林 曦

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

北愛爾蘭問題及其伴生的北愛爾蘭恐怖主義活動，長期以來受到國際社會的高度關(guān)注。在過去相當長的一段時間內(nèi)，北愛爾蘭爆發(fā)了轟轟烈烈的民權(quán)運動，隨即因北愛當局的處置不慎與失誤引發(fā)了族群之間的沖突。這場大規(guī)模沖突一直延續(xù)至今，由族群沖突演進的恐怖活動的煙霧也一直籠罩著“北愛六省”。為了解決族群沖突問題，當局調(diào)整了對北愛爾蘭地區(qū)恐怖活動的打擊策略，警務(wù)制度改革也在這樣的歷史背景下拉開了序幕。客觀來說，北愛爾蘭警務(wù)制度改革給我國新疆反恐與去極端化斗爭以及解決少數(shù)民族地區(qū)族群沖突問題提供了樣本參考，我們需要從北愛爾蘭警務(wù)改革中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，為我國少數(shù)民族地區(qū)的團結(jié)、繁榮和穩(wěn)定工作積累經(jīng)驗。

一、北愛爾蘭的族群沖突及警察介入

北愛爾蘭地區(qū)的族群沖突持續(xù)時間長、地域跨度大，對北愛爾蘭地區(qū)乃至整個英國產(chǎn)生了嚴重的影響。族群沖突具有復(fù)雜的社會原因，倘若不將其置于社會分析的框架下，我們就很難理解這片土地上的人們?yōu)楹芜x擇發(fā)動恐怖活動來破壞穩(wěn)定的社會秩序和結(jié)構(gòu)，也很難理解這場為應(yīng)對沖突而進行的警務(wù)制度改革的意圖。

(一)北愛爾蘭族群沖突的社會背景

從歷史角度看，英國人對于愛爾蘭而言是“外來者”的身份。自16 世紀起，英國對愛爾蘭進行了大規(guī)模的土地掠奪，查理一世的寵臣斯特拉福任愛爾蘭總督時橫征暴斂，引發(fā)了1641 年的愛爾蘭民族起義。自從克倫威爾征服愛爾蘭以來，各種各樣的民權(quán)運動在愛爾蘭地區(qū)不斷爆發(fā)，可以說，愛爾蘭民族從未放棄擺脫英國殖民統(tǒng)治歷史陰影的嘗試。當代愛爾蘭問題的根源來自1921 年英國對愛爾蘭的分割，根據(jù)英愛條約，北愛爾蘭有自己的議會，但權(quán)力不大，只能就該地區(qū)自治問題做出決定，在英國議會中也只有13 個席位。有學(xué)者認為，英國對愛爾蘭的分割是英國政府深謀遠慮之舉，它不僅打擊了愛爾蘭獨立運動，而且也在愛爾蘭島的東北部保留了英國在政治、經(jīng)濟和戰(zhàn)略上的地位。[1]12自此，北愛爾蘭格局便顯得錯綜復(fù)雜，英國、愛爾蘭共和國、北愛爾蘭當局與北愛爾蘭的反抗者，四者在北愛爾蘭地區(qū)的利益相互交錯、糾纏斗爭，后來發(fā)生的利益沖突與政治博弈也幾乎是圍繞著上述四者展開的。

就社會因素而言，“歧視問題”是族群沖突最為重要的因素。甚至可以這樣說，北愛爾蘭沖突的起因就在于，當?shù)氐男陆掏胶吞熘鹘掏介L期以來在政治、經(jīng)濟、社會文化諸方面享有十分懸殊的權(quán)利差異。[2]在政治權(quán)力分配上，新教徒代表的黨派長期把持、控制議會和政府，他們在政府中身居要職，所占職務(wù)的數(shù)量是天主教徒的四倍。在議會選民權(quán)利上，1921 年開始施行(直至1972 年仍未被明確廢除)一個規(guī)定，即只有在一個地方定居7 年以上的公民才能夠在北愛爾蘭議會選舉中享有選舉和被選舉權(quán)，對那些為了尋找工作、追求更多商業(yè)利益而需要不斷遷徙、不定期出國的窮人而言是一個特別沉重的打擊，這意味著他們喪失了選舉權(quán)與被選舉權(quán)。問題是，這些窮人大部分是天主教徒，這一政策的出臺幾乎宣告了天主教徒的選民數(shù)量被人為地大幅減少。在經(jīng)濟上，北愛爾蘭當局的政策制定主要是為了滿足新教徒們的工作需求，它使得天主教徒的就業(yè)前景十分黯淡。政府的經(jīng)濟政策鞏固了原有的社會結(jié)構(gòu)，天主教徒和新教徒擁有截然不同社會地位的現(xiàn)狀很難被動搖。例如，天主教徒通常從事非熟練和低報酬的工作，他們中被聘為國家機關(guān)工作人員的很少，成為企業(yè)主的也很少，天主教徒被排除在現(xiàn)代工業(yè)崗位之外。[1]16教育領(lǐng)域的歧視由于缺乏明確的標識使得這種“軟性”的影響更為持久，即便是在進入21 世紀的今天也可以清晰地感受到。在簽訂《貝爾法斯特協(xié)議》后，有學(xué)者研究北愛爾蘭關(guān)于不平等公共服務(wù)的情況后指出，北愛爾蘭仍然存在著結(jié)構(gòu)性的教育歧視困境，存在著學(xué)生隔離、教學(xué)性能和教育準入的不平等情況。[3]

(二)1968 年前后暴發(fā)的沖突

盡管北愛爾蘭天主教徒們受到了嚴重的政策壓迫和社會歧視，客觀來說，在20 世紀20 年代至60年代中期，北愛爾蘭的政治與社會生活還是處于一種相對穩(wěn)定的狀態(tài)。雖然地區(qū)存在著“英愛戰(zhàn)爭”殘留的暴力活動與一些零星的小范圍沖突，但總的來說，天主教徒們還處于沉默狀態(tài)。然而，隨著歧視政策的加劇，天主教社區(qū)開始出現(xiàn)失業(yè)潮①一組對比數(shù)據(jù)可以佐證這一點，1970年前后，集中了北愛爾蘭75%新教徒的貝爾法斯特地區(qū)，失業(yè)率為2%～5.5%；而與此同時，北愛爾蘭第二大城市倫敦德里(大部分居民是天主教徒)的失業(yè)率竟然高達11.3%；但即便如此，北愛爾蘭當局也沒有將該城市納入到經(jīng)濟發(fā)展計劃中去。參見續(xù)建宜、劉亞林：《北愛爾蘭沖突的歷史由來及其發(fā)展》，載《西歐研究》1992 年第1 期。，天主教徒們的不滿情緒日趨嚴重。英國現(xiàn)代化進程中，教育制度改革使得部分天主教徒能夠接受大學(xué)教育，天主教社群中的那批中流砥柱的中產(chǎn)階級快速成長起來[4]66，在美國黑人運動的鼓舞下，有意識地開展反歧視斗爭。在技術(shù)和社會現(xiàn)代化的影響下，北愛爾蘭地區(qū)的民權(quán)運動來勢洶洶，出現(xiàn)了不可避免的族群沖突危機。

1967 年，天主教徒的怨氣終于找到了合適的發(fā)泄時機。在都柏林慶祝“復(fù)活節(jié)起義”50 周年紀念日時，天主教徒聯(lián)合起來成立了北愛爾蘭民權(quán)協(xié)會，1968 年該協(xié)會也取得了一些成果：迫使奧尼爾政府同意天主教徒的主張，答應(yīng)有關(guān)公有住房分配方案的提議并對特別權(quán)力法進行檢視。[5]18但是在“奧倫治慶祝日”新教徒的歡慶隊伍敲鑼打鼓穿過大街時，憤怒的天主教徒與游行隊伍發(fā)生正面沖突；同月，為了報復(fù)，大批暴徒闖入貝爾法斯特天主教社區(qū)，造成7 人喪生，三千余人流離失所。這類事件本身帶有宗教、族群色彩，各自教會在其中不斷強化宗教屬性，于是，反歧視的民權(quán)運動逐漸脫離和平、溫和的軌道，走上暴力、對抗、非理性的道路。這場混戰(zhàn)逐漸蔓延，波及貝爾法斯特、倫敦德里等4 個省。據(jù)英國官方公布的資料，1970—1981年間，僅北愛爾蘭地區(qū)就發(fā)生了28 553 次槍擊事件和10 523 起爆炸案，共導(dǎo)致2158 人喪生，其中包括160 名警察和345 名軍人；另外還有17 115 人受傷，其中許多人終生殘疾。[6]

(三)警察以及強制力量的介入

為了控制族群沖突的緊張局勢，英國駐北愛爾蘭的武裝力量——阿爾斯特皇家警察部隊(Royal Ulster Constabulary)必須要有所作為。但是，其中比較敏感的問題在于阿爾斯特皇家警察部隊的成員主要由新教徒組成，這在宗教色彩極其濃重的沖突中，特殊的宗教身份極易讓外人產(chǎn)生群體壓迫的錯覺，因此，天主教徒們對此痛恨不已。他們普遍認為：在1968 年10 月和1969 年1 月的民權(quán)運動中，皇家警察部隊成員(主要指那些新教徒們)在處理矛盾沖突時存在著嚴重的挑釁行為。1969 年夏天，暴力事件得不到控制，進一步蔓延，甚至產(chǎn)生了直接反對警察的騷亂。

族群沖突發(fā)展到了僅憑警察力量無法控制的地步，而且有證據(jù)顯示阿爾斯特皇家警察部隊的成員或許牽扯到新教徒策劃的暴亂活動中去，加之此次暴亂登上了國際主要傳媒的新聞頭條，英國當局只得派軍進入北愛爾蘭；開始只有600 名英軍入境，其后英軍源源不斷進入北愛參與鎮(zhèn)壓，1971 年夏駐扎北愛的英軍已有12 500 人，1972 年初高達14 500人。[7]當這股外來的強制力量進入北愛爾蘭之后，局面反倒更加撲朔迷離。值得注意的是，天主教社區(qū)對英軍介入的態(tài)度發(fā)生了“由歡迎到仇視”的大轉(zhuǎn)變。英軍剛進入天主教社區(qū)時，受到了天主教徒們的歡迎，他們認為：英軍的介入，一方面可以幫助天主教社區(qū)免于新教徒的攻擊，另一方面，作為英國強制力量的代表，其介入意味著他們開始承擔(dān)起對愛爾蘭地區(qū)的責(zé)任[5]19，極可能消除天主教社群被壓迫、被歧視的社會根源。但這種幻想很快破滅，1970 年6 月，英軍為了搜索武器而強行封鎖天主教社區(qū)，造成天主教徒的傷亡；隔年8 月，在天主教地區(qū)大規(guī)模拘捕“共和軍”領(lǐng)導(dǎo)人的過程中，英國軍隊不加區(qū)別地苛刻對待天主教徒，導(dǎo)致天主教徒中的中產(chǎn)階級也開始激進起來。

二、北愛爾蘭警務(wù)改革的進程與內(nèi)容

針對日益升級的族群沖突問題，阿爾斯特皇家警察的表現(xiàn)并不盡如人意，甚至因為警察部隊的人員結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的“新教徒化”，導(dǎo)致警隊在天主教社區(qū)中的口碑極差，特別是當天主教徒們一口咬定警隊成員參與到了新教徒策劃的坑殺天主教徒的陰謀中時，警察作為處理矛盾事務(wù)的中立形象遭到了挑戰(zhàn)。1969 年3 月啟動了卡梅隆調(diào)查(The Cameron Inquiries)，該調(diào)查需要就1968 年10 月到1969 年3 月期間北愛爾蘭地區(qū)的城市暴力與騷亂的原因和類型做出詳細報告；同年設(shè)立的斯卡曼特別委員會(The Scarman Tribunal)則受命調(diào)查1969 年夏天發(fā)生的暴亂事件。

(一)警務(wù)行為在應(yīng)對族群沖突時存在的問題

兩起調(diào)查均對皇家警察和輔警部隊①輔警部隊(‘B’Specials)，類似于警察預(yù)備隊，也有國內(nèi)學(xué)者直譯為“B 型特種部隊”，該部隊的組成人員為清一色新教徒。提出強烈批評，報告中提到許多問題：一是警察肆意濫用警械與武器。例如，未經(jīng)授權(quán)，不合規(guī)范地使用警棍；不分青紅皂白、毫無理由地對行人使用高壓水槍，攻擊以及毆打行人。二是警察采用了影響惡劣的做法，如使用挑釁性的宗教性、政治性的標語。三是警察所謂維持秩序的行動造成了社區(qū)的重大損失，如對財產(chǎn)的惡意損壞。四是皇家警隊成員做出了嚴重的不法行為，包括惡劣的攻擊與暴力殺害等，如在貝爾法斯特使用勃朗寧機槍濫殺、濫傷平民。五是警察盡管采取了一定措施，但收效甚微，特別是警察采取措施企圖阻止暴徒分子燒毀天主教堂，最后卻以失敗告終，以及無法采取有效的措施抑制暴亂、驅(qū)散暴徒，以保證人民的生命財產(chǎn)安全。[8]28-29

(二)警務(wù)改革的基本內(nèi)容

1.改變警務(wù)活動的外在表現(xiàn)

北愛爾蘭的警務(wù)改革勢在必行，這種改革是多方推進的。從外界表現(xiàn)看來，警務(wù)活動的變化巨大。例如，針對長期遭受媒體和社會公眾抨擊的皇家警察濫用警械武器的行為，警察作出了改變，改用“非致命性的各種武器與技術(shù)”。這種武器的使用對于驅(qū)散騷亂人群、控制局面來說卓有成效，同時，亦不會對警察非武裝化的形象起到負面影響。[9]其次，對警察隊伍的性質(zhì)、組成人員比例等敏感問題也做出了明確的回應(yīng)：根據(jù)《受難節(jié)協(xié)定》，1998年，當局成立北愛爾蘭警察獨立委員會；1999 年該委員會建議對原有警察體系進行改革；2000 年，根據(jù)《北愛爾蘭警察法案》將皇家警隊改組為北愛爾蘭警察局，并在此基礎(chǔ)上確立了新教徒與天主教徒1:1 的警察招募比例。

2.轉(zhuǎn)型警務(wù)工作定位

警務(wù)活動外在可見的改變是由于警察職能和定位轉(zhuǎn)變的內(nèi)部原因造成的。有學(xué)者評價，過去的阿爾斯特皇家警察部隊打擊北愛爾蘭分離運動的功能遠大于其維持社會治安的職能。[10]78在《彭定康報告》(The Patten Report)之后，北愛當局確立了一種新的警務(wù)目標與警務(wù)方式：一是逐步取代此前以應(yīng)對恐怖活動為主的準軍事化作戰(zhàn)警務(wù)模式；二是讓警察隊伍能夠被兩大社區(qū)(天主教徒社區(qū)和新教徒社區(qū))接受、認可，并且能夠代表其社區(qū)利益，工作重心也應(yīng)逐漸過渡到以社會治安為主的工作事務(wù)上；三是探索一條現(xiàn)代化、文明化(關(guān)注人權(quán))、專門化(警事活動的可靠有效)的道路。[11]

因此，北愛爾蘭將警務(wù)改革的重點放在了處理“警察同社區(qū)之間的關(guān)系”上：一方面，警察部隊于1970 年成立了社區(qū)關(guān)系分會，1993 年更名為社區(qū)事務(wù)分支機構(gòu)(Community Affairs)。警察介入社區(qū)事務(wù)的方式有兩種：一是派遣警官到特定地區(qū)，目的在于加強警察與當?shù)鼐用裰g的互動；二是改善警察與社區(qū)之間的關(guān)系，以便開展更為廣泛的活動。社區(qū)警務(wù)的開展獲得了正向反饋，即當警力散布到基層時，搞活了警民關(guān)系，警察與社區(qū)居民之間對抗的態(tài)勢逐漸緩和下來，且有利于情報收集；同時，開展社區(qū)警務(wù)有利于爭取民意、支持警察，減少公眾對愛爾蘭共和軍等準軍事組織的支持。另一方面，20 世紀90 年代中期，北愛爾蘭成立了社區(qū)和警察聯(lián)絡(luò)委員會(Community and Police Liaison Committee)。根據(jù)1989 年《警察和刑事證據(jù)令》的規(guī)定，警察管理局可以深入?yún)⑴c社區(qū)和警察聯(lián)絡(luò)委員會的組織和協(xié)調(diào)工作，至20 世紀90 年代中期，建立了北愛爾蘭大部分地區(qū)的社區(qū)和警察聯(lián)絡(luò)委員會的重要網(wǎng)絡(luò)。

3. 調(diào)整沖突應(yīng)對策略

沖突應(yīng)對的策略調(diào)整從根本上說是為了應(yīng)對長期以來的暴亂事件。北愛爾蘭當局對暴力處置的方式進行了反思，用強有力的國家力量鎮(zhèn)壓一切暴行，特別是當這種暴行被參與者視為追求“人權(quán)”的必要犧牲時，就會導(dǎo)致不可避免的“政治尷尬”。因此，“警察優(yōu)先處置原則”的確立無疑讓暴力沖突的應(yīng)對更為體面起來。“警察優(yōu)先處置原則”主要表現(xiàn)為：北愛爾蘭當局在面對族群沖突引發(fā)的暴力活動時，應(yīng)當選擇“法治”的方式，而不是像過去一樣，將暴行看作一種政治力量(它又經(jīng)常裹挾著強有力的宗教勢力)的反抗；在具體表現(xiàn)上，應(yīng)該堅持用警察而非軍隊處置暴力犯罪，堅持用國家法律規(guī)范而非政治術(shù)語來評價暴力活動，逐漸使之成為一種可計量化的技術(shù)處理方式。

正是確定了這個核心原則，警察改革才有了許多配套制度。隨著《皇家警察職業(yè)警務(wù)道德規(guī)范》(1988)、《皇家警隊的宗旨和價值觀聲明》(1992)、《皇家警隊憲章》(1993)的頒布，阿爾斯特皇家警察真正走上了專業(yè)化、職業(yè)化的道路。

第一，確立了警察的基本原則——公正原則。既然警察部門已經(jīng)脫離了政治斗爭而置身其外，那么警察就必須具備一視同仁的基本品格。在追求這一目標的過程中，皇家警察甚至采取“矯枉必須過正”的思路，對聯(lián)合主義者(主要為新教徒)的社區(qū)進行了更為嚴格的管理。

第二，確立了警察行為責(zé)任制。警察是國家力量的代言人，警務(wù)是警察作為國家力量執(zhí)行公共事務(wù)的活動，因此，職務(wù)行為必須由公權(quán)組織和職務(wù)人共同為之負責(zé)。為了實現(xiàn)這一構(gòu)想，北愛爾蘭還設(shè)立了嚴格的投訴機制：1970 年的《警察法》規(guī)定了記錄和調(diào)查投訴的程序，北愛爾蘭警隊官員負有調(diào)查其同事的職責(zé)；1977 年9 月，北愛爾蘭成立警察投訴委員會(Police Complaints Board)，該委員會能夠?qū)彶橐艳k結(jié)的調(diào)查案件，即使在副警長(負責(zé)投訴)建議不予起訴的情況下，也可以指控警官構(gòu)成刑事犯罪；1988 年，成立了警察投訴獨立委員會(Independent Commission for Police Complaints)，它有權(quán)監(jiān)督關(guān)于投訴內(nèi)容的實際調(diào)查，案件范圍覆蓋所有涉及死亡或嚴重傷害的投訴以及未提出投訴但可能侵害公共利益的調(diào)查事件；[8]38-392003 年，北愛爾蘭警察局將歐洲人權(quán)法案的內(nèi)涵融入警察行為規(guī)范中，頒布了《道德法則》，它強調(diào)警察必須尊重人權(quán)，同時對“警察的職業(yè)義務(wù)”“當事人的隱私權(quán)”“強制力的使用”“尊重財產(chǎn)所有權(quán)”以及“忠于職守”等方面都做出了具體規(guī)定。[12]

第三，警務(wù)活動的開展應(yīng)以公眾同意為基礎(chǔ)?；诠娡獾木瘎?wù)是指：在公眾看來，警察執(zhí)行公共事務(wù)的權(quán)力合法性來自于公眾的支持，而并非只來自上級長官的命令或者是國家權(quán)力的授予。陷入警察信任危機的北愛爾蘭地區(qū)在解決這一命題上做了許多努力：一是通過法治、責(zé)任制等方式控制了權(quán)力恣意，這種權(quán)力控制在某種程度上是通過公民權(quán)利的確立和公民的政治參與來實現(xiàn)的；二是警察開始代表社區(qū)的利益，就如赫蒙(Hermon)在1983 年的警察局長年度報告中指出的，警察組織必須真正為社區(qū)服務(wù)，使社區(qū)中的開明成員滿意。[8]35此外，上文中所述的北愛爾蘭當局對改善警察同社區(qū)關(guān)系所做的努力，也往往帶有贏得社會公眾支持的意圖在其中。

三、北愛爾蘭警務(wù)改革對中國公安工作的啟示

北愛爾蘭問題存在著極其復(fù)雜的原因，涉及民族、宗教、自治權(quán)等多方面問題，是一個典型的研究樣本。在這種復(fù)雜情形下，北愛爾蘭警務(wù)改革的目的就是為了解決具體沖突問題，不論是對族群沖突的應(yīng)對策略還是自身警察體制的改革，對我國民族區(qū)域自治地區(qū)的反恐、去極端化斗爭都具有非常好的啟示意義。

(一)在公安工作中貫徹民族區(qū)域自治制度

北愛爾蘭族群沖突表面上反映為宗教群體之間的對抗，但宗教身份只是一個群體性符號，紛爭的本質(zhì)是公民對基本權(quán)利的爭議。北愛爾蘭的矛盾沖突是由于權(quán)利爭奪、權(quán)力壓迫、維護族群特殊利益而引發(fā)的；有學(xué)者評價，北愛爾蘭能夠擺脫恐怖暴力的重要原因應(yīng)當歸結(jié)于“實現(xiàn)人權(quán)與平等”以及“刑事司法系統(tǒng)的信譽”[13]，由此可見，實現(xiàn)天主教徒的基本權(quán)利對北愛政局穩(wěn)定的重要意義。在我國，堅持民族區(qū)域自治制度、堅定不移地保護少數(shù)民族合法利益，是由我國社會主義根本制度決定的，它強調(diào)了包括少數(shù)民族人民的主體性，讓少數(shù)民族同胞們共同參與國家、社會公共事務(wù)管理，近幾十年來的少數(shù)民族地區(qū)的安全穩(wěn)定與快速發(fā)展也體現(xiàn)了該制度的優(yōu)越性。在貫徹民族區(qū)域自治制度，保護少數(shù)民族人民群眾基本權(quán)利上，公安工作可以在以下幾個方面進行探索。

1.多渠道保證少數(shù)民族地區(qū)人民群眾參與公安管理事務(wù)

提高少數(shù)民族群眾的政治參與度是民族區(qū)域自治制度的要求，也能夠增強少數(shù)民族群眾對自治地區(qū)人民政府的認同感：一是在公安隊伍的建設(shè)管理上應(yīng)為少數(shù)民族群眾設(shè)置暢通的入警渠道；二是在職業(yè)化、專門化的公安機關(guān)之外，還應(yīng)當主動引導(dǎo)少數(shù)民族人民參與涉及公共安全的日常事務(wù)組織，例如人民調(diào)解委員會、治保會、治安聯(lián)防隊、企事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)組織等；三是暢通、完善公安執(zhí)法監(jiān)督和投訴渠道，及時回應(yīng)群眾對公安執(zhí)法的意見與建議，以相互尊重、溝通交流的態(tài)度，按照合法、合理原則處置投訴、回應(yīng)監(jiān)督，能夠極大地減少因誤會、不信任等因素造成的摩擦和沖突。

2.重點打擊生活、生產(chǎn)資源領(lǐng)域的違法犯罪活動

我國少數(shù)民族地區(qū)的人文歷史和地理分布頗具特點：一方面，我國少數(shù)民族地區(qū)人民群眾賴以生存的自然資源十分豐富，擁有大量的森林、草場、自然礦藏等資源；另一方面，少數(shù)民族地區(qū)往往保留了完好的古跡、遺跡、文物、民族文化傳承等資源。這些資源直接或間接地滿足了當?shù)厝嗣袢罕姷纳姘l(fā)展需要，公安機關(guān)應(yīng)當根據(jù)當?shù)氐赜蛱卣骱彤數(shù)鼐樘攸c確立重點關(guān)注領(lǐng)域，對具體領(lǐng)域中存在的黑惡勢力、破壞特種資源等違法犯罪活動予以嚴厲打擊，在行政管理和案件偵查過程中發(fā)現(xiàn)的資源管理風(fēng)險應(yīng)及時告知相關(guān)行政主管部門協(xié)調(diào)治理。

3.在訴訟和執(zhí)法爭端中切實做到依法保障少數(shù)民族的基本權(quán)利

一方面，應(yīng)保障其使用本民族語言、文字的權(quán)利。按照《刑事訴訟法》《行政訴訟法》以及《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等法律法規(guī)，少數(shù)民族公民在行政管理、行政訴訟、刑事訴訟等案件中擁有使用本民族語言、文字的權(quán)利。保障該項程序性權(quán)利的目的在于實現(xiàn)“兩造”①“兩造”是指：在某一法律關(guān)系糾紛中，所持意見、主張相左的雙方當事人，是“程序”構(gòu)成的核心要素之一，具體來說，“兩造”是指訴訟關(guān)系中的原告和被告雙方，在行政管理關(guān)系中則指行政主體和行政相對人。雙方基本的溝通，公民通過程序的參與消弭誤解、解決矛盾。另一方面，在實體法上，應(yīng)在行政執(zhí)法、刑事司法中適當考慮、考察少數(shù)民族地區(qū)的倫理與價值規(guī)范。少數(shù)民族群體具有自身的歷史文化土壤，孕育了特殊的道德與倫理規(guī)范，存在著許多合理性的因素，符合該民族社會生活、生產(chǎn)特點，值得尊重。在行政執(zhí)法和刑事司法中，適當考慮、考察這些規(guī)范將有利于實現(xiàn)國家法制與民族習(xí)慣的融合，有利于解決少數(shù)民族地區(qū)情、理、法三者的矛盾沖突。

(二)運用法治思維解決族群沖突問題

北愛爾蘭問題令人頭疼之處在于民權(quán)運動的外衣之下掩藏著極端訴求的激進分子，他們通過群體性的暴力活動來表達自身訴求，如大多數(shù)由天主教徒組成的“愛爾蘭共和軍”、新教徒占大多數(shù)的“北愛爾蘭志愿軍”“奧倫治志愿者協(xié)會”等。北愛當局一開始運用強制力量壓迫性地扼制騷亂，甚至個別警察也參與了新教徒策動的陰謀，遭到了國際社會輿論的強烈譴責(zé)以及北愛爾蘭當?shù)厝罕娂ち业膱髲?fù)性反抗；英國多次嘗試解決北愛爾蘭問題卻最終無果，在付出極為慘痛的代價后才走上了法治的道路。我國應(yīng)依法解決少數(shù)民族地區(qū)沖突、糾紛，形成自身獨特的經(jīng)驗，具體來說：

1.制定良好的法律規(guī)范，做到依法解決沖突

這背后的基本邏輯是：不論是民族，還是宗教群體，都需要有一套超越群體行為規(guī)范之上更加普遍遵守、更為核心且不可侵犯的基本規(guī)范，而良好的法律就扮演了這樣一個角色。此外，通過明確的法律程序，讓權(quán)利斗爭問題趨于實質(zhì)化、技術(shù)化，唯有如此，才能夠解決矛盾糾紛。這對我國反恐、去極端化斗爭來說是一個極為重要的經(jīng)驗，我國在治理民族地區(qū)矛盾沖突時很快意識到了這一問題，陸續(xù)通過了《刑法修正案(三)》(2001)、《反恐怖主義法》(2015)、《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》(2017)等法律法規(guī)，通過體系化的立法(包括行政立法)方式，將解決矛盾、沖突的具體方式確定下來。

2.文明規(guī)范執(zhí)法

現(xiàn)代警察理念強調(diào)，以文明的執(zhí)法恢復(fù)業(yè)已被破壞的社會秩序，從警察活動的“目的性導(dǎo)向”逐漸過渡到“過程性導(dǎo)向”，從只追求良好的實效結(jié)果(主要是實體價值)發(fā)展為兼顧程序正義。這種變化，一方面源于人民對執(zhí)法活動的價值需求發(fā)生了變化，另一方面，文明規(guī)范執(zhí)法也是警務(wù)現(xiàn)代化的題中之意。追求執(zhí)法的文明規(guī)范意味著：控制執(zhí)法權(quán)的恣意，避免公權(quán)力的濫用；在執(zhí)法過程中采取合法、合理、恰當?shù)氖侄?，符合比例原則；注重通過文明的執(zhí)法活動實現(xiàn)普法宣傳的效果。

3.糾紛解決中強調(diào)證據(jù)的理念

具體來說，一是及時、科學(xué)、規(guī)范地收集證據(jù)；二是妥當、牢靠地保管證據(jù)；三是靈活地運用證據(jù)；四是遵守闡釋證據(jù)的基本規(guī)則。一方面，證據(jù)是執(zhí)法活動的前提，重視證據(jù)有利于執(zhí)法人員形成自我確信的執(zhí)法結(jié)果；另一方面，“擺事實、講道理”是任何一個民族、地區(qū)都遵守的樸素原則，在糾紛的解決中靈活地運用證據(jù)、仔細地闡明證據(jù)規(guī)則有利于糾紛當事人認可、接受執(zhí)法結(jié)果。此外，收集、保管證據(jù)在一定程度上增強了當事人被救濟的可能性，當事人若對執(zhí)法結(jié)果不服而提起復(fù)議、訴訟，復(fù)議機關(guān)或法院可依據(jù)證據(jù)進行重新審查判斷。

(三)靈活運用社區(qū)警務(wù)模式

北愛爾蘭地區(qū)警察制度改革采取“社區(qū)警務(wù)模式”出于以下幾個方面的考慮：一是為了實現(xiàn)社區(qū)秩序的穩(wěn)定，必須將警力下沉，讓社區(qū)工作成為警務(wù)活動的重要事務(wù)；二是通過社區(qū)收集更多的情報資料；三是樹立警察中正、公平、不偏私的形象，爭取天主教社區(qū)公眾的支持。參照社區(qū)警務(wù)模式，我國一些少數(shù)民族地區(qū)，投入大量的人力、物力進行警務(wù)改革，實現(xiàn)警力“上街面、下社區(qū)”。社區(qū)警務(wù)的發(fā)展初具規(guī)模，且功效明顯，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.發(fā)揮社區(qū)警務(wù)的安全穩(wěn)定功能

社區(qū)警務(wù)調(diào)整了街面警力的占比，一方面可以滿足高風(fēng)險地區(qū)人民群眾對安全感的需求；另一方面，街面警察、巡邏警察可以及時發(fā)現(xiàn)、報告、處置違法犯罪活動。以新疆地區(qū)為例，在網(wǎng)格化巡控體系下的新疆邊境城鎮(zhèn)反恐行動具有“劃網(wǎng)布防、分格施控”“屯警街面、出擊迅速”“互為依托、便于支援”的特點，可以有效控制恐怖主義等犯罪的發(fā)生。[14]

2.發(fā)揮社區(qū)警務(wù)的矛盾疏解功能

社區(qū)警務(wù)的重要特點是“進社區(qū)”，基本的路徑是同居民溝通交流。有些群體性事件是群眾之間的糾紛得不到妥善解決、長期情緒累積后的突然暴發(fā)，因此，傾聽機制、調(diào)解機制、解決機制是解決矛盾沖突的不二法門。社區(qū)警務(wù)的優(yōu)勢在于可以盡早發(fā)現(xiàn)矛盾的“苗頭”，社區(qū)民警在取得居民信任后能夠自動獲得“調(diào)解者的權(quán)威”，在具體問題解決中可以與黨委、政府及有關(guān)部門相互協(xié)調(diào)，形成多部門工作合力。

3.重視情報收集、研判和預(yù)警工作

在群體性事件的研究中，無論是突發(fā)性還是潛伏性群體事件都有其發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律與過程，這是情報工作開展的認識前提。在群體性事件的預(yù)防、管控和處置中，情報工作需要重點做好以下幾點：一是在基層基礎(chǔ)工作中公安民警應(yīng)具備情報意識以及信息處理、情報加工的基本能力；二是要構(gòu)建少數(shù)民族地區(qū)情報信息網(wǎng)絡(luò)一體化結(jié)構(gòu)，以基層組織為主體，建立“橫向覆蓋各區(qū)域的情報信息、縱向貫穿各級基層組織部門”的情報分析研判一體化架構(gòu)體系；[15]三是加強情報的分析研判，根據(jù)研判結(jié)果制定具體時期公安工作的重點內(nèi)容；四是對長期情報經(jīng)營形成的地域性社會資料進行整理，確定重點地區(qū)、人群、行業(yè)，進行專門化的風(fēng)險摸排，以便及時發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定因素。

(四)采用適宜的社會治安綜合治理方式

在現(xiàn)代化的國家治理、社會治理進程中，我們越來越認識到社會力量參與的重要性。社會治安綜合治理是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由公安機關(guān)進行專門化歸口管理，統(tǒng)合其他行政部門的力量，引導(dǎo)社會群體、團體等力量參與治安共建，從而減少違法犯罪現(xiàn)象，促進社會繁榮穩(wěn)定。具體來說：一方面，應(yīng)適當擴充治安主體力量。在社會治理過程中，應(yīng)當看到宗教團體、文化群體以及宗族群體、村(部)落群體對社會的支持作用，因此，妥善引導(dǎo)好這些群體力量維護社會治安，是發(fā)展治安主體力量的重要思路。另一方面，應(yīng)當引導(dǎo)、幫助這些群體制定相應(yīng)的治安規(guī)范，使之符合社會治理的基本要求，也能保障當?shù)厝嗣竦幕緳?quán)利。運用社會力量參與社會治安綜合治理，既能減少專門化的警力投入，也能夠發(fā)揮“當?shù)厝酥數(shù)厥隆钡莫毺貎?yōu)勢，達成更佳的社會治理效果。