陳婉玲 ，陳亦雨

（1. 華東政法大學 科學研究院, 上海 201620； 2. 華東政法大學 經(jīng)濟法學院, 上海 200050）

一、 引 言

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目標是達到區(qū)域利益分配的帕累托最優(yōu)，這是一定區(qū)域空間內(nèi)資源分配的一種理想狀態(tài)，其邏輯是隨著區(qū)域內(nèi)部不同利益主體的持續(xù)互動，即使資源的分配將導致主體間產(chǎn)生利益沖突，但沖突解決的結(jié)果也能使局部主體利益得到滿足、區(qū)域整體利益得以最大化。隨著我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在國家宏觀調(diào)控系統(tǒng)中扮演了極其重要的角色，成為國家解決國內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題的重要方案。①自1996年3月，全國人大八屆四次會議通過《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，提出“堅持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”開始，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在國家的每一個五年發(fā)展規(guī)劃中得到不斷推進和演繹。2020年11月，我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第九篇專篇擘畫了國家今后五年區(qū)域發(fā)展的行動安排與遠景目標，提出了深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思路并做了重要詮釋。目前，在國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略驅(qū)動下，我國區(qū)域經(jīng)濟正經(jīng)歷由“行政區(qū)經(jīng)濟”向“經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟”轉(zhuǎn)型的過程，②行政區(qū)經(jīng)濟是指在基于政治控制與經(jīng)濟管理等需要，人為界定的行政區(qū)劃內(nèi)開展的經(jīng)濟活動，具有界限分明、有剛性約束、經(jīng)濟相對封閉的特征；經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟是指在天然形成的客觀經(jīng)濟地域中開展的經(jīng)濟活動，地域邊界模糊，但一般具有穩(wěn)定的經(jīng)濟中心，對外聯(lián)系與對內(nèi)分工都相對密切。地方個體與區(qū)域整體存在個別主義與集體主義的不同利益期待，區(qū)域經(jīng)濟利益相關(guān)者的發(fā)展訴求和利益主張存在較大的差異性，地方政府行政壁壘對社會經(jīng)濟活動的滲透依舊強烈，區(qū)域行為外部性問題加劇區(qū)域利益分配失衡，利益調(diào)節(jié)成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必須面對的現(xiàn)實問題。為進一步深入實施國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《十四五規(guī)劃綱要》）特別強調(diào)，今后五年要進一步完善區(qū)域合作與利益調(diào)節(jié)機制。只有正確處理區(qū)域利益關(guān)系，合理利用治理工具協(xié)調(diào)區(qū)域利益沖突，才能有效落實《十四五規(guī)劃綱要》的戰(zhàn)略目標。

受宏觀經(jīng)濟政策性調(diào)控思維的影響，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益調(diào)整仍停留于政策驅(qū)動和權(quán)力干預階段，法治思維尚未形成，法治工具的運用尚未進入各級政府的治理視野。在實踐中，為了解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的利益問題，從中央政府到地方政府出臺了大量政策與指導性意見，這些政策意見雖然能夠起到戰(zhàn)略引領和行動宣示作用，但在具體行動中已逐漸顯露出政策協(xié)調(diào)能力不足、貫徹落實粗放浮夸、影響市場配置功能發(fā)揮等弊端。在理論上，現(xiàn)有對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益調(diào)節(jié)的研究主要聚焦政策治理工具的解讀以及對政策治理工具調(diào)整方向的展望，①如保建云認為，地方政府應制定穩(wěn)妥可行相關(guān)經(jīng)濟政策，降低地方利益沖突發(fā)生的概率和可能給國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行帶來的風險。參見保建云：《地方利益沖突、地方保護主義與政策選擇分析》，《國家行政學院學報》2007年第6期；晏世琦認為，區(qū)域政策具體形成更多是利益博弈和平衡的產(chǎn)物，有必要在現(xiàn)行政策基礎上探索統(tǒng)一、規(guī)范、兼容不同類型區(qū)導向的區(qū)域政策架構(gòu)，形成更加系統(tǒng)完備的區(qū)域政策體系。參見晏世琦：《完善我國區(qū)域政策框架體系》，《宏觀經(jīng)濟管理》2021年第3期；鄧仲良、張可云認為，隨著區(qū)域政策不斷深入推進，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策機制進一步清晰，應實施差別化的區(qū)域發(fā)展政策，并健全區(qū)域政策與其他宏觀政策聯(lián)動機制。參見鄧仲良、張可云：《“十四五”時期中國區(qū)域發(fā)展格局變化趨勢及政策展望》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2021年第2期。對區(qū)域利益協(xié)調(diào)的法律治理模式的論證與分析較為薄弱，②目前，從法律角度對區(qū)域經(jīng)濟進行分析的研究成果主要有：楊寅：《行政區(qū)域利益沖突的法律規(guī)制》，《法學評論》2006年第3期；黃茂欽：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟法治新維度——定位重塑與體系演進》，《北方法學》2020年第6期；陳婉玲：《中國區(qū)域經(jīng)濟法制發(fā)展的現(xiàn)狀與未來》，《北方法學》2020年第6期；張守文：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟法理論拓展》，《法律科學（西北政法大學學報）》2021年第4期。這種現(xiàn)象與推進全面依法治國，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的國家治理的時代背景不相吻合。

法律治理模式是協(xié)調(diào)利益、解決沖突、建立秩序的關(guān)鍵力量，能夠激發(fā)區(qū)域利益主體參與到分工與合作中的主觀能動性。必須調(diào)整思路，自上而下形成對政策性治理痼疾的共同認知，尋求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益調(diào)節(jié)的法治進路。本文通過對區(qū)域利益調(diào)節(jié)政策治理模式內(nèi)在機理的深入剖析，認為以大量的政策治理工具協(xié)調(diào)區(qū)域利益關(guān)系，本質(zhì)仍然是傳統(tǒng)權(quán)力主導型治理思路，容易陷入“口號治理”和“表態(tài)工程”窠臼。因此，只有適時制定《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》，通過高層級立法引導、培育區(qū)域共贏理念，形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益調(diào)節(jié)統(tǒng)一規(guī)則體系，強化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制的制度化建設，賦予區(qū)域性協(xié)調(diào)組織明確的法律地位，實現(xiàn)區(qū)域利益協(xié)調(diào)模式由政策化向法治化的轉(zhuǎn)型，才是符合國家治理體系與治理水平現(xiàn)代化要求的應有之義。

二、 現(xiàn)實背景：利益期待、行政壁壘與區(qū)域行為外部性

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟、社會平衡充分發(fā)展為戰(zhàn)略目標，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分將導致社會運轉(zhuǎn)效率下降及社會發(fā)展成本提高。不平衡主要表現(xiàn)在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，區(qū)際經(jīng)濟往來交易成本高，區(qū)域間難以進行自愿有效的分工配合，資源的分布與發(fā)展需求不能形成有效銜接；不充分表現(xiàn)在仍有部分地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展跟不上整體水平，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展韌性和內(nèi)生發(fā)展動力不足，某些地方經(jīng)濟的單一性與脆弱性導致該地方需要依賴國家轉(zhuǎn)移支付、社會福利等公共開支維持發(fā)展，社會整體經(jīng)濟的“木桶效應”明顯。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，市場日漸成為資源配置的主要方式，多元利益主體地位與利益訴求得到強化，行政區(qū)經(jīng)濟割據(jù)現(xiàn)象成為阻礙要素自由流通的頑疾，區(qū)域行為外部性及其利益外溢加劇了地區(qū)發(fā)展水平落差……如何正視這些社會經(jīng)濟現(xiàn)實，承認區(qū)域中不同利益主張的存在，引導利益公平分配，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略有效推進的前提。

（一）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益期待的多樣性與復雜性

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益期待具有多樣性與復雜性，如何激發(fā)多層次利益相關(guān)者積極性是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略順利推進的基礎。利益法學認為，利益就是人們尋求得到滿足的需求、欲望或者期望，這些需求或欲望的主張會影響社會成員之間的關(guān)系或者行為，如果一個有組織的社會要想有序存續(xù)并發(fā)展，必須通過一定的社會控制工具確認并保護這些利益的實現(xiàn)。①參見[美]羅斯科·龐德：《法理學》（第三卷），廖德宇譯，法律出版社2007年版，第4-14頁。個人、企業(yè)、地方政府、中央政府構(gòu)成了區(qū)域經(jīng)濟多元的利益主體結(jié)構(gòu)，各利益相關(guān)者來自不同層次，持有不同利益立場，具備特定的行為動機、行為方式和關(guān)系結(jié)構(gòu)，因而對區(qū)域利益格局的影響也不一。

個人和企業(yè)是利益主體的基本單位，其生存與發(fā)展依賴區(qū)域自然稟賦和外在公共環(huán)境的保障。《世界人權(quán)宣言》明確將生存權(quán)與發(fā)展權(quán)納入基本人權(quán)保障范疇。②《世界人權(quán)宣言》指出：“每個人，作為社會的一員，都有權(quán)享受社會保障，并有權(quán)通過國家努力和國際合作、根據(jù)每個國家的組織和資源，實現(xiàn)其尊嚴和個性自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利”。參見《世界人權(quán)宣言》第22條，https://www.un.org/en/about-us/universal-declaration-of-human-rights，最后訪問時間：2021年8月5日。個人的生存，首先依賴一定地表空間的自然資源，確保在其所在的時空環(huán)境下，至少有維持其生活的最低保障；其次依賴其所在區(qū)域的公共服務資源，追求生活享受，③參見[德]赫爾曼·海因里?！じ晟骸度祟惤粨Q規(guī)律與人類行為準則的發(fā)展》，陳秀山譯，商務印書館2005年版，第7-8頁。因而，個體出于自身利益對區(qū)域資源進行有限度的合理利用具有天然的正當性。個體利益訴求具有分散性與有限性特征，主要對區(qū)域內(nèi)自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、公共服務、社會秩序等方面更為關(guān)切，其需求量以滿足自身生存與發(fā)展為限。企業(yè)是個人實現(xiàn)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的工具之一，隨著商品經(jīng)濟發(fā)展而逐步成為獨立于個人的法律擬制體。企業(yè)以追求利潤最大化為終極目標，在此目標驅(qū)動下形成經(jīng)濟活動空間拓展、產(chǎn)業(yè)鏈條外溢延伸的內(nèi)在沖動，并想方設法影響政府政策制定，其利益需求是無限且積極向外的。企業(yè)逐利行為不可避免地將對區(qū)域內(nèi)社會福利、自然環(huán)境以及政治經(jīng)濟生態(tài)產(chǎn)生影響，進而改變區(qū)域利益格局與分配。

地方政府作為中央政府授權(quán)進行地區(qū)治理的地方利益代表，其存在獨立的目標函數(shù)和利益取向；而作為具有自利性的組織，其利益又不可與所在區(qū)域利益完全等同。既有理論大都將區(qū)域利益主體直指所在區(qū)域政府及其轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和個人，認為區(qū)域是一個“集合主體”，其中的政府、企業(yè)、個人均存在自己明確的利益取向和利益邊界，每一類主體都在某些方面能夠代表區(qū)域利益，政府是區(qū)域整體利益最適宜的代表，④參見丁四保、王昱：《區(qū)域生態(tài)補償?shù)幕A理論與實踐問題研究》，科學出版社2010年版，第59、75頁。但如何協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和個人的不同利益站位，并將其塑造成區(qū)域的整體利益卻很少有理性的思考。⑤陳婉玲：《區(qū)際利益補償權(quán)利生成與基本構(gòu)造》，《中國法學》2020年第6期。實際上，當“政府”這一代理組織落實到“政府工作人員”這一實質(zhì)身份上，其自利性將直接影響到其行為的價值考量。政府政策的制定者是有理性的、自私的人, 他們也常常從個人的角度看待問題, 并按個人面臨的誘因行事，⑥[美]詹姆斯·M·布坎南：《自由、市場和國家》，吳良健等譯，北京經(jīng)濟學院出版社1988年版，第282頁。實踐中地方政府“可能促成任何有助于他們保護或獲得官位的事情”。⑦[美]喬·B.史蒂文斯：《集體選擇經(jīng)濟學》，楊曉維等譯，格致出版社、上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社2014年版，第120頁。因此在區(qū)域事務的管理中，地方政府也會出于自身壟斷租金最大化目標而實施機會主義套利活動。

中央政府作為宏觀政策的制定者，代表全體人民管理國民經(jīng)濟與社會，是實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的監(jiān)督者和管理者，承擔區(qū)域利益協(xié)調(diào)的重任。①參見陳雯、孫偉、袁豐：《長江三角洲區(qū)域一體化空間合作、分工與差異》，商務印書館2019年版，第29頁。但在行政分權(quán)與財政分權(quán)體制背景下，中央政府與地方政府不可避免地出現(xiàn)權(quán)力沖突、經(jīng)濟沖突以及隱藏的其他利益沖突。我國分稅制改革一定程度上保留了按央地行政隸屬關(guān)系劃分收入的特點，中央政府與地方政府在區(qū)域收入利益上仍存在排他性的分賬與博弈。另外，中央政府對地方往往存在整體主義的利益服從期待，而地方則更加關(guān)注其自身地區(qū)的個別主義發(fā)展機會，抽象意義上的國家利益往往會由此演變?yōu)楸镜乩孀畲蠡牡胤叫哉?。因此，在自上而下推行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略過程中，央地關(guān)系縱向利益的協(xié)調(diào)與分配也是一個需要辯證處理的問題。

基于各自利益考量，區(qū)域經(jīng)濟利益相關(guān)者在參與區(qū)域公共事務時難免會出現(xiàn)自利性決策，其利益爭奪呈現(xiàn)出手段隱蔽性、行為投機性等特點，對市場要素流動、區(qū)域功能約束、資源環(huán)境承載以及公共服務供給都將產(chǎn)生影響。例如，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，地方政府“封鎖”市場、阻礙要素自由流動的例子比比皆是，從早期的滬鄂兩地政府“汽車牌照費”之爭到近年來對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的地方保護，②20世紀90年代，上海市政府為保障本市“納稅大戶”上汽大眾的市場份額，宣布要對登記在上海的每輛湖北省生產(chǎn)的雪鐵龍富康汽車征收8萬元的牌照費，而上海大眾桑塔納牌照費卻僅為2萬元。湖北省政府因而發(fā)起“反擊”，下發(fā)規(guī)定稱，省內(nèi)所有接受國家財政撥款的機構(gòu)和部門要么選擇購買雪鐵龍富康汽車，要么為其他品牌額外繳納7萬元“企業(yè)扶貧基金”。參見馬懷德，《地方保護主義的成因和解決之道》，《政法論壇》2003年第6期。近年來，中央政府賦予了地方較大自主權(quán)以發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)。但多地政府通過要求外地企業(yè)在本地設廠、出臺適合本地企業(yè)特點的補貼標準、設定差異化的地方標準及新能源汽車目錄等手段，達到保護本地企業(yè)、提升自身財稅收入目的。外地企業(yè)迫不得已在多地投入大量的資金建廠，造成了生產(chǎn)資源的大量浪費，導致全國新能源汽車產(chǎn)業(yè)版圖的扭曲。參見新華社新媒體，《瞭望｜新能源汽車地方保護是自毀長城》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1681210770877447054&wfr=spider&for=pc，最后訪問時間：2021年8月13日。不同站位導致利益的分化與行動方向的相悖，地方政府以行政權(quán)強力介入市場，其自利性決策雖能在短期內(nèi)保護本地企業(yè)，卻造成生產(chǎn)要素不受市場調(diào)配、劣幣驅(qū)逐良幣的后果；在水資源利用上，行政區(qū)經(jīng)濟主導的地方自利性與流域利益的整體性沖突導致區(qū)域行為相悖而行的現(xiàn)象也時有發(fā)生，如基于江河水域的區(qū)位差異性和水流的不可分割性，上游地區(qū)的水源保護往往關(guān)系到下游地區(qū)飲用水的安全，但上游水源地若大力發(fā)展地方經(jīng)濟而不能有效控制水質(zhì)污染，流域上下游之間矛盾必將凸顯。除此之外，企業(yè)上下游惡性競爭、政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)安排、環(huán)境破壞與資源浪費、國土規(guī)劃急功近利等零和博弈亦屢見不鮮。新時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應主動回應錯綜復雜的利益訴求，通過制度設計協(xié)調(diào)利益矛盾，才能防止南轅北轍的各自行動，形成推動區(qū)域整體發(fā)展的強大合力。

（二）地方政府行政壁壘痼疾強化利益沖突

如何破除地方政府行政壁壘痼疾是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略思路順利實施的關(guān)鍵。行政壁壘本質(zhì)上是一種出于政治動機的防御措施，是計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。地方政府因行政權(quán)力下放和財稅分權(quán)獲得一定的地方經(jīng)濟自決權(quán)，對GDP增長率的追求促使其以本地區(qū)利益最大化為行動指南，其結(jié)果是地方政府之間形成“中國特色的維護市場的經(jīng)濟聯(lián)邦制”競爭關(guān)系，③陳雯、孫偉、袁豐：《長江三角洲區(qū)域一體化空間合作、分工與差異》，商務印書館2019年版，第26頁。地方政府行政壁壘雖然是一個老生常談的話題，但實踐中其帶來的市場分割與產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等頑疾依然對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推進構(gòu)成障礙。

市場經(jīng)濟的發(fā)展本身具有整體效應，在已經(jīng)實現(xiàn)融合的市場內(nèi)部，生產(chǎn)要素只需要付出必要的交通運輸成本，而無需為額外的貿(mào)易壁壘等交易成本買單。其中信息作為最重要的經(jīng)濟要素之一，在整合程度極高的市場中將被迅速傳遞，保持價格在產(chǎn)品鏈條中的一致性，也即達到經(jīng)濟學上的“一價定律”。一旦地方政府盲目推行地方保護政策，導致價格機制無法正常發(fā)揮作用，必將打亂市場對要素的空間配置。同時，限制銷售、司法保護、隱形補貼等行政手段也將抑制本地企業(yè)創(chuàng)新，形成政策性依賴發(fā)展路徑。除此之外，基于搶奪消費市場和中央政策的需要，各地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局上出現(xiàn)非理性的“內(nèi)卷”現(xiàn)象。比如，長三角各大城市在“十三五”規(guī)劃中多將金融業(yè)作為本地優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而實際上很多城市并不具備發(fā)展現(xiàn)代金融業(yè)的基礎和條件，產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨同明顯。①2016年以來，長三角三省一市主要工業(yè)產(chǎn)品的相似度系數(shù)偏高，江蘇與浙江為0.849 4，安徽與江蘇、安徽與浙江分別為0.857 1和0.901 1。參見國務院發(fā)展研究中心課題組：《長三角區(qū)域一體化的戰(zhàn)略路徑》，中國發(fā)展出版社2020年版，第54-55頁。地方政府對高納稅行業(yè)的熱捧導致產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同質(zhì)化，產(chǎn)業(yè)是否契合地方特色、區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局是否合理等整體性協(xié)調(diào)問題往往被選擇性遺忘。概言之，不論是市場分割抑或產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，都屬于地方政府在自身利益驅(qū)使下利用行政力量改變市場原生環(huán)境與資源配置方向的行為，是權(quán)力機制和利益機制在失衡狀態(tài)下畸形運行的結(jié)果。你來我往的“行政區(qū)經(jīng)濟”競爭割斷了地方間的經(jīng)濟互動，阻礙了區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)鏈的自由延伸和承接，區(qū)域整體性優(yōu)勢難以真正發(fā)揮。

（三）區(qū)域行為外部性作用亟待制度規(guī)范與激勵

如何協(xié)調(diào)區(qū)域行為影響外溢帶來的區(qū)際利益沖突，形成對區(qū)域行為外部性有效的激勵與規(guī)范，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略必須面對的現(xiàn)實問題。受生態(tài)環(huán)境的連貫性、市場的開放流動性等因素的影響，區(qū)域行為外部性作用客觀存在，此種影響有著“時間上的永恒性與空間上的普遍性”，②胡元聰：《外部性問題解決的經(jīng)濟法進路研究》，法律出版社2010年版，《內(nèi)容提要》第1頁。具體表現(xiàn)為區(qū)域行為的價值外溢和利益侵襲。例如，為了解決資源分布不均衡與消費需求錯位問題，我國實行資源跨區(qū)域調(diào)配政策，通過政府行政干預形成資源輸出地與輸入地之間資源利益輸送關(guān)系。資源所在地的資源被開發(fā)利用之后，被轉(zhuǎn)化為資源產(chǎn)品向其他區(qū)域輸送，并以各種形式轉(zhuǎn)變成為其他區(qū)域的收入，這種資源輸出具有典型的正外部性特點。但現(xiàn)實中資源輸出地的資源價值外溢卻不能按市場價值得到應有補償，反而承擔生態(tài)保護與修復的責任。再如，我國實施“主體功能區(qū)”政策，許多水源涵養(yǎng)區(qū)、風沙源區(qū)以生態(tài)建設為區(qū)域主體功能，承擔著主要的生態(tài)治理責任，但其付出的治理成本和做出的利益犧牲形成的生態(tài)效益并不為其獨享，水源涵養(yǎng)、生態(tài)保護、環(huán)境修復等行為所產(chǎn)生的優(yōu)質(zhì)、足量水資源將使下游地區(qū)獲益，退耕還草、植樹造林等固沙防沙措施，對下風向區(qū)域免受沙塵暴危害產(chǎn)生正外部性影響?？梢?，環(huán)境整體性使得生態(tài)保護區(qū)的生態(tài)建設活動具有跨區(qū)的外部溢出效應，當外部性效益沒有得到合理補償或支付時，不僅難以形成生態(tài)保護的動力，區(qū)域間也將產(chǎn)生利益矛盾乃至沖突。③陳婉玲：《區(qū)際利益補償權(quán)利生成與基本構(gòu)造》，《中國法學》2020年第6期。

區(qū)域行為也會對區(qū)際利益公平性與整體性造成侵襲。例如，流域的生態(tài)環(huán)境具有不可分割性，但流域管理卻因行政轄區(qū)劃分而被人為分割。由于自然資源和生態(tài)系統(tǒng)在循環(huán)中將產(chǎn)生經(jīng)濟效益，基于區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦而產(chǎn)生的區(qū)域“比較優(yōu)勢”是客觀存在的，對于區(qū)域行為的決策者來說，其最為關(guān)注的是如何利用其“比較優(yōu)勢”滿足本區(qū)域自身的發(fā)展需求，而非實現(xiàn)社會的共同利益。在自利性動機與“責任分散”的投機性心理的驅(qū)動下，區(qū)域行為就會不惜犧牲整體性價值而超越資源利用的臨界點，最終產(chǎn)生負外部性作用。④例如，王英輝、李文陸經(jīng)過大量實證研究，發(fā)現(xiàn)滹沱河上的崗黃水庫的修建雖能給庫區(qū)帶來較大效益，如蓄洪補枯、灌溉糧食等，但對于庫區(qū)外下游地區(qū)卻產(chǎn)生了負面影響。水庫攔截了上游大量來水，導致下游地區(qū)的人民生活與生產(chǎn)用水匱乏，生態(tài)平衡遭到嚴重破壞。參見王英輝，李文陸：《農(nóng)田水利設施區(qū)域負外部性及其內(nèi)部化的策略——以滹沱河區(qū)域為例》，《經(jīng)濟論壇》2013年第7期。在區(qū)域發(fā)展過程中，資源的經(jīng)濟價值與社會價值不言自明，對于承擔負外部性后果的地區(qū)來說，其遭受的利益侵襲背后是區(qū)際利益分配的嚴重失衡。

區(qū)域利益具有客觀性和獨立性。區(qū)域不僅意味著以地理因素為基礎的空間結(jié)構(gòu)，也指向以經(jīng)濟、政治、社會、文化、歷史等因素為基礎的社會結(jié)構(gòu)，其主體形態(tài)主要體現(xiàn)為“省域與跨省域、市域與跨市域、縣域與跨縣域以及經(jīng)濟特區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)”等內(nèi)在概念。①張文顯：《變革時代區(qū)域法治發(fā)展的基本共識》，公丕祥：《變革時代的區(qū)域法治發(fā)展》，法律出版社2014年版，第3頁。作為空間結(jié)構(gòu)，區(qū)域主體對其空間內(nèi)的自然資源存在事實上的產(chǎn)權(quán)，享有使用、支配、獲取收益的權(quán)利；②2019年4月，中央印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》，針對自然資源資產(chǎn)所有者不到位、權(quán)責不明晰、權(quán)益不落實等問題，提出“積極推動自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，落實產(chǎn)權(quán)主體，創(chuàng)新自然資源所有權(quán)實現(xiàn)形式”的意見，這意味著區(qū)域作為事實上的“產(chǎn)權(quán)主體”，擁有以區(qū)域利益為決策依據(jù)安排資源利用活動的權(quán)利將得到進一步明確。作為社會結(jié)構(gòu)，區(qū)域在長期歷史演進中已然形成了特定利益邊界，往往以區(qū)域為單位、以維護區(qū)域利益為目標向外拓展并與其他區(qū)域進行抗衡。因此，不論是從對區(qū)域資源享有的產(chǎn)權(quán)而言，還是與其他區(qū)域的相對性而言，區(qū)域本就是一個具有整體利益和明確邊界的現(xiàn)實存在。正是由于區(qū)域利益的客觀存在，區(qū)域行為產(chǎn)生的外部性作用“在本質(zhì)上都是相互的、無可指責的”，③Amnon Lehavi, Zoning and Market Externalities, Fordham Urban Law Journal, Vol.44, No. 2 ,2017: 361-410.但由此引發(fā)的區(qū)域利益單向流動和分配失衡問題則需加以干預、調(diào)整與矯正，即通過對正外部性行為的補償與激勵、對負外部性影響的控制和約束來保障區(qū)域利益的公平分配。

三、 現(xiàn)有政策性治理工具的困局及其法律化

“協(xié)調(diào)”既是利益關(guān)系的一種和諧狀態(tài)，也是達成和諧狀態(tài)的利益分配活動，其不是要犧牲某些利益相關(guān)者的利益以達到整體目標，而是要改變各主體利益爭奪的局面，使多元發(fā)展訴求在整體性治理中都能得到滿足。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推進，意味著“地方利益”從單一化、割據(jù)化向著整體化、公共化不斷擴展，傳統(tǒng)意義上的“地方性事務”也從封閉性、涉己性更多地具備了開放性、涉他性的特征。④參見林圻：《淺析長三角一體化發(fā)展視角下的地方立法協(xié)作》，《人大研究》2019年第1期。為使各區(qū)域利益主體之間的關(guān)系由背向發(fā)力、相互競爭轉(zhuǎn)化為相向而行、合作共贏，必須建立有效的治理機制，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，建立共生共在的價值認知，才能實現(xiàn)國民經(jīng)濟內(nèi)部的整體協(xié)調(diào)與平衡發(fā)展。利益調(diào)整必須依賴有效的治理工具，形成制度化的治理框架。目前，我國區(qū)域利益分配主要依靠政策驅(qū)動和調(diào)整，一般由中央政府根據(jù)各時期的“五年規(guī)劃綱要”及國家發(fā)展需求制定全國性政策進行統(tǒng)籌規(guī)劃，地方政府隨之根據(jù)本轄區(qū)發(fā)展需求與地方特色制定地方性政策，政策文件的發(fā)布過程與效力狀態(tài)呈自上而下的“金字塔形”模式。

（一）現(xiàn)有區(qū)域利益協(xié)調(diào)政策治理工具的運用

政策治理工具是指國家政黨與國家機關(guān)為實現(xiàn)一定歷史時期政治、經(jīng)濟、社會等領域的特定目標，利用指導方案、行動準則等文件形式進行專門性治理的手段，文件一般包含目標、行動原則與宗旨、階段性任務、工作方式與步驟等內(nèi)容。目前，學界對“政策”的范疇定義較為模糊，尤其對政策與法律的區(qū)分界線尚不清晰。從頒布的主體來看，公共政策學派多數(shù)認為國家政黨、行政機關(guān)、立法機關(guān)頒布的文件皆屬政策范疇，即政策包含法律、屬于法的上位概念；⑤如羅斯金認為：公共政策包括法律、司法布告、執(zhí)行命令和行政決定。參見[美]邁克爾·羅斯金：《政治科學》，林震等譯，華夏出版社2000年版第44頁；陳振明提出，公共政策是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例的總稱，參見陳振明：《公共政策學——政策分析的理論、方法和技術(shù)》，中國人民大學出版社2004年版，第4頁。而法學學者傾向于認為政策僅包括國家政黨與行政機關(guān)頒布的部分規(guī)范性文件，政策與法律獨立并存。①如張文顯提出，中國特色社會主義國家治理體系由一整套制度構(gòu)成，包括以中國共產(chǎn)黨黨章為統(tǒng)領的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、以黨的基本路線為統(tǒng)領的政策制度體系、以憲法為統(tǒng)領的法律制度體系。參見張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中國法學》2014年第4期。本文持后者立場，認為政策與法律分屬不同的社會規(guī)范系統(tǒng)，法律獨立于政策之外自成體系。博登海默對此明確提出，公共政策主要是指“尚未被整合進法律之中的政府政策和慣例”。②[美] E·博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第465頁。在我國，法律不論是制定主體、制定程序、自身構(gòu)造皆具有獨特性，而成文法的表現(xiàn)形式也具有封閉性特征，立法主體的立法權(quán)限與政策制定權(quán)之間有明顯界限，實踐條件還不成熟需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)才能制定相應政策文件，成熟的政策也需經(jīng)過法定的程序，由法定部門予以制定并發(fā)布，才得以上升為法律。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，國務院、各部委、地方人大可以制定行政法規(guī)、行政規(guī)章和地方性法規(guī)，也可以根據(jù)憲法和法律發(fā)布決定、命令和指示，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)一般被歸入廣義的法的形式體系范疇，而黨和國家以及國務院各部委、地方政府發(fā)布的指示、意見和實施方案等應屬于政策性文件范疇。

為進一步推動國家實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略進程，中共中央、國務院于2018年11月18日發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》指出，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時代國家重大戰(zhàn)略之一，因此要“深化改革開放，堅決破除地區(qū)之間利益藩籬和政策壁壘”，以加快形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。作為國家層面構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展治理機制的政策指導性意見，該文件對深化區(qū)域合作機制、區(qū)域利益補償機制等做了原則性安排，并明確各階段應實現(xiàn)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標。另外，為落實國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略部署，國務院以指導意見、規(guī)劃綱要等形式發(fā)布了諸多區(qū)域發(fā)展政策性文件，其中，以長三角一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展以及粵港澳大灣區(qū)建設等多個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與安排最為典型。該類政策針對各個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展提出不同的定位目標和具體方向，鼓勵地區(qū)之間優(yōu)勢互補、利益共享，具有政策站位高、針對性強的特征（見表1）。

表1 國務院落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)政策文件

與此同時，國家發(fā)改委為落實國務院對區(qū)域空間發(fā)展和利益分配部署，勾畫了一批更為細致的區(qū)域經(jīng)濟版圖，推出一系列具體的行動規(guī)劃，如為貫徹西部大開發(fā)戰(zhàn)略，發(fā)揮資源、能源比較優(yōu)勢，通過科技、產(chǎn)業(yè)等政策傾斜實現(xiàn)西部快速崛起，制定《黔中經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改西部〔2012〕2 446號）、《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》（發(fā)改西部〔2012〕781號）；為推動中原城市成為國家經(jīng)濟發(fā)展新增長極與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支點，制定《中原城市群發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改地區(qū)〔2016〕2 817號）；為推動跨區(qū)域資源整合與利益配置機制優(yōu)化，推動長江經(jīng)濟帶一體化發(fā)展，制定《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改地區(qū)〔2015〕738號）等。

在地方政府層面，國務院《意見》發(fā)布后，多省市積極響應并陸續(xù)發(fā)布本省市相應的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的實施方案/意見》（下文簡稱《實施意見/方案》），①經(jīng)統(tǒng)計，為貫徹落實國務院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》的精神，目前已有北京、天津、江蘇、四川等17個省、直轄市制定了相應的“實施方案/實施意見”。進一步細化省際經(jīng)濟合作的工作目標，表達了地方政府積極參與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、加強制度建設與制度創(chuàng)新的意愿和擔當。另外，為強化區(qū)域合作，許多地方政府通過簽署合作協(xié)議、合作備忘錄的形式對區(qū)域共同面臨的發(fā)展問題提出解決方案。②例如，《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》《黃河流域省際橫向生態(tài)補償協(xié)議》《長三角產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管合作備忘錄》等。區(qū)際協(xié)議的締結(jié)主體以省政府及下屬部門為主，一般借地方行政首長聯(lián)席會議為契機進行集中簽約，具備“以政府為合作代表、以外部政治命令為合作動力、以科層結(jié)構(gòu)發(fā)揮監(jiān)督及協(xié)調(diào)作用”的特征，屬于區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系利益協(xié)調(diào)政策范疇，已成為我國實現(xiàn)區(qū)域合作、解決區(qū)域利益爭端最主要的治理方式之一。

（二）政策治理模式的困局與缺陷

如前所述，政策已然成為我國區(qū)域利益協(xié)調(diào)的最主要治理工具，其被普遍使用將導致治理工具上的路徑依賴并固化為政策治理模式。治理工具的路徑依賴機理是，一種治理工具出現(xiàn)并被頻繁使用后，將產(chǎn)生自我強化現(xiàn)象，治理結(jié)構(gòu)、治理過程等一系列機制沿著初始路徑逐步調(diào)整直至成熟，外部環(huán)境日益成為適合自身生存的生態(tài)場，最終形成固定的治理模式。即使政策治理工具并不理想，治理模式的固化會大大減少治理工具的選擇和運用成本從而使報酬遞增，政策的決策機構(gòu)、實施機構(gòu)將積極維持政策治理模式的存在，甚至推動政策治理模式適用范圍的無限擴大。因此，占據(jù)絕對優(yōu)勢的政策治理模式將導致區(qū)域利益協(xié)調(diào)治理手段的單一化。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重大戰(zhàn)略推進，政策治理模式的內(nèi)在缺陷逐步暴露。

首先，政策治理模式下區(qū)域間“協(xié)調(diào)”功能的消解。從上述政策治理工具的梳理可以看出，我國負責區(qū)域治理的行政單位主要是中央政府與省級地方政府，中央政府統(tǒng)籌、發(fā)布綱領性指導文件，地方政府響應并具體實施。也就是說，在我國現(xiàn)有行政框架下，區(qū)域?qū)用娴氖聶?quán)被下放至省級及以下的地方政府，地方政府依賴頒布政策性文件回應中央對區(qū)域關(guān)系的期待以及對區(qū)域利益的協(xié)調(diào)。但省級政府發(fā)布的政策文件是否能夠承擔整體性區(qū)域利益協(xié)調(diào)職責？例如，北京市政府為響應中央《意見》精神，出臺相應《實施意見/方案》，其中提到要“深化京津冀區(qū)域在公共服務、生態(tài)環(huán)境、交通、產(chǎn)業(yè)等領域合作的長效機制”，但北京市對京津冀區(qū)域并不具備整體協(xié)調(diào)管理職能，該《實施意見/方案》的效力等級、管轄范圍和協(xié)調(diào)能力皆不足以支撐對京津冀區(qū)域事務的應對與管理，《實施意見/方案》中的相關(guān)條款最終只能是一種回應式口號。我國行政職權(quán)縱向向上集中，政策的決策機構(gòu)與實施機構(gòu)呈上下對口形態(tài)設置，同級別政府之間的職能、權(quán)責有限，很難在該級別完成整體性橫向協(xié)調(diào)，因此，縱向負責制與橫向區(qū)際治理之間產(chǎn)生了難以避免的緊張關(guān)系。概言之，受行政科層制約束，我國地方政府政策文件的效力不足，政策治理模式與區(qū)域協(xié)調(diào)之功能存在不適應性。

因缺乏法律定性和充足的利益協(xié)作動力，區(qū)際協(xié)議同樣無法達到區(qū)域協(xié)調(diào)的功能期待。一方面，我國《憲法》及《立法法》中并未承認地方政府之間可以聯(lián)合制定法律，因而對區(qū)際協(xié)議的定性問題存在法律上的障礙。③崔卓蘭、黃嘉偉：《區(qū)際行政協(xié)議試論》，《當代法學》2011年第6期。現(xiàn)階段我國區(qū)際協(xié)議主要由地方政府推動，本質(zhì)上仍是一種區(qū)域政策治理模式，與美國有著《憲法》作為效力背書的州際協(xié)議并非同質(zhì)。①在美國，州與州之間的協(xié)議效力極高，不僅優(yōu)于州內(nèi)法律，還受美國憲法的保護。根據(jù)美國《憲法》第1條第10款“契約條款”（Compact Clause）的規(guī)定，“任何一州，都不能通過法律來損害契約義務”。一旦加入?yún)f(xié)議，成員州就必須嚴格遵守協(xié)議內(nèi)容，為協(xié)議的長久穩(wěn)定締結(jié)提供持續(xù)性保證。當成員簽訂該協(xié)議并經(jīng)所在州立法機構(gòu)批準后，該協(xié)議就自動成為成員州的法律，其效力超越了與之相沖突的各成員州的所有其他法律，成員州州政府及所有公民都必須嚴格遵守和履行協(xié)議的條款。沒有了外部法律強制力約束，協(xié)議僅靠地方政府間的信任與科層關(guān)系維系，違約成本幾乎為零，協(xié)議參與方履約意識驟降，區(qū)際協(xié)議成為松散的“握手協(xié)議”。另一方面，我國諸多區(qū)際合作機制是在中央或上級政府的政策要求下成立，并非“參與主體間基于成本收益分析后自愿的資源轉(zhuǎn)移行為” ，②周凌一：《縱向干預何以推動地方協(xié)作治理?——以長三角區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理為例》，《公共行政評論》2020年第13期。各執(zhí)行層次之間既缺乏利益認同和主動溝通，又缺乏足夠的組織保證與財政支持，協(xié)議落實存在“上緊下松”趨勢。部分組織基于自身或局部利益最大化、責任最小化而產(chǎn)生的爭功避責行為動搖了集體共識根基，③參見陶鵬：《災害管理的政治：理論構(gòu)建與中國經(jīng)驗》，復旦大學出版社2018年版，第45頁。實際執(zhí)行過程中跨區(qū)域經(jīng)濟利益往往會讓位于行政區(qū)經(jīng)濟利益。再加上地方政府頻繁的人員調(diào)換與流動，區(qū)域合作的信任關(guān)系更不穩(wěn)定。因此，我國區(qū)際協(xié)議達成的并非契約基礎上的利益聯(lián)盟，對契約精神及利益驅(qū)動的忽視導致整個體制運行績效的滑坡，難以達成協(xié)調(diào)之初衷。

其次，政策條款模糊和不可操作性影響政策目標的精準實現(xiàn)和治理結(jié)果的可控性。例如，國務院發(fā)布《關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導意見》（國發(fā)〔2010〕28號），對中西部地區(qū)設立園區(qū)承接沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作出規(guī)定，但這些規(guī)定僅有諸如“引導和鼓勵東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移”“鼓勵東部地區(qū)轉(zhuǎn)讓先進技術(shù)”等模糊條款，對跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的利益協(xié)調(diào)、權(quán)責劃分、爭議解決等未詳細規(guī)定。再如，各省市為響應中央《意見》而發(fā)布的《實施意見/方案》內(nèi)容大多重復因襲，對區(qū)域合作機制、市場一體化發(fā)展機制、區(qū)域互助機制、區(qū)域利益平衡機制、基本公共服務均等化機制等的布局規(guī)劃大同小異，“口號功能”遠大于實用功能，相關(guān)部門難以根據(jù)此類文件執(zhí)行到位。同樣，區(qū)際協(xié)議往往對區(qū)域間的收益分配方式、爭議解決機制規(guī)定不詳，更缺乏對合作結(jié)果的考核方式與評價標準，后期執(zhí)行成本升高，合作關(guān)系松散。長三角地區(qū)早期區(qū)際合作協(xié)議《上海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》及《上海經(jīng)濟區(qū)章程》的無疾而終，就是締約主體消極不作為導致的。④參見何淵：《區(qū)域行政協(xié)議研究》，法律出版社2009年版，第78頁。

最后，區(qū)域政策本質(zhì)上是政府為彌補市場失靈的干預行為，依賴自上而下“命令式”推進手段，將調(diào)整區(qū)域利益關(guān)系、促進平衡發(fā)展的國家意志從頂層設計層面注入市場機制中，其最終目的在于提高資源配置的效率。⑤參見馬秀貞：《產(chǎn)業(yè)政策立法的邏輯進路》，《行政與法》2021年第4期。然而，此種以“行政權(quán)力”為中心的國家經(jīng)濟統(tǒng)制，是一種典型的“人治”秩序，⑥陳婉玲：《從單一干預到微觀規(guī)制與宏觀調(diào)控的辯證統(tǒng)一——政府干預經(jīng)濟的立法理念變遷》，《現(xiàn)代法學》2007年第6期。其往往忽視市場配置力量，不可避免地加劇區(qū)域利益失衡。例如，為解決資源分布與消費需求錯位的矛盾，我國實施資源的跨區(qū)域行政調(diào)配政策，由國家通過行政決策安排資源跨區(qū)域流動，影響福利分配格局，不論是“南水北調(diào)”“西電東送”的資源的跨區(qū)域調(diào)配還是區(qū)域橫向轉(zhuǎn)移支付，區(qū)域利益主體在外在推動力作用下被動、單向、無償?shù)剌斎牖蜉敵鲑Y源，雖短期內(nèi)達到利益調(diào)整之目的，但因其未尊重經(jīng)濟利益的內(nèi)在交換規(guī)律，忽略了區(qū)域合作自愿性與市場交易成本，這種看似協(xié)調(diào)的狀態(tài)并不會積極長久的存在。

（三）政策法律化：從權(quán)力治理向法律治理轉(zhuǎn)型

政策是黨和國家意志的具體化，發(fā)揮著調(diào)動分配各類資源、設定行為框架、釋放政治信號等作用，通過政策的隨時制訂與調(diào)整，決策者可以快速回應社會經(jīng)濟問題，并為執(zhí)行層面預留一定的空間，以實現(xiàn)規(guī)范與事實之間的機動協(xié)調(diào)。更重要的是，現(xiàn)階段我國區(qū)域利益協(xié)調(diào)制度框架尚未形成，自上而下的政治命令式、單向施惠型利益調(diào)控政策仍是政府運用的主導性工具，而柔性對話式、互惠交易型的治理模式的運用空間還很有限，區(qū)域利益分配仍是一種被安排的行政任務。在這一現(xiàn)實基礎下，政策治理工具能夠在較短時間促使地方政府建立階段性信任關(guān)系，具有較強的動員力和響應力。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，既需要政策工具的靈活調(diào)控，也需要法治工具的穩(wěn)定治理，兩種制度形態(tài)在協(xié)調(diào)區(qū)域利益過程中相輔相成、缺一不可。政策和法律通常分開發(fā)揮作用，它們遵循不同的原理，相互獨立又相互補充，并行不悖。政策多為短期治理目標而定，其偏重于對當下區(qū)域利益分配問題的及時應對，因而具備靈活性與時效性，實施手段相對機動且柔性；而法律的最終目標為實現(xiàn)社會正義，因而講求預測性與穩(wěn)定性，偏重對區(qū)域間權(quán)利義務關(guān)系的確認以及對區(qū)域相關(guān)主體合法利益的保護，且有強制力保障實施。然而，如上文所述，我國區(qū)域利益協(xié)調(diào)的制度安排中絕大部分是政策性制度，并仍有自我強化、不斷擴張趨勢，政策化與法律化治理模式在制度供給數(shù)量與實際應用范圍上產(chǎn)生了嚴重的結(jié)構(gòu)性失衡，也導致了我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法治水平大大落后于政策制定能力。黨的十九大明確提出，“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式”，國務院《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》亦指出，法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。政策治理模式的無限擴張將阻礙依法治國進程的有效推進，因此，強化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律工具的制定和運用已是勢在必行，有必要轉(zhuǎn)變思路，尋求由權(quán)力治理模式向法律治理模式的逐步轉(zhuǎn)型。

法治是協(xié)調(diào)利益、解決沖突、建立秩序的重要力量，①夏錦文：《區(qū)域法治發(fā)展的基礎理論研究構(gòu)架》，公丕祥：《變革時代的區(qū)域法治發(fā)展》，法律出版社2014年版，第41頁。法律本身即具有鼓勵合作與交易的目標追求，與我國“以利益驅(qū)動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的需求具有內(nèi)在價值上的契合。其一，法律以尊重社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律為前提，鼓勵意思自治、平等協(xié)商、合作共贏的契約行為。法律在提供物質(zhì)生產(chǎn)、分配和交換所需的規(guī)律和秩序的同時，②參見[蘇]雅維茨:《法的一般理論——哲學和社會問題》，朱景文譯，遼寧人民出版社1986年版，第32頁。起到了鼓勵區(qū)域分工合作中的價值交換的關(guān)鍵性作用。嚴謹?shù)牧⒎ǔ绦虮旧砭褪菂^(qū)域利益主體對自身利益的合法性開展論證、充分表達、并與其他利益相關(guān)者交涉與協(xié)調(diào)的利益整合過程。各方能夠自覺尋找區(qū)域分工與合作中的利益最大公約數(shù)，而非在權(quán)力的命令下被動妥協(xié)。其二，法律重視主體行為的對價性，賦予區(qū)域利益主體以正效價，③弗魯姆構(gòu)建了一套期望激勵理論模型，該模型提出，人們在對某一行為結(jié)果的價值評價即為“效價（valence）”，其中“正效價”指人們認為該結(jié)果令人滿意，反之則為“負效價”。參見[美]維克多·H.弗魯姆：《工作與激勵》，載[美]J.史蒂文·奧特等：《組織行為學經(jīng)典文獻》，王薔等譯，上海財經(jīng)大學出版社2009年版，第189-190頁。激發(fā)區(qū)域利益主體參與分工與合作的主觀能動性，并在自愿交換的前提下兼顧公平?！叭绻覀儠r時處處可以依靠一個（無成本的）法律體系來界定產(chǎn)權(quán)并裁決爭端，那么任何想使用某種資源的人就都得付費給所有者才能得到它。”④[美]奧利弗 E·威廉姆森：《治理機制》，石爍譯，機械工業(yè)出版社2016年版，第204頁。正是因為下游地區(qū)須為上游地區(qū)的損失進行付費，上游地區(qū)才會自我限制、不再污染水源。此種自我限制很難說是出乎對區(qū)域整體利益的追求，而是以上游地區(qū)的自我利益得到滿足為約束前提。因此，法律治理模式能夠以利益為驅(qū)動力，使其將行為的動力、向量與行為自主性、能動性相結(jié)合，最終達到整體性治理的區(qū)域協(xié)調(diào)效果。其三，法治手段具有行政手段、經(jīng)濟手段所無法比擬的長效性、權(quán)威性及邏輯自洽性，能夠保障最終治理結(jié)果的精準有效。通過法律精準、系統(tǒng)化表達，各級政府及區(qū)域利益相關(guān)者的權(quán)利與義務關(guān)系得以明確，收益分配與爭議解決機制得以明晰，其穩(wěn)定性能夠促使區(qū)域利益主體在利益交換時的信任基礎更為牢固，每一個區(qū)域利益主體都在法律的背書下確信自己的投入產(chǎn)出比與他人不會因制度因素而有所差異。與此同時，相較于政策工具，在嚴密法理體系之下，法律具有更強的自我解釋、漏洞彌補之特性，能夠通過法律解釋、法律推理、法律論證、法律續(xù)造等工具救濟條款的模糊之處，借助效力識別、利益衡量、事后救濟等手段實現(xiàn)邏輯自洽與體系閉環(huán)，保障利益調(diào)整結(jié)果的精準性、連貫性和說服力。

綜上所述，須逐步將成熟的區(qū)域政策通過必要程序轉(zhuǎn)化為法律，形成可復制的利益調(diào)整權(quán)威性規(guī)則體系，實現(xiàn)區(qū)域利益協(xié)調(diào)工具由政策化向法治化的轉(zhuǎn)型。（1）須構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律框架，我國雖已推出了各類重點區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃，但區(qū)域間利益的宏觀調(diào)控與平衡規(guī)則尚處于空白階段，因此可以通過對成熟的區(qū)域政策的篩選與提煉，創(chuàng)制出系統(tǒng)性的區(qū)域協(xié)調(diào)法律框架和規(guī)則體系。（2）從區(qū)域政策的發(fā)布主體、實施時間、實施效果等指標對政策的成熟度與效益進行評估。從發(fā)布主體的角度來看，一方面應當加強對國務院及各部委推出的、經(jīng)過多年實施驗證的區(qū)域政策的梳理辨析，例如，傳承《意見》等統(tǒng)領性文件精神和基本原則，保障法與政策銜接過程中立場的一致性，同時對該文件中區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制、區(qū)域合作機制、區(qū)域利益補償機制等有實際價值的機制進行專章細化安排，增強法條的精準性與可執(zhí)行性。從實施時間與實施效果來看，應堅持“實踐是檢驗真理的唯一標準”，重點關(guān)注政策文件實施效果的評估核查、對時代要求的順應，對只能起到短期作用的政策不予提煉，對干預過度的政策合理調(diào)整與利益糾偏，以保證法的穩(wěn)定性與權(quán)威性。（3）經(jīng)過反復評估后, 將具備實際價值的政策整理爬梳，或形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之政策法源信息庫，或直接經(jīng)嚴格立法程序上升為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法，實現(xiàn)政策與法律順暢銜接。

四、 以《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》滿足區(qū)域整體性治理需求

目前，我國地方性立法對本轄區(qū)內(nèi)區(qū)域利益協(xié)調(diào)具有一定領導力，行政區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的法制建設基本能夠自足。但基于行政統(tǒng)攝與隸屬關(guān)系，地方立法本身未獲得調(diào)整跨區(qū)域事務的正當性，其在處理跨區(qū)域事務和跨區(qū)域利益關(guān)系中的調(diào)動力不足。①參見陳婉玲：《中國區(qū)域經(jīng)濟法制發(fā)展的現(xiàn)狀與未來》，《北方法學》2020年第6期。同時，受各自利益站位的局限，地方法規(guī)對同類型法律關(guān)系往往會表現(xiàn)出差異化的制度安排，一旦形成管轄交叉、經(jīng)濟往來等區(qū)域融合現(xiàn)象，就會產(chǎn)生地方立法沖突。立法“地方割據(jù)”現(xiàn)象一方面會加重跨區(qū)活動主體的守法負擔，稀釋法律的權(quán)威性；另一方面，立法對利益調(diào)整的不同表達將產(chǎn)生不同分配效果，影響法律適用的衡平。正因為目前區(qū)域立法層級過低，發(fā)展中的利益配置問題易演變成為各區(qū)域權(quán)利上的劃分，經(jīng)濟現(xiàn)象上的利益競爭易進一步轉(zhuǎn)換為各種政策制定、具體立法、法律執(zhí)行等的博弈，其作用與區(qū)域協(xié)調(diào)目標出現(xiàn)背離。②參見汪習根、滕銳：《論區(qū)域發(fā)展權(quán)法律激勵機制的構(gòu)建》，《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2011年第3期。因此，必須加快落實《意見》精神，適時制定國家層面統(tǒng)一的《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》。其一，統(tǒng)一的立法文件能夠在各項治理內(nèi)容上立足全局、統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)“利益協(xié)調(diào)職能”。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅涉及本地區(qū)利益調(diào)配，更需顧及全國范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟、環(huán)境等各領域的整體性部署。國家層面立法能夠發(fā)揮全局站位優(yōu)勢，在國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)整合、主體功能區(qū)規(guī)劃等涉及國家利益的領域，以統(tǒng)一的法律設計理順區(qū)際關(guān)系、支撐整體公平。其二，只有國家層級法律的協(xié)調(diào)職能才足以應對各區(qū)域間的利益紛爭。將區(qū)域?qū)用娴膯栴}交由高度集中化的制度進行協(xié)調(diào)，能夠幫助沖破行政區(qū)劃上的障礙，有效遏制區(qū)域利益分化、規(guī)范區(qū)域開發(fā)秩序，自上而下進行利益的分配與調(diào)整，促進建立無壁壘、無障礙的共同市場和共同規(guī)則。

首先，應明確《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》立法宗旨，培育區(qū)域共贏新理念。共同利益或相互利益是區(qū)域分工耦合并達到協(xié)調(diào)發(fā)展的前提與基礎。隨著區(qū)域經(jīng)濟的深入發(fā)展，必然要求傳統(tǒng)地方主義向新型區(qū)域合作分工主義、獨贏思維向共贏思維的轉(zhuǎn)變。歐盟為構(gòu)建區(qū)域內(nèi)開放、信賴、共贏和合作的發(fā)展環(huán)境，制定《歐洲聯(lián)盟條約》，明確成員國合作發(fā)展的宗旨，①歐共體官方出版局：《歐洲聯(lián)盟條約》，蘇明忠譯，國際文化出版社1998年版，第10頁。并圍繞該宗旨建立了關(guān)稅同盟，基本實現(xiàn)了各國利益一體化與各類要素的自由流通。就我國《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》而言，應明確如下原則：（1）共同發(fā)展、互惠互利原則。各利益主體一方面要積極尋找合作的切入點與利益的結(jié)合點，另一方面要反思“內(nèi)向型”利益獲取方式，主動參與區(qū)域公共事務與治理體系，群策群力發(fā)揮整體優(yōu)勢，實現(xiàn)深層次區(qū)域合作。（2）以市場為主、政府為輔原則。區(qū)域的整體性治理不是要求政府對區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃與管理，而是要逐步放開不必要的資源要素流動管制，將區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主動權(quán)交還給資源配置的主體-市場，②參見汪偉全：《長三角經(jīng)濟圈地方利益沖突協(xié)調(diào)機制研究：基于政府間關(guān)系的分析》，《求實》2008年第9期。由市場發(fā)揮經(jīng)濟規(guī)?；瘍?yōu)勢，以形成整體效應。（3）各地區(qū)平等、求同存異原則。不論區(qū)域?qū)蛹壟c面積，各區(qū)域在生產(chǎn)要素獲取、環(huán)境資源維護、基礎設施建設等各方面地位平等。要著重把地方政府行政級別與區(qū)域法律地位分開，不因某層級的地方政府行政級別更高而使區(qū)域擁有特殊權(quán)力和利益。同時，探尋符合地方特色的發(fā)展道路，尊重地區(qū)發(fā)展方式與發(fā)展利益，抑制“地方化”自利本能，通過制度手段篩選掉“少數(shù)人偏好”，轉(zhuǎn)而關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)的多樣性。

其次，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展制度化建設，強化對弱勢區(qū)域傾斜性利益配置?！秴^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》必須對協(xié)調(diào)區(qū)域利益關(guān)系的區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制、基本公共服務均等化機制、區(qū)域政策調(diào)控機制、區(qū)域發(fā)展保障機制以及市場一體化機制、區(qū)域合作機制、區(qū)域互助機制、區(qū)際利益補償機制進行全方位謀篇布局，形成具有權(quán)威性、可操作性的制度設計。制度化約束是將區(qū)域關(guān)系轉(zhuǎn)化為法律關(guān)系的必要手段，它依據(jù)公眾認同的、按理性原則設計的、能夠被合理預見的制度來運作。③參見劉圣中：《私人性與公共性——公共權(quán)力的兩重屬性及其歸宿》，《浙江學刊》2003年第1期。例如，隨著各區(qū)域之間經(jīng)濟的依賴性日益增強，區(qū)域合作機制的重要性也逐步凸顯。《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》不僅要探索構(gòu)建區(qū)域內(nèi)財稅共享、GDP共享等利益分享機制，保障各區(qū)域合作者都能分享到分工的紅利，引導各區(qū)域以聚合力量的態(tài)勢取代以往的惡性競爭，更要在現(xiàn)有區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎上整合區(qū)域優(yōu)勢，對標國家整體性戰(zhàn)略利益，鼓勵優(yōu)勢區(qū)域產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新利益向外溢出，以促進區(qū)域合作向縱深發(fā)展。又如，為了實現(xiàn)發(fā)展利益共享目標、加快欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展，我國已逐步形成了包括對口援助、對口扶貧等在內(nèi)的區(qū)域互助機制?！秴^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》一方面應規(guī)定援助地區(qū)與受助地區(qū)各自的權(quán)利義務、明確援助補償與激勵制度，以利益激勵形成系統(tǒng)性動力循環(huán)；另一方面須推動“一事一議型區(qū)際互助項目”向“常規(guī)性、綜合性區(qū)際互助系統(tǒng)”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建起區(qū)際互助的常態(tài)化制度。

對《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》而言，最能直接體現(xiàn)利益制度化配置的重中之重就是構(gòu)建區(qū)際利益補償機制。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以承認區(qū)域差異性以及每個區(qū)域應當享有平等、公平的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機會為前提。作為解決區(qū)域發(fā)展不平衡的一種制度性工具，區(qū)際利益補償機制既能使作出特別犧牲和利益讓渡的利益主體獲得確定性預期，也能使區(qū)域間利益沖突通過權(quán)利的程序化運作得以緩解。④參見陳婉玲：《區(qū)際利益補償權(quán)利生成與基本構(gòu)造》，《中國法學》2020年第6期?！秴^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》應明確弱勢區(qū)域因本地區(qū)利益受損而獲得的權(quán)利，以及區(qū)際補償?shù)木唧w程序與標準、利益受損的補償方式，如現(xiàn)金補貼、貿(mào)易合作優(yōu)惠政策等，將政治任務轉(zhuǎn)換為一種“各區(qū)公平發(fā)展、整體協(xié)調(diào)共進”的制度常識。另外，可通過《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》適當賦予經(jīng)濟落后區(qū)域財政稅收優(yōu)惠權(quán)、交易優(yōu)惠權(quán)等，為維護弱勢區(qū)域主體發(fā)展權(quán)設計公平性、傾斜性權(quán)利制度安排。

最后，明確區(qū)域性組織機構(gòu)法律地位與權(quán)利義務安排。區(qū)域性組織機構(gòu)指的是為了促進多個地方交流對話、跨區(qū)合作以及預防、管理和解決地方間利益沖突，超越單一的地方層級所構(gòu)建的多地方聯(lián)合機構(gòu)，在我國具體表現(xiàn)為行政首長聯(lián)席會議、區(qū)域合作論壇、多地方合作辦公室等形式?，F(xiàn)代政府理論提出，職能、機構(gòu)、體制、過程是政府制度的四大支柱，其中，機構(gòu)的設置與授權(quán)是將利益調(diào)配相關(guān)法律法規(guī)輸送到現(xiàn)實生活的必經(jīng)橋梁。

事實上，我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》并未提及跨行政區(qū)共設機關(guān)問題，現(xiàn)有區(qū)域性組織的法律地位模糊，人事、財政等各方面的權(quán)力不明，嚴重限制了區(qū)域性組織機構(gòu)承上啟下協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。例如，長三角區(qū)域合作辦公室需要對三省一市包括土地管理、生態(tài)保護、要素流動、公共服務等在內(nèi)的多項工作進行協(xié)調(diào)與落實，然而，該辦公室的決策與執(zhí)行能力卻并不足以履行相關(guān)職責。一方面，該辦公室的法律地位尚未明晰，其作用常常游離于長三角一體化具體推進工作的邊緣。例如，三省一市部分職能部門在制定共同規(guī)則時，往往會選擇越過該辦公室直接碰頭，直至商議完成才告知該辦公室、匯總商定結(jié)果。另一方面，該辦公室尚未被賦予任何行政權(quán)力，只能在各部門間斡旋，實際執(zhí)行問題還需落實到三省一市各職能部門，該種“執(zhí)行”也并非法律義務，執(zhí)行部門若固守地方利益或部門利益，相關(guān)事項就難以推進。因此，該辦公室尚處于三省一市部分工作人員集中辦公階段，對三省一市各類區(qū)域利益協(xié)調(diào)需求力不從心。為加強央地之間、區(qū)際之間的溝通與互動，必須重視區(qū)域性組織機構(gòu)的權(quán)力來源正當性。其一，通過《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》明確長三角區(qū)域合作辦公室等跨區(qū)域機構(gòu)的法律地位及其產(chǎn)生、定位、職權(quán)的法律依據(jù)，對跨區(qū)域機構(gòu)進行跨領域綜合行政授權(quán)，根據(jù)機構(gòu)的決策或執(zhí)行功能進行詳細定位，強化其對地方行政機構(gòu)的職能協(xié)同指揮權(quán)，賦予其一定的改革空間；其二，應通過《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》明確區(qū)域性組織的行政層級，可以參考“國家發(fā)展和改革委員會東北振興司”，在國家發(fā)改委中新設“區(qū)域協(xié)調(diào)司”等司級單位，發(fā)揮其高級別司級單位的協(xié)調(diào)作用，統(tǒng)籌該區(qū)域性工作與安排，并在各省政府中設立局級單位，對“區(qū)域協(xié)調(diào)司”的決策進行上傳下達與具體監(jiān)督實施。

五、 結(jié) 語

實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是踐行新發(fā)展理念的必然要求，也是我國從政策化治理模式向法律化治理模式轉(zhuǎn)變的重要契機。在全面依法治國的時代背景下，以政策驅(qū)動調(diào)配區(qū)域利益關(guān)系的治理手段已暴露出諸多弊病，無法回應“十四五”規(guī)劃綱要關(guān)于“健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制”的發(fā)展需求。有必要轉(zhuǎn)換治理觀念，塑造有利于多層次區(qū)域利益主體共同發(fā)展的新型整體化法律治理模式，通過推進高層級統(tǒng)一立法，突破行政區(qū)劃限制，兼顧各方利益訴求，提供引導性制度選擇，將區(qū)域之間的單向利益輸送關(guān)系，轉(zhuǎn)變成各區(qū)域利益主體在理性協(xié)商基礎上尋求利益最大公約數(shù)的資源交換與互惠合作，以利益激勵為動力重構(gòu)區(qū)域信任協(xié)調(diào)關(guān)系。只有通過法治之橋梁橫跨區(qū)域、政府、企業(yè)、個人等主體之間的利益鴻溝，才能逐步引導利益主體關(guān)注區(qū)域共同體的發(fā)展和福祉，實現(xiàn)區(qū)域利益配置的制度化運行，最終以區(qū)域利益協(xié)調(diào)法治化為基點，撬動國家治理能力現(xiàn)代化建設的杠桿。