戚建剛

根據《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第37條之規(guī)定，所謂特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指，因新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病、不明原因的群體性疾病、重大食物和職業(yè)中毒事件所引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。(1)從《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)第4條規(guī)定來分析，因突發(fā)原因不明的傳染病引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件也屬于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件。從形式邏輯而言，特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警法制(以下簡稱“預警法制”)是整體突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警法制的組成部分。它除了具有整體突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警法制的表現(xiàn)形式與基本內容之外，比如，它主要也由預警信息收集與報告、預警信息風險評估、預警信息發(fā)布、預警措施決策與實施等制度要素構成，(2)See Xiao Shumin, The Early Warning System for Public Health Emergency in China, 2007 International Conference on Public Administration (ICPA 3rd), pp.206-207.在內容上還具有特殊性，比如，如何認定、規(guī)范和控制引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病、不明原因的群體性疾病、突發(fā)原因不明的傳染病(3)為行文方便起見，以下簡稱“新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病”。的主要職責由國務院衛(wèi)生行政主管部門來履行。(4)參見《傳染病防治法》第4條、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第37條。從實踐來分析，2002年廣東省佛山市首先發(fā)現(xiàn)的傳染性非典型肺炎疫情(以下簡稱“非典”疫情)，2019年發(fā)生的新型冠狀病毒肺炎(5)需要指出的是，在2020年1月12日世界衛(wèi)生組織正式命名之前，新型冠狀病毒肺炎也被稱為“不明原因肺炎”或者“不明原因病毒性肺炎”。疫情(以下簡稱新冠肺炎疫情)都屬于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

從學理而言，立法者規(guī)定預警制度是以這樣一個預設作為前提：現(xiàn)代社會是一個高風險社會，引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險源具有多樣性和隱蔽性。國家依據現(xiàn)有科技手段雖然難以完全消滅風險源，但通過建立和健全科學的預警法制能夠及時預測突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的可能性，能夠及時偵測到一起較小的突發(fā)公共衛(wèi)生事件演變成較大規(guī)模突發(fā)公共衛(wèi)生事件的征兆，從而將它們遏制在萌芽狀態(tài)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制體系中，預警制度既是預防與應急準備階段制度的邏輯延伸，也是應急處置與救援階段制度的邏輯前提。它是立法者實現(xiàn)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早發(fā)現(xiàn)、早報告、有效減少人員和財產損失目標的基礎性制度安排，在整體應急法制體系中居于承前啟后的關鍵位置。從類型來分析，現(xiàn)行應急法律規(guī)定了兩種預警形式，(6)參見戚建剛：《論突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“屬地管理原則”》，載《當代法學》2020年第4期，第43頁。即風險預警和損害預警。前者是指，對出現(xiàn)引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險發(fā)出警報，并采取措施，從而消滅突發(fā)公共衛(wèi)生事件，比如，某地出現(xiàn)1例不明原因肺炎的病例，有權主體迅速對該病人實施隔離，從而避免該病人傳染給其他人，從而防止發(fā)生一起突發(fā)公共衛(wèi)生事件。后者是指，某地已經發(fā)生一起較小突發(fā)公共衛(wèi)生事件，有權主體迅速發(fā)出警報，并采取應急措施，阻止該起突發(fā)公共衛(wèi)生事件演變成較大或者更大規(guī)模突發(fā)公共衛(wèi)生事件，防止損害進一步擴大。從我國政府，特別是湖北省武漢市政府在應對2019年新冠肺炎疫情來看，現(xiàn)行預警法制并沒有發(fā)揮應有功能，致使“小病釀成大疫”，(7)習近平：《全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系》，載《求是》2020年第5期，第6頁。新冠肺炎疫情從一起局部的、區(qū)域性突發(fā)公共衛(wèi)生事件(8)從法律規(guī)定而言，雖然突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要指傳染病，但它們不是同一個概念，前者除了傳染病之外，還包括重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。但在本文的語境中，如果不作特別說明，它們是同一個意思。迅速演變成一場全國性大災難。

事實充分證明，現(xiàn)行預警法制呈現(xiàn)出國務院衛(wèi)生行政主管部門、地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、疾病預防控制機構、醫(yī)療衛(wèi)生機構，甚至臨床醫(yī)生等各類主體的法律角色錯位為基本表征的合法性危機,“與有效應對復雜多變的公共衛(wèi)生安全形勢的要求不相適應”。(9)中共國家衛(wèi)生健康委員會黨組：《完善重大疫情防控體制機制健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系》，載《求是》2020年第5期，第36頁。為了有效防止下一次特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，真正實現(xiàn)“預防是最經濟最有效的健康策略”(10)同前注〔7〕，習近平文，第6頁。的目標，必須立足于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點和屬性，合理調整各方主體的法律角色，從而提升預警法制的靈敏性、適應性和權威性。基于此，筆者首先運用理想類型研究方法，以預警法制所涉主要主體為基點，以它們所承載的基本角色與功能為變項，抽象出用以闡釋預警法制的兩大模式——分級分工模式與集中統(tǒng)一模式。以此為基礎，探討集中統(tǒng)一模式面臨的主要挑戰(zhàn)，以及分級分工模式合理性基礎。最后論述分級分工模式對突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警法制建設提出的具體要求。

一、預警法制兩大模式中各方主體法律角色之比較

根據德國著名學者馬克斯·韋伯關于理想類型的一般原理，(11)參見[德]馬克斯·韋伯：《社會科學方法論》，朱紅文等譯，中國人民大學出版社1992年版，第80-90頁。建構預警法制模式在理論上存在不同基點，從而可以選擇不同變項。比如，以歷史發(fā)展階段為基點，選擇能夠充分反映每一個階段的預警法制特色的指標作為變項；又如，以特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警過程為基點，以不同過程的應對特征為變項等。本文以預警法制所涉主要主體為基點，選擇國務院衛(wèi)生行政主管部門、地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、疾病預防控制機構、醫(yī)療機構及其工作人員四類主體為變項，通過考察這四類主體在預警法制中所承載的不同角色和功能，抽象出不同類型的預警法制模式。之所以選擇所涉主要主體為基點，基于兩點理由：一是現(xiàn)行預警法制的合法性困境實乃不同主體的角色與功能錯位所造成。以預警法制所涉主要主體為基點有助于發(fā)現(xiàn)在面對一起特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，各類主體的角色與功能存在哪些錯位，為何會出現(xiàn)錯位等問題；二是預警法制重在實踐，重在及時和準確判斷特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)的可能性和危害程度，重在做出靈敏和權威的反應，重在采取精準預警措施。以所涉主要主體為基點，有助于探明適合特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件特點的預警法制所需要的角色和功能，從而真正實現(xiàn)立法者的初衷。

作為變項的四類主體：國務院衛(wèi)生行政主管部門是指國家衛(wèi)健委，它對傳染病實施統(tǒng)一監(jiān)督和管理；地方人民政府是指，對本級權力機關負責并報告工作，受上級行政機關和國務院領導，管理本行政區(qū)域內各項行政工作的行政機關。地方衛(wèi)生行政主管部門是指，從省級到縣(區(qū))級的衛(wèi)健委，它們既受本級人民政府領導，也受上級衛(wèi)生行政主管部門領導，對本行政區(qū)域內的傳染病實施統(tǒng)一監(jiān)督和管理。由于在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，地方人民政府和地方衛(wèi)生行政主管部門是以行政管理機關身份出現(xiàn)，具有相類似角色，故將它們作為一類主體對待。疾病預防控制機構是指，負責疾病預防控制與公共衛(wèi)生技術管理和服務的公益事業(yè)單位，包括中國疾控中心、各省市縣(區(qū))疾控中心。在我國目前醫(yī)療衛(wèi)生行政管理體制之中，雖然疾控中心是同級衛(wèi)生行政主管部門的直屬機構，但由于它們主要承擔技術性角色，而不是管理性角色，故將之作為單獨一類主體來考察。醫(yī)療機構是指，依法定程序設立的從事疾病診斷、治療活動的衛(wèi)生機構，諸如醫(yī)院、衛(wèi)生院等。醫(yī)療機構工作人員是指，在醫(yī)療機構具體從事疾病診斷和治療活動的醫(yī)生、護士以及管理人員等。雖然醫(yī)療機構及其工作人員屬于兩類主體，但由于工作人員隸屬于醫(yī)療機構，接受醫(yī)療機構的管理和領導，由此，將它們作為一類主體來分析。根據這四類主體在預警法制及其實踐中所承載的不同角色和功能，可以將預警法制劃分為兩大模式：分級分工模式與集中統(tǒng)一模式，并比較分析四類主體在兩大模式中的角色。

(一)國務院衛(wèi)生行政主管部門的角色

在集中統(tǒng)一模式中，相對于其他主體角色，國務院衛(wèi)生行政主管部門角色最為吃重，它的基本角色有如下五種。

一是預警信息的最終收集者。特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警信息通常涉及某種新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的特征、傳播途徑、可能的危害性和影響范圍、警示和防范事項等內容。從學理上可以分為兩類：第一類是事實性預警信息。它是指關于新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病是什么的信息，諸如致病機理、傳染途徑、對人體危害性、相對于其他傳染病所具有的特殊性、分布情況等信息。它們一般是疾病預防控制機構和醫(yī)療機構通過流行病學調查所獲得的信息，屬于醫(yī)學科學范圍內的知識。第二類是管理性預警信息。它是行政機關為了防范即將發(fā)生或者爆發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件而采取的起到警示、警告、預防等功能的信息。這些管理性預警信息是行政機關在組織專家對事實性預警信息評估基礎之上，在考慮了社會經濟政治等因素之后所獲得的信息。類似于一些學者所認為的決策性信息。(12)參見王錫鋅：《傳染病疫情信息公開的障礙及克服》，載《法學》2020年第3期，第29頁。所謂特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息的最終收集者是指，那些因新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病所引發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事實性預警信息和管理性預警信息都應當從基層地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、基層醫(yī)療機構等主體匯集到國務院衛(wèi)生行政主管部門。

二是預警信息風險評估結論決定者。這一角色意指，雖然地方衛(wèi)生行政主管部門也有權組織技術專家對特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息風險進行評估，但國務院衛(wèi)生行政主管部門是風險評估結論的最終決定者。在預警階段，某一特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)的風險有多高，損害有多大，是否存在人傳人等，最終都由國務院衛(wèi)生行政主管部門組織技術機構和專家來評估，國務院衛(wèi)生行政主管部門的判斷為最終判斷。

三是預警信息的對外發(fā)布者。這一角色意指，對于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級標準》所規(guī)定的所有級別的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息，國務院衛(wèi)生行政主管部門是唯一對外發(fā)布者，沒有依法經過它的授權，其他國家行政機關都無權對社會公眾發(fā)布。

四是技術標準的制定者。所謂技術標準，主要包括兩個方面：一是臨床診斷標準，即如何從醫(yī)學上認定諸如“不明原因的群體性疾病”“新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病”等新型傳染病，比如，在2003年“非典”疫情爆發(fā)和流行過程中，原衛(wèi)生部制定了《傳染性非典型肺炎臨床診斷標準(試行)》。(13)參見曹康泰主編：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例釋義》，中國法制出版社2003年版，第76頁。二是流行病學調查指南，比如，同樣在2003年“非典”疫情爆發(fā)和流行過程中，原衛(wèi)生部制定了《傳染性非典型肺炎流行病學調查指導原則》。由于技術性標準屬于對疾病的臨床診斷標準，而流行病學調查指南是判斷疾病性質的方法和規(guī)范，因而它們都屬于事實性預警信息范圍。所謂技術標準制定者是指，國務院衛(wèi)生行政主管部門要承擔制定引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的臨床診斷標準與流行病學調查指南的職責。從醫(yī)學角度而言，技術標準的制定過程無疑涉及復雜的工作環(huán)節(jié)和程序流程。這意味著國務院衛(wèi)生行政主管部門將全面介入并主導特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警過程。

五是防控措施的制定者。這一角色是指，對于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，國務院衛(wèi)生行政主管部門組織力量制定包括預警措施在內的防范和控制措施。同樣，在2003年“非典”疫情爆發(fā)和流行過程中，原衛(wèi)生部制定了中醫(yī)藥防治技術方案、醫(yī)院消毒隔離工作指南、《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》等預防與控制措施。(14)同上注，第76頁。當面對類似新冠肺炎那樣的新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病引發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，國務院衛(wèi)生行政主管部門的這一角色顯得特別重要。

國務院衛(wèi)生行政主管部門的這五種基本角色，(15)當然，除了這五種基本角色之外，它還具有其他角色，比如，向國務院其他有關部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門及時通報預警信息。對此，《傳染病防治法》第35條第1款作了規(guī)定?，F(xiàn)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律規(guī)范中都有明確規(guī)定。比如，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第25條第2款規(guī)定，國務院衛(wèi)生行政主管部門負責向社會發(fā)布突發(fā)事件的信息。必要時，可以授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會發(fā)布本行政區(qū)域內突發(fā)事件的信息。(16)《傳染病防治法》第38條也有類似規(guī)定。又如，該法第37條規(guī)定，對新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病、不明原因的群體性疾病、重大食物和職業(yè)中毒事件，國務院衛(wèi)生行政主管部門應當盡快組織力量制定相關的技術標準、規(guī)范和控制措施。再如，根據《傳染病防治法》第30條和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第19條和第20條的規(guī)定，突發(fā)事件監(jiān)測機構、醫(yī)療衛(wèi)生機構、地方各級人民政府、地方各級衛(wèi)生行政主管部門等負有傳染病報告義務的主體都必須在法定時限內將傳染病疫情信息報告給國務院衛(wèi)生行政主管部門。

與集中統(tǒng)一模式中的國務院衛(wèi)生行政主管部門角色相比，在分級分工模式中，國務院衛(wèi)生行政主管部門除了同樣承擔預警信息最終收集者角色之外，其他角色將呈現(xiàn)相當大差異。這主要體現(xiàn)為如下三個方面。

一是特定級別特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息風險最終評估者。這一角色意指，國務院衛(wèi)生行政主管部門是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級標準》所規(guī)定的特別重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息風險最終評估者。換言之，如果屬于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級標準》所規(guī)定的一般、較大或者重大的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息，則交由地方衛(wèi)生行政主管部門組織專家進行風險評估。比如，根據《突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級標準》的規(guī)定，在一個縣(市)行政區(qū)域內發(fā)現(xiàn)群體性不明原因疾病屬于較大級別突發(fā)公共衛(wèi)生事件，那么關于這起突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警信息，國務院衛(wèi)生行政主管部門不負責組織專家進行風險評估，它僅承擔指導和監(jiān)督職責。

二是特定級別特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理性預警信息對外發(fā)布者。這一角色意指，國務院衛(wèi)生行政主管部門僅僅對社會發(fā)布特別重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理性預警信息。對于一般、較大或者重大級別特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理性預警信息，則分別交由縣(區(qū))、地(市)級、省級地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門來發(fā)布。

三是特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警措施的指導者和監(jiān)督者。對于早期如何預防和控制特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，諸如新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的初步臨床診斷標準、流行病學調查、初步治療與隔離方案等，國務院衛(wèi)生行政主管部門主要承擔技術指導和監(jiān)督職責，具體職責則由地方衛(wèi)生行政主管部門和醫(yī)療機構來實施。這意味著，如果某地發(fā)生一起因一種新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病引發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，國務院衛(wèi)生行政主管部門不必深度介入并主導制定預警措施、技術標準等事項，它主要承擔指導和監(jiān)督角色。

(二)地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門的角色

雖然依據《突發(fā)事件應對法》第7條第1、2和3款的規(guī)定，地方人民政府，特別是縣(區(qū))級人民政府對包括特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件在內的所有突發(fā)事件負責，由此，該法確立了我國突發(fā)事件屬地管理的基本依據，但同條第4款卻有一個“但書”：法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務院有關部門對突發(fā)事件的應對工作負責的，從其規(guī)定；地方人民政府應當積極配合并提供必要的支持。由于絕大部分突發(fā)公共衛(wèi)生事件都因傳染病引發(fā)，由此，考察地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門在預警法制中的現(xiàn)行角色，需要分析規(guī)定傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律和法規(guī)。

在集中統(tǒng)一模式中，地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門的角色相對簡單。一是預警信息的接受者和報告者。它們的這一角色類似于預警信息的中轉站。它們從本地醫(yī)療機構獲得預警信息之后，依法向上級行政機關報告，最終報告給國務院衛(wèi)生行政主管部門。二是預警信息的調查與核實者。這一角色是指，它們接到預警信息報告之后，應當組織力量對報告事項調查、核實，并將核實結果向上級行政機關報告，最終報告給國務院衛(wèi)生行政主管部門。三是必要控制措施的決策者和實施者，即地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門應當采取必要的預警措施來防控即將發(fā)生或者爆發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。(17)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第31條第1款的規(guī)定。但由于對特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警措施，需要由國務院衛(wèi)生行政主管部門組織力量來制定標準和規(guī)定防控措施，由此地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門到底可以采取哪些必要措施，《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》并沒有明確規(guī)定。

與在集中統(tǒng)一模式中地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門的角色相比，在分級分工模式中，它們的基本角色將發(fā)生重大變化。它們雖然依然承擔預警信息的接受者、報告者和核實者角色，但不再是預警措施的被動接受者，而成為整個預警期的領導者、決策者，成為預警措施的自主執(zhí)行者，成為實質上的責任主體。這一角色包含四層含義：一是對于一般特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警，縣(區(qū))級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門是第一責任主體。對于較大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警，市級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門是第一責任主體。對于重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警，省級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門是第一責任主體。作為第一責任主體，法律需要充分授予它們及時采取各類預警措施的職權，并規(guī)定相應法律責任；二是對于所有級別特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警，縣(區(qū))級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門都要負責，但對于較大以上特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警，它們承擔配合、協(xié)助職責。三是一般、較大和重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息風險的組織評估者?？h(區(qū))級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、市級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門和省級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門分別組織專家評估一般、較大和重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息風險。它們接受國務院衛(wèi)生行政主管部門的指導和監(jiān)督。四是一般、較大和重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理性預警信息對外發(fā)布者?？h(區(qū))級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、市級地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門和省級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門分別對外發(fā)布一般、較大和重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理性預警信息。

(三)疾病預防控制機構的角色

現(xiàn)行疾病預防控制機構分為中國疾控中心、各省市縣(區(qū))疾控中心。它們受本行政區(qū)域內的衛(wèi)生行政主管部門的領導，在預警法制中的角色與衛(wèi)生行政主管部門的角色密切相關。

在集中統(tǒng)一模式中，相對于地方疾控中心主要承擔預警信息的接受、報告、核實、初步流行病學調查等較為簡單的角色不同，(18)即縣(區(qū))疾控中心收到本行政區(qū)域內醫(yī)療機構等單位關于預警信息的報告之后，必須依法向本級衛(wèi)生行政主管部門進行報告，及時告知本單位的有關人員，并及時分析、調查與核實預警信息。中國疾控中心的角色相對重要。一是在國務院衛(wèi)生行政主管部門領導下，它是特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息風險的最終評估者，并向國務院衛(wèi)生行政主管部門報告評估結論；二是對特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警措施，它向國務院衛(wèi)生行政主管部門提出相應的控制技術、方法和標準的建議；三是對特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件開展流行病學調查。流行病學調查是確保預警信息的客觀性和充分性的重要手段，通過流行病學調查可以發(fā)現(xiàn)傳染病的病因、分布、起源、傳播途徑等內容，從而為采取預警措施提供依據。根據《傳染病防治法》第40條規(guī)定，疾病預防控制機構一旦發(fā)現(xiàn)一起傳染病病例，就應當開展流行病學調查。對于新發(fā)的突發(fā)傳染病，中國疾控中心一旦接到報告就應當擔負起流行病學調查的職責。

在分級分工模式中，雖然疾病預防控制機構也承擔預警信息的接受、報告、核實等的角色，但也有較大變化：一在中國疾控中心指導和監(jiān)督下，縣(區(qū))市和省級疾控中心，分別負責一般、較大和重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息風險評估，并向本級地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門報告風險評估結論；二是在中國疾控中心和省級疾控中心指導和監(jiān)督下，縣(區(qū))市級地方疾控中心負責特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件流行病學調查，第一時間查明特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的起因、分布等事項，并向本級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門提供預警建議；三是中國疾控中心與地方疾控中心依法對社會公眾發(fā)布特定級別特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事實性預警信息。對于特別重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事實性預警信息由中國疾控中心依法對社會公眾發(fā)布，對于一般、較大和重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事實性預警信息分別由縣(區(qū))級、市級和省級疾病控制中心依法對社會公眾發(fā)布，中國疾控中心承擔指導與監(jiān)督職責。

(四)醫(yī)療機構及其工作人員

在特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警過程中，醫(yī)療機構及其工作人員居于非常重要的地位。他們通常是引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的最初發(fā)現(xiàn)者，他們通常也是特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的親身經歷者，對于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件是否會發(fā)生、發(fā)生的可能性多大、有多大危害性等信息，他們甚至比衛(wèi)生行政主管部門工作人員要了解得早和了解得多?？墒?，在預警法制兩大模式中，它們的角色存在一定差異。

在集中統(tǒng)一模式中，醫(yī)療機構及其工作人員的基本角色有兩種：一是預警信息的報告者。醫(yī)療機構及其工作人員如果發(fā)現(xiàn)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第19條，以及《傳染病防治法》所規(guī)定的傳染病的預警信息的，(19)諸如發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的信息，發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)不明原因的群體性疾病的信息。必須依法向所在地縣(區(qū))級人民政府衛(wèi)生行政主管部門報告；二是對本單位區(qū)域內的預警措施實施者，即醫(yī)療機構及其工作人員有權依法在本單位內部采取預警措施。但由于對特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警措施，需要由國務院衛(wèi)生行政主管部門組織專家來制定標準和規(guī)定防控措施，由此，在國務院衛(wèi)生行政主管部門尚未制定相應標準和防控措施之前，醫(yī)療機構及其工作人員到底有權在本單位范圍采取哪些預警措施，不無疑問。從實踐來分析，醫(yī)療機構除了承擔治療職責之外，很難對病人采取隔離等預防性措施。

在分級分工模式中，醫(yī)療機構及其工作人員除了承擔在集中統(tǒng)一負責模式中的兩種基本角色之外，它們還將承擔另外兩種基本角色：一是本單位所形成的預警信息的對外發(fā)布者。醫(yī)療機構及其工作人員在工作過程中所形成的預警信息，它們負有法定義務利用本單位媒體對社會公眾發(fā)布。二是對本單位內發(fā)生的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警工作承擔主體職責。所謂承擔主體職責，意味著對于本單位內所確診的新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的病例或者疑似病例或者密切接觸者，由于它們極有可能引發(fā)或者爆發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，醫(yī)療機構及其工作人員除了承擔上報與治療職責之外，還應當對其開展流行病學調查、傳染性風險評估，對病毒攜帶者采取醫(yī)學觀察、院內隔離等措施，重點是控制傳染源，阻斷傳染途徑，保護易感人群，這就是所謂的“防控與治療相結合”，從而在本單位范圍內消滅引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險源或者及時控制特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的損害。

以上比較了四類主體在兩大預警法制模式中的角色(如下表所示)，可以發(fā)現(xiàn)四大類主體在集中統(tǒng)一負責模式中的角色其實就是現(xiàn)行法律規(guī)范所規(guī)定的角色。

表1 兩大預警法制模式中四類主體基本角色之對比

二、集中統(tǒng)一模式面臨的挑戰(zhàn)與分級分工模式的合理性基礎

我國目前突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警法制屬于集中統(tǒng)一模式，更為確切地說屬于國務院衛(wèi)生行政主管部門主導的集中統(tǒng)一負責模式，這一模式在對特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警中體現(xiàn)得尤其明顯。該模式在我國的形成和發(fā)展有一個過程。在我國突發(fā)公共衛(wèi)生應急法律體系中，首次規(guī)定預警制度的是2003年實施的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》。(20)參見該條例第14條和第15條之規(guī)定。這是立法者深刻吸取2003年“非典”疫情教訓的結果。(21)同前注〔13〕，曹康泰主編書，第23-28頁?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的規(guī)定實現(xiàn)了預警制度從無到有的突破。2004年修改的《傳染病防治法》規(guī)定國家建立傳染病預警制度。(22)參見該法第19條之規(guī)定。這就明確了作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的傳染病的預警制度。2007年生效的《突發(fā)事件應對法》則比較系統(tǒng)地規(guī)定了適用于包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件在內的所有突發(fā)事件的預警制度。(23)參見該法第42條、第43條、第46條和第47條。自此，至少在法律規(guī)范層面，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警法制實現(xiàn)了從“無”到“有”，從“有”到“比較健全”的發(fā)展歷程。然而，就是這樣一項深刻汲取“非典”疫情教訓、經歷了2013年和2017年兩次“H7N9型”禽流感大考驗的制度，到了2019年在面對新冠肺炎疫情時，卻面臨挑戰(zhàn)，“存在明顯短板”。(24)中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關于防范風險挑戰(zhàn)、應對突發(fā)事件論述摘編》，中央文獻出版社2020年版，第162頁。

(一)集中統(tǒng)一模式面臨的挑戰(zhàn)

2020年1月29日，中國疾控中心副主任馮子健等45名醫(yī)學專家在國際權威醫(yī)學期刊《新英格蘭醫(yī)學雜志》聯(lián)合發(fā)表論文《新型冠狀病毒感染肺炎在中國武漢的初期傳播動態(tài)》。該文對2019年12月到2020年1月在我國湖北省武漢市最早的425例確診病例進行流行病學回顧性分析。研究表明，2019年12月9日左右武漢市醫(yī)療機構就發(fā)現(xiàn)2例病例，自2019年12月中旬以來，密切接觸者之間已發(fā)生人際傳播。(25)See Li Q et al., Early Transmission Dynamics in Wuhan, China, of Novel Coronavirus-infected Pneumonia, 382 The New England Journal of Medicine 1199 (2020).根據《〈抗擊新冠肺炎疫情的中國行動〉白皮書》規(guī)定，武漢市江漢區(qū)疾控中心在2019年12月27日接到湖北省中西醫(yī)結合醫(yī)院關于不明原因肺炎病例報告，武漢市組織專家從病情、治療轉歸、流行病學調查、實驗室初步檢測等方面情況分析，認為上述病例系病毒性肺炎。到了2019年12月31日，武漢市衛(wèi)生健康委在官方網站發(fā)布《關于當前我市肺炎疫情的情況通報》，發(fā)現(xiàn)27例病例。這就表明，從法律上講，武漢市的不同區(qū)已經發(fā)生了一般特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如果不加以防控，有可能演變成更大規(guī)模特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件。2020年2月27日，中國疾病控中心在《中華流行病學雜志》發(fā)布迄今最大規(guī)模的新冠肺炎流行病學特征分析。研究發(fā)現(xiàn)，截至2020年2月11日，全國31個省份共報告44672例確診病例(湖北占74.7%)。0.2%(約90例)的病例發(fā)病日期在2019年12月31日之前，病例均在湖北；1.7%(約770例)的病例發(fā)病日期在1月10日之前，分布在20個省份的113個縣區(qū)，湖北占88.5%；13.8%(約6165例)的病例發(fā)病日期在1月20日之前，分布在30個省份的627個縣區(qū)，湖北占77.6%；研究還發(fā)現(xiàn)，按確診病例的發(fā)病日期和報告日期，發(fā)病人數在1月初開始迅速上升。(26)中國疾病預防控制中心新型冠狀病毒肺炎應急響應機制流行病學組：《新型冠狀病毒肺炎流行病學特征分析》，載《中華流行病學雜志》2020年第2期，第145-151頁。如果對照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級標準》來分析這些確診病例數字與病例分布區(qū)域，那么在2020年1月10日，我國已經爆發(fā)了特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

依據上述官方文件和醫(yī)學專家的調查或者研究結論，如果從預警法制來分析，那么從2019年12月初武漢市不同醫(yī)療機構發(fā)現(xiàn)并確診新冠肺炎病人到12月底武漢市衛(wèi)健委發(fā)布《關于當前我市肺炎疫情的情況通報》的1個月內，武漢市經歷了特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險預警期與損害預警期。如果法定主體能夠在風險預警期內消滅零散存在的新冠肺炎病例，那么就不會引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件。如果法定主體能夠在損害預警期內控制住較小規(guī)模的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，那么極有可能遏制住新冠肺炎疫情爆發(fā)?？梢赃@樣認為，新冠肺炎疫情的爆發(fā)與預警法制失靈之間存在很大因果關系。

的確，圍繞著預警法制，學術界提出了一系列疑問：(27)比如，崔曉麗：《避免引發(fā)恐慌：是封閉疫情信息的理由嗎》，載《檢察日報》2020年2月26日，第5版；同前注〔12〕，王錫鋅文，第20頁。法定主體為何沒有及時采取預警措施來阻止新冠肺炎疫情的爆發(fā)？醫(yī)療機構在發(fā)現(xiàn)疑似或者確診病例之后，為何沒有啟動網絡直報系統(tǒng)？法定主體為何沒有及時向社會公布新冠肺炎疫情信息？等等。對于這些疑問，能否以“病毒太狠”(28)參見劉遠航：《基層疾控的抗疫“往事”》，載《中國新聞周刊》2020年4月15日，第12期。等理由來回應，從而放棄對現(xiàn)行法律制度反思？筆者認為，把疫情爆發(fā)原因歸結于“病毒太狠”，其實暴露出一個根本性問題：現(xiàn)行的用以預警突發(fā)公共衛(wèi)生事件，特別是那些類似于新冠肺炎那樣的新發(fā)的突發(fā)傳染病所引發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法制面臨著諸如難以及時、全面地收集預警信息；難以及時和規(guī)范地報告預警信息；難以及時與正確地評估預警信息風險；難以及時、準確和全面地發(fā)布預警信息，以及難以及時和以符合比例的方式采取預警措施等五大方面挑戰(zhàn)。這正如官方所明確宣稱的：“在應對突如其來的新冠肺炎疫情過程中，暴露出我國在重大疫情防控體制機制、公共衛(wèi)生應急管理體系等方面存在的明顯短板和不足?！?29)同前注〔9〕，中共國家衛(wèi)生健康委員會黨組文，第36頁。

(二)分級分工模式的合理性基礎

既然改革現(xiàn)行預警法制已經成為一項時代迫切任務，那么改革路徑是什么？在筆者看來，需要建構一種新的預警法制模式——分級分工模式，其合理性可以從如下方面予以證成。

1.現(xiàn)代公共管理學中的危機決策理論和適應性理論為其提供理論支撐。預警法制的分級分工模式是以反應靈敏、權威高效、權責清晰、有機協(xié)調、公開透明為特征的一種新型預警模式。它的合理性可以從現(xiàn)代公共管理學中的危機決策理論與適應性理論獲得滋養(yǎng)?，F(xiàn)代公共管理學中的危機決策理論認為，危機決策不同于常規(guī)決策。它是一種特殊類型的決策，是非程序化決策。它所針對的決策問題具有發(fā)生和發(fā)展的突然性和急劇性，因而需要決策者在可供利用的時間和信息等資源非常有限的條件下當機立斷。分級分工模式強調，要求發(fā)現(xiàn)新發(fā)的突發(fā)傳染病的醫(yī)療機構作為早期預警措施的決策者，要求一般和較大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警決策由屬地人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門負責做出，而不是由科層制頂端的國務院衛(wèi)生行政主管部門來決策，體現(xiàn)了現(xiàn)代公共管理學上的危機決策是決策者在時間極為緊迫條件下的果斷反應，決策者的首要目標是控制事態(tài)蔓延或者把事態(tài)控制在小范圍之內。而現(xiàn)代公共管理學上的適應性理論則是以這樣一個預設為前提：在現(xiàn)代社會，事故、災難將不可避免地發(fā)生，由此如何主動消除脆弱性與風險源就變得極端重要。然而，傳統(tǒng)的決策方式和官僚組織結構并不擅長于管理那些不可預見的、通常無法察覺的、迅速出現(xiàn)的威脅，“它們的第一個錯誤將可能是它們的最后審判”。(30)See Rochlin, Safe Operation as a Social Construct, 42 Economics 1549, 1552 (1999).這就需要一種新的決策方式和新的官僚組織結構，而適應性理論則為之提供基礎。該理論提供了諸多新型決策方式與組織結構模式，比如，實時決策、邊學習邊決策、情景決策、扁平結構、非線性結構等。(31)See Arjen Boin, Louise K.Comfort & Chris C.Demchak, The Rise of Resilience, in Louise K.Comfort, Arjen Boin & Chris C.Demchak eds., Designing Resilience: Preparing for Extreme Events, University of Pittsburgh Press, 2010, pp.1-12.分級分工模式強調由直接面對新發(fā)的突發(fā)傳染病的醫(yī)療機構及其工作人員來收集信息、初步確定臨床診斷標準，強調授予醫(yī)療機構及其工作人員特定權力——諸如檢疫、隔離、消毒、通風、個人防護等控制性手段——來直接改變新發(fā)的突發(fā)傳染病病人的行為，并根據病人的數量和特征來及時調整防控措施，強調基層疾控中心與醫(yī)療機構來實施流行病學調查等，這直接體現(xiàn)了適應性理論基本要求——當面對一種不明原因的烈性傳染病時，醫(yī)療機構及其工作人員、基層疾病預防控制機構具有實時應對和控制的能力，并將主要資源投入到“控制迫在眉睫的傳染病、防治醫(yī)院內部交叉感染”。對于上級行政機關，特別是國務院衛(wèi)生行政主管部門則主要承擔技術指導和監(jiān)督職能。

2.核電廠核事故預警法制原理為其提供立法參照。這一預警模式的合理性也可以從我國核電廠核事故預警法制原理中找到例證。經驗表明，在靈敏性和可靠性方面，相對于其他突發(fā)事件預警法制，核電廠核事故預警法制無疑更勝一籌。核電廠核事故風險或者損害與新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病引發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險或者損害具有很大相似性，甚至某些極端特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險因子來自于核、生物與化學領域，由此，以比較成熟的核電廠核事故預警法制原理作為參照來設計特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警法制具有一定合理性。比如，我國《核電廠核事故應急條例》將核電廠核事故應急準備分為場內應急準備與場外應急準備，將核事故應急狀態(tài)細分為四級：應急待命、廠房應急、場區(qū)應急和場外應急。如果從預警法制層面來觀察，應急待命就屬于風險預警，它是指出現(xiàn)可能導致危及核電廠核安全的某些特定情況或者外部事件,核電廠有關人員進入戒備狀態(tài)。而廠房應急就屬于損害預警，它是指當出現(xiàn)可能或者已經有放射性物質釋放，事故后果僅限于核電廠的局部區(qū)域，核電廠人員按照場內核事故應急計劃的要求采取核事故應急響應行動。這些規(guī)定所體現(xiàn)的原理則是，核電廠及其工作人員是預防和控制核事故的第一責任人，充分授予核電廠預防和控制核事故職權，將預防與控制核事故的資源向核電廠傾向，當核電廠難以控制核事故時，則提升預警與應急范圍等。而分級分工模式同樣要求醫(yī)療機構及其工作人員是預防新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的第一責任人，將新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的病人控制在醫(yī)療機構內部，從而將特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險或者損害消滅在“現(xiàn)場”等。這些要求背后所體現(xiàn)的原理與核電廠核事故預警法制原理具有高度一致性。

3.分級分工模式的內在機理適應了特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警所需。分級分工模式的內在機理是指，為了實現(xiàn)將特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件消滅在萌芽狀態(tài)，盡最大可能降低它們所造成損害的功能，由醫(yī)療機構及其工作人員、疾病預防控制機構、地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、國務院衛(wèi)生行政主管部門等主體所構成的一定系統(tǒng)結構所特有的履行職責方式以及在特定環(huán)境條件下，它們之間相互聯(lián)系和相互作用的運行規(guī)則。從理論而言，它可以分為原理層面機理和結構功能層面機理。以新冠肺炎為代表的新發(fā)傳染病所引發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件不同于常規(guī)類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件。它具有5大顯著特征：一是罕見性與不可預測性，二是突發(fā)性、衍生性和復雜性，三是高度動態(tài)性，四是災難后果難以可控制性，五是社會恐慌性。而它之所以具有此類特征，主要是因為致災因子——新冠病毒——是一種神秘的“X”疾?。壕哂胁≡w難知、傳播途徑多種、潛伏期不確定、癥狀不確定，或者多種癥狀，甚至出現(xiàn)無癥狀感染者、短期之內沒有有效疫苗和特效藥、傳染性較強、較高死亡率、對人體多種器官造成損害、人群沒有免疫力、普遍易感等特性。(32)參見中華預防醫(yī)學會新型冠狀病毒肺炎防控專家組：《新型冠狀病毒肺炎流行病學特征的最新認識》，載《中華流行病學雜志》2020年第2期，第139-144頁。而分級分工模式內在機理卻適合于預警此類“特殊”突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

第一，原理層面機理的適應性分析。對應于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的5大顯著特征，分級分工模式具有5大原理性機理：一是非程序性與探索性?；谝l(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新發(fā)傳染病具有罕見性和不可預測性，在分級分工模式中，屬地人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、醫(yī)療機構及其工作人員能夠打破常規(guī)決策程序，以“安全優(yōu)于后悔”的風險預防原則為指導來采取最有效的預警措施，同時，他們具有探索精神，允許試錯，寬容失敗，以應對不可預測性。這正如一位醫(yī)學專家所說的：“新發(fā)疾病早期不要等待診斷方法，可以根據癥狀判斷，有異常就應及時采取社會行動?！?33)彭丹妮、李想俁：《專家復盤：“不明原因肺炎”上報失靈的背后》，載《中國新聞周刊》2020年3月11日，參見中國新聞周刊網站，http://www.inewsweek.cn/society/2020-03-11/8791.shtml，2021年3月10日訪問。二是快速響應與動態(tài)決策?；诎l(fā)生特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的臨界值較低，并且一旦發(fā)生將引發(fā)經濟、社會、政治等各方面的衍生和次生災害，引起極為復雜后果，由此，為了消滅作為風險源的新發(fā)的突發(fā)傳染病，控制其危害范圍，在分級分工負責模式中，醫(yī)療機構負責人，屬地人民政府首長能夠快速響應，迅速調動各個部門資源，快速啟動分區(qū)診療、全面隔離確診病例與疑似病例，有效切斷傳播途徑。三是統(tǒng)一領導、多部門聯(lián)動與有效遏制性。由于新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病以及特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件都具有不斷演化、動態(tài)發(fā)展特點。法定主體需要對新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病進行流行病學調查、實時監(jiān)測，需要對病人或者疑似病人、密切接觸者等進行隔離，需要對受到感染的區(qū)域進行消毒與封鎖，需要及時向社會公眾發(fā)布警報等，這是涉及一項多部門、多領域、多知識的極為復雜的活動，分級分工模式強調醫(yī)療機構負責人、屬地人民政府首長進行統(tǒng)一領導和指揮，有效協(xié)調多部門的資源與信息，以便迅速遏制風險源或者阻止損害擴大。四是以人為本，權衡利弊性?；跓o論是特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件本身，還是引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新發(fā)的突發(fā)傳染病，都會損害公民生命健康、財產等權利，也會影響國家和社會公共利益，分級分工模式要求法定主體采取隔離等強制手段時把公民的生命健康權置于首要地位，“要始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”，(34)同前注〔24〕，中共中央黨史和文獻研究院編書，第157頁。在顧及全局和整體利益情況下，以符合比例原則的方式來限制公民人身和財產權利。五是公開性與實時溝通性。無論是以新冠肺炎為代表的新發(fā)的突發(fā)傳染病，還是特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，都可能帶來社會恐慌，而消除恐慌的科學方法則是信息公開，實施富有成效地風險交流。分級分工模式要求醫(yī)療機構、疾病預防機構等主體通過一定方式實時向社會公開事實性預警信息，要求屬地人民政府公開管理性預警信息，以消除社會公眾恐慌。由此可見，分級分工模式的原理層面機理適應了特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警之所需。

第二，結構功能層面機理的適應性分析。除了原理層面機理，分級分工模式的結構功能層面機理同樣適應于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警之所需。從形態(tài)上分析，在分級分工模式中，作為承擔預警第一責任的主體具有扁平組織結構，并且主要分為四層。第一層是醫(yī)療機構，第二層是縣(區(qū))級人民政府，第三層是市級人民政府，第四層是省級人民政府。其中，最重要的是第一、第二和第三層責任主體。因為如果要等到省級人民政府來預警，那么特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件通常已經造成嚴重后果。醫(yī)療機構是對本單位內部發(fā)生的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件實施預警的第一責任人，既承擔著消滅新發(fā)的突發(fā)傳染病，從而消滅引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險的職責，也承擔著遏制本單位內發(fā)生的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件損害擴大的職責。與這樣一種任務相匹配，醫(yī)療機構具備一種整全性功能——預報、準備、識別、公布、決策、實施等，既具備發(fā)現(xiàn)和初步判斷“新發(fā)的突發(fā)傳染病”的能力，也具備采取隔離、檢疫、治療等切斷新發(fā)的突發(fā)傳染病的傳播途徑與控制損害范圍的能力。這樣一種整全性功能由醫(yī)療機構內部相應科室及其工作人員來完成。當然，對于如何檢測新發(fā)的傳染病的病原體，如何實現(xiàn)精準治療，由于涉及基因檢測技術，涉及更多臨床病例，如果醫(yī)療機構自身沒有相應實驗室，則有權委托有檢測能力的病毒實驗室來完成。但就預警階段而言，醫(yī)療機構的工作重點不是分離病毒以及研制檢測方法、治療方法和疫苗等任務，而是察覺異常，就要采取控制性措施。這樣一種結構功能模式其實仿照了核電廠核事故的場內應急所具有的結構功能模式，能夠在醫(yī)療機構內部及時消滅引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險源，盡最大可能阻斷傳染病的傳播，并將其危害控制在醫(yī)療機構內部。當然，僅僅憑借醫(yī)療機構來承擔風險預警與損害預警職責，并不能完全遏制特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的蔓延，并不能徹底消除新發(fā)的傳染病。這是因為：一方面，新發(fā)的傳染病的病人的密切接觸者并不能為醫(yī)療機構所完全控制，而需要國家行政機關來控制，實施風險預警；另一方面，當一個或者多個醫(yī)療機構同時確診多例新發(fā)的傳染病病人，根據國家法律規(guī)定，不僅這個醫(yī)療機構內部發(fā)生了特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，而且該醫(yī)療機構所在地的區(qū)和市行政區(qū)域內也發(fā)生了特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，縣(區(qū))級和市級人民政府必須依法介入，宣布進入應急狀態(tài)，并實施損害預警，防止此類突發(fā)事件進一步爆發(fā)。為了能夠完成這樣一種任務，縣(區(qū))級人民政府同樣具備比較整全性的功能，諸如準備、識別、決策、實施、公布等。這些功能分別由縣(區(qū))級人民政府的衛(wèi)生行政主管部門、疾病預防控制機構、所在地的醫(yī)療機構、交通運輸機構、財政和民政等部門承擔或者協(xié)同承擔，統(tǒng)一由縣(區(qū))級人民政府來領導和協(xié)調。當一個市的多家醫(yī)療機構分別確診多例新發(fā)的傳染病，這意味著該市發(fā)生了較大類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，此時就需要市級人民政府來應對。市級人民政府同樣具備類似于縣(區(qū))級人民政府或者醫(yī)療機構那樣的整全性功能，統(tǒng)一領導和協(xié)調該市衛(wèi)生行政主管部門、疾病預防控制機構、醫(yī)療機構等部門來遏制特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件進一步爆發(fā)。從這些分析中不難發(fā)現(xiàn)，分級分工模式結構功能層面機理的要點在于，在一個責任主體范圍內就能夠盡最大可能消滅引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險源，遏制特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件損害，有效避免因預警信息在不同層級、不同部門之間流轉而造成信息失真、預警遲緩，以及有效防止各個部門因缺乏集中有力的領導與協(xié)調而出現(xiàn)相互推諉、錯失防控最佳時機等消極后果。當然，在分級分工模式中，這三個責任主體之間并不是相互隔離，而是有機協(xié)調、功能互補。當市級人民政府作為預警第一責任人時，縣(區(qū))級人民政府及其職能部門、轄區(qū)內所有醫(yī)療機構都接受市級人民政府領導、指揮和協(xié)調。當醫(yī)療機構對本單位的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件承擔預警第一責任人時，要及時向縣(區(qū))級人民政府報告，接受上級衛(wèi)生行政主管部門的指導和監(jiān)督。而縣(區(qū))級人民政府對本轄區(qū)內所有級別特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警都要負責。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警法制應對之道

習近平主席深刻指出，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，我們需要抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，需要全面加強和完善公共衛(wèi)生領域相關法律法規(guī)建設，改革完善疾病預防控制體系。(35)同前注〔7〕，習近平文，第6頁。事實證明，面對新冠肺炎引發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，以國務院衛(wèi)生行政主管部門為主導的集中統(tǒng)一預警法制模式存在明顯不足，而改革的途徑則是建立一種新的預警模式：分級分工模式。這一新的預警模式以“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療”為目標，強化屬地人民政府和醫(yī)療機構的責任，打通新發(fā)的突發(fā)傳染病的“預防—控制—治療”全鏈條，完成迅速消滅特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險與危害的行政任務。面對這一模式，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警法制(36)筆者是在整體意義上使用突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警法制這一概念，它包括傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例、突發(fā)事件應對法等法律規(guī)范中所規(guī)定的預警法制。需要做相應變革，建立或者健全一系列制度。

(一)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件識別制度

識別制度在特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警法制中居于基礎性地位。從總體上而言,分為醫(yī)療機構作為責任主體的識別制度和以地方人民政府作為責任主體的識別制度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要重點規(guī)定識別的基本程序以及相應的責任主體。

1.信息收集。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定一個多元化、全方位的信息收集網絡，重點規(guī)定專門渠道收集信息制度和非專門渠道收集信息制度。前者是指，城市社區(qū)和農村基層醫(yī)療機構、疾病預防控制機構、醫(yī)療機構的實驗室和從事病原微生物實驗的單位等法定主體負有收集新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病、不明原因的群體性疾病、突發(fā)原因不明的傳染病等引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險的信息的義務，并依法向衛(wèi)生行政主管部門報告。后者是指，法定主體要充分利用社會資源收集信息，從互聯(lián)網、國內外媒體、傳染病和病毒學術期刊等收集信息。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定法定主體內部具體承擔信息收集的責任機構與責任人。醫(yī)療機構內部是醫(yī)院感染管理科與所有醫(yī)務人員，特別是臨床醫(yī)生，畢竟“臨床是發(fā)現(xiàn)風險和隱患的第一線”。(37)何磊、劉丁：《新型冠狀病毒肺炎疫情對現(xiàn)代醫(yī)院感染管理的挑戰(zhàn)與思考》，載《中華醫(yī)院感染學雜志》2020年第11期，第1623頁。地方人民政府內部是疾病預防控制中心。

2.信息分析。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定醫(yī)療機構、地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門等法定主體應當及時匯總分析特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患和風險信息。特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險信息的來源不同，信息的真實性、準確性參差不齊，法定主體需要對之整理、歸類、識別、分析，“去粗取精、去偽存真”。在醫(yī)療機構內部，信息分析具體職責由主管業(yè)務院長擔任組長(召集人)，由醫(yī)院感染管理科、傳染科、呼吸科、發(fā)熱門診等相關科室主任或者專家組成的委員會承擔，一般通過會診方法來分析。比如，2019年12月29日下午，湖北省中西醫(yī)結合醫(yī)院分管副院長召集了呼吸科、院感辦、心血管、放射、藥學、臨床檢驗、感染、醫(yī)務部的十名專家，對來自華南海鮮市場的具有相同病癥的7個病例進行了逐一討論，專家們一致認為，這種情況確實不正常，要引起高度重視。(38)參見田巧萍：《最早上報疫情的她，怎樣發(fā)現(xiàn)這種不一樣的肺炎》，載《武漢晚報》2020年2月9日，參見百度網站，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1657378157122969277&wfr=spider&for=pc，2021年3月10日訪問。在地方人民政府，信息分析職責則由所屬衛(wèi)生行政主管部門分管主任擔任領導，由疾病預防控制中心等部門以及相應領域知名醫(yī)學專家組成的委員會承擔。

3.信息評估。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定，醫(yī)療機構、地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門等法定主體應當組織專業(yè)技術人員、醫(yī)學方面專家對特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患和風險信息進行會商，對病人或者疑似病人進行流行病學調查，必要時，對發(fā)生特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的可能性及其造成的影響進行評估，并依法委托權威檢測機構檢測新發(fā)的突發(fā)傳染病的病原體。所謂必要時，是指專家委員會對發(fā)生特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的可能性、影響范圍、強度和可能產生的社會危害難以精確判斷，或者對新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的病原體難以依據現(xiàn)有經驗予以鑒別時。在醫(yī)療機構內部，信息評估具體職責由專家委員會承擔，專家委員會依據醫(yī)學專業(yè)知識和第三方檢測機構的鑒定結論做出獨立自主的判斷，實行表決制，對自己的投票負責，并記錄在案，不受其他人的影響。在地方人民政府，信息評估職責具體由疾病預防控制中心承擔，所屬衛(wèi)生行政主管部門承擔組織職責。疾病預防控制中心要充分利用專業(yè)優(yōu)勢，廣泛吸取相關領域專家建議，借助于檢測機構的科技手段，快速評估特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患和風險等級。

4.做出識別決定。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定，醫(yī)療機構、地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門等法定主體依據評估結論做出引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險等級的決定，并同時向上級人民政府、衛(wèi)生行政主管部門報告。上級衛(wèi)生行政主管部門，特別是國務院衛(wèi)生行政主管部門履行指導和監(jiān)督職責。在醫(yī)療機構內部，識別決定由專家委員會投票決定，醫(yī)療機構的院長簽發(fā)。在地方人民政府，疾病預防控制中心提出建議，并對建議的科學性和真實性承擔法律責任，地方人民政府首長做出決定。

基于引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險因子的特殊屬性，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定法定主體應當遵循快速與及時原則來實施信息分析、信息評估與做出識別決定，并設計相應的行政時限制度和法律責任制度來規(guī)范法定主體的行為，加快法定主體分析信息、評估信息和做出識別決定的速度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制應當規(guī)定，法定主體負有不間斷收集引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險信息的義務，并在2小時之內向特定主體報告。法定主體負有不間斷地匯總分析和會商特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的隱患和風險信息的義務。對于需要實施風險評估的，地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門，醫(yī)療機構應當在24小時內自行實施或者委托有相應資質的技術機構實施，并在12小時之內做出識別決定。對于違反時限規(guī)定的行為，則將承擔相應的法律責任。這樣一種制度設計就是以動態(tài)的、非程序化的工作機制來取代常規(guī)的、按部就班的工作機制。在人工智能和大數據時代，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定法定主體要建立智慧化預警識別機制，通過科技賦能，提升預警識別的有效性和準確性。需要指出的是，雖然識別制度分為醫(yī)療機構作為責任主體的識別制度和以地方人民政府作為責任主體的識別制度，但為了提升效率，兩類責任主體應當共享資源與信息，必要時，可以在衛(wèi)生行政主管部門組織下，共同開展識別工作。

(二)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警決策制度

預警決策制度在特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警法制中居于關鍵性地位,從整體上分為醫(yī)療機構作為責任主體的預警決策制度和地方人民政府作為責任主體的預警決策制度。

1.醫(yī)療機構作為責任主體的預警決策制度。對此,突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要重點規(guī)定組織架構、決策程序、決策職責。它需要規(guī)定醫(yī)療機構成立院長或者主管副院長為總指揮、醫(yī)療機構主要科室主任為成員的預警決策委員會，并規(guī)定三項預警決策程序：一是提出議題。主管副院長根據專家委員會做出的識別決定，向預警決策委員會提出決策議題；二是評估方案。預警決策委員會根據特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患和風險等級，以及發(fā)展演化情況，提出各類可供實施的方法，依據“安全好于后悔”“健康高于穩(wěn)定”的原則選擇最優(yōu)方案；三是做出預警決策。從本質而言，預警決策屬于行政決定，預警決策委員會做出決策之后，由醫(yī)療機構院長簽發(fā)實施，醫(yī)療機構院長如果要推翻預警決策委員會的決策，需要說明理由，并重新履行決策程序。

2.地方人民政府作為責任主體的預警決策制度。對此,根據特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件不同級別，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制同樣需要重點規(guī)定組織架構、決策程序與相應職責。它需要規(guī)定由地方人民政府首長為總指揮，由衛(wèi)生、財政、應急、教育、交通、醫(yī)療機構等負責人以及法律、管理、醫(yī)學等相關領域專家組成的預警決策委員會，并規(guī)定三項基本程序：一是提出議題，衛(wèi)生行政主管部門根據疾病預防控制中心的建議向預警決策委員會提出需要決策的議題；二是評估方案，預警決策委員會權衡各類預警措施方案，在聽取專家意見基礎之上選擇最滿意的預警方案；三是做出預警決策，地方人民政府首長做出預警決策，并交由預警決策委員會成員依法實施。

基于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有發(fā)生的突發(fā)性、演變的迅速性等特征，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定醫(yī)療機構和地方人民政府應當充分利用現(xiàn)代通訊技術，進行快速與及時決策，并動態(tài)調整決策內容。這背后所體現(xiàn)的組織學原理則是“有限理性”“邊干邊學”。(39)參見周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社2003年版，第177頁。同時，借助于有效的溝通和協(xié)調制度，醫(yī)療機構的預警決策和地方人民政府的預警決策可以同時進行或者聯(lián)合進行，共享決策信息，并實施決策任務。為了防止“久拖不決”，貽誤最佳預警時機，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制同樣需要規(guī)定行政時限制度，即法定主體應當在12小時之內做出預警決策，否則將承擔相應法律責任。鑒于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有高度不確定性和復雜性等特征，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制所規(guī)定的預警決策制度體現(xiàn)為動態(tài)性，即法定主體需要根據特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件演變情況，及時調整預警措施方案，靈活決策。此外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制還需要規(guī)定預警決策試錯容錯機制，解決法定主體“不敢為”問題。對于法定主體在預警決策過程中的積極作為只要不違反法律、法規(guī)的有關規(guī)定，相關人員已經履行了勤勉盡責義務，未非法牟取私利，即使造成一定范圍內影響經濟社會發(fā)展與穩(wěn)定或者過度限制了公民人身和財產權，但能夠及時糾正，及時控制風險損害，對相應的責任人實施責任豁免。

(三)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息發(fā)布制度

預警信息發(fā)布制度在特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警法制中居于非常重要地位。在集中統(tǒng)一負責模式中，預警信息的發(fā)布權不僅集中在國務院衛(wèi)生行政主管部門，而且有權主體通常以一種“單向的、冷冰冰的方式”向社會公眾發(fā)布，并沒有發(fā)揮諸如：增強社會公眾對特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險的全面認識，進而改變自身不良行為，增進社會公眾對人民政府和醫(yī)療機構的信任，全面保障社會公眾的知情權、參與權和自主選擇權等功能。當然，它也難以消除法定主體的擔憂——發(fā)布了預警信息有可能會引發(fā)社會恐慌和社會不穩(wěn)定，進而被追究法律責任。針對此類問題，在分級分工負責模式中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要做出新的規(guī)定,特別是要規(guī)定一種多中心的、連續(xù)的預警信息發(fā)布制度。

1.醫(yī)療機構及其工作人員發(fā)布預警信息制度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定醫(yī)療機構及其工作人員應當依法及時、完整、動態(tài)地向社會發(fā)布自身所掌握的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息。醫(yī)療機構有義務制定或者完善本單位發(fā)布預警信息的發(fā)布標準、發(fā)布方式、發(fā)布時間節(jié)點、發(fā)布責任人員。需要指出的是，由于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險隱患是不斷發(fā)生變化的，有的還相當復雜，存在諸多不確定性，立法者對于醫(yī)療機構及其工作人員發(fā)布的存在瑕疵的預警信息，應當持寬容立場。醫(yī)療機構的宣傳部門要充分利用官方網站、電子顯示屏、宣傳展板、多媒體視頻、微信公眾號、健康教育宣傳欄、網絡直播等多種形式分層次對醫(yī)務人員、患者、陪護等人員發(fā)布特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險隱患是什么，以及如何防控方面的知識科普，特別強調人際交往保持距離、正確佩戴口罩、適時有效洗手、注意咳嗽禮儀、居家隔離消毒及個人預防注意事項等具體措施。對醫(yī)務人員在重點強化醫(yī)用防護用品使用方法、穿脫流程、職業(yè)暴露處置流程及現(xiàn)場消毒技術等切斷傳播途徑的關鍵技能的宣講。

2.地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門發(fā)布管理性預警信息制度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定，縣(區(qū))級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、市級地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門和省級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門對社會公眾分別發(fā)布一般、較大和重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理性預警信息?？h(區(qū))級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門負有在本行政區(qū)域內協(xié)助上級地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門發(fā)布管理性預警信息的職責。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制還需要規(guī)定，地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門建立廣泛的預警信息發(fā)布渠道，充分利用廣播、電視、電話、手機短信、街區(qū)顯示屏、互聯(lián)網等形式發(fā)布，讓社會公眾第一時間掌握信息，主動遵守地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門做出的各項防控措施。

3.疾病預防控制機構發(fā)布事實性預警信息制度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定縣(區(qū))級、市級和省級疾病控制中心對社會公眾分別發(fā)布一般、較大和重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事實性預警信息。疾病控制中心作為技術性機構，需要向社會公眾詳細發(fā)布引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險的來源、表現(xiàn)形式、主要特征、分布情況、警報級別等內容，并充分利用地方人民政府的發(fā)布平臺進行發(fā)布。

以上三類主體都是發(fā)布預警信息的責任主體，為了確保不同主體能夠及時、完整、動態(tài)地發(fā)布預警信息，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制應當規(guī)定這三類主體可以通過召開新聞發(fā)布會、視頻發(fā)布會等形式聯(lián)合發(fā)布，對于社會公眾和新聞記者提出的疑問，它們有義務以讓社會公眾能夠明白的方式進行充分與坦誠地交流。鑒于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有不確定性、復雜性等特征，而預警信息通常會影響社會經濟發(fā)展和穩(wěn)定，有時會引發(fā)社會公眾的恐慌，為確保法定主體，特別是基層醫(yī)療機構和政府“敢于”及時發(fā)布預警信息，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制同樣需要規(guī)定試錯容錯機制，對于不可歸咎于法定主體工作人員主觀過錯因素而發(fā)布的不全面、不完整的預警信息，只要法定主體能夠及時糾正，對其實施責任豁免。當然，如果法定主體違法故意隱瞞預警信息，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定其承擔相應的行政法律責任，情節(jié)嚴重的，還將承擔刑事責任。如果公民、法人或者其他組織認為法定主體違法故意隱瞞預警信息致使自身合法權益受到損害的，則可以向人民法院提起行政訴訟，請求人民法院依法確認法定主體行為違法并承擔相應賠償責任。

(四)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警措施制度

預警措施制度在特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警法制中居于核心地位，在很大程度上，立法者能否實現(xiàn)對特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險預警和損害預警，同時又不過度侵害公民個體權利，取決于是否設計了科學的預警措施制度。從整體而言，它包括醫(yī)療機構應當采取的預警措施和地方人民政府應當采取的預警措施。

1.醫(yī)療機構應當采取的預警措施。針對醫(yī)療機構的預警措施，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制至少需要規(guī)定四種類型：一是針對醫(yī)護人員的預警措施。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定：按照感染暴露的風險，醫(yī)療機構有義務及時為醫(yī)護人員提供符合國家標準的口罩、防護服、護目鏡、醫(yī)用手套、鞋套、防護帽和手術服等防護用品，確保醫(yī)護人員既不被新發(fā)的突發(fā)傳染病所感染，又防止出現(xiàn)過度防護。二是針對醫(yī)療機構內的新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者的預警措施。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定：在國務院衛(wèi)生行政主管部門將新發(fā)的突發(fā)傳染病納入法定傳染病管理之前，醫(yī)療機構有權采取限期隔離治療、在指定場所單獨隔離治療、在指定場所進行醫(yī)學觀察和采取其他必要治療和控制傳播的預防性措施。三是針對新發(fā)的突發(fā)傳染病本身，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定，醫(yī)療機構負有及時報告、檢測或者委托第三方機構檢測病原體，與疾病預防控制機構聯(lián)合或者單獨進行流行病學調查等職責。四是針對被新發(fā)的突發(fā)傳染病所污染的場所和醫(yī)療廢物，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定醫(yī)療機構應當及時采取安全防護、消毒和無害化處置。這四種類型預警措施其實聯(lián)通了“預防—控制—治療”全鏈條。換言之，在預警階段就要對新發(fā)的突發(fā)傳染病實施全過程防控，從而防止引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件或者將其損害控制在醫(yī)療機構范圍之內。

2.地方人民政府應當采取的預警措施。對于地方人民政府應當采取的預警措施，除了現(xiàn)行《突發(fā)事件應對法》第44條和第45條所規(guī)定措施，(40)諸如，啟動應急預案；關閉或者限制使用易受突發(fā)事件危害的場所，控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所的活動;組織有關部門和機構、專業(yè)技術人員、有關專家學者，隨時對突發(fā)事件信息進行分析評估，預測發(fā)生突發(fā)事件可能性的大小、影響范圍和強度以及可能發(fā)生的突發(fā)事件的級別；及時向社會發(fā)布有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告；等等。以及《傳染病防治法》規(guī)定的措施之外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定，地方人民政府有權在國務院衛(wèi)生行政主管部門將新發(fā)的突發(fā)傳染病納入法定傳染病管理之前，對新發(fā)的突發(fā)傳染病的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者實施隔離等限制人身自由的措施，對本行政區(qū)域內特定場所、區(qū)域實施封鎖或者封閉。作為地方人民政府職能部門的衛(wèi)生行政主管機關、疾病預防控制機構則要從醫(yī)學專業(yè)角度給地方人民政府提出建議，確保人民政府的治理優(yōu)勢與專業(yè)機構的技術優(yōu)勢得以有機結合。

不難發(fā)現(xiàn)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制對法定主體預警措施的規(guī)定，特別是對醫(yī)療機構應當采取的預警措施的規(guī)定，其實授予了它們一系列能夠限制特定公民人身自由的強制性措施。筆者認為，這些強制性措施對于及時隔離新發(fā)的突發(fā)傳染病的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，防止病毒傳播是必要的。從行政法學理而言，此類強制措施屬于即時強制，是預防行政的一種類型。法定主體在采取此類強制措施時依法享有寬泛的裁量權，無需遵循《中華人民共和國行政強制法》等適用于常態(tài)行政管理下的行政強制法所規(guī)定的行政強制程序，新發(fā)的突發(fā)傳染病的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者等主體則承擔容忍和配合義務。當然，為了防止法定主體不當或者過度使用此類強制措施，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定補償制度。

(五)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警物質保障制度

預警物質保障制度在特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警法制中居于支撐性地位，主要包括人員、設備、物資和病房。對于物質保障，雖然《傳染病防治法》作了專門規(guī)定，但由于在現(xiàn)行傳染病防治法體系中，預警特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的職責主要由國務院衛(wèi)生行政主管部門來承擔，因而這是一種與集中統(tǒng)一模式相匹配物質保障制度。而在分級分工模式中，由于醫(yī)療機構和地方人民政府，特別是縣(區(qū))級人民政府成為預警第一責任主體，由此，立法者需要重新設計物質保障制度。

1.確保醫(yī)療機構全面履行預警職責的物質保障制度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定：醫(yī)療機構，尤其是縣(區(qū))醫(yī)院應加大對預檢分診、發(fā)熱門診和隔離留觀病房的建設或改造，使之能夠達到初步篩查傳染病的目的，從而為隔離包括新發(fā)傳染病在內的傳染病病人或者疑似病人、密切接觸者提供物理屏障；醫(yī)療機構要加強醫(yī)院感染管理隊伍、感染性疾病學科和技術人員素質建設，全面提升醫(yī)院監(jiān)測、評估和干預新發(fā)傳染病的能力，確保新發(fā)的突發(fā)傳染病的科學研究、控制、臨床治療的有效協(xié)同；醫(yī)療機構要加強院前急救體系建設、完善急救車輛和應急醫(yī)療物資配備等。為確保醫(yī)療機構能夠及時高效履行職責，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定相應的行政法律責任。

2.確保地方人民政府全面履行預警職責的物質保障制度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制需要規(guī)定：地方人民政府，特別是省級人民政府要加強對縣(區(qū))級醫(yī)療機構的微生物室建設、疾病預防控制機構的實驗室建設、以生物安全為保障的病原體核酸檢測平臺建設，確保在省或者市范圍內具有2到3家符合國家標準的微生物室和病原體核酸檢測平臺，確保在第一時間能夠檢測新發(fā)的傳染病的病原體，并有能力提供充分和高靈敏度的檢測試劑；根據轄區(qū)面積、人口分布、醫(yī)療救治力量水平等因素，建設5到6個傳染病集中收治中心，確保硬件設施符合醫(yī)院感染控制標準；縣(區(qū))級人民政府應當圍繞打造醫(yī)療防治、物資儲備、產能動員“三位一體”的物資保障體系，完善應急物資儲備品種、規(guī)模、結構，創(chuàng)新儲備方式，優(yōu)化產能保障和區(qū)域布局，健全公共衛(wèi)生應急物資保障工作機制等。為確保地方人民政府能夠及時高效履行職責，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制同樣需要規(guī)定相應的行政法律責任。

以上五個方面是分級分工預警模式對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制提出的基本要求。在具體制度設計時，要充分適應特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險預警和損害預警的特征，注重綜合運用時效、期限、時限等行政法技術以增強制度效率。需要指出的是，法定主體全面履行預警物質保障義務通常會涉及大量的人力、物力和財力。特別是對于醫(yī)療機構而言，這是一筆重大開支。對于如何解決資金問題，無疑是難題所在。對此，《核電廠核事故應急管理條例》第34條規(guī)定，場內核事故應急準備資金由核電廠承擔，列入核電廠工程項目投資概算和運行成本。場外核事故應急準備資金由核電廠和地方人民政府共同承擔。核電廠承擔的資金，在投產前根據核電廠容量、在投產后根據實際發(fā)電量確定一定的比例交納，由國務院計劃部門綜合平衡后用于地方場外核事故應急準備工作；其余部分由地方人民政府解決。由于醫(yī)療機構，特別是大型公立醫(yī)療機構并不是生產企業(yè)，它們開展預警工作所需要的資金不能如核電廠那樣自行解決，而主要由地方政府和中央政府撥款，以及社會公益組織捐款來解決。

四、結束語

面對任何危機，一個國家都肩負著兩個同等重要的責任：解決眼前問題與防止問題再次發(fā)生。新冠肺炎疫情就是一個有力的證明。我們不僅需要拯救生命，也要從整體上改善應對疫情的方式。前者更加緊迫，而后者從長遠來看至關重要。這正如習近平主席所指示的：要求研究和加強疫情防控工作，既要立足當前，科學精準打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，更要放眼長遠，總結經驗、吸取教訓。(41)同前注〔7〕，習近平文，第6頁。筆者對類似于新冠肺炎那樣的新發(fā)的突發(fā)傳染病所引發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警法制模式變革的研究就是著眼于我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法制的未來。當然，這一研究依然是初步的或者框架式的，制度細節(jié)有待進一步完善。