避免土地過度集中等問題的出現。本文認為，在刺激農村金融市場內生動力層面，非正式放貸人具有重要意義。

4.2 促進農村土地經營權抵押貸款模式多元化發(fā)展探索

我國農村土地經營權融資模式集中于銀行與土地經營者兩大主體之間，雖然有幾種新的土地經營權抵押貸款模式已經引入土地抵押協(xié)會、土地合作社等第三方組織，但其往往只承擔著擔保人的角色，發(fā)揮風險分擔的作用。這些第三方組織并未真正成為土地經營權抵押貸款合同的主體，即不具有合同當事人地位。本文主張在土地經營權抵押貸款中引入非正式放貸人作為合格的放貸人，探索放貸人雙主體模式，即正式放貸人和非正式放貸人作為土地經營權抵押貸款法律關系中的放貸人。

正式放貸人和非正式放貸人合作模式相較于非正式放貸人單一主體模式確保了農村土地經營權抵押融資中資金的充足性，為農村金融市場及農業(yè)現代化發(fā)展提供了充足的資金保障；相較于正式放貸人單一主體模式來說，雙主體模式克服了信息不對稱的問題，也大大降低了放貸機構的風險，更保障了土地經營權抵押貸款中抵押權的實現，解決了從前期審查到中期監(jiān)管再到后期收回的全過程問題，最大程度地降低了放貸機構的風險。具體來說，銀行等金融機構與農村自然人或者其他組織組成雙主體放貸人，內部通過合理的機制進行合作并形成有效的相互監(jiān)督。正式放貸人應該在提供資金方面及規(guī)范貸款流程方面負主要責任，而非正式貸款人應該在事前風險審核及事中風險把控中負主要責任。

4.3 促進農業(yè)規(guī)?；?、多元化經營探索

近年來，黨中央在脫貧攻堅過程中進一步加強了對農村基礎設施以及農業(yè)經營條件的改善。特別是隨著精準扶貧概念的提出以及政策的落地，多項因地制宜的產業(yè)扶貧政策在農村落地開花結果，通過創(chuàng)辦村集體經濟產業(yè)及產業(yè)合作社等方式，從根源增加農民收入的同時使得農業(yè)經營的發(fā)展趨近多元化。產業(yè)扶貧遵循的原則是以市場為導向，以經濟效益為中心，其對促進農村經濟的內生發(fā)展和激活農村金融市場活力具有重要意義。農村產業(yè)發(fā)展的多樣化將鞏固脫貧攻堅的成果，也將對打開農村金融市場起到刺激作用，為多類型的金融機構以土地經營權抵押貸款為契機深挖農村金融市場，為改善農村融資困難提供更好的基礎和環(huán)境?！笆奈濉遍_啟了全面建設社會主義現代化國家新征程，加快推進農業(yè)現代化，本文認為，農村產業(yè)的多樣化發(fā)展，一方面將進一步增加農民收入，另一方面也將促進農村融資環(huán)境的改善，為全面推進鄉(xiāng)村振興和加快農業(yè)農村現代化提供充足的內生動力。

注釋：

①童彬.農村土地經營權抵押制度研究——以制度困境、主要模式、風險控制和處置機制為路徑[J].社會科學家，2014（10）：105-109.

②曾秀云.我國農村土地經營權抵押問題研究[D].蚌埠：安徽財經大學，2020：10.

③胡建.農村土地抵押法律問題研究[D].重慶：西南政法大學，2015：73.

④曹瓅.農地經營權抵押試點效果研究[D].咸陽：西北農林科技大學，2017：29.

⑤伍振軍，張云華，孔祥智.土地經營權抵押解決貸款問題運行機制探析——寧夏同心縣土地抵押協(xié)會調查[J].農業(yè)經濟與管理，2011（1）：9-15.

⑥周立.農村金融市場四大問題及其演化邏輯[J].財貿經濟，2007（2）：56-63+128-129.