唐士亞

(福州大學(xué) 法學(xué)院,福州350116)

2020 年初爆發(fā)的新冠肺炎重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件給我國(guó)乃至全球經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn),全球各主要經(jīng)濟(jì)體都面臨著經(jīng)濟(jì)衰退的風(fēng)險(xiǎn)。 2020 年2月23 日,習(xí)近平總書記在《在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上的講話》中指出,“加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度。 積極的財(cái)政政策要更加積極有為,已經(jīng)出臺(tái)的財(cái)政貼息、大規(guī)模降費(fèi)、緩繳稅款等政策要盡快落實(shí)到企業(yè)。 穩(wěn)健的貨幣政策要更加注重靈活適度,把支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展放到更加突出的位置。 要針對(duì)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)面臨的債務(wù)償還、資金周轉(zhuǎn)、擴(kuò)大融資等迫切問(wèn)題,創(chuàng)新完善金融支持方式” 。 習(xí)近平總書記對(duì)疫情影響的科學(xué)判斷與經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控中的財(cái)稅政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策相契合,體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法與經(jīng)濟(jì)政策相融合的學(xué)科特性。

應(yīng)對(duì)本次新冠肺炎重大疫情的經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控在實(shí)施過(guò)程中呈現(xiàn)出多元化的復(fù)雜樣貌,除了中央部委和地方政府相繼發(fā)布一系列財(cái)稅政策、貨幣政策和復(fù)產(chǎn)復(fù)工政策外,還要根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和疫情防控實(shí)際情況,對(duì)政府履行宏觀調(diào)控的公共職能提供組織基礎(chǔ)的支撐。 經(jīng)濟(jì)法的宏觀調(diào)控體現(xiàn)了政策調(diào)節(jié)和組織建設(shè)的二元體制特征。 在此基礎(chǔ)上,本文嘗試從組織社會(huì)學(xué)的角度對(duì)本次新冠肺炎重大疫情期間的經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控進(jìn)行分析。 組織社會(huì)學(xué)制度學(xué)派提出,組織正是在不同環(huán)境條件的多重壓力下活動(dòng)的,組織需要面對(duì)兩種不同的環(huán)境:技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境[1]71-77。 經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控還要滿足“合法性”(legitimacy)的要求,這里的“合法性”機(jī)制是指那些誘使或迫使組織采納具有合法性的組織結(jié)構(gòu)和行為的觀念力量。 通過(guò)引入組織社會(huì)學(xué)的分析框架,我們可以在中觀層面觀察政府宏觀調(diào)控政策與政府組織結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)環(huán)境之間的關(guān)聯(lián)性,打破過(guò)往經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控側(cè)重于宏大敘事的路徑依賴,更細(xì)致地解構(gòu)經(jīng)濟(jì)法調(diào)控機(jī)制在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用原理,分析經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控的制度環(huán)境及其帶來(lái)的法律影響。

一、 經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控中的組織運(yùn)行原理

宏觀調(diào)控是經(jīng)濟(jì)法干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要方式。經(jīng)濟(jì)法上的宏觀調(diào)控概念來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)。 20 世紀(jì)30年代凱恩斯在理論上證明了國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要性和可行性,并創(chuàng)立了宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)。 微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)是單個(gè)消費(fèi)者、廠商和生產(chǎn)要素,宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)則是立足于經(jīng)濟(jì)總量的研究。 在斯蒂格利茨、薩繆爾森等經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái),宏觀調(diào)控相當(dāng)于宏觀經(jīng)濟(jì)政策的運(yùn)用,這些經(jīng)濟(jì)政策包括了計(jì)劃、財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)政策等。經(jīng)濟(jì)法上的宏觀調(diào)控既來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué),又對(duì)宏觀調(diào)控這一概念進(jìn)行了法學(xué)意義上的改造。 具言之,經(jīng)濟(jì)法上的宏觀調(diào)控引入了價(jià)值判斷、社會(huì)整體利益、社會(huì)公平等法學(xué)概念,其內(nèi)涵小于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的宏觀調(diào)控。經(jīng)濟(jì)法中的“需要干預(yù)說(shuō)”把經(jīng)濟(jì)法定位于需要國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)之法,認(rèn)為市場(chǎng)失靈是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行中不可避免的現(xiàn)象,市場(chǎng)失靈產(chǎn)生干預(yù)需求,干預(yù)需求產(chǎn)生干預(yù)供給[2]； “國(guó)家調(diào)節(jié)說(shuō)”認(rèn)為,宏觀調(diào)控法是調(diào)整國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控中發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱；它對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的主要方式是大量采用引導(dǎo)、促進(jìn)的方式,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給予指導(dǎo)、鼓勵(lì)、提供幫助和服務(wù)[3]。 宏觀調(diào)控法的功能是規(guī)范國(guó)家宏觀調(diào)控中各主體的行為,維護(hù)宏觀調(diào)控的基本秩序,體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家和政府的主觀能動(dòng)性。

按照一般的理解,所謂組織現(xiàn)象就是指涉社會(huì)生活的組織方式和組織結(jié)構(gòu),以及由此引發(fā)出的組織運(yùn)行問(wèn)題。 所以組織可以被理解為社會(huì)的一個(gè)構(gòu)成單位和社會(huì)運(yùn)行的方式。 經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控是現(xiàn)代國(guó)家采用引導(dǎo)調(diào)控的方式,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)從整體上予以規(guī)劃、引導(dǎo)和控制,使社會(huì)經(jīng)濟(jì)按照國(guó)家所希望的方式和途徑運(yùn)行,是針對(duì)市場(chǎng)固有的滯后性和盲目性缺陷所采取的一種國(guó)家調(diào)節(jié)方式。 經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,是國(guó)家這一龐大組織通過(guò)“計(jì)劃-經(jīng)濟(jì)政策-調(diào)節(jié)手段”的方式對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種有意識(shí)的主動(dòng)干預(yù),展現(xiàn)了一種較為典型的組織運(yùn)行過(guò)程,并可以從以下三方面加以理解。

第一,經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控的組織方式。 在宏觀調(diào)控“計(jì)劃-經(jīng)濟(jì)政策-調(diào)節(jié)手段”的調(diào)控范式中,國(guó)家計(jì)劃是對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)與任務(wù)進(jìn)行了事前規(guī)劃；國(guó)家出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)政策體現(xiàn)了計(jì)劃的各項(xiàng)要求,具體分解了計(jì)劃的各項(xiàng)指標(biāo)和任務(wù)；調(diào)節(jié)手段是指包括稅率、利率、匯率等經(jīng)濟(jì)杠桿和其他財(cái)稅、信貸、價(jià)格等方面的政策工具,它們是貫徹各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的手段。 經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控對(duì)計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)政策與調(diào)節(jié)手段的綜合應(yīng)用,也是宏觀調(diào)控內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整問(wèn)題,涉及了這三個(gè)子項(xiàng)具體的比例和搭配問(wèn)題。 基于這一點(diǎn),我們可以確認(rèn),經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控在本質(zhì)上是國(guó)家這一龐大組織在行使經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能方面的組織運(yùn)行過(guò)程。

第二,經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控的微觀組織過(guò)程。 組織社會(huì)學(xué)對(duì)組織現(xiàn)象的理解,除了將組織定義為一種形式的結(jié)構(gòu)外,組織現(xiàn)象還可以被認(rèn)為是一種組織的過(guò)程(organizing process),以及此過(guò)程中包含的一系列微觀的組織互動(dòng)行為[4]4-5。 經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控雖然具有宏觀性與總體性,但宏觀調(diào)控措施同時(shí)也是由各種微觀和具體的調(diào)控措施和活動(dòng)所組成的,宏觀調(diào)控指標(biāo)需要大量的微觀性的具體工作才能最終落實(shí)。 此外,雖然經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控所作用的對(duì)象主要是一些總量指標(biāo),但對(duì)于可能影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)全局的個(gè)別問(wèn)題(指標(biāo)),即便采取的措施直接作用對(duì)象是特定個(gè)體,但這也同時(shí)具有宏觀調(diào)控性質(zhì),因?yàn)檫@些措施和作用對(duì)象可能會(huì)關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體結(jié)構(gòu)的運(yùn)行。 例如,國(guó)家對(duì)于個(gè)別問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置,看起來(lái)并非是總體性和普遍性的措施,但考慮到金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)性,單個(gè)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)有可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)。所以就此意義而言,對(duì)于個(gè)別問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置便具有宏觀性。 這也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控的微觀組織過(guò)程。

第三,經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控的規(guī)范性。 宏觀調(diào)控的規(guī)范性體現(xiàn)為宏觀調(diào)控必須制定相應(yīng)的法律法規(guī),必須在法治框架內(nèi)運(yùn)行。 宏觀調(diào)控需要法律授權(quán),調(diào)控權(quán)力需要法律予以規(guī)制并防止濫用。 宏觀調(diào)控需要通過(guò)法律來(lái)規(guī)范調(diào)控機(jī)制的運(yùn)行程序,規(guī)范調(diào)控過(guò)程中有關(guān)各主體的行為和相應(yīng)的社會(huì)關(guān)系,包括國(guó)家同它的各級(jí)、各地方政府之間的關(guān)系,各級(jí)政府之間的關(guān)系,國(guó)家同企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人之間的社會(huì)關(guān)系等。

二、 疫情防控背景下經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控的雙重環(huán)境

在組織社會(huì)學(xué)制度學(xué)派的研究中,組織受到技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的雙重約束。 技術(shù)環(huán)境要求組織具有效率,即按最大化原則組織生產(chǎn)和運(yùn)作；制度環(huán)境要求組織服從“合法性”機(jī)制,采用那些在制度環(huán)境下“廣為接受”的組織形式和做法,效率并不是制度環(huán)境的首要追求[1]72-73。 各級(jí)政府是行使經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控措施的主體和行動(dòng)者,在組織形式與功能運(yùn)作上,各級(jí)政府都采用了類似的結(jié)構(gòu),并通過(guò)組織之間的相互模仿學(xué)習(xí),獲得制度環(huán)境的“合法性”認(rèn)可。但經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控也會(huì)受到技術(shù)環(huán)境的約束,特別是在受到新冠肺炎疫情、中美貿(mào)易戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)周期三重疊加的影響下,這一技術(shù)環(huán)境又對(duì)組織進(jìn)行了滲透和改造,體現(xiàn)為政府需要及時(shí)回應(yīng)市場(chǎng)的訴求,并向市場(chǎng)逐步讓渡權(quán)力。

(一) 經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控與行政體制環(huán)境的互動(dòng)

為促進(jìn)本次新冠肺炎重大疫情后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù),從中央到地方,各級(jí)政府陸續(xù)出臺(tái)了諸多中小企業(yè)扶持政策,包括適當(dāng)減免中小企業(yè)的稅費(fèi)、降低經(jīng)營(yíng)成本壓力等；對(duì)就業(yè)人數(shù)較多的中小企業(yè)給予信貸融資支持,防止企業(yè)資金鏈斷裂；出臺(tái)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策,刺激企業(yè)生產(chǎn)與進(jìn)出口貿(mào)易等。 這些財(cái)稅扶持政策、金融扶持政策、產(chǎn)業(yè)政策等都是經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控的具體措施。 這就產(chǎn)生了一個(gè)疑問(wèn),即作為行政組織的各級(jí)政府,為何在宏觀調(diào)控權(quán)的行使上都具有相似的做法?組織社會(huì)學(xué)制度學(xué)派提出,強(qiáng)迫性機(jī)制(coercive)、模仿機(jī)制(mimetic)和社會(huì)規(guī)范機(jī)制(normative)推動(dòng)了組織的趨同性,使得組織之間有著愈來(lái)愈多的同質(zhì)性[1]85-91。 具言之,強(qiáng)迫性機(jī)制要求行政組織必須遵守法律法規(guī),否則將受到法律的否定性評(píng)價(jià),即各級(jí)政府制定中小企業(yè)扶持政策需要遵守特定的行政程序和《中小企業(yè)促進(jìn)法》的要求；模仿機(jī)制是指各個(gè)組織模仿同領(lǐng)域中成功組織的行為和做法,地方政府緊跟中央政府,相繼出臺(tái)地方版的疫情期間企業(yè)扶持政策,體現(xiàn)了地方政府組織對(duì)中央政府的模仿和學(xué)習(xí)；社會(huì)規(guī)范機(jī)制通過(guò)社會(huì)規(guī)范產(chǎn)生一種共享觀念或共享的思維方式,我國(guó)傳統(tǒng)的“責(zé)任型政府”觀念被視為一種“合法性”的規(guī)范,各級(jí)政府身處這樣的“合法性”規(guī)范環(huán)境中,必然要去適應(yīng)這樣的環(huán)境,通過(guò)積極的經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為去刺激屬地經(jīng)濟(jì)發(fā)展,以滿足這一制度環(huán)境下的合法性要求。

(二) 經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控與市場(chǎng)技術(shù)環(huán)境的互動(dòng)

經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控涉及行政體制的職能行使與市場(chǎng)技術(shù)環(huán)境的適應(yīng)性問(wèn)題。 因此,來(lái)自行政與市場(chǎng)的雙重約束,要求經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控需要滿足“雙重制度合法性”的要求。 一方面,經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控需要科層制組織以獲得調(diào)控權(quán)的組織基礎(chǔ)；另一方面,經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控需要向市場(chǎng)靠攏,以獲得符合市場(chǎng)發(fā)展要求的調(diào)控合法性之“認(rèn)證”。

本次新冠肺炎重大疫情在宏觀層面會(huì)對(duì)市場(chǎng)供給和需求產(chǎn)生沖擊。 在供給側(cè),由于疫情防控采取的是封城、隔離、停產(chǎn)停工的“休克式”方法,直接影響了市場(chǎng)生產(chǎn)效率和資本形成效率,進(jìn)而降低了產(chǎn)出,影響到總供給曲線。 在需求側(cè),由于疫情防控而導(dǎo)致需要現(xiàn)場(chǎng)聚集和線下活動(dòng)才能完成的餐飲、影視、旅游等消費(fèi)活動(dòng)大幅萎縮,且疫情也影響了消費(fèi)者的消費(fèi)預(yù)期和收入預(yù)期,共同引起了消費(fèi)需求的大幅減少[5]。 對(duì)于社會(huì)投資來(lái)說(shuō),疫情期間制造業(yè)投資、房地產(chǎn)投資和基建投資都出現(xiàn)不同程度的下降；對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)說(shuō),第三產(chǎn)業(yè)大部分是輕資產(chǎn)模式,對(duì)勞動(dòng)力的依賴程度高,也就是圍繞著“人”的活動(dòng)和需求而衍生出的產(chǎn)業(yè),而疫情期間人就是直接受害者,因此第三產(chǎn)業(yè)受到的沖擊最大。 在微觀層面,疫情期間企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn),急劇放緩的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)對(duì)企業(yè)的現(xiàn)金流、供應(yīng)鏈和生產(chǎn)管理能力提出更高要求。 訂單的大幅減少、下游客戶應(yīng)付賬款賬期拉長(zhǎng)以及金融機(jī)構(gòu)授信意愿的下降,都會(huì)導(dǎo)致企業(yè)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)信用違約風(fēng)險(xiǎn)急劇攀升。

經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控應(yīng)被視為市場(chǎng)技術(shù)要素的一部分,也就是說(shuō),經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種調(diào)控技術(shù)。 這就要求宏觀調(diào)控需要實(shí)事求是地厘清政府與市場(chǎng)的邊界,宏觀調(diào)控必須具有效率,能促進(jìn)企業(yè)按最大化原則進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng),以符合市場(chǎng)作為資源配置決定性要求的原理。 因此在供給側(cè),經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控需要對(duì)中小企業(yè)、個(gè)體工商戶和受疫情影響較大的行業(yè)采取免征增值稅、階段性減免企業(yè)社保費(fèi),在疫情可控的前提下促進(jìn)企業(yè)復(fù)產(chǎn)復(fù)工,保障生產(chǎn)函數(shù)的連續(xù)性；在需求側(cè),經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控應(yīng)采取積極的財(cái)政政策和貨幣政策來(lái)刺激或創(chuàng)造需求,彌補(bǔ)疫情造成的需求缺口。 財(cái)政政策和貨幣政策需要相互協(xié)調(diào)、配合使用,防止單一的貨幣寬松政策造成的流動(dòng)性陷阱或單一的財(cái)政刺激政策造成的擠出效應(yīng)。 合理的宏觀調(diào)控措施也會(huì)被逐步制度化,成為達(dá)到組織目標(biāo)的手段。 這些制度化的技術(shù)手段(調(diào)控政策)除了效率較高外,還能把行政組織構(gòu)建成合乎情理的、理性的和現(xiàn)代的組織,因?yàn)檫@不僅是組織責(zé)任的體現(xiàn),也能規(guī)避因?yàn)槭韬龆斐傻膿p失[6]。

三、 疫情防控背景下經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控的組織基礎(chǔ)

在應(yīng)對(duì)本次重大疫情影響的經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控中,各種各樣的行政組織和企業(yè)組織扮演著調(diào)控主體和調(diào)控受體的角色。 行政組織是宏觀調(diào)控的調(diào)控主體,是宏觀調(diào)控政策的制定者和實(shí)施者；企業(yè)組織是宏觀調(diào)控的調(diào)控受體,是宏觀調(diào)控政策的直接作用對(duì)象。但無(wú)論是行政組織抑或企業(yè)組織,都需要完成兩項(xiàng)工作才能得以運(yùn)行:一是協(xié)調(diào)組織內(nèi)部的關(guān)系,維持內(nèi)部運(yùn)行；二是要協(xié)調(diào)好組織與外部環(huán)境的關(guān)系。 也就是說(shuō),組織的生存和發(fā)展依賴于組織對(duì)內(nèi)部和外部環(huán)境的適應(yīng)程度。 在此基礎(chǔ)上,行政組織和企業(yè)組織才可以采取合適的行動(dòng)策略,采取那些“合乎情理”的行為和社會(huì)角色以得到社會(huì)的認(rèn)可和制度環(huán)境的承認(rèn),從而滿足了“合法性”的要求。

(一) 經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控中的行政組織

新冠肺炎疫情期間發(fā)布的財(cái)稅扶持政策、金融扶持政策和復(fù)產(chǎn)復(fù)工扶持政策,均基于一定的組織體系和組織機(jī)理。 財(cái)稅扶持政策和金融扶持政策都作用于人為組織的財(cái)政體系和金融體系,從而才有財(cái)稅政策和金融政策的作用空間；而復(fù)產(chǎn)復(fù)工政策更是直接作用于企業(yè)組織中的人員本身。 因此,如果沒(méi)有組織資本和組織行為,就根本沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施基礎(chǔ)[7]。

科層制是現(xiàn)代行政組織的典型方式,而這種組織形式的廣泛傳播從技術(shù)角度而言,是一種效率最高的組織形式。 只有科層制組織才能像現(xiàn)代工業(yè)的機(jī)器設(shè)備一樣精確運(yùn)轉(zhuǎn),而其他類型的團(tuán)隊(duì)或組織的效率則無(wú)法與科層制相比。 科層制強(qiáng)調(diào)組織及其成員的專業(yè)化、制度化、正式化和權(quán)力集中化,突出了任務(wù)分工的明確性、權(quán)限劃分的合理性、對(duì)本職工作的熟悉性以及嚴(yán)格的上下級(jí)關(guān)系,這些都保證了科層制組織運(yùn)轉(zhuǎn)的連續(xù)性和結(jié)果可預(yù)測(cè)性,主張的是理性主義下的技術(shù)專長(zhǎng)。 應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情影響的經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控依賴于政府的分級(jí)實(shí)施。 習(xí)近平總書記在《在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上的講話》對(duì)疫情期間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作做出了綱領(lǐng)性的部署①習(xí)近平總書記在該重要講話中,主要從落實(shí)分區(qū)分級(jí)精準(zhǔn)復(fù)產(chǎn)復(fù)工、加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度、全面強(qiáng)化穩(wěn)就業(yè)舉措、堅(jiān)決完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)、推動(dòng)企業(yè)復(fù)產(chǎn)復(fù)工、抓好春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、切實(shí)保障基本民生和穩(wěn)住外貿(mào)外資基本盤等方面對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作做出了部署。。 而在該重要講話發(fā)表前后,包括財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家發(fā)改委、銀保監(jiān)會(huì)、人社部等中央部委和各地方政府都相繼發(fā)布了各自主管領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)刺激政策和企業(yè)扶持政策。 科層制組織奠定了宏觀調(diào)控的行政組織基礎(chǔ),有助于政府發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方的主導(dǎo)作用,注重宏觀調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)調(diào)配合,形成政府、企業(yè)和社會(huì)共同參與的格局。

政府是經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控實(shí)踐中最權(quán)威的執(zhí)行者和組織合法性最基礎(chǔ)的來(lái)源。 政府是經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控權(quán)力的執(zhí)行者,基于其特殊的地位,政府相比其他社會(huì)組織,擁有強(qiáng)大的資源掌控能力和分配能力。 政府可以在法律法規(guī)的授權(quán)下,制定用以約束個(gè)體行為、資源分配以及影響其他組織的行政政策和經(jīng)濟(jì)政策,對(duì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程施加強(qiáng)大影響。 因此,相比其他組織,政府是新冠肺炎疫情經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控中更為基礎(chǔ)性的制度要素,可以系統(tǒng)地實(shí)行財(cái)政政策和貨幣政策,深刻改變疫情期間的國(guó)家經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

(二) 經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控中的企業(yè)組織

中小企業(yè)是維系社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基,是涵養(yǎng)民生就業(yè)的土壤[8]。 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中第三產(chǎn)業(yè)所占份額的逐步增強(qiáng),作為第三產(chǎn)業(yè)支柱的中小企業(yè)基于其數(shù)量多、經(jīng)營(yíng)靈活和技能要求相對(duì)較低等優(yōu)勢(shì),吸納了大量社會(huì)新增勞動(dòng)力。 此外,中小企業(yè)更加接近消費(fèi)者和市場(chǎng)需求,對(duì)市場(chǎng)變化有著靈敏的嗅覺(jué),能更快、更靈活地調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略,量大面廣的中小企業(yè)是培育我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期增長(zhǎng)動(dòng)力。 但本次新冠肺炎疫情的沖擊凸顯了中小企業(yè)的生存困境。 流動(dòng)資金占比高、經(jīng)營(yíng)方式較為單一的特點(diǎn)使得依靠實(shí)體生產(chǎn)線和線下銷售的中小企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本快速攀升,資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)陡增。 同時(shí),2020 年3月后許多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相繼進(jìn)入疫情緊急防控狀態(tài),嚴(yán)格限制進(jìn)出口貿(mào)易,導(dǎo)致中小企業(yè)大量海外訂單被取消或無(wú)限期推遲,沉重打擊了中小企業(yè)的出口創(chuàng)收能力。 因此,經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控對(duì)于常態(tài)化疫情防控下的中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)復(fù)蘇顯得尤為必要。

企業(yè)可被視為一個(gè)開放的組織。 一方面,企業(yè)嵌入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中,時(shí)時(shí)刻刻都與市場(chǎng)中的其他參與者(企業(yè)、消費(fèi)者和監(jiān)管者)發(fā)生聯(lián)系,這一過(guò)程也是企業(yè)將不斷變化的市場(chǎng)因素主動(dòng)或被動(dòng)納入企業(yè)內(nèi)部決策的過(guò)程。 因此,市場(chǎng)中的其他參與者可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系相互影響,這里的影響包括了合法性、競(jìng)爭(zhēng)、合作等內(nèi)容。 另一方面,市場(chǎng)的不確定性是企業(yè)發(fā)展始終面臨的難題。 為了減少不確定性,企業(yè)傾向于模仿別的組織以獲取經(jīng)驗(yàn),降低試錯(cuò)成本。 因?yàn)槟７率强缃M織的社會(huì)性復(fù)制的有力引擎,是組織積極適應(yīng)組織場(chǎng)域的要求所做出的改變[9]。 一旦市場(chǎng)中某一企業(yè)改變了經(jīng)營(yíng)策略或進(jìn)行了產(chǎn)品創(chuàng)新,當(dāng)其他企業(yè)感覺(jué)到這種變化削弱了自身競(jìng)爭(zhēng)能力,那么其他企業(yè)將會(huì)跟隨率先變革者采取行動(dòng),也就是說(shuō),這些首先進(jìn)行變革的企業(yè)起到了角色樣本的作用。

疫情期間社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控,一方面需要重視企業(yè)組織的制度環(huán)境建設(shè),優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是對(duì)沖疫情影響下制度性交易成本高企的突破口,是重塑“政府-企業(yè)-市場(chǎng)”關(guān)系的抓手。 政府應(yīng)以提升營(yíng)商環(huán)境的法治化水平為切入點(diǎn),對(duì)因疫情沖擊導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)困難但尚有發(fā)展前景的中小企業(yè)審慎采用凍結(jié)、劃撥流動(dòng)資金等司法強(qiáng)制措施；繼續(xù)深化“放管服”改革,開展新一輪審批事項(xiàng)削減,給予中小企業(yè)更大自主空間。 另一方面,經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控需要重視組織的模仿效應(yīng),引導(dǎo)龍頭企業(yè)的復(fù)產(chǎn)復(fù)工,提振行業(yè)信心,通過(guò)標(biāo)桿企業(yè)的示范效應(yīng)來(lái)帶動(dòng)行業(yè)的整體復(fù)蘇。

(三) 經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控中行政組織與企業(yè)組織的協(xié)調(diào)

企業(yè)是一種社會(huì)建構(gòu),是物質(zhì)資本、人力資本和社會(huì)資本所有者集體選擇的產(chǎn)物[10]。 政府作為國(guó)家公共利益的代理人,一方面通過(guò)法律制度賦予企業(yè)各類權(quán)利,提升企業(yè)的生產(chǎn)效率和價(jià)值創(chuàng)造能力,從而增加社會(huì)總福利；另一方面,政府又通過(guò)法律規(guī)定企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的稅、費(fèi),規(guī)定企業(yè)應(yīng)履行的義務(wù),從而確定企業(yè)在政府的政治利益分配中的角色。 實(shí)際上,這也體現(xiàn)了行政組織與企業(yè)組織之間在效率與公平之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控中,行政組織與企業(yè)組織由于在組織目標(biāo)和資源分配上存在差異,導(dǎo)致了行政組織與企業(yè)組織之間的組織沖突。 在組織目標(biāo)上,政府實(shí)施宏觀調(diào)控措施更多的是從市場(chǎng)整體需求角度出發(fā),宏觀調(diào)控措施中的財(cái)政政策、金融政策和復(fù)產(chǎn)復(fù)工政策更多的是以全行業(yè)的整體狀況為政策設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn),追求的是行業(yè)的整體利益；而企業(yè)組織對(duì)宏觀調(diào)控措施的需求程度又是不一致的,疫情期間缺少穩(wěn)定融資渠道的小微企業(yè)對(duì)于信貸優(yōu)惠政策最為歡迎,而與金融機(jī)構(gòu)有著良好合作關(guān)系的大型國(guó)企對(duì)于政府金融扶持政策并未有強(qiáng)烈需求。 在資源分配上,政府所擁有的有價(jià)值的資源相對(duì)于疫情經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的巨大需求來(lái)說(shuō),總是有限和稀少的。 為了充分而有效地提高資源的運(yùn)用效率,需要經(jīng)常根據(jù)環(huán)境的變化調(diào)整資源的分配政策。

協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控中行政組織與企業(yè)組織之間的沖突,需要針對(duì)新冠肺炎疫情期間社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況,從兩類組織之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系入手,即對(duì)沖突的原因進(jìn)行詳細(xì)分析,確定沖突的原因主要是由目標(biāo)差異,抑或資源分配差異造成的。 同時(shí),對(duì)制約組織沖突的因素也要進(jìn)行系統(tǒng)分析,如對(duì)兩類組織內(nèi)部的目標(biāo)取向、相互依賴性、任務(wù)確定性及資源稀缺性狀況進(jìn)行系統(tǒng)分析,并以此為基礎(chǔ)制定結(jié)構(gòu)調(diào)整方案。以5G 商用、人工智能相關(guān)設(shè)施、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)為代表的“新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”(簡(jiǎn)稱“新基建”)既可以成為疫情期間經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的著力點(diǎn),也可以充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控的組織協(xié)調(diào)功能。 企業(yè)組織,特別是民營(yíng)企業(yè),具有創(chuàng)新能力強(qiáng)、市場(chǎng)嗅覺(jué)靈敏等優(yōu)勢(shì),與“新基建”的信息化新經(jīng)濟(jì)具有天然的緊密聯(lián)系。 而“新基建”對(duì)5G 基礎(chǔ)設(shè)施、物聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套公共工程建設(shè)的巨大需求,可以為國(guó)企和民企提供一個(gè)廣闊的用武之地。 因此,經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控需要從宏觀、中觀和微觀三個(gè)維度入手,實(shí)現(xiàn)行政組織與企業(yè)組織的協(xié)調(diào)與融合。 在宏觀調(diào)控中,要依據(jù)產(chǎn)業(yè)法的原理,對(duì)新基建進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的部署；在中觀規(guī)劃中,政府應(yīng)著力解決市場(chǎng)投資中的障礙和問(wèn)題,進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,做好“守夜人”的角色,在保障國(guó)家重大戰(zhàn)略和安全的前提下,有序?qū)ι鐣?huì)資本開放特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入；在微觀治理中,政府應(yīng)利用好法律賦予的財(cái)稅金融政策制定權(quán)力,引導(dǎo)企業(yè)合理投資[11]。

四、 疫情防控背景下經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控的實(shí)施策略

在常見的制度學(xué)派理論解釋中,理性的正式結(jié)構(gòu)被認(rèn)為是協(xié)調(diào)和控制現(xiàn)代技術(shù)或運(yùn)作活動(dòng)涉及的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的最有效方式[12]。 疫情防控的基本事實(shí)和目標(biāo)期待是決定經(jīng)濟(jì)法應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的邏輯前提,經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控的設(shè)計(jì)應(yīng)以疫情防控的特點(diǎn)、節(jié)奏等因素為依據(jù),與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)相契合。 疫情防控的系統(tǒng)性決定了經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控應(yīng)是統(tǒng)籌全局、能形成調(diào)控合力的整體型調(diào)控,而新冠肺炎疫情的動(dòng)態(tài)性、反復(fù)性意味著經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控還應(yīng)該是靈敏的、富有彈性的回應(yīng)型調(diào)控。 除此之外,經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控還應(yīng)接受比例原則的檢視,以確定調(diào)控機(jī)制是否符合“成本-收益”原則。 在本部分中,本文將就如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控與上述基本要求相契合展開分析。

(一) 行政組織主導(dǎo)的整體型調(diào)控

基于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡的現(xiàn)狀和疫情防控的多層次性,經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控應(yīng)是一個(gè)多元主體參與并有共同目標(biāo)的多中心化的集體行動(dòng)。 這種多中心化的集體行動(dòng)內(nèi)含多元主體間在獨(dú)立基礎(chǔ)上的互動(dòng)與協(xié)作,為各級(jí)行政組織內(nèi)部合作,以及行政組織與經(jīng)濟(jì)組織之間的協(xié)同合作提供了必要空間。這種多中心化的整體型調(diào)控,不是單純依靠行政科層制的指令性機(jī)制來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn),而是深受社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和疫情防控環(huán)境的影響,以“科學(xué)抗疫”為基礎(chǔ),充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)需潛力,構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)發(fā)展新格局。

根據(jù)宏觀調(diào)控決策主體的級(jí)別,可以分為中央宏觀調(diào)控和地方宏觀調(diào)控。 中央宏觀調(diào)控的決定和實(shí)施主體是中央政府及承擔(dān)調(diào)控的部門,調(diào)控范圍覆蓋全國(guó)；地方宏觀調(diào)控的決定和實(shí)施主體是地方政府及其調(diào)控職能部門,作用范圍限于所轄區(qū)域[13]141。 我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng),因此需要統(tǒng)籌全國(guó)一盤棋,發(fā)揮中央宏觀調(diào)控的積極作用,通過(guò)財(cái)政政策、貨幣政策和復(fù)產(chǎn)復(fù)工政策刺激經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)增長(zhǎng)。 但考慮到我國(guó)幅員遼闊,地區(qū)之間差異明顯,也不應(yīng)忽視地方政府在本轄區(qū)范圍內(nèi)調(diào)控的積極作用。 中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的全國(guó)整體調(diào)控,構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控的整體組織基礎(chǔ)；各地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策①地方政府出臺(tái)的疫情期間經(jīng)濟(jì)扶持政策如《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)上海市全力防控疫情支持服務(wù)企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展若干政策措施的通知》(滬府規(guī)[2020]3 號(hào))、《北京市人民政府辦公廳關(guān)于應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情影響促進(jìn)中小微企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干措施》(京政辦發(fā)[2020]7 號(hào))、《深圳市應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情支持企業(yè)共渡難關(guān)的若干措施》、《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)支持中小微企業(yè)在打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)過(guò)程中健康發(fā)展的十五條措施的通知》(穗府辦規(guī)[2020]1 號(hào))等。,體現(xiàn)了宏觀調(diào)控的多中心化。

實(shí)現(xiàn)疫情期間經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控央地關(guān)系的合理配置,需要發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的積極作用。 全國(guó)人大及其常委會(huì),以及地方各級(jí)人大及其常委會(huì),是我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。 現(xiàn)今從全國(guó)人大到地方人大在宏觀調(diào)控方面主要涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃審議、政府預(yù)決算審議監(jiān)督及宏觀調(diào)控相關(guān)法律制定的職權(quán),而在具體宏觀調(diào)控行為上的實(shí)踐極少。 根據(jù)各級(jí)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督原理,人大可以有效制約政府不當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控行為,促進(jìn)宏觀調(diào)控的整體化、科學(xué)化與民主化。 具體而言,全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)宏觀調(diào)控程序的相關(guān)立法,為今后可能發(fā)生的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)濟(jì)法調(diào)控提供程序保障；加強(qiáng)各級(jí)人大在重大宏觀調(diào)控決策和重大臨時(shí)性宏觀調(diào)控措施上的決策權(quán),利用人大的實(shí)質(zhì)性審議保障調(diào)控政策(措施)的科學(xué)性和穩(wěn)定性。 也就是說(shuō),將人大的立法、監(jiān)督職能與經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控相結(jié)合,可以保障中央政府、地方政府實(shí)行宏觀調(diào)控政策的合理性與法治化,確保地方政府對(duì)中央調(diào)控政策執(zhí)行的一致性與“不走樣”。

(二) 經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控對(duì)疫情期間企業(yè)組織困境的積極回應(yīng)

在法學(xué)領(lǐng)域,“回應(yīng)型法”最早由美國(guó)學(xué)者諾內(nèi)特和塞爾茲尼克提出,他們將法律分為壓制型法、自治型法和回應(yīng)型法,其中回應(yīng)型法是指“回應(yīng)各種社會(huì)需要和愿望的一種便利工具的法律”[14]16。 經(jīng)濟(jì)法的回應(yīng)性要求以法律目的作為法律實(shí)施的基準(zhǔn),在制定和實(shí)施經(jīng)濟(jì)法的過(guò)程中對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾做出及時(shí)回應(yīng),通過(guò)法律載體實(shí)現(xiàn)各類主體利益訴求的有序表達(dá),在實(shí)體和程序的實(shí)質(zhì)正義中維護(hù)社會(huì)整體利益。經(jīng)濟(jì)法回應(yīng)性的重要特征在于法律目的的普遍化,目的普遍化為經(jīng)濟(jì)法體系形塑了彈性空間,增加了法律回應(yīng)的余地。 目的普遍化也意味著經(jīng)濟(jì)法規(guī)制目標(biāo)更為具體化,這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)法的適用范圍和權(quán)威性。

經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控對(duì)疫情期間企業(yè)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨困境的回應(yīng),可以從三個(gè)角度加以理解:第一,回應(yīng)型經(jīng)濟(jì)法須平衡社會(huì)整體利益。 經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控應(yīng)基于社會(huì)整體利益,而不是囿于特定行業(yè)或主體的利益。 住宿餐飲、交通運(yùn)輸、旅游、電影等第三產(chǎn)業(yè)歷來(lái)是受傳染病疫情沖擊最嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè),對(duì)第三產(chǎn)業(yè)中受疫情影響嚴(yán)重的行業(yè)進(jìn)行政策扶持,有助于加速服務(wù)業(yè)的復(fù)產(chǎn)復(fù)工,促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展,保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行的平穩(wěn)有序；第二,回應(yīng)型經(jīng)濟(jì)法強(qiáng)調(diào)政策性立法。 新冠肺炎疫情屬于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件,對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和需求的沖擊具有臨時(shí)性、突發(fā)性的特點(diǎn)。 因此,以出臺(tái)經(jīng)濟(jì)政策的方式來(lái)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊,體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法“政策先行”的靈活性,達(dá)到規(guī)則與相機(jī)抉擇的辯證統(tǒng)一；第三,回應(yīng)型經(jīng)濟(jì)法倡導(dǎo)政策手段的多樣性。 金融扶持政策中的信貸優(yōu)惠、還款展期,財(cái)稅扶持政策中的地方專項(xiàng)債、抗疫特別國(guó)債、稅收優(yōu)惠,復(fù)產(chǎn)復(fù)工扶持政策中的企業(yè)社保減免、公積金緩征、租金補(bǔ)貼等共同構(gòu)成了一個(gè)多層次的企業(yè)扶持政策體系。

(三) 經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控中組織運(yùn)行的比例原則

宏觀調(diào)控在經(jīng)濟(jì)上的合法性,取決于經(jīng)濟(jì)上的合理性,實(shí)際上就是經(jīng)濟(jì)上的“合規(guī)律性”[15]。 除了正當(dāng)性考慮之外,經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控的生效,還需要遵從比例原則的要求:1. 適當(dāng)性原則,即經(jīng)濟(jì)法調(diào)控機(jī)制能夠促進(jìn)所追求的目的的實(shí)現(xiàn)；2. 必要性原則,即經(jīng)濟(jì)法調(diào)控機(jī)制可能造成的損害應(yīng)當(dāng)最?。?. 均衡性原則,即經(jīng)濟(jì)法調(diào)控機(jī)制所增進(jìn)的社會(huì)整體利益與其所造成的損害成比例。 比例原則的三大子原則是經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控生效的必要條件,也就是說(shuō),經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控不僅需要考慮合目的性和合理性,還需要進(jìn)行收益與損失的對(duì)比考量。 即便宏觀調(diào)控能夠促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的恢復(fù),但如果調(diào)控所帶來(lái)的收益低于成本的話,那么調(diào)控機(jī)制就不具有正當(dāng)性；同樣,如果調(diào)控機(jī)制不是所有解決應(yīng)對(duì)重大疫情經(jīng)濟(jì)活動(dòng)恢復(fù)問(wèn)題選項(xiàng)中潛在成本或者傷害最小的選擇,那么調(diào)控機(jī)制就不具有必要性。 這時(shí)我們便引出一個(gè)問(wèn)題,經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控存在什么成本或潛在傷害呢?

首先,新冠肺炎疫情時(shí)期經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控中的稅收優(yōu)惠和免征減征社保費(fèi)等措施,造成了政府財(cái)政收入和社?；鹗杖氲臏p少,對(duì)政府財(cái)力建設(shè)造成了損害。 同時(shí),政府制定和實(shí)施這些扶持政策,同樣需要占用決策資源和執(zhí)法資源。

其次,經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控可能造成反競(jìng)爭(zhēng)的后果。大型企業(yè)和小微企業(yè)同樣受到疫情影響而停產(chǎn)停工,同樣享受一定的稅收優(yōu)惠和社保費(fèi)減免待遇,但大型企業(yè)由于本身具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力,且享受到企業(yè)扶持政策后,可以利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而迅速恢復(fù)生產(chǎn),進(jìn)一步放大了對(duì)小微企業(yè)的優(yōu)勢(shì)。 經(jīng)濟(jì)法調(diào)控機(jī)制反而起到了加速行業(yè)清洗的作用,不利于市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)。

再次,經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控可能會(huì)削弱其他機(jī)制的作用效果。 疫情時(shí)期企業(yè)扶持政策是以一種特定時(shí)間、非常規(guī)的政策來(lái)刺激、幫助企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),但這種外在機(jī)制可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)自我保護(hù)能力的下降,不利于企業(yè)通過(guò)疫情沖擊倒逼自身的改革,錯(cuò)失了一個(gè)“修煉內(nèi)功”的機(jī)會(huì)。

任何調(diào)控政策都是有成本的,同時(shí)這些政策也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的收益,政策收益是否會(huì)大于政策成本是一個(gè)十分直觀的決策標(biāo)準(zhǔn),也是一個(gè)重要的政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。 成本-收益分析方法是政策評(píng)估中被經(jīng)常使用的分析工具,可以為政策制定、評(píng)估與修正提供一個(gè)相對(duì)客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)。 雖然并不是所有的政策都能夠進(jìn)行相關(guān)的效益評(píng)估,例如許多環(huán)境政策的效益是無(wú)法測(cè)算的,但一般而言,經(jīng)濟(jì)法調(diào)控機(jī)制是可以實(shí)現(xiàn)貨幣化計(jì)算的,尤其是在國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)中引入這一分析工具具有控制公權(quán)力濫用的特別意義。 因此,在面對(duì)重大疫情對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成的巨大沖擊和影響時(shí),政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)政策的制定和實(shí)施需要引入“成本-收益”的分析框架,調(diào)控機(jī)制需要與疫情可能造成的市場(chǎng)失靈程度和范圍相匹配,有多種經(jīng)濟(jì)政策可以選擇的,應(yīng)優(yōu)先選擇最大程度保護(hù)企業(yè)組織經(jīng)濟(jì)自主性的調(diào)控政策[16],在應(yīng)急管理背景下鍛造中小企業(yè)的組織韌性[17]。

五、 結(jié)語(yǔ):組織視野中的經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控

經(jīng)濟(jì)法調(diào)整和規(guī)范的是與社會(huì)公共利益相關(guān)的生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。 新冠肺炎疫情中的經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控,直接與國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行以及更高質(zhì)量發(fā)展等公共目標(biāo)密切相關(guān),體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)本位性質(zhì)。 政府作為規(guī)制整個(gè)社會(huì)的行動(dòng)者,其在不同時(shí)期、不同地域以不同的形式對(duì)制度環(huán)境、市場(chǎng)和組織進(jìn)行管理[18]19。 經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控的最大特征就是政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主動(dòng)調(diào)節(jié)和干預(yù)。 所以認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控,首要的就是分析政府(行政組織)的特征、功能以及它和其他組織的關(guān)系。 當(dāng)然,經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控既然有行政組織這一調(diào)控主體,必然存在一個(gè)調(diào)控受體,于是經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控的第二個(gè)組織基礎(chǔ)——企業(yè)組織就進(jìn)入了我們的視野。 經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控中的三個(gè)層次和環(huán)節(jié),即計(jì)劃、各種經(jīng)濟(jì)政策和各種調(diào)節(jié)工具與手段,在疫情經(jīng)濟(jì)恢復(fù)中必須綜合運(yùn)用,使之互相銜接配合,共同發(fā)揮作用。 疫情期間經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控制度具有如下特征:一是立法針對(duì)性強(qiáng),它是作為緊急事態(tài)的對(duì)策出現(xiàn)的；二是宏觀引導(dǎo)調(diào)控措施與國(guó)家直接干預(yù)管制并用；三是立法形式多為規(guī)范性文件,當(dāng)疫情結(jié)束或緊急情況解除,這些規(guī)范性文件便被停止適用、廢止或被修改。

本文問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控在本次新冠肺炎重大疫情中,如何同時(shí)適應(yīng)行政體制環(huán)境與市場(chǎng)技術(shù)環(huán)境,以及行政組織和企業(yè)組織如何與經(jīng)濟(jì)法調(diào)控機(jī)制形成相互協(xié)調(diào)的格局。 不同的制度環(huán)境具有不同面向的組織合法性要求,這就決定了經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控必須直面雙重制度環(huán)境合法性壓力。 本文發(fā)現(xiàn),各級(jí)政府是行使經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控措施的主體和行動(dòng)者,通過(guò)對(duì)過(guò)往經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施(財(cái)政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策)的現(xiàn)時(shí)改造,匹配了重大疫情時(shí)期經(jīng)濟(jì)恢復(fù)建設(shè)的需求,獲得了制度環(huán)境的“合法性”認(rèn)可。 但政府的宏觀調(diào)控也會(huì)受到技術(shù)環(huán)境的約束,需要對(duì)疫情時(shí)期的財(cái)政政策、貨幣政策和復(fù)產(chǎn)復(fù)工政策進(jìn)行精確的考量,并在疫情防控常態(tài)化階段著力減少?gòu)?fù)產(chǎn)復(fù)工的程序壁壘和完善政務(wù)服務(wù)體系[19],才能實(shí)現(xiàn)政策效用的最大化。 行政組織和企業(yè)組織在本次重大疫情經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控中扮演著調(diào)控主體和調(diào)控受體的角色。 行政組織的科層制結(jié)構(gòu)賦予了行政組織快速高效地實(shí)施宏觀調(diào)控政策的組織能力,持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是聯(lián)結(jié)行政組織和企業(yè)組織的重要節(jié)點(diǎn)。 因此在前述研究中,本文更多地是解釋了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控如何發(fā)生作用,并且在這一過(guò)程中,展現(xiàn)了行政組織和企業(yè)組織與所處制度環(huán)境的互動(dòng),經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控在疫情經(jīng)濟(jì)恢復(fù)中的組織基礎(chǔ)及其面臨的組織合法性壓力。