祁占勇，王羽菲

（1.陜西師范大學(xué)教育學(xué)院，陜西西安 710062；2.北京師范大學(xué)教育學(xué)部職業(yè)與成人教育研究所，北京 100875）

自1862年《莫雷爾法案》（Morrill Land-Grant Act）頒布以來(lái)，美國(guó)職業(yè)教育①在 2006年的《卡爾·D·帕金斯生涯與技術(shù)教育法案》中，美國(guó)將之前的“職業(yè)教育”（Vocational Education）改稱為“生涯與技術(shù)教育”?；诜治龊完U述的方便，本研究中將美國(guó)職業(yè)教育與生涯與技術(shù)教育混用。立法制度已經(jīng)走過(guò)了150多年的發(fā)展歷程，在一系列法案的推動(dòng)下，美國(guó)職業(yè)教育日臻成熟。在最近聯(lián)邦立法改革公立K-12 教育系統(tǒng)和州及地方勞動(dòng)力發(fā)展系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，眾議院民主黨人跨黨派合作起草了《加強(qiáng)21 世紀(jì)生涯與技術(shù)教育法案》（Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act ,以下簡(jiǎn)稱“新法案”），并于2018年7月31日由美國(guó)總統(tǒng)唐納德·特朗普(Donald Trump)簽署通過(guò)，于2019 年7 月1 日生效實(shí)施。這是自1984 年《卡爾·D·帕金斯職業(yè)教育法案》 （Carl D. Perkins Vocational Education Act of 1984）頒布實(shí)施以來(lái)的第四次重大修訂，旨在提高生涯與技術(shù)教育（Career and Technical Education，以下簡(jiǎn)稱CTE）項(xiàng)目的質(zhì)量和相關(guān)性，把握發(fā)展機(jī)遇，積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，全面更新與升級(jí)美國(guó)的職業(yè)教育系統(tǒng)。新法案是美國(guó)近年來(lái)深化職業(yè)教育綜合改革、振興美國(guó)工商業(yè)的一次重要實(shí)踐，通過(guò)對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，使其定位更加明確、對(duì)象更加精準(zhǔn)、內(nèi)容更加完善。探究新法案的立法策略與修訂框架，明晰其對(duì)未來(lái)美國(guó)職業(yè)教育改革和發(fā)展的導(dǎo)向作用與實(shí)踐機(jī)理，窺探其背后的價(jià)值關(guān)涉與內(nèi)生訴求，對(duì)推進(jìn)職業(yè)教育法治建設(shè)有所裨益。

一、新法案的改革語(yǔ)境

一直以來(lái)，帕金斯法案①帕金斯法案是對(duì)1984年、1990年、1998年、2006年帕金斯系列法案的總稱。為州和地方CTE項(xiàng)目持續(xù)提供了聯(lián)邦支持，這些項(xiàng)目為學(xué)生提供了獲得在廣泛領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)工作所必需的知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)。[1]但2006年的《卡爾·D·帕金斯生涯與技術(shù)教育法案》（Carl D. Perkins Career and Technical Education Act of 2006，以下簡(jiǎn)稱《帕金斯法案Ⅳ》）已經(jīng)十多年沒(méi)有修訂，無(wú)法反映學(xué)生、工人、求職者等面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，難以應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與勞動(dòng)力市場(chǎng)的真實(shí)需求。面對(duì)美國(guó)職業(yè)教育出現(xiàn)的新境況、新問(wèn)題與新挑戰(zhàn)，如何才能更好地保證時(shí)代發(fā)展進(jìn)步所需的人才供給，并最大限度地提高個(gè)體的生活質(zhì)量和人生價(jià)值，需要通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)調(diào)節(jié)，法案的修訂勢(shì)在必行。

（一）經(jīng)濟(jì)因素：勞動(dòng)力市場(chǎng)存在“技能鴻溝”

當(dāng)前的美國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)中，供給與需求之間存在巨大差距，突出表現(xiàn)為技能供需錯(cuò)配的“技能鴻溝”（skills gap）。由于全國(guó)性的技能鴻溝和“嬰兒潮一代的退休”，經(jīng)濟(jì)變化開(kāi)始顯現(xiàn)；這一代人，如果熟練的勞動(dòng)力沒(méi)有得到應(yīng)有的技能培訓(xùn)，美國(guó)將面臨潛在的危機(jī)。[2]據(jù)統(tǒng)計(jì)，技能鴻溝將會(huì)導(dǎo)致美國(guó)制造業(yè)在2015—2025年有200萬(wàn)職位空缺。[3]

一方面，越來(lái)越多的雇主難以找到合格的雇員?？茖W(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展引發(fā)了勞動(dòng)力市場(chǎng)的巨變，企業(yè)雇主因難以招聘到合適的求職者而面臨巨大的經(jīng)濟(jì)損失。美國(guó)經(jīng)濟(jì)的實(shí)力與其教育體系的實(shí)力密不可分，特別是在經(jīng)濟(jì)面臨挑戰(zhàn)的時(shí)候，美國(guó)雇主需要一支技術(shù)嫻熟、適應(yīng)力強(qiáng)、富有創(chuàng)造力、具備在全球市場(chǎng)上取得成功的能力的合格技術(shù)工人隊(duì)伍。而從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，美國(guó)企業(yè)長(zhǎng)期缺乏在醫(yī)療、科學(xué)技術(shù)和先進(jìn)制造業(yè)等高端領(lǐng)域中訓(xùn)練有素的高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人員。[4]美國(guó)正處于勞動(dòng)力技能的嚴(yán)重缺口之中。另一方面，求職者的個(gè)人能力和技術(shù)水平亟待提升。靈活嫻熟的實(shí)踐操作技能與完備的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備已成為當(dāng)代合格勞動(dòng)力的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。在未來(lái)的經(jīng)濟(jì)體中，大多數(shù)的職業(yè)都需要強(qiáng)大的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)、大量的技術(shù)知識(shí)和就業(yè)技能來(lái)支撐：到2020年，2/3的工作崗位將需要接受過(guò)高等教育的工人；今天的學(xué)習(xí)者在2030年要做的工作有85%還未出現(xiàn)，充滿著不確定性與未知。[5]工人只有接受正規(guī)的系統(tǒng)培訓(xùn)才能更好地適應(yīng)新技術(shù)、智能化、自動(dòng)化所引發(fā)的工作環(huán)境的改變。[6]面對(duì)美國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)存在的技能鴻溝及其帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)損失，包括雇主和求職者在內(nèi)的社會(huì)各界都呼吁政府加大對(duì)CTE的投入，期待政府通過(guò)立法等手段進(jìn)行適時(shí)干預(yù)，完成CTE與勞動(dòng)力市場(chǎng)及就業(yè)的緊密對(duì)接，以有效彌合技能鴻溝。

（二）教育因素：生涯與技術(shù)教育發(fā)展重要性日益凸顯

CTE是通往“美國(guó)夢(mèng)”的大門，為學(xué)生提供了在高回報(bào)、高收入和有需求的職業(yè)中取得成功的機(jī)會(huì)。[7]面對(duì)美國(guó)出現(xiàn)的“技能鴻溝”危機(jī)，CTE項(xiàng)目結(jié)合尖端技術(shù)、可持續(xù)實(shí)踐，并與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和行業(yè)合作，有效幫助學(xué)生在高中畢業(yè)后為未來(lái)作好準(zhǔn)備，并彌補(bǔ)技能差距。它不僅是為一些學(xué)生的成功生活和職業(yè)生涯作準(zhǔn)備，是為所有學(xué)生提供塑造自己未來(lái)的工具。

伴隨著CTE“為工作和未來(lái)作準(zhǔn)備”的功能日益顯現(xiàn)，CTE也愈加受到歡迎，得到了政府與社會(huì)力量的廣泛關(guān)注與支持。一段時(shí)間以來(lái)，政策決策者和商界領(lǐng)袖一直把CTE 作為大學(xué)與職業(yè)準(zhǔn)備的重要組成部分，塑造了CTE的新形象。南達(dá)科他州、愛(ài)達(dá)荷州、密西西比州等通過(guò)開(kāi)發(fā)新的CTE策略來(lái)確保學(xué)生的學(xué)習(xí)進(jìn)度，并擴(kuò)大中學(xué)后教育的選擇；賓夕法尼亞州也開(kāi)始研究CTE 在滿足全州勞動(dòng)力和工業(yè)需求方面的作用，要求州內(nèi)所有的CTE學(xué)校從只注重技術(shù)技能培訓(xùn)、不重視大學(xué)教育轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)院一體化的技術(shù)中心，為學(xué)生接受高等教育和就業(yè)作好準(zhǔn)備。[8]生涯與技術(shù)教育協(xié)會(huì)（Association for Career and Technical Education）第六份年度報(bào)告——《影響CTE的國(guó)家政策：2018年回顧》（State Policies Impacting CTE: 2018 Year in Review）總結(jié)了一系列政策活動(dòng)，并確定了2018年CTE政策制定的主題和趨勢(shì)，其結(jié)果顯示美國(guó)各州的決策者都考慮優(yōu)先發(fā)展CTE。美國(guó)社會(huì)各界對(duì)CTE發(fā)展的關(guān)注大幅度提升，他們逐漸意識(shí)到CTE對(duì)于促進(jìn)學(xué)生發(fā)展和取得經(jīng)濟(jì)效益的重要作用，為CTE的改革與發(fā)展?fàn)I造了良好的社會(huì)環(huán)境與氛圍。加之當(dāng)前美國(guó)大學(xué)輟學(xué)率高、大學(xué)生就業(yè)難等問(wèn)題頻出，客觀上要求社會(huì)提供更加多樣的教育選擇，尋求優(yōu)質(zhì)高效的CTE刻不容緩。

（三）社會(huì)因素：生涯與技術(shù)教育認(rèn)可度仍有待提升

美國(guó)雖長(zhǎng)期仿效德國(guó)等職業(yè)教育發(fā)達(dá)國(guó)家的做法發(fā)展本國(guó)的職業(yè)教育，但從總體上看，職業(yè)教育在美國(guó)獲得的認(rèn)可度和實(shí)踐深度與德國(guó)相比仍有所差距。盡管社會(huì)發(fā)展已經(jīng)取得了進(jìn)步，人們已將職業(yè)教育視為取得職業(yè)和經(jīng)濟(jì)成功的一種重要途徑，但過(guò)去那種認(rèn)為職業(yè)教育是“次要途徑”的觀念與態(tài)度仍然存在。[9]從美國(guó)教育歷史上看，職業(yè)教育時(shí)常被視為學(xué)術(shù)課程之外的另一種選擇，往往成為接收那些沒(méi)有動(dòng)力或無(wú)法順利進(jìn)入大學(xué)的學(xué)生的“回收站”。2018年《教育周刊》（Education Week）指出，盡管當(dāng)前CTE備受關(guān)注，但參加的學(xué)生仍然不成比例地來(lái)自低收入家庭和少數(shù)族裔群體，這是一個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)。[10]根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，貧困學(xué)生和有色人種學(xué)生更傾向于接受職業(yè)教育，而上層社會(huì)的白人學(xué)生更多地進(jìn)入了學(xué)術(shù)領(lǐng)域，為上大學(xué)作準(zhǔn)備，這種“適合”或“匹配”的選擇往往會(huì)沿著種族、民族和社會(huì)階層的界線進(jìn)行。在這種情況下，職業(yè)教育并沒(méi)有成為社會(huì)流動(dòng)的工具，而是成為接收學(xué)術(shù)能力較差的人和弱勢(shì)群體的“收容所”，從而成為維持社會(huì)分層的一種手段。

形成這種對(duì)職業(yè)教育的輕視觀念和較低的認(rèn)同度的原因復(fù)雜，主要與之前民主黨政府“不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)”的教育政策導(dǎo)向有關(guān)，也與長(zhǎng)期以來(lái)主流社會(huì)對(duì)通識(shí)教育或博雅教育的推崇密不可分。有研究顯示，盡管接受職業(yè)教育的學(xué)生能實(shí)現(xiàn)早期就業(yè)，但中年后會(huì)面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)，主要是因?yàn)槿狈捎糜诓煌ぷ黝I(lǐng)域的通用性知識(shí)和技能，而導(dǎo)致其可遷移與應(yīng)變能力不足。[11]正是出于對(duì)諸如此類問(wèn)題的擔(dān)憂，使一些人對(duì)職業(yè)教育望而卻步。因此，如何卓有成效地提升CTE質(zhì)量，來(lái)切實(shí)提高社會(huì)對(duì)CTE的認(rèn)可度是擺在美國(guó)職業(yè)教育發(fā)展面前的一項(xiàng)重要議題。

（四）政治因素：重振美國(guó)本土工商業(yè)的政治藍(lán)圖與改革愿景

通常國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政策制定與實(shí)施過(guò)程具有決定性影響?！爱?dāng)總統(tǒng)把一項(xiàng)議案往上送時(shí)，它往往在所排長(zhǎng)隊(duì)中占據(jù)最先位置，其他所有的議案都要往后排?！盵12]美國(guó)總統(tǒng)憑借其擁有的制度資源與組織資源在政策制定過(guò)程中發(fā)揮著重要影響。商業(yè)背景出身的美國(guó)總統(tǒng)特朗普施政理念的落腳點(diǎn)之一就是振興美國(guó)本土的工商業(yè)，而原有的職業(yè)教育立法已無(wú)法反映和適應(yīng)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)與挑戰(zhàn)，更無(wú)法配合實(shí)現(xiàn)特朗普政府重振本土工商業(yè)的政治理想。因此特朗普自上任以來(lái)，不僅對(duì)現(xiàn)行的美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)進(jìn)行了一系列大刀闊斧的改革重組，也尤為重視重振美國(guó)本土工商業(yè)的發(fā)展，提出了“制造業(yè)回歸”等發(fā)展戰(zhàn)略。這在客觀上對(duì)培養(yǎng)大批量的高素質(zhì)、高水平的勞動(dòng)者提出了更高的現(xiàn)實(shí)要求，要求加大對(duì)在職培訓(xùn)和勞動(dòng)力發(fā)展的投資，重視技能培訓(xùn)，主要包括加強(qiáng)技能補(bǔ)償教育培訓(xùn)、大力發(fā)展現(xiàn)代學(xué)徒制等。[13]

特朗普重振美國(guó)本土工商業(yè)的政治藍(lán)圖和對(duì)職業(yè)教育的重視，為新法案的順利頒布奠定了穩(wěn)固的政治基礎(chǔ)?；趯?duì)職業(yè)教育發(fā)展的密切關(guān)注，特朗普政府把重新授權(quán)《帕金斯法案IV》作為一項(xiàng)優(yōu)先任務(wù)，并派遣高級(jí)顧問(wèn)伊萬(wàn)卡·特朗普(Ivanka Trump)前往國(guó)會(huì)山，敦促參議員們批準(zhǔn)這項(xiàng)重新授權(quán)。正是源于總統(tǒng)對(duì)此項(xiàng)法案的重視，加之美國(guó)教育部部長(zhǎng)貝特西·德沃斯（Betsy DeVos）和伊萬(wàn)卡的參與以及兩黨在國(guó)會(huì)的共同努力下最終敲定了新法案，總統(tǒng)以創(chuàng)紀(jì)錄的時(shí)間批準(zhǔn)并簽署了新法案。

二、新法案的運(yùn)行框架

新法案對(duì)《帕金斯法案IV》進(jìn)行了全面更新，反映了兩黨議員就必要的法律改進(jìn)達(dá)成了共識(shí)。新法案主要以特殊人群、面向就業(yè)、績(jī)效問(wèn)責(zé)、簡(jiǎn)政放權(quán)等內(nèi)容為著力點(diǎn)，展開(kāi)了美國(guó)CTE騰飛的宏偉藍(lán)圖，提出了美國(guó)CTE的具體實(shí)施框架。

（一）關(guān)注特殊人群：促進(jìn)生涯與技術(shù)教育公平的對(duì)象擴(kuò)展

第一，更新特殊人群的定義與范圍。一方面，新法案更新了特殊人群的定義，如將“流離失所的家庭主婦”一詞更新為“失業(yè)人員”，與《勞動(dòng)力創(chuàng)新與機(jī)會(huì)法案》（Workforce Innovation and Opportunity Act，WIOA）中的概念相一致。另一方面，新法案擴(kuò)大了特殊人群的覆蓋范圍，新增了包括無(wú)家可歸者、寄養(yǎng)青年、已脫離寄養(yǎng)體系的老年人以及父母在軍隊(duì)服役的青少年，這也反映出在《每個(gè)學(xué)生都成功法案》（Every Student Succeeds Act，ESSA）實(shí)行過(guò)程中的變化。新法案把歷史上服務(wù)不足的學(xué)生作為改善的重點(diǎn)，要求各州和地區(qū)“在提高有色人種學(xué)生、低收入家庭學(xué)生、英語(yǔ)學(xué)習(xí)者和殘疾學(xué)生的學(xué)習(xí)成績(jī)方面不斷取得顯著進(jìn)展”。新法案明確要求幫助殘疾人士、來(lái)自經(jīng)濟(jì)困難家庭的個(gè)人（包括低收入青年和成年人）、為非傳統(tǒng)領(lǐng)域①非傳統(tǒng)領(lǐng)域主要是指從傳統(tǒng)意義上來(lái)看不適合學(xué)生性別等情況的項(xiàng)目。作準(zhǔn)備的個(gè)人、單親父母（包括單身孕婦）、失業(yè)人員、無(wú)家可歸的人、在寄養(yǎng)制度內(nèi)的青少年（或在寄養(yǎng)制度外的老年人）、父母是現(xiàn)役軍人的青少年、英語(yǔ)學(xué)習(xí)者這些特殊人群報(bào)名并完成CTE課程，為他們獲得高技能和高工資的就業(yè)機(jī)會(huì)作好準(zhǔn)備。

第二，保障特殊人群接受CTE的權(quán)利。一方面，新法案增加了一項(xiàng)法案目的，即通過(guò)提供高質(zhì)量的CTE項(xiàng)目，使特殊人群公平享有接受職業(yè)教育的權(quán)利，以此來(lái)“增加特殊人群的就業(yè)機(jī)會(huì)”。新法案規(guī)定在實(shí)施CTE項(xiàng)目時(shí)，CTE辦學(xué)聯(lián)合體（Eligible Entity）應(yīng)積極招收殘疾學(xué)生，以確保他們有平等的機(jī)會(huì)參加CTE項(xiàng)目，特別是中等教育水平的學(xué)習(xí)項(xiàng)目，從而獲得高工資、高技能的就業(yè)機(jī)會(huì)，或者能在未來(lái)接受高等教育和培訓(xùn)。另一方面，新法案增加對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)償。新法案允許各州撥出聯(lián)邦資金中的15%來(lái)幫助農(nóng)村貧困地區(qū)或有大量接受職業(yè)教育學(xué)生的地區(qū)，專注于農(nóng)村地區(qū)、人口密度高的區(qū)域的CTE項(xiàng)目，有效彌補(bǔ)不同地區(qū)存在的差距，保障特殊人群能接受到高質(zhì)量的CTE項(xiàng)目。

（二）面向就業(yè)：推動(dòng)生涯與技術(shù)教育改革的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)

第一，提高CTE和職業(yè)之間的一致性。首先，新法案進(jìn)一步修正了CTE的定義，“就業(yè)能力與技能”的概念被添加到新法案的核心目的中，以支持就業(yè)能力與技能融入CTE項(xiàng)目，包括整合學(xué)術(shù)知識(shí)和技能并將其應(yīng)用到工作與人際關(guān)系中，提升自身分析和組織能力及個(gè)人素質(zhì)。其次，新法案要求州和地方為所有學(xué)生提供參與以工作為基礎(chǔ)的學(xué)習(xí)（work-based learning）的機(jī)會(huì)，為學(xué)生提供真實(shí)技能，并促進(jìn)學(xué)生對(duì)特定職業(yè)領(lǐng)域任務(wù)的深入、直接參與；CTE項(xiàng)目的學(xué)習(xí)者除了必修課程外，還會(huì)參加專業(yè)課程學(xué)習(xí)，并經(jīng)常有機(jī)會(huì)參加實(shí)習(xí)，與指導(dǎo)教師進(jìn)行交流，并通過(guò)實(shí)踐項(xiàng)目來(lái)運(yùn)用與檢驗(yàn)其所學(xué)。最后，新法案對(duì)《瓦格納-佩瑟法案》（Wagner-Peyser Act）下的勞動(dòng)力市場(chǎng)信息系統(tǒng)進(jìn)行了修訂，要求州政府必須與CTE辦學(xué)聯(lián)合體協(xié)商，將CTE相關(guān)數(shù)據(jù)納入現(xiàn)有的勞動(dòng)力市場(chǎng)信息系統(tǒng)，同時(shí)確保勞動(dòng)力市場(chǎng)信息能被州教育部門訪問(wèn)和使用。

第二，加強(qiáng)與企業(yè)雇主的聯(lián)系互動(dòng)。新法案強(qiáng)化了對(duì)商業(yè)和工業(yè)的重視程度，要求加強(qiáng)資助項(xiàng)目與州和地方企業(yè)的聯(lián)系，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)。具體而言，新法案要求地方產(chǎn)業(yè)領(lǐng)袖參與CTE項(xiàng)目從州到地區(qū)層面的開(kāi)發(fā)過(guò)程與績(jī)效目標(biāo)設(shè)定，建立合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在州層面，各州教育領(lǐng)導(dǎo)者需要與各類團(tuán)體或人群代表共同協(xié)商計(jì)劃內(nèi)容；在地區(qū)層面，新法案提出“綜合性需求評(píng)估”（comprehensive needs assessment），要求符合條件接受聯(lián)邦資金資助的地方CTE 機(jī)構(gòu),每?jī)赡赀M(jìn)行一次與CTE 相關(guān)的、全面的當(dāng)?shù)匦枨笤u(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果納入當(dāng)?shù)赜?jì)劃。在進(jìn)行需求評(píng)估過(guò)程中，必須征求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、勞動(dòng)力發(fā)展相關(guān)部門、企業(yè)及其他關(guān)鍵利益相關(guān)者等的意見(jiàn)并持續(xù)磋商。[14]

第三，推動(dòng)CTE項(xiàng)目的創(chuàng)新。新法案將州政府的資金儲(chǔ)備從10%增加到15%，要求這些資金用于支持與需求行業(yè)或職業(yè)相匹配的CTE項(xiàng)目以及在實(shí)施CTE項(xiàng)目過(guò)程中的創(chuàng)新。新法案支持發(fā)展和加強(qiáng)與CTE 有關(guān)的以工作為基礎(chǔ)的創(chuàng)新學(xué)習(xí)模式，包括工作實(shí)地考察、工作實(shí)習(xí)、項(xiàng)目學(xué)習(xí)、技能實(shí)習(xí)、帶薪實(shí)習(xí)；將科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)領(lǐng)域，包括計(jì)算機(jī)科學(xué)教育，同CTE結(jié)合起來(lái)；通過(guò)創(chuàng)建與發(fā)展或擴(kuò)大雙向招生項(xiàng)目、銜接協(xié)議、學(xué)分轉(zhuǎn)讓協(xié)議和基于能力的教育等項(xiàng)目活動(dòng)，改善學(xué)生的過(guò)渡狀況；與工業(yè)界、產(chǎn)業(yè)界合作，設(shè)計(jì)和執(zhí)行符合新興領(lǐng)域或勞動(dòng)力市場(chǎng)需要的課程或方案，創(chuàng)新職業(yè)教育的教學(xué)模式等。

（三）績(jī)效問(wèn)責(zé)：促進(jìn)生涯與技術(shù)教育發(fā)展的質(zhì)量抓手

自1917年《史密斯-休斯法》頒布以來(lái), 美國(guó)每一次主要的職業(yè)教育立法都將質(zhì)量問(wèn)責(zé)作為不可缺少的部分。[15]隨著新公共治理理念在教育領(lǐng)域的盛行，“績(jī)效”與“問(wèn)責(zé)”正日益成為美國(guó)職業(yè)教育改革的核心議題，鉗制著美國(guó)職業(yè)教育變革的方向。在本次新法案的授權(quán)中，通過(guò)了一系列旨在加強(qiáng)地方項(xiàng)目問(wèn)責(zé)制的改革措施，筑牢了職業(yè)教育績(jī)效問(wèn)責(zé)系統(tǒng)，形成并完善了職業(yè)教育質(zhì)量保障模型。

首先，關(guān)于核心績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)。一方面，新法案明確了主要分析單位。新法案將CTE學(xué)生分為“CTE專注者”①CTE專注者是指在中學(xué)教育階段，在一個(gè)CTE項(xiàng)目中完成至少兩門課程的學(xué)生；在中學(xué)后教育階段，在一個(gè)獨(dú)立的CTE項(xiàng)目中至少獲得12個(gè)學(xué)分的學(xué)生。（CTE concentrators）和“CTE參與者”②CTE參與者是指在一個(gè)獨(dú)立的CTE項(xiàng)目或?qū)W習(xí)項(xiàng)目中至少取得1個(gè)課程學(xué)分的學(xué)生。（CTE participants），引入對(duì)“CTE專注者”這一術(shù)語(yǔ)的正式定義，成為新法案中績(jī)效問(wèn)責(zé)框架的主要分析單位，它是新法案績(jī)效問(wèn)責(zé)制中的主要內(nèi)容和關(guān)注對(duì)象。另一方面，更新核心績(jī)效指標(biāo)。新法案在《帕金斯法案Ⅳ》的基礎(chǔ)上，對(duì)中學(xué)與中學(xué)后教育階段的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行了精簡(jiǎn)和更新，精簡(jiǎn)后的核心績(jī)效指標(biāo)重點(diǎn)關(guān)注關(guān)鍵性的指標(biāo)。中學(xué)階段的績(jī)效指標(biāo)包括畢業(yè)率、閱讀/語(yǔ)言藝術(shù)和數(shù)學(xué)的學(xué)術(shù)成就、安置情況、CTE項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)估、參與和完成非傳統(tǒng)領(lǐng)域CTE 項(xiàng)目的CTE 專注者的比例；中學(xué)后階段的績(jī)效指標(biāo)包括安置情況、獲得證書(shū)和文憑的比例、參與和完成非傳統(tǒng)領(lǐng)域CTE項(xiàng)目的CTE專注者的比例。在核心績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，新法案更加關(guān)注CTE學(xué)生的學(xué)業(yè)成就，并且重視加強(qiáng)中學(xué)和中學(xué)后教育之間的銜接與聯(lián)系。

其次，績(jī)效問(wèn)責(zé)制的執(zhí)行與規(guī)范。盡管強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的重要性，新法案仍尊重各州CTE發(fā)展現(xiàn)狀的不同，在尊重差異的基礎(chǔ)上最大限度地賦予各州自主制定契合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和教育發(fā)展現(xiàn)狀的績(jī)效目標(biāo)的權(quán)力。新法案還規(guī)定了各州績(jī)效目標(biāo)必須滿足以下要求：一是以百分比或者數(shù)值形式表示，具有客觀性、可量化、可測(cè)性，能審議如何推進(jìn)州計(jì)劃所確定的目標(biāo)，從而持續(xù)有效地提高CTE績(jī)效；二是要求州在提高所有CTE 學(xué)生的成績(jī)方面不斷取得有意義的進(jìn)展，同時(shí)考慮到特殊人群和CTE專注者等子群體，包括1965年《中小學(xué)教育法》中所述的學(xué)生分組；三是在CTE辦學(xué)聯(lián)合體提交計(jì)劃前至少60天，必須經(jīng)過(guò)公開(kāi)征求意見(jiàn)程序咨詢不同的利益相關(guān)者，并向這些利益相關(guān)者和公眾提供書(shū)面答復(fù)。另外，新法案要求如果一個(gè)州沒(méi)有達(dá)到績(jī)效目標(biāo)的90%，那么該州就必須為未達(dá)標(biāo)的核心績(jī)效指標(biāo)重新制定并實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目改進(jìn)計(jì)劃，并且處于改進(jìn)計(jì)劃下的州沒(méi)有資格調(diào)整其州績(jī)效目標(biāo)。[16]與此同時(shí)，新法案保留了國(guó)務(wù)卿基于績(jī)效制裁與追究州責(zé)任的權(quán)力，包括減少對(duì)連續(xù)兩年未達(dá)到設(shè)定績(jī)效目標(biāo)90%的州的資助。

（四）簡(jiǎn)政放權(quán)：活化生涯與技術(shù)教育系統(tǒng)的治理趨向

第一，限制聯(lián)邦政府干預(yù)。首先，新法案將國(guó)務(wù)院從學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)等州績(jī)效目標(biāo)談判中移除，讓各州及其利益相關(guān)者共同決定自己的績(jī)效目標(biāo)。[17]這賦予了州政府更大的自主權(quán)，州政府設(shè)定本州的CTE 項(xiàng)目目標(biāo)無(wú)須再經(jīng)過(guò)教育部部長(zhǎng)的批準(zhǔn)，可以通過(guò)一個(gè)開(kāi)放的過(guò)程制定本州的年度績(jī)效目標(biāo)。其次，新法案規(guī)定聯(lián)邦政府不能通過(guò)各種方式來(lái)限制各州的CTE課程和內(nèi)容。新法案中第9條規(guī)定，聯(lián)邦政府不能以規(guī)定各州采用某些特定課程或內(nèi)容為附帶條件劃撥經(jīng)費(fèi)。最后，新法案要求在國(guó)家層面建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體機(jī)構(gòu)——教育科學(xué)研究院（The Institute for Education Sciences）來(lái)進(jìn)行有關(guān)教育方面的計(jì)劃、研究、發(fā)展、傳播、評(píng)估，限制并避免教育部部長(zhǎng)根據(jù)個(gè)人政治偏好來(lái)左右CTE發(fā)展，最大限度地保障CTE評(píng)估的客觀與公正。

第二，支持州和地方政府的管理。首先，新法案重視提高州和地方政府在提供旨在開(kāi)發(fā)、實(shí)施、改進(jìn)CTE服務(wù)等方面的靈活性，簡(jiǎn)化接收聯(lián)邦資金的申請(qǐng)流程，減少行政負(fù)擔(dān)。新法案允許各州基于現(xiàn)狀靈活地將資金用于支持創(chuàng)新戰(zhàn)略和有效實(shí)施項(xiàng)目方面，利用擴(kuò)大的資金儲(chǔ)備來(lái)確定和促進(jìn)有發(fā)展前景且經(jīng)過(guò)驗(yàn)證的職業(yè)教育戰(zhàn)略；允許州針對(duì)特定教育和經(jīng)濟(jì)需求決定如何分配資金，主要用于各州支持成人和校外青少年CTE項(xiàng)目、發(fā)展以能力為本的課程、整合和調(diào)整學(xué)習(xí)項(xiàng)目與職業(yè)道路、專門為州立機(jī)構(gòu)或少年司法機(jī)構(gòu)的個(gè)人提供職業(yè)教育機(jī)會(huì)；支持各州招募、準(zhǔn)備或保留CTE教師與專業(yè)教學(xué)支持人員，如職前培訓(xùn)、專業(yè)發(fā)展或領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展項(xiàng)目；為當(dāng)?shù)谻TE辦學(xué)聯(lián)合體提供技術(shù)援助。其次，新法案縮短了各州提交計(jì)劃的周期。各州提交綜合計(jì)劃周期由6年改為4年，與《勞動(dòng)力與創(chuàng)新機(jī)會(huì)法案》規(guī)定的計(jì)劃期限相一致。[18]

三、新法案的內(nèi)生取向

此次新法案是在《帕金斯法案Ⅳ》的基礎(chǔ)上，針對(duì)美國(guó)職業(yè)教育領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)困境與新機(jī)遇提出的，涉及中學(xué)和中學(xué)后教育，是推動(dòng)美國(guó)職業(yè)教育實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化升級(jí)的關(guān)鍵舉措。新法案在服務(wù)于國(guó)家教育整體戰(zhàn)略目標(biāo)的同時(shí)，也體現(xiàn)出公平性、發(fā)展性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性等內(nèi)生取向與價(jià)值訴求。

（一）追求公平：以實(shí)現(xiàn)所有學(xué)生的成功為根本

教育公平是國(guó)家履行教育職能的必然追求。美國(guó)聯(lián)邦政府在保護(hù)和促進(jìn)所有學(xué)生受教育權(quán)方面發(fā)揮著重要作用。一直以來(lái)，美國(guó)職業(yè)教育法案在條款設(shè)計(jì)上注重通過(guò)職業(yè)教育機(jī)會(huì)平等彰顯“美國(guó)人心中許諾的公平理念”，側(cè)重對(duì)弱勢(shì)群體與教育基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的專項(xiàng)資助。[19]因此，新法案持續(xù)關(guān)注特殊人群，繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)弱勢(shì)群體的覆蓋范圍，確保包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的相關(guān)特殊人群獲得接受職業(yè)教育的機(jī)會(huì)。眾議院教育和勞動(dòng)力委員會(huì)表示，這項(xiàng)法案將“確保職業(yè)教育為所有學(xué)生作好準(zhǔn)備，包括歷史上處于弱勢(shì)的學(xué)生”。新法案優(yōu)先考慮公平，讓每個(gè)學(xué)生都有機(jī)會(huì)從CTE項(xiàng)目中獲益。就職業(yè)教育服務(wù)對(duì)象而言，新法案強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育是“面向人人”的教育，擴(kuò)展了接受職業(yè)教育人群的定義域，尤其重視對(duì)特殊人群的現(xiàn)實(shí)關(guān)照，逐步倡導(dǎo)并實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育全民化，彰顯職業(yè)教育公平理念。新法案的修訂系統(tǒng)地展現(xiàn)了職業(yè)教育培養(yǎng)對(duì)象從特定群體擴(kuò)展到全民的發(fā)展軌跡，是美國(guó)職業(yè)教育體系發(fā)展和完善過(guò)程中的必由之路。

（二）對(duì)接需求：以就業(yè)為導(dǎo)向加強(qiáng)與企業(yè)合作

經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)職業(yè)人才的迫切需求是職業(yè)教育發(fā)展的永恒動(dòng)力，近年來(lái)以工作為基礎(chǔ)的學(xué)習(xí)，包括學(xué)徒制、在職培訓(xùn)、實(shí)習(xí)等一直是美國(guó)聯(lián)邦勞動(dòng)力政策的主要焦點(diǎn)之一。新法案著眼于美國(guó)職業(yè)教育系統(tǒng)與就業(yè)市場(chǎng)的一致性改革，是美國(guó)中學(xué)教育和中學(xué)后教育以及勞動(dòng)力發(fā)展體系之間的關(guān)鍵交匯點(diǎn)，深刻反映了當(dāng)前學(xué)生、工人和雇主所面臨的挑戰(zhàn)。必要的政府政策支持、資金補(bǔ)貼與技術(shù)培訓(xùn)將會(huì)有助于藍(lán)領(lǐng)階層在時(shí)代巨變中掌握必要的知識(shí)技能，并為美國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)帶來(lái)新鮮血液，有助于填補(bǔ)用人單位需求與員工實(shí)際技能素養(yǎng)之間的鴻溝，為美國(guó)培養(yǎng)大量合格勞動(dòng)者。新法案將通過(guò)一系列的法律舉措進(jìn)一步保障對(duì)學(xué)生和工人必要的職業(yè)教育與培訓(xùn)，加強(qiáng)CTE項(xiàng)目與職業(yè)的一致性，幫助他們?cè)?1世紀(jì)新的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中獲得突出優(yōu)勢(shì)。校企協(xié)作、產(chǎn)教融合是社會(huì)各界推動(dòng)“應(yīng)用技術(shù)強(qiáng)化”改革的努力方向[20]，新法案確保了商界和勞動(dòng)力發(fā)展系統(tǒng)之間的通力合作，為美國(guó)的CTE生態(tài)系統(tǒng)作出了重要的改善，及時(shí)、準(zhǔn)確把握勞動(dòng)力市場(chǎng)信息，使CTE項(xiàng)目與當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)的需求保持一致，逐步滿足美國(guó)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展與升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需要。

（三）靈活自治：以科學(xué)的治理方式激發(fā)生涯與技術(shù)教育發(fā)展活力

美國(guó)州政府和地方教育管理機(jī)構(gòu)在發(fā)展職業(yè)教育中扮演著重要角色，在職業(yè)教育治理方面充分展示了其作為分權(quán)制國(guó)家的特性。[21]基于靈活自治來(lái)擴(kuò)大州政府的自主權(quán)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也是近年來(lái)教育改革浪潮的整體趨勢(shì)之一。新法案在立法層面體現(xiàn)了聯(lián)邦政府在宏觀層面上對(duì)CTE實(shí)施調(diào)控，通過(guò)對(duì)州政府的增職賦能，重塑了政府間的權(quán)力關(guān)系，對(duì)于近年來(lái)權(quán)力日益擴(kuò)大并集中的教育部而言，是一種逆向放權(quán)。特朗普政府的主張是聯(lián)邦政府放權(quán)給州政府更多自主權(quán)，與奧巴馬政府相比，兩屆政府的教育政策導(dǎo)向和主張反差明顯，因此在新法案規(guī)定中直接否定并撤銷了奧巴馬政府執(zhí)政時(shí)的集權(quán)教育方針。從廣義上講，新法案遵循的軌跡與《每個(gè)學(xué)生都成功法案》相同，它大幅降低了聯(lián)邦政府的責(zé)任，限制了教育部部長(zhǎng)的權(quán)力，同時(shí)賦予各州領(lǐng)導(dǎo)人制定適合本州需要和情況的改進(jìn)計(jì)劃的權(quán)力。新法案恰到好處地平衡了國(guó)家層面與各州之間的吸引力和距離感，并且能支持各地依托自身優(yōu)勢(shì)和特色積極發(fā)展職業(yè)教育，進(jìn)一步優(yōu)化了聯(lián)邦政府和各州之間的關(guān)系。[22]新法案的意圖是讓州決策者更多地關(guān)注州和地方的需求與發(fā)展情況，而不是聯(lián)邦政府的授權(quán)。各州的教育部門擁有了更大的管理權(quán)限，可以因地制宜地規(guī)劃當(dāng)?shù)氐目?jī)效目標(biāo)與發(fā)展計(jì)劃，自主靈活地安排經(jīng)費(fèi)的分配與使用，這也與共和黨一向主張的“下放權(quán)力”的治理行為相契合。

（四）協(xié)調(diào)統(tǒng)一：以法律“組合拳”推動(dòng)生涯與技術(shù)教育發(fā)展

職業(yè)教育政策體系結(jié)構(gòu)的整體相關(guān)性，對(duì)于制定和實(shí)施職業(yè)教育政策具有重大現(xiàn)實(shí)價(jià)值。[23]美國(guó)職業(yè)教育的振興依賴于多項(xiàng)法律組合出擊的力量，能充分發(fā)揮法律的實(shí)際效用。新法案的變化遵循了相關(guān)聯(lián)邦立法的最新趨勢(shì)——《每個(gè)學(xué)生都成功法案》和《勞動(dòng)力創(chuàng)新與機(jī)會(huì)法案》等，為各州發(fā)展和實(shí)施CTE項(xiàng)目提供了更全面、更強(qiáng)大的法律支持。

當(dāng)前，CTE位于教育、勞動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交匯處，新法案要成功地滿足多樣化學(xué)生群體的教育和培訓(xùn)需求，實(shí)現(xiàn)教育、勞動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)等相關(guān)法律政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一與有效整合是至關(guān)重要的。此次新法案中包含了對(duì)《每個(gè)學(xué)生都成功法案》《勞動(dòng)力創(chuàng)新與機(jī)會(huì)法案》《瓦格納-佩瑟法案》的修訂，使新法案中各項(xiàng)法律措施都能積極適應(yīng)已有的聯(lián)邦政策。新法案中吸收并使用《勞動(dòng)力創(chuàng)新與機(jī)會(huì)法》與《每個(gè)學(xué)生都成功法案》中的雙重注冊(cè)或同時(shí)注冊(cè)（dual or concurrent enrollment）、學(xué)院預(yù)科高中（early college high schools）等數(shù)個(gè)關(guān)鍵定義。新法案通過(guò)引入新定義，并對(duì)部分原有術(shù)語(yǔ)進(jìn)行重新定義，使這三部法案中的定義與關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)相呼應(yīng)，彰顯了政策話語(yǔ)的一致性。此次新法案提高了這三部重要法案間的一致性與協(xié)調(diào)性，通過(guò)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)需求與規(guī)劃、明確涉眾、規(guī)范一致的定義和更新績(jī)效問(wèn)責(zé)指標(biāo)等，聯(lián)邦教育、勞動(dòng)力、經(jīng)濟(jì)相關(guān)法案可以保持協(xié)調(diào)一致，以最大限度地發(fā)揮法律效力，致力于尋求共同的發(fā)展目標(biāo)，提高人才培養(yǎng)與勞動(dòng)力開(kāi)發(fā)質(zhì)量。同時(shí)，政策一致性的增強(qiáng)對(duì)于提高各政府機(jī)構(gòu)和部門的合作效率大有裨益，協(xié)調(diào)了各法案下的項(xiàng)目和計(jì)劃的順利運(yùn)行。[24]

四、結(jié)語(yǔ)

綜合來(lái)看，新法案的頒布無(wú)疑是美國(guó)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型升級(jí)和制造業(yè)回歸過(guò)程中的助燃劑，它緊密結(jié)合并回應(yīng)了美國(guó)職業(yè)教育的現(xiàn)實(shí)訴求，對(duì)有效緩解美國(guó)職業(yè)教育改革發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的“陣痛”有所助益。新法案作為美國(guó)聯(lián)邦政府改革職業(yè)教育的動(dòng)態(tài)載體，不僅傳承帕金斯法案的精華，更進(jìn)一步指引和規(guī)范美國(guó)職業(yè)教育的未來(lái)走向。在新法案的支持和推動(dòng)下，美國(guó)CTE已經(jīng)將改革的觸角延伸至管理、經(jīng)費(fèi)等各個(gè)方面，緊密結(jié)合社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)美國(guó)CTE進(jìn)行全方位的系統(tǒng)完善與升級(jí)，旨在為更多學(xué)生提供高質(zhì)量的CTE，在自上而下和自下而上的雙向互動(dòng)循環(huán)過(guò)程中，確保美國(guó)CTE在世界上的領(lǐng)先地位，致力于培養(yǎng)大批適應(yīng)市場(chǎng)需求的高素質(zhì)技術(shù)人才。新法案的頒布實(shí)施給美國(guó)CTE帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，但也有研究表明，新法案在績(jī)效目標(biāo)的制定、過(guò)程實(shí)施、投入與回報(bào)等方面也面臨著新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，在實(shí)施過(guò)程中有待聯(lián)邦政府和各州解決。[25]這些反思與實(shí)踐引發(fā)人們不斷探索符合時(shí)代要求的職業(yè)教育發(fā)展之路。