王 曦

在當(dāng)代各國(guó)中，最早出現(xiàn)環(huán)境訴訟(1)在美國(guó)，有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的訴訟一般被稱(chēng)為“環(huán)境訴訟”(Environmental Litigation)。并且環(huán)境訴訟制度最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，首數(shù)美國(guó)。在美國(guó)，起訴資格(Standing to Sue)(2)又譯為“原告資格”“起訴權(quán)”“司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)”。是訴訟原告在訴訟過(guò)程的開(kāi)端必須向法庭證明(盡管證明的程度不一)的一項(xiàng)資格或必須達(dá)到的條件。(3)參見(jiàn)薛波主編：《元照英美法詞典》，潘漢典總審定，北京大學(xué)出版社2017年精裝重排版，第1284頁(yè)。如果法院認(rèn)為原告沒(méi)有充分證明這個(gè)資格或者沒(méi)有達(dá)到這個(gè)條件，它將駁回起訴，不予受理案件。(4)起訴資格概念與我國(guó)《民事訴訟法》第119條規(guī)定“起訴條件”概念、第123條規(guī)定的“起訴權(quán)利”概念和《行政訴訟法》第25條規(guī)定的“起訴權(quán)利”概念相類(lèi)似。由于起訴資格如此重要，在美國(guó)的環(huán)境訴訟中，它始終是一個(gè)關(guān)鍵性的程序法問(wèn)題。環(huán)境訴訟的原告和被告，不論是環(huán)保社會(huì)組織、企業(yè)或政府機(jī)構(gòu)，都無(wú)一例外地高度重視這個(gè)問(wèn)題。

如果從1965年美國(guó)聯(lián)邦第二巡回上訴法院審理的風(fēng)景哈德遜保存聯(lián)合會(huì)訴聯(lián)邦電力委員會(huì)案算起，當(dāng)代美國(guó)的環(huán)境訴訟司法實(shí)踐已經(jīng)有了50多年的歷史。在這段時(shí)間里，美國(guó)的聯(lián)邦法院系統(tǒng)和各州法院系統(tǒng)審理了無(wú)數(shù)的環(huán)境訴訟。其中，美國(guó)最高法院在十幾個(gè)重要的環(huán)境訴訟案件中審理了起訴資格問(wèn)題。最高法院的這些判例形成了一部關(guān)于起訴資格問(wèn)題的判例法。由于美國(guó)的判例法傳統(tǒng)，美國(guó)最高法院這些判例可以被其他各級(jí)聯(lián)邦法院引為據(jù)以判決的先例。對(duì)于環(huán)境訴訟的當(dāng)事方，不論其是社會(huì)組織、企業(yè)、政府機(jī)關(guān)，最高法院的這些判例更是與它們利害攸關(guān)。在美國(guó)法學(xué)界，學(xué)者們認(rèn)為最高法院在環(huán)境訴訟案件中為確立起訴資格所設(shè)立的規(guī)則不僅處于美國(guó)環(huán)境法“演進(jìn)的核心”，(5)Zygmunt J.B.Plater et al., Environmental Law and Policy: Nature, Law, and Society, 5th Edition, Wolters Kluwer, New York, 2016, p.227.而且?guī)?dòng)了美國(guó)行政法的發(fā)展。

在我國(guó)，環(huán)境公益訴訟方興未艾。國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境法學(xué)界和環(huán)保社會(huì)組織正在探索如何更好地運(yùn)用司法權(quán)以保障社會(huì)環(huán)境公益。近年來(lái)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)修訂了《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》和《行政訴訟法》，賦予人民檢察院和合乎法定資質(zhì)的社會(huì)組織以提起環(huán)境公益訴訟的起訴資格。(6)例如，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！薄吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！薄吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“第五十八條對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；(二)專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！比欢?，不論在司法實(shí)踐中，還是在學(xué)理研究中，對(duì)于人民檢察院和社會(huì)組織的提起環(huán)境公益訴訟的起訴資格，都存在著不同的認(rèn)識(shí)和爭(zhēng)論。因此如何正確地認(rèn)識(shí)公益訴訟中的起訴資格是我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的進(jìn)一步完善所需要解決的一個(gè)重要問(wèn)題。他山之石，可以攻玉。美國(guó)最高法院在過(guò)去50年里審理環(huán)境訴訟的過(guò)程中所積累的關(guān)于起訴資格問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)無(wú)疑具有重要的參考和借鑒意義。有鑒于此，我就美國(guó)最高法院的環(huán)境訴訟判例中的起訴資格問(wèn)題做了一次全面的考察。本文報(bào)告這項(xiàng)考察得出的認(rèn)識(shí)。 研究外國(guó)法，首先要做的，是客觀、準(zhǔn)確地介紹外國(guó)法，然后才是深入分析外國(guó)法對(duì)于我國(guó)法制建設(shè)的參考價(jià)值和借鑒意義。本文的主旨在于做好這第一步即正確地描述美國(guó)最高法院在環(huán)境訴訟審判實(shí)踐中建立的關(guān)于起訴資格的規(guī)則和有關(guān)學(xué)說(shuō)，為有關(guān)機(jī)關(guān)和學(xué)界進(jìn)一步對(duì)環(huán)境公益訴訟起訴資格開(kāi)展比較研究奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。除導(dǎo)言以外，本文分為三部分。第一部分扼要論述過(guò)去50多年美國(guó)最高法院環(huán)境訴訟起訴資格裁判的整體情況。第二部分比較詳細(xì)地報(bào)告從這項(xiàng)考察中得出的認(rèn)識(shí)。這一部分是全文的重點(diǎn)，其內(nèi)容包括起訴資格的定義、法源、作用、證明、性質(zhì)和放寬起訴資格的政治效果等方面。在論述這些要點(diǎn)時(shí)，我順便適度地提示它們對(duì)于完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟起訴資格規(guī)則的啟示。第三部分是全文的結(jié)論。

一、考察的判例概況

我收集并考察了14個(gè)判例。(7)這14個(gè)判例名單如下：①1965年風(fēng)景哈德遜保存聯(lián)合會(huì)訴聯(lián)邦電力委員會(huì)案[Scenic Hudson Preservation Conference v.Federal Power Commission, 354 F.2d 608 (1965)]；②1970年數(shù)據(jù)處理服務(wù)組織聯(lián)合會(huì)訴坎普案[Association of Data Processing Service Organizations, Inc.v.Camp, 397 U.S.150 (1970)]；③1972年的塞拉俱樂(lè)部訴莫頓案[Sierra Club v.Morton, 405 U.S.727 (1972)]；④1973年的美國(guó)訴反對(duì)管理機(jī)關(guān)程序的學(xué)生案[United States v.Students Challenging Regulatory Agency Procedures (SCRAP 1), 412 U.S.669; 93 S.Ct.2405 (1973)，簡(jiǎn)稱(chēng)SCRAP1案]；⑤1978年杜克電力公司訴卡羅萊納環(huán)境研究會(huì)案[Duke Power Co.v.Carolina Environmental Study Group, Inc., 438 U.S.59 (1978)]；⑥1987年格沃特尼史密斯菲爾德公司訴切薩皮克灣基金會(huì)案[Gwaltney of Smithfield v.Chesapeake Bay Found., 484 U.S.49; 108 S.Ct.376 (1987)]；⑦1990年盧漢訴全國(guó)野生動(dòng)物聯(lián)合會(huì)案[Lujan v.National Wildlife Federation, 497 U.S.871, 110 S.Ct.3177 (1990)]；⑧1992年盧漢訴野生動(dòng)物保護(hù)者案[Lujan v.Defenders of Wildlife, 504 U.S.555 (1992)]；⑨1998年鋼鐵公司訴案[The Steel Co.v.Citizens for a Better Env’t, 523 U.S.83 (1998)]；⑩2000年地球之友訴雷德洛環(huán)境服務(wù)公司案[Friends of the Earth v.Laidlaw Envtl.Servs.528 U.S.167 (2000)]；2007年馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保局案[Massachusetts v.EPA, 549 U.S.497 (2007)]；2008年溫特訴自然資源保護(hù)理事會(huì)案[Winter v.Natural Resources Defense Council, 555 U.S.766, 129 S.Ct.365 (2008)]；2009年薩默斯訴地球島研究所案[Summers v.Earth Island Institute, 555 U.S.488, 129 S.Ct.1142 (2009)]；2010年孟山都公司訴基爾森種子農(nóng)場(chǎng)案[Monsanto v.Geertson Seed Farms, 130 S.Ct. 2743 (2010)]。在這14個(gè)判例中，除1965年風(fēng)景哈德遜保存聯(lián)合會(huì)訴聯(lián)邦電力委員會(huì)案是聯(lián)邦上訴法院判例以外，其余13個(gè)判例皆為美國(guó)最高法院判例。在這14個(gè)判例中，除1970年數(shù)據(jù)處理服務(wù)組織聯(lián)合會(huì)訴坎普案以外，其余13個(gè)判例所涉案由都是環(huán)境問(wèn)題。而最高法院在1970年數(shù)據(jù)處理服務(wù)組織聯(lián)合會(huì)訴坎普案中表達(dá)的關(guān)于起訴資格的觀點(diǎn)常為各級(jí)聯(lián)邦法院所引用。這14個(gè)判例代表了迄今為止美國(guó)最高法院起訴資格判例法的全貌?？偲饋?lái)看，它們有三個(gè)特點(diǎn)。一是覆蓋時(shí)間段長(zhǎng)。這個(gè)時(shí)間段從20世紀(jì)70年代至今，跨越了50年。二是覆蓋面比較完整。它包括了迄今美國(guó)最高法院裁判的有關(guān)起訴資格的主要環(huán)境判例。三是具有典型性。筆者收藏和查閱的不同時(shí)期的不同案例文獻(xiàn)匯編的作者都選擇了這些判例。這種不謀而合可從一個(gè)側(cè)面證明這些判例的典型性。

根據(jù)我對(duì)這14個(gè)判例的考察，在過(guò)去50年里美國(guó)最高法院對(duì)環(huán)境訴訟起訴資格寬嚴(yán)尺度的“拿捏”或裁量可以用下列曲線來(lái)表示。(8)這些判例中，1965年的風(fēng)景哈德遜保存聯(lián)合會(huì)訴聯(lián)邦電力委員會(huì)案是美國(guó)第二巡回上訴法院的判例。

在這些判例中，最高法院認(rèn)可起訴資格的判決有七個(gè)，否定起訴資格的判決也有七個(gè)。這個(gè)曲線表明，近50年以來(lái)最高法院對(duì)起訴資格規(guī)則的適用經(jīng)歷了一個(gè)放松和收緊不斷交錯(cuò)的過(guò)程。從時(shí)間上看，這個(gè)過(guò)程可以分為三個(gè)階段。第一階段是從1965年到1986年，共22年。在這個(gè)階段，美國(guó)的環(huán)保運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌并達(dá)到高潮。在這個(gè)時(shí)期，最高法院對(duì)起訴資格的審查采取了放寬的態(tài)度，其判決大都對(duì)起訴資格予以肯定。第二階段從1987年到1999年，共12年。在這個(gè)階段，美國(guó)遭遇經(jīng)濟(jì)困難，最高法院在環(huán)境訴訟中對(duì)起訴資格的態(tài)度發(fā)生逆轉(zhuǎn)，在一連四個(gè)判例中都否定了原告的起訴資格。第三階段從2000年至今。在這個(gè)階段，最高法院對(duì)起訴資格的態(tài)度或緊或松，波動(dòng)更加頻繁。例如從2007年到2010年的四年間，就有四個(gè)判例分別認(rèn)可或拒絕起訴資格。時(shí)間越近，最高法院關(guān)于起訴資格的態(tài)度的可預(yù)測(cè)性越小。盡管如此，有一點(diǎn)是清楚的，那就是從總體上看，在起訴資格問(wèn)題上，與50年前相比，最高法院對(duì)受理環(huán)境訴訟采取了開(kāi)放的態(tài)度。(9)各州的法院亦如此。這是一個(gè)巨大的變化。它意味著大量的聯(lián)邦政府行為受到了司法審查。這說(shuō)明美國(guó)的司法系統(tǒng)適應(yīng)了現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)特性，能夠?yàn)樯鐣?huì)提供它所應(yīng)當(dāng)提供的司法服務(wù)和保障。

二、最高法院環(huán)境判例中的起訴資格規(guī)則及其意義

通過(guò)對(duì)上述14個(gè)判例的考察，并結(jié)合對(duì)相關(guān)資料的研究，我從起訴資格的定義、法源、作用、證明、性質(zhì)和放寬起訴資格的政治效果六個(gè)方面，對(duì)美國(guó)最高法院環(huán)境判例中的起訴資格規(guī)則及其意義闡述如下。

(一)起訴資格的定義

這項(xiàng)考察發(fā)現(xiàn)，美國(guó)最高法院沒(méi)有對(duì)起訴資格概念做出教科書(shū)式或工具書(shū)式的界定。這或許是由于美國(guó)的判例法傳統(tǒng)和美國(guó)社會(huì)盛行的實(shí)用主義傳統(tǒng)所致。在1972年的塞拉俱樂(lè)部訴莫頓案判決中，美國(guó)最高法院斯圖爾特大法官(Potter Stewart，1915—1985年)指出利害關(guān)系在判定起訴資格中的重要性。他說(shuō)道：“當(dāng)事方是否對(duì)可予司法處理的爭(zhēng)議具有足夠的利害關(guān)系以獲得該爭(zhēng)議的司法解決，這就是傳統(tǒng)上被稱(chēng)為起訴資格的問(wèn)題?！?10)Sierra Club v.Morton, 405 U.S.727 (1972)，第731頁(yè)；92 S.Ct.1361，第1364頁(yè)。美國(guó)學(xué)者史蒂夫·H.吉菲斯(Steven H.Gifis)認(rèn)為，起訴資格指的是“個(gè)人或團(tuán)體所享有的在法庭對(duì)他人，尤其是政府的行為提出控告的法律權(quán)利”。(11)Steven H.Gifis, Law Dictionary, Barron’s Educational Series, Inc.New York., 1975, p.451.在2004年《布萊克法律詞典》(Black’s Law Dictionary)中，起訴資格指的是“當(dāng)事人提出一項(xiàng)法律權(quán)利要求或者謀求司法執(zhí)行一項(xiàng)義務(wù)或權(quán)利的權(quán)利”。(12)Bryan A.Garner, Black’s Law Dictionary, 8th Edition, West Publishing Co., St.Paul, MN.USA, 2004，第1442頁(yè)。這兩個(gè)法律工具書(shū)對(duì)起訴資格下的定義都突出了起訴資格的權(quán)利屬性?！对沼⒚婪ㄔ~典》將起訴資格定義為“一方當(dāng)事人因與某項(xiàng)糾紛有充分的利害關(guān)系，從而可向法院尋求司法解決該糾紛的權(quán)利或資格，既有權(quán)提出某項(xiàng)法律請(qǐng)求或者請(qǐng)求以司法途徑實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)權(quán)利或使義務(wù)得到履行”。(13)同前注〔3〕，薛波主編書(shū)，第1284頁(yè)。這部工具書(shū)關(guān)于起訴資格的定義將“利害關(guān)系”和“權(quán)利”兩個(gè)要件聯(lián)系了起來(lái)，對(duì)起訴資格概念做了比較完整的表述。美國(guó)行政法教授理查德·J.皮爾斯(Richard J.Pierce，Jr.)指出：“原告資格只涉及一個(gè)問(wèn)題：對(duì)于一項(xiàng)本來(lái)具有可審查性的政府行為，誰(shuí)可以獲得司法審查？”(14)[美]理查德·J.皮爾斯(Richard J.Pierce, Jr.)：《行政法》(第五版)，蘇苗罕譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第1076頁(yè)。他在這里將起訴資格問(wèn)題與對(duì)政府行為的司法審查聯(lián)系了起來(lái)。在判例文獻(xiàn)教材《環(huán)境法與政策：自然、法與社會(huì)》一書(shū)中，作者齊格蒙特·普萊特(Zygmunt J.B.Plater)等六位環(huán)境法教授認(rèn)為起訴資格指的是“公民為獲得對(duì)機(jī)關(guān)行為的司法審查所必須達(dá)到的憲法和法律的最低要求之一”。(15)同前注〔5〕，Zygmunt J.B.Plater等書(shū)，第226頁(yè)。他們?cè)谶@里談的也是對(duì)政府行為的司法審查的起訴資格。按照他們的說(shuō)法，起訴資格是一種憲法和法律規(guī)定的最低要求。綜合上述各種論述，我試將美國(guó)法中的起訴資格定義為：訴訟的原告必須加以證明的，因其與案件所涉糾紛有充分的利害關(guān)系，從而可以依據(jù)憲法或法律向法院尋求解決該糾紛的一種資格。根據(jù)這個(gè)一般性定義，就與環(huán)境管制有關(guān)的政府行為而言，美國(guó)法中的起訴資格指的是環(huán)境訴訟的原告必須加以證明的，因其與案件所涉糾紛有充分的利害關(guān)系，從而可以依據(jù)憲法或法律，對(duì)案件所涉聯(lián)邦行政行為向法院提起司法審查訴訟的一種資格或權(quán)利。

(二)起訴資格的法源：《美國(guó)憲法》第3條第2款

盡管美國(guó)學(xué)術(shù)界有不同意見(jiàn)，美國(guó)最高法院在這一點(diǎn)上是一致的：關(guān)于起訴資格的規(guī)則(Rule)或?qū)W說(shuō)(Doctrine,又譯為“原則”)源自《美國(guó)憲法》第3條第2款?！睹绹?guó)憲法》第3條第2款規(guī)定：“司法權(quán)的適用范圍包括：由于本憲法和合眾國(guó)法律和根據(jù)合眾國(guó)權(quán)力已締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)的條約而產(chǎn)生的一切普通法和衡平法的案件(Cases)；涉及大使、公使和領(lǐng)事的一切案件；關(guān)于海事法和海事管轄權(quán)的一切案件；合眾國(guó)為一方當(dāng)事人的訴訟(Controversies)；兩個(gè)或兩個(gè)以上州之間的訴訟；一州和他州公民之間的訴訟；不同州公民之間的訴訟；同州公民之間對(duì)不同州讓與土地所有權(quán)的訴訟；一州及其公民同外國(guó)或外國(guó)公民或國(guó)民之間的訴訟。”(16)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書(shū)，第1458頁(yè)。在美國(guó)法中，這個(gè)憲法條文一般被簡(jiǎn)稱(chēng)為“案件或訴訟要求(Case-or-controversy Requirement)”。(17)另一種譯法是“案件—或—爭(zhēng)議要求”。

然而，值得注意的是，不僅在美國(guó)《憲法》第3條第2款中，而且在該《憲法》的其他部分，都沒(méi)有直接提到起訴資格。由此引出的一個(gè)問(wèn)題是：該《憲法》的“案件或訴訟要求”與起訴資格的聯(lián)系在哪里呢？實(shí)際上，這個(gè)聯(lián)系存在于最高法院大法官和聯(lián)邦法院法官的司法解釋之中。從考察的14個(gè)判例可以看到，《美國(guó)憲法》的這個(gè)“案件或訴訟要求”始終是決定原告起訴資格的一個(gè)基本而關(guān)鍵的因素。例如，在被譽(yù)為標(biāo)志美國(guó)環(huán)境法的誕生(18)美國(guó)環(huán)境法學(xué)的先驅(qū)、我的好友A.丹·塔洛克教授曾說(shuō)“環(huán)境法誕生于一場(chǎng)為制止在紐約州哈德遜河旁的風(fēng)暴王山(Storm King Mountain)上修建儲(chǔ)能電站的斗爭(zhēng)”。參見(jiàn)[美]A.丹·塔洛克：《環(huán)境法：過(guò)去與現(xiàn)在》，王曦譯，盧錕校，載于文軒主編：《環(huán)境資源與能源法評(píng)論》(第三輯)，中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版，第10頁(yè)。和美國(guó)環(huán)境法中關(guān)于起訴資格問(wèn)題的第一案——1965年風(fēng)景哈德遜河保存聯(lián)合會(huì)訴聯(lián)邦電力委員會(huì)案中，被告聯(lián)邦電力委員會(huì)辯稱(chēng)原告風(fēng)景哈德遜河保存聯(lián)合會(huì)“無(wú)權(quán)起訴和要求審查”，從而提出了原告的起訴資格問(wèn)題。(19)哈德遜河風(fēng)景保存聯(lián)合國(guó)訴聯(lián)邦電力委員會(huì)案[Scenic Hudson Preservation Conference v.FPC, 354 F.2d 608, 1 ERC 1084 (2d Cir.1965)]，楊華國(guó)譯，載王曦主編：《國(guó)際環(huán)境法與比較環(huán)境法評(píng)論》(第2卷)，法律出版社2005年版，第571頁(yè)。聯(lián)邦第二巡回上訴法院巡回法官海斯(Hays)在回應(yīng)這個(gè)問(wèn)題時(shí)，首先提到的就是《聯(lián)邦憲法》第3條第2款。他指出：“即使‘案件’或‘訴訟’缺乏法律明確規(guī)定的要件，法律也可以創(chuàng)建新的利益和權(quán)利，賦予缺乏法律規(guī)定要件的‘案件’或‘訴訟’當(dāng)事人以起訴資格?！堵?lián)邦憲法》第3條第2款對(duì)‘案件’或‘訴訟’的要求并不以權(quán)利受到侵害或不利影響的當(dāng)事方個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益受損為限。”(20)同上注，第572頁(yè)。在1970年數(shù)據(jù)處理服務(wù)組織聯(lián)合會(huì)訴坎普案中，道格拉斯大法官(William Orville Douglas，1898—1980年)指出，“雖然關(guān)于起訴資格的種種概括基本上是毫無(wú)價(jià)值的，但有一個(gè)概括是必要的，那就是應(yīng)當(dāng)把聯(lián)邦法院的起訴資格問(wèn)題放到把司法權(quán)限制在‘案件’或‘訴訟’的范圍以?xún)?nèi)的憲法第三條的框架中來(lái)考慮。”(21)Association of Data Processing Service Organizations, Inc.v.Camp, 397 U.S.150, p.151; 90 S.Ct.827, p.829 (1970).在1992年盧漢訴野生動(dòng)物保護(hù)者案(盧漢2案)中，斯卡利亞大法官(Antonin Scalia，1936—2016年)對(duì)起訴資格問(wèn)題做了前所未有的詳細(xì)論述。在判決書(shū)中，他指出：“盡管起訴資格的某些組成部分反映的僅僅是司法自治的一部分謹(jǐn)慎的考慮，但它的核心組成部分卻是第三條的案件或訴訟要求的基本的和不變的一部分?！?22)Lujan v.Defenders of Wildlife, 504 U.S.555, p.563; 112 S.Ct.2130, p.2137 (1992).在2000年地球之友訴雷德洛環(huán)境服務(wù)公司案中，盡管金斯伯格大法官(Ruth Bader Ginsburg，1933—2020年)以其判決一舉扭轉(zhuǎn)了由斯卡利亞大法官主導(dǎo)的提高起訴資格門(mén)檻的態(tài)勢(shì)，她仍然沒(méi)有否認(rèn)《憲法》第3條第2款是起訴資格的憲法來(lái)源的基本觀點(diǎn)。雖然最高法院大法官們一再地在判例中提到《憲法》的“案件或訴訟要求”，他們似乎從來(lái)沒(méi)有點(diǎn)明起訴資格規(guī)則與《憲法》缺乏文本聯(lián)系這個(gè)事實(shí)。盡管存在憲法文字依據(jù)闕如的問(wèn)題，起訴資格規(guī)則源自美國(guó)《憲法》的“案件或訴訟要求”的觀點(diǎn)，仍然不宣而昭，成為關(guān)于起訴資格問(wèn)題的觀點(diǎn)。

美國(guó)《憲法》與起訴資格之間缺乏明確的文字聯(lián)系這個(gè)問(wèn)題，曾經(jīng)被一位著名的環(huán)境法律師抓住并用作主張放寬起訴資格的理由。在2003年的一次紀(jì)念美國(guó)公民訴訟制度誕生三十年的研討會(huì)上，美國(guó)資深環(huán)境法律師布魯斯·J.特里斯(Bruce J.Terris)抓住這一問(wèn)題強(qiáng)烈批評(píng)美國(guó)最高法院。他在發(fā)言中為自己在22年前參與最高法院塞拉俱樂(lè)部訴莫頓案(1972年)訴訟時(shí)沒(méi)有利用那個(gè)機(jī)會(huì)對(duì)起訴資格規(guī)則起源于《美國(guó)憲法》第3條的觀點(diǎn)做出徹底的批判而表示十分遺憾。他說(shuō)道：“在我看來(lái)。莫頓案是一個(gè)可怕的失敗?！瓰榇爽F(xiàn)在我感到很遺憾。在我看來(lái)，原因就是美國(guó)法律中找不到對(duì)憲法上的起訴資格(Constitutional Standing)這一概念的支持。這一點(diǎn)從一開(kāi)始就應(yīng)該予以批判，并且應(yīng)該一直批判下去。”(23)[美]詹姆斯·R.梅等：《環(huán)境公民訴訟三十年：慶祝與峰會(huì)》，王曦、楊亞輝譯，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期，第38-39頁(yè)。然而，盡管有像特里斯這樣的資深律師的強(qiáng)烈反對(duì)和美國(guó)憲法相關(guān)文字闕如的瑕疵，起訴資格規(guī)則源自美國(guó)《憲法》第3條第2款這一觀點(diǎn)的主流地位并沒(méi)有動(dòng)搖。

我認(rèn)為，對(duì)美國(guó)《憲法》與起訴資格規(guī)則的聯(lián)系，不能只從憲法文本上看，還可以從起訴資格的法律功能上看。從法律功能上看，起訴資格規(guī)則是落實(shí)美國(guó)《憲法》第3條第2款“案件或訴訟要求”的一種法律手段。根據(jù)著名的《布萊克法律詞典》，美國(guó)《憲法》的“案件或訴訟要求”是“一項(xiàng)憲法要求即聯(lián)邦法院審理的案件必須涉及實(shí)際糾紛”。(24)同前注〔12〕，Bryan A.Garner書(shū)，第229頁(yè)。該詞典援引查爾斯·艾倫·賴(lài)特(Charles Alan Wright)教授的話進(jìn)一步說(shuō)道：“美國(guó)法院不裁決在真空中提出的法律問(wèn)題，而只裁決在‘案件或訴訟’中出現(xiàn)的問(wèn)題?！?25)同上注。這里，“實(shí)際糾紛”是一個(gè)關(guān)鍵詞。它指的是什么呢？《元照英美法詞典》的相關(guān)詞條給出了答案。該詞條說(shuō)：“屬聯(lián)邦法院管轄的‘案件和訴訟’必須是具體的、確定的，而不能是抽象的、假設(shè)的；它涉及具有相反利害關(guān)系的當(dāng)事人之間的法律關(guān)系，并能表明當(dāng)事人之間存在的實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)點(diǎn)(Substantial Issue),且就該爭(zhēng)點(diǎn)法院有作出裁判的緊迫性和現(xiàn)實(shí)性?！?26)同前注〔3〕，薛波主編書(shū)，第199頁(yè)。綜合上述詞條和學(xué)者的論述，可以認(rèn)為，糾紛的一方如果想要訴諸聯(lián)邦法院解決該糾紛，他必須向法院證明他所要求裁判的案件是一個(gè)具有“實(shí)際糾紛”的案件。這種案件必須達(dá)到的基本條件是有關(guān)的爭(zhēng)議或糾紛必須真實(shí)、具體、涉及雙方法律上的利害關(guān)系、具有實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)點(diǎn)且在法院有裁判的緊迫性和現(xiàn)實(shí)性。起訴資格的證明就是要證明達(dá)到了這些條件。換句話說(shuō)，起訴資格是根據(jù)美國(guó)司法界所公認(rèn)的對(duì)《憲法》第3條第2款的理解和解釋?zhuān)瑢?duì)原告訴諸法院所要達(dá)到的種種條件的一個(gè)概括性表達(dá)。作為一個(gè)法律手段，起訴資格規(guī)則的目的在于落實(shí)美國(guó)憲法的“案件或訴訟要求”所規(guī)定的聯(lián)邦司法權(quán)的界限。聯(lián)邦法院只能受理那些達(dá)到了“案件或訴訟要求”的案件。其他的案件，則要么屬于立法機(jī)關(guān)管轄，要么屬于行政機(jī)關(guān)管轄。聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)所享有的起訴資格裁量權(quán)對(duì)于維護(hù)美國(guó)政治制度框架中的三大權(quán)力——立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)——之間的分立和制衡關(guān)系，十分重要。

既然起訴資格的規(guī)則源自《美國(guó)憲法》第3條第2款，對(duì)原告起訴資格的判斷和裁定就成為一個(gè)具有憲法意義的問(wèn)題。這個(gè)憲法含義集中到一點(diǎn)是堅(jiān)持美國(guó)的政治制度所特有的權(quán)力分離和制衡原則。因此，在審理起訴資格問(wèn)題時(shí)，美國(guó)最高法院始終堅(jiān)守一個(gè)底線——司法權(quán)與行政權(quán)的分離和制衡以及司法權(quán)與立法權(quán)的分離與制衡。這也許是作為法律手段或工具的起訴資格的功能意義所在。如前所述，在1970年的數(shù)據(jù)處理服務(wù)組織訴坎普案判決中，道格拉斯大法官認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把起訴資格問(wèn)題放到美國(guó)《憲法》第3條第2款所規(guī)定的范圍以?xún)?nèi)來(lái)考察。(27)同前注〔21〕，第151頁(yè)；第829頁(yè)。斯卡利亞大法官經(jīng)常以起訴資格規(guī)則的適用不得突破美國(guó)憲法架構(gòu)為由，否認(rèn)主張環(huán)保的原告的起訴資格。例如，在1990年的盧漢訴全國(guó)野生動(dòng)物聯(lián)合會(huì)案(盧漢1案)判決中，他認(rèn)為對(duì)大規(guī)模行政計(jì)劃的修改不是法院的職能，而是行政部門(mén)的職能。在1992年的盧漢訴野生動(dòng)物保護(hù)者案(盧漢2案)判決中，他用權(quán)力分立理論來(lái)分析和論述起訴資格問(wèn)題。他指出，起訴資格規(guī)則是一個(gè)有助于識(shí)別爭(zhēng)端是否適合由司法程序解決的一種標(biāo)志物。(28)同前注〔22〕，Lujan v.Defenders of Wildlife，第559-561頁(yè)；112 S.Ct.2130，第2135-2136頁(yè)。在1998年的鋼鐵公司訴為更好環(huán)境的公民案判決中，他進(jìn)一步指出：“美國(guó)《憲法》第三條第二款規(guī)定聯(lián)邦司法權(quán)僅僅及于由司法程序解決的‘案件’或‘訴訟’，而不是由國(guó)會(huì)和行政部門(mén)處理的其他案件或爭(zhēng)議。美國(guó)憲法的中心機(jī)制——權(quán)力分立——在很大程度上取決于對(duì)國(guó)會(huì)、行政和法院管理不同活動(dòng)的共識(shí)。起訴資格是這種共識(shí)的一部分。它規(guī)定構(gòu)成一個(gè)司法案件所需滿足的條件?！?29)The Steel Co.v.Citizens for a Better Env’t, 523 U.S.83, p.102; 118 S.Ct.1003, p.1016 (1998).在2007年的馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保局案判決中，史蒂文斯大法官(John Paul Stevens，1920—2019年)指出，政治問(wèn)題、法律咨詢(xún)意見(jiàn)和訴由消失(Mootness)，都不屬于適合由聯(lián)邦法院裁判的“案件”和“爭(zhēng)議”，(30)Massachusetts v.EPA, 549 U.S.497, p.516; 127 S.Ct1438, p.1452 (2007).而國(guó)會(huì)法律的解釋問(wèn)題是尤為適合由聯(lián)邦法院解決的問(wèn)題。(31)同上注，第516頁(yè)；第1453頁(yè)。在2009年薩默斯訴地球島研究所案判決中，斯卡利亞大法官指出，美國(guó)《憲法》第3條把聯(lián)邦司法權(quán)限制于“案件”和“訴訟”，其意圖是“把司法權(quán)限制于英美法院的傳統(tǒng)職能范圍之內(nèi)，即補(bǔ)救和防止由于私人和官員違法而對(duì)個(gè)人帶來(lái)的實(shí)際的具有緊迫威脅的損害”。(32)Summers v.Earth Island Institute, 555 U.S.488, 129 S.Ct.1142, p.1148 (2009).“除非為行使傳統(tǒng)職能所必要，法院無(wú)權(quán)審查或修改立法和行政的行為?！@個(gè)限制建立在對(duì)民主社會(huì)中法院的適當(dāng)——以及適當(dāng)限制的——作用的關(guān)切之上?！?33)同上注。在他看來(lái)，起訴資格規(guī)則是反映這種基本限制(Fundamental Limitation)的幾種原則之一。(34)同上注，第1149頁(yè)。他的這種堅(jiān)持司法權(quán)謙抑性的立場(chǎng)，使他飽受環(huán)保主義者的詬病。但是，從維護(hù)美國(guó)政治體制的整體效率性來(lái)看，他的觀點(diǎn)卻不無(wú)道理。司法權(quán)謙抑性問(wèn)題是當(dāng)下我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)和司法實(shí)踐中凸顯的一個(gè)問(wèn)題。美國(guó)最高法院在環(huán)境判例中通過(guò)對(duì)起訴資格的審慎裁量而堅(jiān)守司法權(quán)邊界的做法，令人印象深刻。美國(guó)最高法院從憲法的高度看待環(huán)境訴訟中的起訴資格問(wèn)題以及在環(huán)境訴訟的起訴資格問(wèn)題上既開(kāi)放又嚴(yán)格的做法，值得我國(guó)的有關(guān)機(jī)關(guān)和學(xué)界好好研究。

(三)起訴資格規(guī)則的作用：阻卻非適格原告

起訴資格規(guī)則在司法實(shí)踐中的直接作用是阻卻非適格原告。美國(guó)行政法教授肯尼斯·C.戴維斯(Kenneth C.Davis)認(rèn)為起訴資格規(guī)則的作用在于“排除不適當(dāng)?shù)脑妗薄?35)Kenneth C.Davis, Administrative Law Text, West Publishing Company, St.Paul, MN, USA., 1972, p.427.關(guān)于起訴資格規(guī)則的作用，斯圖爾特大法官在1972年塞拉俱樂(lè)部訴莫頓案判決中有比較明確的說(shuō)明。他指出，如果在原告塞拉俱樂(lè)部沒(méi)有在其訴狀中具體指出其某個(gè)成員對(duì)礦王谷山區(qū)美學(xué)價(jià)值的享受受到被告擬建的滑雪場(chǎng)設(shè)施的損害的情況下,承認(rèn)塞拉俱樂(lè)部的起訴資格，那將導(dǎo)致出現(xiàn)這樣一種狀況，即任何一個(gè)懷有保護(hù)環(huán)境的善意的環(huán)保組織，不論其規(guī)模大小或存在時(shí)間長(zhǎng)短，皆可到法庭對(duì)政府或企業(yè)的影響環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目或其他活動(dòng)提起訴訟。(36)同前注〔10〕，Sierra Club v.Morton，第740頁(yè)；92 S.Ct.1361，第1368頁(yè)。在評(píng)論1972年塞拉俱樂(lè)部訴莫頓案時(shí)，皮爾斯教授指出：“……最高法院擔(dān)心，如果以聲稱(chēng)損害了特殊利益組織所屬利益區(qū)域內(nèi)的價(jià)值而賦予其原告資格，可能會(huì)允許任何人僅僅通過(guò)為了起訴某項(xiàng)行政行為而成立組織就可以規(guī)避原告資格的要求。如果不由法院對(duì)組織提出的作為合適的利益代表之主張的合法性進(jìn)行仔細(xì)審查，那么法院就會(huì)沒(méi)有能力回避這種規(guī)避案件或者爭(zhēng)議要求的方法?！?37)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書(shū)，第1181-1182頁(yè)。譯者此處“爭(zhēng)議(Controversies)”一詞的譯法沒(méi)有與全書(shū)保持一致，以改為“訴訟”為宜。

對(duì)法院而言，通過(guò)阻卻非適格原告，起訴資格規(guī)則的適用具有對(duì)內(nèi)、對(duì)外兩個(gè)方面的作用。對(duì)內(nèi)而言，起訴資格規(guī)則的適用有助于提高司法審判效率。通過(guò)把非適格原告排除于法庭，起訴資格規(guī)則的適用保障法院把其寶貴的時(shí)間和資源用于真正需要其審理的案件上。對(duì)外而言，起訴資格規(guī)則的適用具有兩方面的作用。其一是防止濫訴情況的發(fā)生。濫訴不僅會(huì)使法院被訟累所綁架，嚴(yán)重降低司法效率，而且會(huì)使行政機(jī)關(guān)被訟累所拖累，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)推行的合法政策和措施無(wú)法及時(shí)推行，嚴(yán)重降低行政效率。其二是維護(hù)和協(xié)調(diào)司法權(quán)與其他兩大公共權(quán)力即行政權(quán)和立法權(quán)之間的正常關(guān)系。這是美國(guó)憲法對(duì)聯(lián)邦法院的要求?！睹绹?guó)憲法》第3條的“案件或訴訟”要求的要義也在于此。法院的管轄權(quán)僅限于處理利害關(guān)系人之間的適合由法院處理的實(shí)際糾紛。皮爾斯教授認(rèn)為，起訴資格規(guī)則賦予聯(lián)邦法院一種防止原告規(guī)避《美國(guó)憲法》第3條第2款的“案件或者訴訟要求”的“能力”。他所說(shuō)的這個(gè)“能力”與我所說(shuō)的起訴資格的法律功能不謀而合。有了這個(gè)憲法賦予的“能力”或“功能”，法院就能夠在行使司法權(quán)時(shí)注意到司法權(quán)與行政權(quán)、立法權(quán)的界線，把不屬于法院管轄的案件排除在法院管轄之外。如果過(guò)分放寬起訴資格，法院將失去排除非適格原告的能力，從而失去堅(jiān)守司法權(quán)邊界的能力。因此，對(duì)非適格原告的排除具有不容忽視的憲法意義。在我國(guó)，已有學(xué)者質(zhì)疑有關(guān)環(huán)境公益訴訟制度的立法對(duì)環(huán)境公益訴訟原告起訴資格的授權(quán)。(38)參見(jiàn)章禮明：《檢察機(jī)關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告》，載《法學(xué)》2011年第6期，第134-140頁(yè)；王明遠(yuǎn)：《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期，第49-68頁(yè)；胡靜：《環(huán)保組織提起的公益訴訟之功能定位——兼評(píng)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的司法解釋》，載《法學(xué)評(píng)論》2016年第4期，第168-176頁(yè)；王曦：《論環(huán)境公益訴訟制度的立法順序》，載《清華法學(xué)》2016年第6期，第101-114頁(yè)；鞏固：《環(huán)境民事公益訴訟性質(zhì)定位省思》，載《法學(xué)研究》2019年第3期，第127-147頁(yè)；龔學(xué)德：《論公法制裁后環(huán)境民事公益訴訟中的重復(fù)責(zé)任》，載《行政法學(xué)研究》2019年第5期，第106-118頁(yè)；薄曉波：《三元模式歸于二元模式——論環(huán)境公益救濟(jì)訴訟體系之重構(gòu)》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期，第34-47頁(yè)；王曦、苑小斐：《江蘇省環(huán)保聯(lián)合會(huì)、江蘇省人民政府訴德司達(dá)南京染料有限公司水體污染案——王曦教授、苑小斐點(diǎn)評(píng)》，載中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)編：《環(huán)境公益訴訟案例選編》(2018年卷)，法律出版社2019年版，第203-206頁(yè)；王曦：《我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)的弊端與改進(jìn)》，載《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期，第1-8頁(yè)。因此本項(xiàng)研究所揭示的美國(guó)最高法院對(duì)起訴資格的即開(kāi)放又審慎的態(tài)度值得我國(guó)有關(guān)環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的高度注意。

(四)起訴資格的證明：憲法檢驗(yàn)、制定法檢驗(yàn)和審慎檢驗(yàn)

這項(xiàng)考察表明：盡管在個(gè)案中最高法院對(duì)起訴資格要件的拿捏并非統(tǒng)一，但起訴資格的確立需要原告至少證明以下四點(diǎn)：①原告遭受了實(shí)際損害；②原告遭受的損害屬于法律保護(hù)利益的范圍；③原告遭受的損害與被告的行為之間存在因果聯(lián)系；④原告的訴訟主張具有司法可補(bǔ)救性。這四點(diǎn)被美國(guó)司法界和法學(xué)界歸納為三個(gè)要件，即“憲法要件”(Constitutional Element)(上述第一點(diǎn))、“法定要件”(Statutory Element)(上述第二點(diǎn))和“審慎要件”(Prudential Element)(上述第三、四點(diǎn))。(39)同前注〔5〕，Zygmunt J.B.Plater等書(shū)，第226-227頁(yè)；Steven Ferrey, Environmental Law, 7th Edition, Wolters Kluwer, New York，2016，第52頁(yè)。這三個(gè)要件又被稱(chēng)為三項(xiàng)檢驗(yàn)(Test)即“憲法檢驗(yàn)”“制定法檢驗(yàn)”和“審慎檢驗(yàn)”。這三項(xiàng)檢驗(yàn)中的前兩項(xiàng)都由1970年的數(shù)據(jù)處理服務(wù)組織聯(lián)合會(huì)訴坎普案判決確立，被稱(chēng)為關(guān)于起訴資格的“兩步檢驗(yàn)法”或“兩部制標(biāo)準(zhǔn)”。(40)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書(shū)，第1084頁(yè)。根據(jù)這個(gè)“兩部檢驗(yàn)法”，在審查原告的起訴資格時(shí)，法庭先看原告是否遭受事實(shí)上的損害，再看這種損害是否屬于法律所保護(hù)的利益。

1.憲法檢驗(yàn)

所謂“憲法檢驗(yàn)”指的是對(duì)原告是否符合《美國(guó)憲法》第3條關(guān)于“案件或訴訟要求”的審查。這項(xiàng)審查的重點(diǎn)是看原告是否證明(Show)自己遭受了被告行為引起的“實(shí)際損害(Injury-in-fact)”。值得注意的是，本項(xiàng)研究考察的14個(gè)判例中的起訴資格問(wèn)題無(wú)不與“實(shí)際損害”要件有關(guān)。例如，在1965年風(fēng)景哈德遜河保存委員會(huì)訴聯(lián)邦電力委員會(huì)案中，被告聯(lián)合愛(ài)迪生公司認(rèn)為原告沒(méi)有受到經(jīng)濟(jì)損害，因而缺乏起訴資格。(41)但美國(guó)第二巡回上訴法院海斯法官裁定承認(rèn)原告的起訴資格。他在判決書(shū)中說(shuō)道，“《聯(lián)邦電力法》尋求保護(hù)非經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)利益”；“根據(jù)第313(b)條，為了確保聯(lián)邦電力委員會(huì)充分保護(hù)電力開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在美學(xué)、自然保育和娛樂(lè)方面的公共利益，那些通過(guò)他們的活動(dòng)和行為在這些方面表現(xiàn)出特殊利益的人，必須被包括在‘受害者’之列。我們認(rèn)為《聯(lián)邦電力法》賦予了上訴人保護(hù)其特殊利益的合法權(quán)利”。參見(jiàn)Scenic Hudson Preservation Conference et al v.Federal Power Commission, 354 F.2d.608 (1965)，第616頁(yè)。在1972年塞拉俱樂(lè)部訴莫頓案中，雙方也是圍繞原告是否遭受實(shí)際損害而展開(kāi)辯論。被告認(rèn)為原告塞拉俱樂(lè)部沒(méi)有證明其成員遭受了不可挽回的損害。(42)在這個(gè)案件中，最高法院斯圖爾特大法官一方面裁定原告塞拉俱樂(lè)部沒(méi)能證明自己與該案的訴訟結(jié)果有直接利害關(guān)系，否認(rèn)了它的起訴資格；另一方面認(rèn)為如果塞拉俱樂(lè)部能夠證明哪怕是其一個(gè)成員的環(huán)境利益因這個(gè)迪士尼項(xiàng)目而受到損害，它就能夠通過(guò)起訴資格檢驗(yàn)。這個(gè)但書(shū)為后來(lái)環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境訴訟中應(yīng)對(duì)起訴資格問(wèn)題提供了重要的指導(dǎo)。在1973年的美國(guó)訴反對(duì)管理機(jī)關(guān)程序的學(xué)生案中，被告聯(lián)邦州際商業(yè)委員會(huì)質(zhì)疑原告(一批學(xué)生)是否因鐵路運(yùn)費(fèi)的漲價(jià)而受到實(shí)際損害。(43)在這個(gè)案件中，上訴方中的諸鐵路公司認(rèn)為：“被上訴人永遠(yuǎn)無(wú)法證明一項(xiàng)普遍的漲價(jià)會(huì)產(chǎn)生這種后果……這些指控只是一種策略，目的是避免證明事實(shí)上的某些損害?！贬槍?duì)鐵路公司的這個(gè)反駁，最高法院斯圖爾特大法官在判決書(shū)中說(shuō)道：“當(dāng)然，起訴資格并不是‘一種任憑想象的獨(dú)出心裁的學(xué)術(shù)練習(xí)’；正如我們所說(shuō)的，在即決裁判階段，它要求展示某種可覺(jué)察的損害的事實(shí)(Be Perceptibly Harmed)，而不是想象他可能受到機(jī)構(gòu)行為影響的某種情況。同樣清楚的是，這些指控必須是真實(shí)的，并且能夠在審判中得到證明。但我們?cè)谶@里處理的只是這樣一些訴狀，在這些訴狀中，被上訴人聲稱(chēng)受到了具體和可察覺(jué)的損害，這種損害使他們與其他沒(méi)有使用聲稱(chēng)受到影響的自然資源的公民區(qū)別開(kāi)來(lái)。如果如鐵路公司現(xiàn)在所聲稱(chēng)的，這些說(shuō)法實(shí)際上是不真實(shí)的，那么上訴人應(yīng)該就起訴資格問(wèn)題要求即決審判(Summary Judgment)，并向地方法院證明這些說(shuō)法是假的，沒(méi)有提出真實(shí)的事實(shí)爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)?；谶@些訴狀，我們不能說(shuō)被上訴人不能證明他們的主張，而這些主張如果得到證實(shí)，就正好使他們成為事實(shí)上因委員會(huì)的行動(dòng)而受損的人之一，并有權(quán)在塞拉俱樂(lè)部案的明確指導(dǎo)下尋求司法審查。地方法院駁回上訴人因被上訴人沒(méi)有充分證明其提起這項(xiàng)訴訟的起訴資格而提起的駁回起訴的動(dòng)議，是正確的?！眳⒁?jiàn)United States v.Students Challenging Regulatory Agency Procedures (SCRAP 1), 412 U.S.669, (1973)，第690頁(yè)；93 S.Ct.2405，第2417頁(yè)。

“實(shí)際損害”的證明需要原告證明他本人與他所起訴的案件具有實(shí)際的利害關(guān)系。對(duì)這一點(diǎn)，美國(guó)最高法院多位大法官都有論述。在1972年的塞拉俱樂(lè)部訴莫頓案判決中，斯圖爾特大法官認(rèn)為起訴資格的問(wèn)題就是利害關(guān)系問(wèn)題，即“當(dāng)事方是否對(duì)可予司法處理的爭(zhēng)議具有足夠的利害關(guān)系以獲得該爭(zhēng)議的司法解決”。(44)同前注〔10〕，Sierra Club v.Morton，第731頁(yè)；92 S.Ct.1361，第1364頁(yè)。他進(jìn)一步解釋說(shuō)，要求原告塞拉俱樂(lè)部在訴狀中舉出其成員遭受了實(shí)際損害的另一個(gè)理由是“將審查交到那些與結(jié)果有直接利害關(guān)系的人的手上”。(45)同上注，第739-740頁(yè)；92 S.Ct.1361，第1369頁(yè)。之所以要將審查交給與結(jié)果有直接利害關(guān)系的人，是為了防止那些與案件沒(méi)有直接利害關(guān)系而又試圖“通過(guò)司法程序維護(hù)自己價(jià)值偏好的組織或個(gè)人”(46)同上注。濫用司法資源。在1978年的杜克電力公司訴卡羅萊納環(huán)境研究會(huì)案判決中，最高法院首席大法官伯格援引最高法院1962年的一個(gè)判決，指出“起訴資格調(diào)查的本質(zhì)問(wèn)題是看援引法院管轄權(quán)的當(dāng)事方是否‘聲稱(chēng)對(duì)有關(guān)爭(zhēng)議的結(jié)果所具有的個(gè)人利害關(guān)系足以確保具體的對(duì)抗性，該對(duì)抗性使法院在闡明棘手的憲法問(wèn)題時(shí)很大程度上所依賴(lài)的爭(zhēng)點(diǎn)呈現(xiàn)得更加鮮明’”。(47)Duke Power Co.v.Carolina Environ.Study, 438 U.S.68, pp.72-73; 98 S.Ct.2620, p.2630 (1978).在2007年的馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保局案判決中，針對(duì)起訴資格的實(shí)際損害要件，金斯伯格大法官在判決書(shū)中援引了肯尼迪大法官(Anthony M.Kennedy，1936年—)在1990年盧漢訴全國(guó)野生動(dòng)物聯(lián)合會(huì)案判決的贊同意見(jiàn)書(shū)中關(guān)于這一要件的論述，即“雖然被指控的行為傷害了多少人并不是一個(gè)重要問(wèn)題，但提起訴訟的一方必須以具體和個(gè)別的方式證明該行為傷害了他。這個(gè)要求不僅僅是一個(gè)空洞的形式。通過(guò)保證法庭面前的各當(dāng)事方對(duì)結(jié)果有一種實(shí)際的利害關(guān)系，而不是聲稱(chēng)的利害關(guān)系，并保證提出的法律問(wèn)題……不是在辯論社團(tuán)的純凈氛圍中，而是在有助于現(xiàn)實(shí)地認(rèn)識(shí)司法行動(dòng)后果的具體事實(shí)爭(zhēng)論中解決，將保持訴辯過(guò)程的有效性”。(48)同前注〔30〕，Massachusetts v.EPA，第517頁(yè)；127 S.Ct1438，第1453頁(yè)。金斯伯格大法官的這個(gè)引用表明她本人認(rèn)可肯尼迪大法官的觀點(diǎn)。

這項(xiàng)考察還發(fā)現(xiàn)，關(guān)于起訴資格的爭(zhēng)議往往不在于是否承認(rèn)“實(shí)際損害”這個(gè)要件，而在于如何認(rèn)定實(shí)際損害或者如何評(píng)價(jià)不同形式或程度的損害。上述“美國(guó)最高法院環(huán)境訴訟起訴資格判決曲線圖”表明，在實(shí)際損害的認(rèn)定問(wèn)題上，最高法院的大法官的觀點(diǎn)往往因個(gè)案而異，沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。例如，在20世紀(jì)70至80年代，大法官們的認(rèn)定比較寬松。在1970年的數(shù)據(jù)服務(wù)組織聯(lián)合會(huì)訴坎普案判決中，道格拉斯大法官在拋棄傳統(tǒng)的關(guān)于檢驗(yàn)起訴資格的“法律權(quán)利說(shuō)”并提出新的“利益范圍說(shuō)”的時(shí)候，指出法律保護(hù)的利益“常?？赡芊从场缹W(xué)的、自然保育的’、以及經(jīng)濟(jì)的價(jià)值。”(49)同前注〔21〕，第154-155頁(yè)；第830頁(yè)。他的這個(gè)提法首開(kāi)先河，使美學(xué)的和自然保育的價(jià)值第一次在最高法院得到承認(rèn)。盡管該案并非一個(gè)環(huán)境訴訟案件，但道格拉斯大法官的這個(gè)觀點(diǎn)卻是對(duì)實(shí)際損害要件范圍的一次里程碑式的放寬。在那以后的相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，最高法院在環(huán)境訴訟中對(duì)實(shí)際損害要件的審查一直持放寬的態(tài)度。例如在1972年的塞拉俱樂(lè)部訴莫頓案中，斯圖爾特大法官指出該案面對(duì)“那些維護(hù)受到非經(jīng)濟(jì)性損害的廣泛共同利益的人應(yīng)當(dāng)提出什么指控的問(wèn)題”。(50)同前注〔10〕，Sierra Club v.Morton，第733-734頁(yè)；92 S.Ct.1361，第1365-1366頁(yè)。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，他的回答是“我們并不懷疑這類(lèi)損害可能構(gòu)成‘實(shí)際損害’，足以為《行政程序法》第10條(51)即《美國(guó)法典》第五編(政府組織和雇員)第七章(司法審查)，第702條。規(guī)定的起訴資格奠定基礎(chǔ)?！?52)同前注〔10〕，Sierra Club v.Morton，第734頁(yè)；92 S.Ct.1361，第1366頁(yè)。到了1978年的杜克電力公司訴卡羅萊納環(huán)境研究會(huì)案，這種放寬甚至到了贊同聯(lián)邦地方法院提出的“若非……則……”式因果關(guān)系的程度。在該案中，最高法院贊同聯(lián)邦地方法院的這個(gè)觀點(diǎn)即“存在這樣一種巨大可能性(Substantial Likelihood)即如果沒(méi)有《普萊士—安德森法》提供的保護(hù)，杜克公司將不能完成麥克蓋爾和卡塔巴核電站的建設(shè)并營(yíng)運(yùn)它們”，而原告的利益就不會(huì)受到該核電站的威脅。(53)參見(jiàn)王曦：《美國(guó)環(huán)境法概論》，武漢大學(xué)出版社1992年版，第150頁(yè)。但到了1987年的格沃特尼史密斯菲爾德公司訴切薩皮克灣基金會(huì)案，最高法院的這種態(tài)度開(kāi)始發(fā)生逆轉(zhuǎn)。通過(guò)將《清潔水法》的有關(guān)條款解釋為該法不適用于純屬過(guò)去的違法行為，馬歇爾大法官(Thurgood Marshall，1908—1993年)拒絕了原告的起訴資格。根據(jù)這個(gè)判決，純屬過(guò)去的違法行為不能支持起訴資格的實(shí)際損害要件。對(duì)于主張環(huán)境保護(hù)的原告來(lái)說(shuō)，如果說(shuō)馬歇爾大法官的這個(gè)司法解釋是可以理解的話，那么在1990年的盧漢訴全國(guó)野生動(dòng)物聯(lián)合會(huì)案判決中斯卡利亞大法官對(duì)于起訴資格的實(shí)際損害要件所持的嚴(yán)格態(tài)度，則是環(huán)境保護(hù)主義所難以接受的。斯卡利亞大法官認(rèn)為，原告的證人僅僅舉出他們對(duì)于一片非常廣闊土地的“附近”土地的環(huán)境的享用受到了不利影響，不足以滿足起訴資格實(shí)際損害要件的要求。(54)譯自《最高法院判例報(bào)告》(S.Ct.)對(duì)該案寫(xiě)的“判決要旨(Syllabus)”，見(jiàn)Lujan v.National Wildlife Federation, 497 U.S.879，第872頁(yè)；110 S.Ct.3177，第3180頁(yè)(1990)。在這個(gè)案件之后，在最高法院審理的環(huán)境訴訟案件中，關(guān)于起訴資格的實(shí)際損害要件的爭(zhēng)論呈現(xiàn)出拉鋸戰(zhàn)狀態(tài)，大法官們的裁決時(shí)緊時(shí)松，因案而異。

綜上所述，憲法檢驗(yàn)的作用是通過(guò)檢驗(yàn)原告是否遭受實(shí)際損害來(lái)判定他是否與案件具有實(shí)際的利害關(guān)系。憲法檢驗(yàn)的理由主要有以下幾點(diǎn)：①查明原告與系爭(zhēng)事項(xiàng)之間的利害關(guān)系，確保司法干預(yù)的正當(dāng)性；②防止具有特殊價(jià)值偏好的個(gè)人或組織為一己之私濫用司法資源；③確?？剞q雙方法庭辯論的對(duì)抗性、爭(zhēng)點(diǎn)的真實(shí)性，以及司法救濟(jì)的可得性；④證明司法管轄的正當(dāng)性。實(shí)際利害關(guān)系的判斷是判斷案件所涉法律關(guān)系是否得以成立的一個(gè)關(guān)鍵。如果原告沒(méi)有通過(guò)這項(xiàng)檢驗(yàn)，那就意味著他與被告的糾紛不是應(yīng)當(dāng)由法庭處理的糾紛。在這樣的情況下，法院不應(yīng)插手這個(gè)糾紛。

對(duì)于我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的完善而言，美國(guó)最高法院在環(huán)境判例中對(duì)原告遭受實(shí)際損害和原告與被告之間的實(shí)際利害關(guān)系兩個(gè)要件的堅(jiān)守，值得我們注意和進(jìn)一步研究。美國(guó)最高法院的這個(gè)堅(jiān)守，表明它始終堅(jiān)守一個(gè)底線。這個(gè)底線就是《美國(guó)憲法》第3條第2款所規(guī)定的聯(lián)邦司法權(quán)的邊界。法院認(rèn)為，如果原告不能證明“實(shí)際損害”和“利害關(guān)系”，原告希望訴諸法院處理的事項(xiàng)就不是一個(gè)屬于應(yīng)當(dāng)由法院處理的事項(xiàng)，而是應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)處理的事項(xiàng)。

2.制定法檢驗(yàn)

“制定法檢驗(yàn)”或“法定要件”適用于制定法對(duì)糾紛所涉事項(xiàng)做出了規(guī)定的情形。它檢驗(yàn)的是原告申請(qǐng)法院保護(hù)的利益是否屬于制定法所保護(hù)的利益。這項(xiàng)檢驗(yàn)涉及法律依據(jù)和判斷標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)問(wèn)題。

(1)法律依據(jù)

制定法檢驗(yàn)的法律依據(jù)指的是制定法檢驗(yàn)的除《憲法》以外的制定法依據(jù)，即含有有關(guān)起訴資格的規(guī)定的制定法。如前述1965年風(fēng)景哈德遜保存聯(lián)合會(huì)訴聯(lián)邦電力委員會(huì)案判決中海斯法官所說(shuō)：“即使‘案件’或‘訴訟’缺乏法律明確規(guī)定的要件，法律也可以創(chuàng)建新的利益和權(quán)利，賦予缺乏法律規(guī)定要件的‘案件’或‘訴訟’當(dāng)事人以起訴資格。”(55)同前注〔19〕，第572頁(yè)。他這里提到的“法律(Statutes)”就是制定法。作為制定法檢驗(yàn)依據(jù)的法律包括以下互為補(bǔ)充的兩類(lèi)法律。

第一類(lèi)是含有公民訴訟條款的環(huán)境保護(hù)類(lèi)法律和其他的含有關(guān)于司法審查規(guī)定的法律。其中含有公民訴訟條款的法律主要是20世紀(jì)70年代高漲的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，例如1970年《清潔空氣法》等。這些法律中關(guān)于公民訴訟的規(guī)定包含了關(guān)于起訴資格的規(guī)定。這些規(guī)定可以作為法庭檢驗(yàn)環(huán)境訴訟原告的起訴資格的依據(jù)。例如，1970年《清潔空氣法》的公民訴訟條款即第304條規(guī)定：“除本條(b)款另有規(guī)定外，任何人均可以自己的名義針對(duì)以下人提起民事訴訟：①任何人(在《憲法》第11條修正案允許的范圍以?xún)?nèi)，包括(a)美國(guó)，和(b)任何其他政府部門(mén)或機(jī)構(gòu)),其據(jù)稱(chēng)已經(jīng)違反(如果有證據(jù)表明該違反已經(jīng)重復(fù)出現(xiàn))或者正在違反(A)本章規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)或限制或(B)由局長(zhǎng)(56)指聯(lián)邦環(huán)保局局長(zhǎng)，下同。筆者注?；蛑莅l(fā)布的有關(guān)這種標(biāo)準(zhǔn)或限制的命令；②局長(zhǎng)，其據(jù)稱(chēng)未履行本章規(guī)定的任何并非由他酌定的行為或義務(wù)，或③任何人，其不持有本章第一分章C部分(有關(guān)空氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化)規(guī)定的許可證或者本章第一分章D部分(關(guān)于未達(dá)標(biāo)地區(qū))規(guī)定的許可證而提議建造或正在建造任何新的或改建的主要排放設(shè)施，或者其據(jù)稱(chēng)已經(jīng)違反(如果有證據(jù)表明該違反已經(jīng)重復(fù)出現(xiàn))或?qū)⒁`反任何此類(lèi)許可證規(guī)定的任何條件。”(57)Environmental Law Institute, Environmental Law Deskbook, 7th Edition, Environmental Law Institute, 2003, p.201.在1970年《清潔空氣法》首創(chuàng)公民訴訟條款之后，幾乎所有的有關(guān)防治污染的法律和一些有關(guān)生態(tài)和資源保護(hù)的法律都規(guī)定了公民訴訟條款。這些法律的公民訴訟條款為各類(lèi)法律主體如公民、社會(huì)組織、政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)等通過(guò)司法審查程序參與國(guó)家和地方環(huán)保事務(wù)開(kāi)放了起訴資格。這也是美國(guó)行政法歷史上的一個(gè)重要的制度性創(chuàng)新。除了含有公民訴訟條款的環(huán)境保護(hù)類(lèi)法律以外，還有很多法律也含有司法審查的條款。由于篇幅所限，這里不予列舉。

第二類(lèi)是1946年制定的《行政程序法》?！缎姓绦蚍ā返闹贫ㄊ敲绹?guó)的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要里程碑。該法第702條規(guī)定：“任何人由于行政行為而受到不法的侵害或者在某一有關(guān)法律意義內(nèi)的不利影響或侵害時(shí)，有權(quán)對(duì)該行為請(qǐng)求司法審查。”(58)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書(shū)，第1502頁(yè)。第702條是有關(guān)起訴資格的一個(gè)一般性或兜底性的規(guī)定。它適用于提起司法審查所依據(jù)的法律缺乏關(guān)于起訴資格的規(guī)定的情形。

就起訴資格而言，上述兩類(lèi)法律有關(guān)起訴資格的規(guī)定都是對(duì)“憲法檢驗(yàn)”的重要補(bǔ)充。換言之，在原告滿足了“憲法檢驗(yàn)”之后，它還需要滿足“制定法檢驗(yàn)”的要求。制定法檢驗(yàn)要求原告申請(qǐng)法律保護(hù)的利益要么屬于特定法律(例如《清潔空氣法》等環(huán)境保護(hù)法律)所保護(hù)的利益，要么屬于《行政程序法》第702條所規(guī)定的司法審查的范圍。這兩類(lèi)法律都是對(duì)傳統(tǒng)美國(guó)法律體系的重要補(bǔ)充和更新。它們?yōu)槊绹?guó)人民應(yīng)對(duì)現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境行政規(guī)制的不足提供了嶄新的法律武器。

(2)判斷標(biāo)準(zhǔn)

法院適用什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷原告是否通過(guò)“制定法檢驗(yàn)”呢？

最初，最高法院在1939年田納西電力公司訴田納西流域管理局案[Tennessee Electric Power Co.,v.Tennessee Valley Authority, 306 U.S.118, 59S.Ct.366, 83 L.Ed.543 (1939)]中，為判斷起訴資格而確立了“法律權(quán)利說(shuō)”或“法律權(quán)利檢驗(yàn)”。(59)Tennessee Electric Power Co.v.Tennessee Valley Authority, 306 U.S.118, p.374.在該案中，原告十四家公司指控被告田納西流域管理局在該流域的電力開(kāi)發(fā)和銷(xiāo)售業(yè)務(wù)對(duì)其形成不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)并帶來(lái)實(shí)質(zhì)性損害。最高法院歐文·羅伯茨大法官(Owen Roberts)在判決書(shū)中認(rèn)為此案的核心問(wèn)題是商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題即雙方之間的電力業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)。他指出，“除非被侵犯的權(quán)利是一項(xiàng)法律權(quán)利(Legal Right)——財(cái)產(chǎn)權(quán)利、基于合同的權(quán)利、免受侵權(quán)行為侵犯的權(quán)利或基于法定特權(quán)的權(quán)利”，否則不得適用上述原告所依據(jù)的原則。(60)同上注，第369頁(yè)。他的這段話把“法律權(quán)利遭到侵犯”作為原告享有起訴資格的基本條件，由此開(kāi)創(chuàng)了關(guān)于起訴資格判斷的“法律權(quán)利說(shuō)”。

“法律權(quán)利說(shuō)”在20世紀(jì)60年代的環(huán)境危機(jī)時(shí)代受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，因?yàn)橹钡侥莻€(gè)時(shí)代(甚至直到今天)，人對(duì)于健康環(huán)境的權(quán)利沒(méi)有被承認(rèn)為一項(xiàng)可以由法庭裁判并予以強(qiáng)制執(zhí)行的私權(quán)。在1994年，美國(guó)著名環(huán)境法學(xué)者羅杰斯(William H.Rodgers)教授十分肯定地指出：“如果直接問(wèn)是否存在一個(gè)對(duì)于清潔環(huán)境的聯(lián)邦憲法上的或州憲法上的權(quán)利(a federal or state constitutional right to a clean environment)，忠實(shí)的報(bào)告人可能會(huì)得出這樣的結(jié)論:過(guò)去不存在，現(xiàn)在不存在，將來(lái)也不存在。”(61)William H.Rodgers, Environmental Law, 2nd Edition, West Publishing, Co., St.Paul, MINN,1994, pp.63-64.在這種作為私權(quán)的環(huán)境權(quán)沒(méi)有得到法律承認(rèn)的情況下，以環(huán)境權(quán)來(lái)證明環(huán)境訴訟原告的起訴資格，顯然是行不通的。然而，環(huán)境訴訟的原告不能因?yàn)檫@種環(huán)境權(quán)的缺乏而喪失訴諸司法的權(quán)利。在環(huán)境危機(jī)面前，這個(gè)難題或遲或早會(huì)出現(xiàn)在最高法院面前。

到1970年，最高法院終于找到了一個(gè)補(bǔ)救“法律權(quán)利說(shuō)”在環(huán)境危機(jī)的時(shí)代之無(wú)能為力的辦法。最高法院在1970年的數(shù)據(jù)處理服務(wù)組織聯(lián)合會(huì)訴坎普案中推翻了“法律權(quán)利說(shuō)”，創(chuàng)立了“利益范圍說(shuō)”和關(guān)于起訴資格檢驗(yàn)的“兩步檢驗(yàn)法”。從那時(shí)起，“利益范圍說(shuō)”，取代了原先流行的“法律權(quán)利說(shuō)”，并一直適用至今。

在該案的判決書(shū)中，道格拉斯大法官指出，應(yīng)當(dāng)把聯(lián)邦法院起訴資格的問(wèn)題放到把司法權(quán)限制在“案件或訴訟”范圍以?xún)?nèi)的《憲法》第3條的框架中來(lái)考慮。(62)同前注〔21〕，第151頁(yè)；第829頁(yè)。這就要求檢驗(yàn)原告是否遭受實(shí)際損害。這就是“兩步檢驗(yàn)法”的第一步——放到《憲法》第3條的框架中考慮，看原告是否遭受實(shí)際損害。這也就是上述所謂“憲法檢驗(yàn)”。道格拉斯認(rèn)為原告通過(guò)了這項(xiàng)檢驗(yàn)。他在判決書(shū)中說(shuō)：“第一個(gè)問(wèn)題是原告是否聲稱(chēng)被指控的行動(dòng)給他造成了經(jīng)濟(jì)的或其他方面的‘實(shí)際損害’。毫無(wú)疑問(wèn)，上訴人通過(guò)了這一檢驗(yàn)。”(63)同上注，第152頁(yè)；第829頁(yè)。

接著，他指出上訴法院的判決所述種種“合法利益”(Legal Interests)皆以最高法院在1939年田納西電力公司訴田納西流域管理局案判決中提出的“法律權(quán)利”說(shuō)為依據(jù)。(64)參見(jiàn)上文關(guān)于1939年田納西電力公司訴田納西流域管理局案的介紹。他對(duì)這種基于“法律權(quán)利說(shuō)”的“合法利益說(shuō)”表示了反對(duì)。他認(rèn)為“合法利益說(shuō)”和作為其基礎(chǔ)的“法律權(quán)利說(shuō)”都是用于判斷案件是非曲直的標(biāo)準(zhǔn)，而起訴資格卻是一個(gè)不同的問(wèn)題。用“法律權(quán)利”來(lái)判斷起訴資格并不恰當(dāng)。他因而提出了一個(gè)用于檢驗(yàn)起訴資格的“利益范圍(Zone of Interests)說(shuō)”。這就是“兩步檢驗(yàn)法”的第二步。他說(shuō)道：“……起訴資格問(wèn)題卻不同。它所關(guān)注的，除了‘案件’或‘訴訟’檢驗(yàn)以外，是原告尋求保護(hù)的利益是否處于有關(guān)的法律或憲法所管制或保護(hù)的利益的范圍之內(nèi)。因此《行政程序法》將起訴資格賦予受到‘機(jī)構(gòu)行為的法律意義內(nèi)的侵害的人’。這種利益常?？赡芊从场缹W(xué)的、自然保育的’、以及經(jīng)濟(jì)的價(jià)值?！?65)同前注〔21〕，第154-155頁(yè)；第830頁(yè)。道格拉斯大法官的觀點(diǎn)包含了兩層意思。一是提出法庭在進(jìn)行制定法檢驗(yàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)看原告所主張保護(hù)的利益是否屬于制定法所保護(hù)的利益的范圍，而不是辨析原告是否享有某種相關(guān)的法律權(quán)利。二是國(guó)會(huì)可以通過(guò)制定法律來(lái)擴(kuò)大法律所保護(hù)的利益的范圍。在20世紀(jì)70至80年代，在嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)面前，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)制定大批的環(huán)境保護(hù)法律，將法律保護(hù)利益的范圍擴(kuò)大到了“美學(xué)的、自然保育的”利益，從而為環(huán)境訴訟原告提供了法定的起訴資格。

綜上所述，制定法檢驗(yàn)是對(duì)憲法檢驗(yàn)的補(bǔ)充。其目的在于查明原告的起訴資格是否處在有關(guān)法律所保護(hù)的利益的范圍之內(nèi)，并防止法院誤用或?yàn)E用司法權(quán)。由于大批含有公民訴訟條款的環(huán)境保護(hù)法律的制定和含有司法審查條款的《行政程序法》的制定，美國(guó)國(guó)會(huì)與時(shí)俱進(jìn)，在環(huán)境危機(jī)面前不失時(shí)機(jī)地彌補(bǔ)了傳統(tǒng)法律在起訴資格規(guī)則上的不足。通過(guò)制定環(huán)境保護(hù)法律，美國(guó)國(guó)會(huì)將公共環(huán)境利益置于法律保護(hù)的范圍之內(nèi)，從而賦予公民以提起環(huán)境訴訟的資格。通過(guò)制定《行政程序法》，美國(guó)國(guó)會(huì)將聯(lián)邦政府的行政行為(包括影響人的環(huán)境利益的行為)置于司法審查的范圍之內(nèi)，從而賦予公民對(duì)該行政行為提起司法審查訴訟的權(quán)利。

3.審慎檢驗(yàn)

如果說(shuō)上述“憲法檢驗(yàn)”和“制定法檢驗(yàn)”都基于成文法規(guī)則的話，“審慎檢驗(yàn)”則基于不成文法規(guī)則。在1992年盧漢訴野生動(dòng)物保護(hù)者案(盧漢2案)中，斯卡利亞大法官在判決書(shū)中曾經(jīng)提到“……起訴資格的某些組成部分反映的僅僅是司法自治的一部分謹(jǐn)慎的考慮……”。(66)同前注〔22〕，Lujan v.Defenders of Wildlife，第563頁(yè)；112 S.Ct.2130，第2137頁(yè)。他所說(shuō)的“司法自治的一部分謹(jǐn)慎的考慮”指的就是這里所說(shuō)的“審慎檢驗(yàn)”所適用的一些原則或因素。這些原則或因素在美國(guó)司法界被稱(chēng)為“審慎原則或因素”(Prudential Principles or Factors)。依據(jù)這些原則或因素對(duì)原告的起訴資格所做的檢驗(yàn)則稱(chēng)為“審慎檢驗(yàn)”(Prudential Test)。齊格蒙特·普萊特等認(rèn)為，“審慎檢驗(yàn)”指的是美國(guó)最高法院基于其根據(jù)司法裁量權(quán)(judicial discretion)而發(fā)明的一些用于限制起訴資格的原則或因素，對(duì)起訴資格作出的檢驗(yàn)。(67)同前注〔5〕，Zygmunt J.B.Plater等書(shū)，第227頁(yè)；以及Steven Ferrey, Environmental Law, 7th Edition, Wolters Kluwer, New York, 2016, 第52、704頁(yè)。這些限制性原則或因素主要有“起訴資格不得用于執(zhí)行第三方的權(quán)利”、證明“迫近的損害”、因果聯(lián)系、可救濟(jì)性等。(68)同上注，第227頁(yè)；以及同上注，第52、704頁(yè)。審慎檢驗(yàn)是對(duì)上述憲法檢驗(yàn)和制定法檢驗(yàn)的重要補(bǔ)充。它以“審慎”冠名，表明在原告通過(guò)了憲法檢驗(yàn)和制定法檢驗(yàn)之后，還需要通過(guò)一些由最高法院出于審慎的目的所設(shè)立的原則或因素的檢驗(yàn)。換言之，審慎檢驗(yàn)是最高法院為了確保起訴資格的“阻卻”功能而根據(jù)自己發(fā)明并適用的一些原則對(duì)起訴資格所做的檢驗(yàn)。審慎原則的產(chǎn)生和適用一方面體現(xiàn)了司法權(quán)的獨(dú)立性和能動(dòng)性，另一方面它們的補(bǔ)充性和非成文法性決定了它們的適用不得與制定法相沖突。(69)同前注〔5〕，Zygmunt J.B.Plater等書(shū)，第227頁(yè)。在環(huán)境訴訟中，常見(jiàn)的審慎檢驗(yàn)問(wèn)題是因果關(guān)系問(wèn)題和可救濟(jì)性問(wèn)題。

(1)因果聯(lián)系

因果聯(lián)系，按照斯卡利亞大法官的界定，指的是“損害必須相當(dāng)?shù)乜勺匪莸奖桓娴男袨椤薄?70)同前注〔22〕，Lujan v.Defenders of Wildlife，第560-561頁(yè)；112 S.Ct.2130，第2136頁(yè)。就起訴資格問(wèn)題而言，與實(shí)際損害要件一樣，因果關(guān)系問(wèn)題常常成為法官“拿捏”原告起訴資格的一個(gè)抓手。例如，在1973年的美國(guó)訴反對(duì)管理機(jī)關(guān)程序的學(xué)生案中，原告一批學(xué)生認(rèn)為其環(huán)境利益(如將大華盛頓都市區(qū)的森林、河流、山脈和其他資源用于露營(yíng)、徒步旅行、釣魚(yú)和觀光)，受到了聯(lián)邦州際商業(yè)委員會(huì)批準(zhǔn)鐵路公司貨運(yùn)費(fèi)漲價(jià)決定的影響，因?yàn)檫@項(xiàng)決定將引起可回收物資運(yùn)輸量的減少，從而將導(dǎo)致更大程度的自然資源開(kāi)發(fā)和破壞。被告則認(rèn)為原告所主張的損害過(guò)于勉強(qiáng)，難以證明。但斯圖爾特大法官認(rèn)為，雖然這個(gè)因果聯(lián)系是“微弱的”，但卻達(dá)到了即決裁判所要求的證明受到了“可覺(jué)察的損害”的程度，并且被告(州際商業(yè)委員會(huì))沒(méi)有就此問(wèn)題提出即決裁判要求，所以這個(gè)因果關(guān)系和實(shí)際損害的主張可以成立。(71)同前注〔43〕，United States v.Students Challenging Regulatory Agency Procedures，第690頁(yè)；93 S.Ct.2405，第2417頁(yè)。他認(rèn)可了原告所持關(guān)于鐵路運(yùn)費(fèi)漲價(jià)與其所受損害的因果聯(lián)系的主張。他的這個(gè)裁定降低了起訴資格的門(mén)檻。在1978年的杜克電力公司訴卡羅萊納環(huán)境研究會(huì)案中，首席大法官伯格對(duì)聯(lián)邦有關(guān)核電的立法與原告所主張的損害之間的“若非……則……”式因果聯(lián)系的認(rèn)可，則在放松因果關(guān)系要件上走得更遠(yuǎn)。盡管如此，這種放松仍然處在合理區(qū)間。因?yàn)榈拇_如原告所說(shuō)，若非有《安德森法》制定，就不會(huì)有在他家附近的核電站的建設(shè)，從而他就不會(huì)受到核污染的威脅。然而，到了1992年的盧漢訴野生動(dòng)物保護(hù)者案(“盧漢2案”)時(shí)，關(guān)于因果聯(lián)系，斯卡利亞大法官認(rèn)為原告的兩位證人僅憑籍其以旁觀者的身份在海外看到的瀕危物種及其棲息地受到的損害，不足以證明有關(guān)物種和棲息地的損害對(duì)他們個(gè)人造成了“緊迫的”損害。他的這個(gè)觀點(diǎn)，與最高法院在20世紀(jì)70至80年代的有關(guān)判決中表達(dá)的有關(guān)因果聯(lián)系的主流觀點(diǎn)，例如在1972年塞拉俱樂(lè)部訴莫頓案和1973年美國(guó)訴反對(duì)管理機(jī)關(guān)程序的學(xué)生案(SCRAP1案)中表達(dá)的觀點(diǎn)，形成比較鮮明的反差。他的“拿捏”突然收緊。在反駁原告的這兩個(gè)證人的證詞之證明效力之余，斯卡利亞大法官還順帶批評(píng)了有關(guān)證明因果聯(lián)系的其他主張，例如“生態(tài)系統(tǒng)聯(lián)系”論、“動(dòng)物聯(lián)系”論和“職業(yè)聯(lián)系”論。他認(rèn)為它們都“完全超出了合理的范圍”(72)同前注〔21〕，Lujan v.Defenders of Wildlife，第566頁(yè)；112 S.Ct.2130，第2139頁(yè)。，在他的批判性審視下，環(huán)境訴訟的原告越來(lái)越難以越過(guò)因果聯(lián)系要件的門(mén)檻。但到了2000年的地球之友訴雷德洛環(huán)境服務(wù)公司案，金斯伯格大法官扭轉(zhuǎn)了斯卡利亞大法官的做法。金斯伯格大法官認(rèn)為“原告地球之友所提出的誓證和證言顯示被告的行為造成了其成員遭受的種種損害”。(73)同前注〔5〕，Zygmunt J.B.Plater等書(shū)，第235頁(yè)。在2007年馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保局案判決中，金斯伯格大法官指出：“總而言之——至少根據(jù)請(qǐng)?jiān)刚邆兒翢o(wú)爭(zhēng)議的誓證——與全球變暖相關(guān)的海平面上升已經(jīng)并將繼續(xù)損害馬薩諸塞州。災(zāi)難性損害的風(fēng)險(xiǎn)雖然遙遠(yuǎn)，但卻是真實(shí)存在的?！?74)同前注〔30〕，Massachusetts v.EPA，第526頁(yè)；127 S.Ct1438，第1458頁(yè)。在這兩個(gè)案件中，她對(duì)因果關(guān)系的“拿捏”回到了放松的方向上。

(2)可救濟(jì)性

可救濟(jì)性或者“司法可救濟(jì)性”(Judicially Redressable)，用斯卡利亞大法官的話來(lái)說(shuō)，指的是“損害有可能(Likely)而非僅僅推測(cè)地(Speculative)由法院的有利判決而得到救濟(jì)”。(75)同前注〔22〕，Lujan v.Defenders of Wildlife，第560-561頁(yè)；112 S.Ct.2130，第2136頁(yè)。齊格蒙特·普萊特等六位教授認(rèn)為，自從1980年以來(lái)，最高法院將一些限制提升到《憲法》第3條的憲法層次，使其不受制定法起訴資格授權(quán)的超越，其中關(guān)于“可救濟(jì)性”(Redressability)的要求。這就是說(shuō)，就分類(lèi)而言，可救濟(jì)性也可歸入憲法檢驗(yàn)之中。為證明起訴資格，原告必須證明其可以通過(guò)訴訟得到法院提供的法律救濟(jì)，或者證明法院的司法救濟(jì)可以有效地補(bǔ)償其受到的不法損害。

可救濟(jì)性也常常成為法官“拿捏”原告起訴資格的一個(gè)抓手。在1998年鋼鐵公司訴為更好環(huán)境的公民案中，斯卡利亞大法官指出原告所稱(chēng)受到的種種“損害”(例如知情權(quán)和安全、健康、娛樂(lè)、審美和環(huán)境利益受損等)即令存在，法庭也不會(huì)理會(huì)它們，因?yàn)樵嫠\求的各種法律救濟(jì)(如法律宣告、法律命令等)都無(wú)法救濟(jì)原告所提出的這些損害。(76)同前注〔29〕，The Steel Co.v.Citizens for a Better Env’t，第104-110頁(yè)；第1017-1020頁(yè)。在2007年馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保局案判決中，聯(lián)邦環(huán)保局認(rèn)為，由于其不予管制新機(jī)動(dòng)車(chē)溫室氣體排放的決定對(duì)原告和對(duì)全球溫室氣體減排影響甚微，因而司法審查對(duì)原告能夠提供的法律救濟(jì)微乎其微，從而原告不能證明其司法主張的可救濟(jì)性。金斯伯格大法官拒絕了聯(lián)邦環(huán)保局的這個(gè)觀點(diǎn)。她認(rèn)為新機(jī)動(dòng)車(chē)溫室氣體排放控制措施雖然是個(gè)“小”措施，但不能因此而否定其對(duì)全球溫室氣體減排的重要作用。原告提出的對(duì)新機(jī)動(dòng)車(chē)的溫室氣體排放進(jìn)行管制的要求如果得到實(shí)現(xiàn)，將在一定程度上減少其遭受的因全球變暖導(dǎo)致的海平面上升的風(fēng)險(xiǎn)。因此原告的訴訟請(qǐng)求滿足了司法可救濟(jì)性的要求。

在2009年薩默斯訴地球島研究所案判決書(shū)中，金斯伯格大法官對(duì)上述三項(xiàng)檢驗(yàn)有一段精辟而完整的論述。她說(shuō)道，起訴資格規(guī)則“要求原告為證明(Show)他援用聯(lián)邦司法裁判的正當(dāng)性而聲稱(chēng)對(duì)于有關(guān)爭(zhēng)議的結(jié)果具有個(gè)人利害關(guān)系。原告為此要承擔(dān)舉證負(fù)擔(dān)，證明他對(duì)他所謀求的各項(xiàng)救濟(jì)都具有起訴資格。為謀求強(qiáng)制令救濟(jì)，原告必須證明(Show)他處于遭受具體的(Concrete)和特定的(Particularized)實(shí)際損害的威脅之下；該威脅必須是真實(shí)的和緊迫的，而不是推測(cè)的或假設(shè)的；該威脅必須相當(dāng)?shù)目勺匪萦?Fairly Traceable)所指控的被告的行為；一項(xiàng)有利的司法判決將很可能(Likely)防止或補(bǔ)救該損害。這些要求確保為保護(hù)原告的利益而確有必要行使司法權(quán)”。(77)同前注〔32〕，Summers v.Earth Island Institute，第1149頁(yè)。她的這段話，對(duì)于人們正確理解這三項(xiàng)檢驗(yàn)無(wú)疑很有幫助。其中最后一句話尤為值得注意。這句話實(shí)際上點(diǎn)出了關(guān)于起訴資格各項(xiàng)檢驗(yàn)的目的：規(guī)范司法權(quán)的范圍。只有在為保護(hù)原告的利益所必要的情況下，法院才有必要介入有關(guān)的糾紛。

4.起訴資格檢驗(yàn)的不確定性

對(duì)于環(huán)境訴訟的原告而言，上述三項(xiàng)檢驗(yàn)是他們?cè)谄鹪V時(shí)所不能回避的“門(mén)檻”。最高法院的司法實(shí)踐表明，原告是否能夠越過(guò)這些“門(mén)檻”，證明自己的起訴資格，往往因個(gè)案而異，充滿了不確定性。在最早的關(guān)于起訴資格的案件——1965年風(fēng)景哈德遜河保存聯(lián)合會(huì)訴聯(lián)邦電力委員會(huì)案中，聯(lián)邦第二巡回上訴法院法官海斯援引1953年的美國(guó)最高法院查普曼代表美利堅(jiān)合眾國(guó)訴聯(lián)邦電力委員會(huì)案[United States ex rel.Chapmanv.Federal Power Comm., 345 U.S.153, 156, 73 S.Ct.609, 97 L.Ed.918 (1953)]，指出“聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，‘是否擁有起訴資格，是個(gè)復(fù)雜的專(zhuān)門(mén)問(wèn)題，屬聯(lián)邦司法權(quán)限范圍，該問(wèn)題的解決多少應(yīng)視個(gè)案當(dāng)時(shí)的具體情況而定……’”。(78)同前注〔19〕，第572頁(yè)。在2015年，皮爾斯教授也指出：“不過(guò)，起訴資格的法律規(guī)范存在矛盾、不可靠和過(guò)度復(fù)雜的問(wèn)題。最高法院裁決了超過(guò)280起起訴資格爭(zhēng)議，在此過(guò)程中做出了大約600份判決意見(jiàn)。要對(duì)最高法院宣布下級(jí)法院必須遵守的標(biāo)準(zhǔn)和判決標(biāo)準(zhǔn)而發(fā)表的所有多數(shù)意見(jiàn)進(jìn)行協(xié)調(diào)處理是不可能的。其結(jié)果是，地區(qū)法院和巡回法院常常需要投入大量的時(shí)間和注意力用于裁決起訴資格爭(zhēng)議。在這一令人沮喪和浪費(fèi)性的過(guò)程中，法院可能發(fā)現(xiàn)它仍然不能裁決這一爭(zhēng)議，因?yàn)閮山M觀點(diǎn)非常不同的法官可以援引最高法院近期的判決意見(jiàn)來(lái)支持各自的觀點(diǎn)?！?79)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書(shū)，第1075頁(yè)。

為什么起訴資格難以證明呢？美國(guó)學(xué)者一致認(rèn)為原因在于最高法院的判決不具有一致性和可預(yù)見(jiàn)性。而這種不一致性和不可預(yù)見(jiàn)性的原因是什么呢？皮爾斯教授在其《行政法》(第五版)中對(duì)此問(wèn)題作出了回答。他指出：“有關(guān)起訴資格的法律規(guī)范所存在的問(wèn)題，很容易找到根源。在很多年里，最高法院利用起訴資格以達(dá)到與誰(shuí)可以獲得審查的問(wèn)題無(wú)關(guān)的、沒(méi)有說(shuō)明的目的。這些目的包括①因?yàn)樽罡叻ㄔ翰⒉辉敢鈱徖韺?shí)質(zhì)問(wèn)題(Merits Issue)，而否定起訴資格的判決；②因?yàn)樽罡叻ㄔ捍_實(shí)希望審理實(shí)質(zhì)問(wèn)題，而批準(zhǔn)起訴資格的判決；③因?yàn)樽罡叻ㄔ合Ｍㄟ^(guò)《聯(lián)邦憲法》或者行政機(jī)關(guān)實(shí)施的法律中經(jīng)常變化不定的條文所引申出的具體命令，避免下級(jí)法院過(guò)度侵入政治上可以問(wèn)責(zé)的政府分支的特權(quán)，而否定起訴資格的判決；④當(dāng)最高法院不愿意裁決爭(zhēng)議的真實(shí)理由是它相信該爭(zhēng)議不可以由法院審理，或者該爭(zhēng)議更適合由其他政府機(jī)構(gòu)所裁決時(shí)，利用起訴資格要求以避免裁決一項(xiàng)爭(zhēng)議?！?80)同上注，第1075-1706頁(yè)。他的這段話相當(dāng)?shù)闹甭剩拖瘛痘实鄣男乱隆防锬莻€(gè)兒童的直言。最高法院在起訴資格檢驗(yàn)上的寬或嚴(yán)，不是沒(méi)有原因的，而是有著它往往不欲挑明的目的。

關(guān)于起訴資格檢驗(yàn)不確定性的原因，齊格蒙特·普萊特等教授的看法更加深刻一些。他們指出：“長(zhǎng)期以來(lái)……雖然法院可能在某些人沒(méi)有受到損害或受損程度僅與數(shù)百萬(wàn)其他公民相同的情況下，拒絕受理訴訟，但最高法院偶爾也允許相當(dāng)廣泛的起訴資格，部分原因是允許棘手的環(huán)境問(wèn)題得到辯論。”(81)同前注〔5〕，Zygmunt J.B.Plater等書(shū)，第219頁(yè)。他們的這個(gè)評(píng)論透露的信息是：原告是否能夠通過(guò)起訴資格門(mén)檻，實(shí)際上取決于最高法院大法官的多數(shù)是否希望有關(guān)的環(huán)境問(wèn)題在法庭得到辯論。他們直率地指出：“也許有必要記住，在一個(gè)經(jīng)典的起訴資格案件中，最高法院注意到‘對(duì)起訴資格的概括在很大程度上是毫無(wú)價(jià)值的’。在許多情況下，關(guān)于起訴資格的標(biāo)準(zhǔn)似乎只是反映了特定多數(shù)派(82)指的是判決時(shí)的多數(shù)派法官。對(duì)當(dāng)前問(wèn)題的政治立場(chǎng)。”(83)同前注〔5〕，Zygmunt J.B.Plater等書(shū)，第236-237頁(yè)。他們?cè)谶@里提到的“經(jīng)典”起訴資格案件是1970年的數(shù)據(jù)處理服務(wù)組織聯(lián)合會(huì)訴坎普案，筆者注?！胺从程囟ǘ鄶?shù)派對(duì)當(dāng)前問(wèn)題的政治立場(chǎng)”，這一句話尤為關(guān)鍵。它揭示起訴資格判例的不一致性和不可預(yù)見(jiàn)性的根本原因是當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)最高法院法官的影響。這種影響就是皮爾斯教授所說(shuō)的那些“沒(méi)有說(shuō)明的目的”之背后的東西。美國(guó)最高法院在環(huán)境訴訟原告起訴資格檢驗(yàn)上的不確定性表明，最高法院在檢驗(yàn)起訴資格時(shí)，除了考慮環(huán)境價(jià)值，還要考慮很多其他的因素，例如經(jīng)濟(jì)和政治因素。在很多情況下，這種考慮被隱藏于判決書(shū)的言辭之后，只可意會(huì)，不易言傳。

綜上所述，以上成文法的和不成文法的關(guān)于起訴資格的三重檢驗(yàn)表明，美國(guó)最高法院在檢驗(yàn)環(huán)境訴訟原告的起訴資格時(shí)，一方面注意維護(hù)社會(huì)環(huán)境公益，另一方面注意維護(hù)司法權(quán)的邊界，防止司法權(quán)的不當(dāng)膨脹，保持司法權(quán)與行政權(quán)和立法權(quán)之間的平衡。在這個(gè)意義上，最高法院在審查起訴資格時(shí)的寬嚴(yán)“拿捏”是一種既需要跟上應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的社會(huì)需要，又需要維護(hù)司法權(quán)行使之合法性的審慎考量。從整體上看，這種考量實(shí)際上是一種在環(huán)境價(jià)值與經(jīng)濟(jì)和政治價(jià)值之間的妥協(xié)。相較于我國(guó)當(dāng)前環(huán)境公益訴訟中原告(人民檢察院和合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會(huì)組織)在起訴資格上較少碰到障礙的情況，美國(guó)最高法院對(duì)待起訴資格的審慎態(tài)度，值得我國(guó)的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和法學(xué)研究者深思。

(五)起訴資格問(wèn)題的性質(zhì)：與政治的密切聯(lián)系

起訴資格問(wèn)題與政治有密切聯(lián)系。在具體的環(huán)境訴訟中，最高法院的大法官，不論是確認(rèn)起訴資格的大法官，還是否認(rèn)起訴資格的大法官，都一方面認(rèn)為關(guān)于起訴資格的認(rèn)定不能突破《美國(guó)憲法》第3條第2款的規(guī)定，另一方面對(duì)起訴資格的要件做出或?qū)捇蛘慕忉?。在這些解釋的背后實(shí)際上是某種政治上的計(jì)算和平衡。這種計(jì)算和平衡的核心，用皮爾斯教授的話來(lái)說(shuō)，是如何看待“民主價(jià)值在塑造和適用行政法原則中具有的相對(duì)重要性”。(84)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書(shū)，第32頁(yè)。雖然在《行政法》(第五版)里，他對(duì)他所說(shuō)的“民主價(jià)值”沒(méi)有做出具體說(shuō)明，但研究者仍然可以從他在論及這個(gè)概念的有關(guān)章節(jié)中領(lǐng)悟出他對(duì)“民主價(jià)值”的理解。在有關(guān)章節(jié)中，他說(shuō)道：“在21世紀(jì)的前10年里……對(duì)于民主價(jià)值在塑造和適用行政法原則中具有的相對(duì)重要性，學(xué)術(shù)界和司法界進(jìn)行了熱烈的辯論?！?85)同上注，第32頁(yè)。他指出，這種辯論涉及的主題包括，一、“如何理解‘單一制行政’(Unitary Executive)的概念”；二、“如何最好的裁決國(guó)會(huì)和總統(tǒng)之間沖突”；三、“如何管理法院通過(guò)將行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)限制在法定邊界之內(nèi)而使自己成為國(guó)家法律政策主要制定者的風(fēng)險(xiǎn)”(86)這句話的翻譯疑有誤。；四、“總統(tǒng)作為三軍統(tǒng)帥的權(quán)利是否受法律限制的問(wèn)題”。(87)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書(shū)，第32頁(yè)。在皮爾斯教授看來(lái)，這四個(gè)方面的問(wèn)題都是“民主價(jià)值之作用”的問(wèn)題。他把有關(guān)這四個(gè)問(wèn)題的辯論都?xì)w于“有關(guān)民主價(jià)值之作用的辯論”。(88)同上注，第32頁(yè)。實(shí)際上，這四個(gè)問(wèn)題都是憲法問(wèn)題，即行政權(quán)與行政體制問(wèn)題、立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系問(wèn)題、司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系問(wèn)題和立法權(quán)與總統(tǒng)軍事指揮權(quán)關(guān)系問(wèn)題。仔細(xì)閱讀皮爾斯的《行政法》(第五版)的這些章節(jié)，可以見(jiàn)到他反復(fù)提及的相關(guān)關(guān)鍵詞是“政治問(wèn)責(zé)性”“政治問(wèn)責(zé)度”或“對(duì)人民負(fù)責(zé)”。(89)同上注，第34頁(yè)。由此可見(jiàn)，他所說(shuō)的“民主價(jià)值”是指聯(lián)邦政府的三大部門(mén)(立法、行政與司法部門(mén))基于美國(guó)憲法規(guī)定的權(quán)力分立和制衡原則而對(duì)人民負(fù)責(zé)。這也就是說(shuō)，最高法院大法官們有關(guān)起訴資格的種種討論的最終目的只有一個(gè)——維護(hù)美國(guó)的這種民主價(jià)值。皮爾斯教授的這個(gè)觀點(diǎn)，得到了詹姆斯·R.梅(James R.May)教授的呼應(yīng)。他指出：“公民訴訟有助于堅(jiān)持兩院立法和三權(quán)分立的治理：立法上授權(quán)的公民訴訟將確保公共官員實(shí)現(xiàn)關(guān)于提供有意義的環(huán)境保護(hù)的國(guó)家承諾?！?dāng)公民不被排除在外，則公民訴訟有助于‘確保所有立法權(quán)所在的’國(guó)會(huì)所制定的法律，由行政機(jī)關(guān)‘忠實(shí)的執(zhí)行’，而將‘爭(zhēng)議’交由司法分支解決。”(90)[美]詹姆斯·R.梅：《超越以往：環(huán)境公民訴訟趨勢(shì)》，王曦、張鵬等譯，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期，第25頁(yè)。由此可見(jiàn)，在美國(guó)，在環(huán)境訴訟中開(kāi)放起訴資格的政治意義在于通過(guò)賦權(quán)公民提起環(huán)境訴訟以確保并完善美國(guó)憲法所規(guī)定的權(quán)力分立和制衡的制度。

值得注意的是，環(huán)境訴訟中的起訴資格問(wèn)題已然成為美國(guó)行政法教授討論美國(guó)民主價(jià)值之作用的一個(gè)切入點(diǎn)。皮爾斯教授以最高法院2007年馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保局案為例，專(zhuān)門(mén)論述了起訴資格問(wèn)題在有關(guān)“民主價(jià)值在行政國(guó)家中的合理作用”的辯論中的地位和作用。他指出，最高法院對(duì)該案的判決“部分說(shuō)明了在涉及各種行政法原則的情況時(shí)，民主制度和價(jià)值如何以多種方式體現(xiàn)自身的重要性”。(91)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書(shū)，第33頁(yè)。他進(jìn)一步指出，大法官們?cè)谠摪钢兴懻摰娜齻€(gè)爭(zhēng)點(diǎn)(原告資格、聯(lián)邦環(huán)保局是否有權(quán)規(guī)制二氧化碳的排放、聯(lián)邦環(huán)保局不對(duì)二氧化碳實(shí)施規(guī)制的決定是否武斷和恣意)“以復(fù)雜的方式反映了圍繞行政國(guó)家中民主制度和價(jià)值之合理作用所展開(kāi)的辯論”。(92)同上注，第33頁(yè)。

在他列舉的這三個(gè)爭(zhēng)點(diǎn)中，首先是起訴資格問(wèn)題。在他看來(lái)，起訴資格問(wèn)題是一個(gè)事關(guān)民主制度和價(jià)值的重要問(wèn)題。在該案中，這個(gè)問(wèn)題表現(xiàn)為州政府與美國(guó)總統(tǒng)的關(guān)系問(wèn)題，即州行政權(quán)與聯(lián)邦行政權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。在該案中，聯(lián)邦環(huán)保局認(rèn)為氣候變化風(fēng)險(xiǎn)為全球各國(guó)共同承擔(dān)，馬薩諸塞州沒(méi)有證明其因?yàn)闅夂蜃兓偷厍虼髿鈱由郎囟馐軐?shí)際損害。起訴資格被聯(lián)邦環(huán)保局用作阻卻馬薩諸塞州挑戰(zhàn)該局管制空氣污染物的裁量權(quán)的一種手段。皮爾斯教授深刻地指出了這個(gè)手段的政治意義。他說(shuō)道：“多數(shù)意見(jiàn)(指該案判決中多數(shù)大法官的意見(jiàn)，筆者注)肯定了馬薩諸塞州對(duì)行政決定起訴的原告資格，這可能會(huì)通過(guò)允許各州在反對(duì)在政治上可以問(wèn)責(zé)的總統(tǒng)做出的政治決定時(shí)，通過(guò)適用彈性原則以拒絕總統(tǒng)做出的政策選擇，在抵制這一政策決定中獲得政治上不可問(wèn)責(zé)的法官和大法官的幫助?！?93)同上注，第33頁(yè)。這就是說(shuō)，政治上可以問(wèn)責(zé)的聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)可以利用起訴資格規(guī)則來(lái)對(duì)抗州政府對(duì)其行政決定的挑戰(zhàn)，而政治上不可問(wèn)責(zé)的法院則可能成為州政府挑戰(zhàn)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)權(quán)威所借重的政治力量。在這個(gè)權(quán)力的天平上，聯(lián)邦法院對(duì)起訴資格的判斷無(wú)疑是一個(gè)決定性的籌碼。對(duì)此，皮爾斯教授說(shuō)道：“不僅如此，在全球變暖問(wèn)題上，我們至少可以懷疑贊同多數(shù)意見(jiàn)并且賦予馬薩諸塞州以原告資格的大法官們最關(guān)心的是馬薩諸塞州的立場(chǎng)，而非總統(tǒng)的立場(chǎng)，而認(rèn)為馬薩諸塞州缺乏原告資格的大法官們最關(guān)心的是總統(tǒng)的立場(chǎng)，而非馬薩諸塞州的立場(chǎng)。”(94)同上注，第33頁(yè)。

從這個(gè)案件中，我們可以窺見(jiàn)起訴資格規(guī)則的重大憲法意義。它不僅僅是一個(gè)訴訟程序法問(wèn)題。當(dāng)著環(huán)境訴訟的雙方在法庭上辯論起訴資格問(wèn)題時(shí)，他們實(shí)際上是在辯論一個(gè)重大的憲法問(wèn)題。當(dāng)著法官在法庭上對(duì)起訴資格問(wèn)題做出裁決時(shí)，他所裁決的也是一個(gè)重大的憲法問(wèn)題。這個(gè)憲法問(wèn)題就是皮爾斯教授所說(shuō)的“民主價(jià)值”問(wèn)題。在這個(gè)意義上，最高法院通過(guò)一系列環(huán)境判例，既維護(hù)了美國(guó)的憲法體制和民主原則，又維護(hù)了社會(huì)環(huán)境公益。從最高法院的環(huán)境判例中，我們看到大法官們?cè)谔幚砥鹪V資格問(wèn)題時(shí)，始終堅(jiān)持憲法規(guī)定的權(quán)力分立和制衡原則。不論放寬還是收緊對(duì)起訴資格的審查，大法官們的裁決都沒(méi)有超出美國(guó)憲法所規(guī)定的聯(lián)邦司法權(quán)的范圍。這是因?yàn)樗麄兩钪O起訴資格問(wèn)題的政治性質(zhì)。

當(dāng)前，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)通過(guò)修改《民事訴訟法》等有關(guān)法律，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織開(kāi)展環(huán)境公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)大力開(kāi)展環(huán)境公益訴訟(包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟)；社會(huì)組織積極開(kāi)展環(huán)境民事公益訴訟；法院系統(tǒng)大力實(shí)行“環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化”，積極審理環(huán)境公益訴訟。這些新發(fā)展都既涉及訴訟雙方的起訴資格，又涉及法院對(duì)起訴資格的審查。這些新發(fā)展都是具有憲法意義的新發(fā)展。當(dāng)我們?cè)u(píng)估這些新發(fā)展的憲法意義時(shí)，美國(guó)最高法院的環(huán)境判例中對(duì)起訴資格既堅(jiān)持原則又具有靈活性的處理方法，也許可供我們參考。

(六)放寬起訴資格的政治效果：促進(jìn)了聯(lián)邦和州的環(huán)境治理

總的來(lái)看，與50年前相比，美國(guó)最高法院通過(guò)判例適當(dāng)降低了對(duì)環(huán)境訴訟原告起訴資格的門(mén)檻。在堅(jiān)持關(guān)于起訴資格的憲法框架(“案件—或—訴訟要求”)的前提下，起訴資格的適當(dāng)放寬極大地促進(jìn)了美國(guó)的環(huán)境治理。這種積極作用表現(xiàn)為以下五個(gè)方面：

第一，起訴資格的放寬使得環(huán)境糾紛得以訴諸司法。由于聯(lián)邦法律將環(huán)境價(jià)值和公共環(huán)境利益納入了法律保護(hù)的利益的范圍，使得起訴資格在原則上不成為環(huán)境訴訟的程序法障礙。在2003年，詹姆斯·R.梅基于詳實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字指出環(huán)境公民訴訟在美國(guó)已經(jīng)是司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象。從1970年到2002年，“公民導(dǎo)致了1500多個(gè)公布的聯(lián)邦判決。從1995年開(kāi)始，每年平均大約有85個(gè)判決”。(95)同前注〔90〕，詹姆斯·R.梅文，第26頁(yè)。

第二，起訴資格的放寬賦予公民新的參與社會(huì)環(huán)境公共事務(wù)的政治權(quán)利。隨著起訴資格的放寬，越來(lái)越多的法律主體(包括個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體)有資格承擔(dān)起“私人檢察總長(zhǎng)”的職責(zé)，“替天行道”，將涉嫌違法的行政行為提交司法審查，從而對(duì)行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法和決策形成更大的監(jiān)督。關(guān)于放寬起訴資格的這個(gè)好處，皮爾斯教授說(shuō)道：“在Associated Industriesv.Ickes案中，Jerome Frank法官在其著名的判決意見(jiàn)中，給Sanders Brothers案中的推理取了一個(gè)形象的名字。國(guó)會(huì)對(duì)于確保行政行為符合調(diào)整行政機(jī)關(guān)的法律之規(guī)定所擁有的利益，允許國(guó)會(huì)指派‘私人檢察總長(zhǎng)(private attorney generals)’通過(guò)申請(qǐng)審查行政行為以協(xié)助執(zhí)行這些法律。最高法院接著承認(rèn)了私人檢察總長(zhǎng)理論。例如，在塞拉俱樂(lè)部訴莫頓案中，最高法院指出：‘一旦確認(rèn)了這一起訴資格，當(dāng)事人就可以聲稱(chēng)普通大眾的利益，以支持其提出的尋求衡平法上救濟(jì)的主張’?！?96)同上注，第1179頁(yè)。皮爾斯教授的這段話指出了美國(guó)法學(xué)界常說(shuō)的“私人檢察長(zhǎng)”理論的由來(lái)。這種對(duì)公民和社會(huì)組織的賦權(quán)具有社會(huì)進(jìn)步的重大意義。

第三，起訴資格的放寬有助于解決環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)中的“搭便車(chē)者”(Free Rider)難題?！按畋丬?chē)者”難題是公共事務(wù)治理中的一個(gè)難題。它指的是“得到一種物品的利益避免為此付費(fèi)的人”。(97)[美]曼昆(N.Gregory Mankiw)：《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理(第6版)：微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分冊(cè)》，梁小民、梁礫譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第225頁(yè)。皮爾斯教授用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的集體行動(dòng)理論解釋“指派私人檢察總長(zhǎng)”的做法。他說(shuō)道：“私人檢察總長(zhǎng)理論得到了集體行為問(wèn)題的研究文獻(xiàn)的有力支持。如果行政行為有可能給人數(shù)眾多的一類(lèi)群體——例如一個(gè)少數(shù)族群的所有成員，或者享受某公園美景的所有人——造成損害，很可能這類(lèi)人群中會(huì)無(wú)一人有充分的激勵(lì)尋求法院審查該行政行為。存在具有類(lèi)似利益的其他人而導(dǎo)致的搭便車(chē)效應(yīng)問(wèn)題，會(huì)極大地降低該群體的任何成員花費(fèi)精力去主張這類(lèi)群體的利益。私人檢察總長(zhǎng)理論至少通過(guò)鼓勵(lì)以其他方式遭受行政行為之損害——例如因?yàn)樾碌母?jìng)爭(zhēng)而遭受經(jīng)濟(jì)損失——的個(gè)人去主張個(gè)人的權(quán)利，而他們所受的損害對(duì)于人數(shù)眾多的一類(lèi)群體是共同的，這就對(duì)于搭便車(chē)效應(yīng)這一問(wèn)題提供了部分的解決方案?！?98)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書(shū)，第1179頁(yè)。由此可見(jiàn)，放寬起訴資格的做法賦予有社會(huì)責(zé)任心和公益心的個(gè)人或組織以合法的名義和權(quán)利參與公共事務(wù)管理，為解決保護(hù)環(huán)境公益的“撘便車(chē)者”難題提供了一個(gè)有效辦法。

第四，放寬起訴資格的做法有助于克服“規(guī)制俘虜”(Regulatroy Capture)和行政短視的弊端?！耙?guī)制俘虜”指的是在特殊利益集團(tuán)的影響下，規(guī)制機(jī)構(gòu)的決定被規(guī)制對(duì)象扭曲，規(guī)制機(jī)構(gòu)淪為被規(guī)制對(duì)象利益代理人的現(xiàn)象。齊格蒙特·普萊特等教授指出，“在環(huán)境訴訟案件中，原告的前提往往是政府機(jī)構(gòu)怠于執(zhí)行法律或者本身就違反了法律。因此，除非法院支持公民起訴，否則就沒(méi)有行政執(zhí)法?！?99)同前注〔5〕，Zygmunt J.B.Plater等書(shū)，第226頁(yè)。皮爾斯教授指出：“大量現(xiàn)代的學(xué)術(shù)成果也證明了一直存在屬于少數(shù)的派系(Minoritarian Factions)(如今常稱(chēng)之為特殊利益團(tuán)體)在特定情景中對(duì)政府決定過(guò)程施加過(guò)度影響的可能性。當(dāng)小團(tuán)體的每位成員對(duì)于建議結(jié)果具有重大利害關(guān)系，而人數(shù)大得多的團(tuán)體對(duì)于爭(zhēng)議結(jié)果具有的利害關(guān)系相對(duì)輕微時(shí)，很有可能會(huì)出現(xiàn)派系主導(dǎo)決定過(guò)程的情形?！?100)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書(shū)，第1180頁(yè)。放寬起訴資格，使得作為第三方的公民和公眾團(tuán)體，包括行政決策機(jī)構(gòu)以外的聯(lián)邦政府其他部門(mén)和州政府，有機(jī)會(huì)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的決策進(jìn)行監(jiān)督，從而減少了行政機(jī)構(gòu)被規(guī)制相對(duì)人(尤其是企業(yè))“俘獲”的可能性?！啊姓C(jī)關(guān)被俘獲的問(wèn)題在過(guò)去二十年里已經(jīng)有所收斂。最高法院對(duì)于行政法上起訴資格所采取的包容性的進(jìn)路是取得這一可喜的趨勢(shì)的重要理由?！?101)同上注，第1180頁(yè)。放寬起訴資格的另一個(gè)好處是它有助于抵消行政機(jī)構(gòu)的短視問(wèn)題。皮爾斯教授說(shuō)道：“由于與受規(guī)制企業(yè)的利益存在沖突的利益團(tuán)體的代表開(kāi)始經(jīng)常性地參與行政決定過(guò)程。”“行政機(jī)關(guān)開(kāi)始意識(shí)到它們的行為對(duì)于消費(fèi)者、種族關(guān)系、環(huán)境等所產(chǎn)生的廣泛影響。”(102)同上注，第1181頁(yè)。對(duì)于同樣存在著規(guī)制俘獲問(wèn)題和行政短視問(wèn)題的我國(guó)而言，美國(guó)最高法院放寬環(huán)境訴訟起訴資格的做法，值得我們認(rèn)真深入的研究。

第五，起訴資格的放寬降低了行政違法風(fēng)險(xiǎn)和行政決策失誤風(fēng)險(xiǎn)。皮爾斯教授指出，“允許任何可能受到影響的個(gè)人對(duì)行政決定申請(qǐng)司法審查，可以促進(jìn)兩項(xiàng)相關(guān)的目標(biāo)：(1)減少行政機(jī)關(guān)實(shí)施違法行為的風(fēng)險(xiǎn)；(2)減少行政決定受派系偏見(jiàn)影響的風(fēng)險(xiǎn)?！?103)同上注，第1178頁(yè)。當(dāng)越來(lái)越多的公民和其他主體由于起訴資格的放寬而投身環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)并且為保護(hù)環(huán)境公共利益而擔(dān)負(fù)起“私人檢察總長(zhǎng)”的角色，當(dāng)環(huán)境保護(hù)事業(yè)中的“撘便車(chē)”難題由于起訴資格的放寬而得到解決，隨之而來(lái)的是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督的強(qiáng)化和行政違法風(fēng)險(xiǎn)、行政決策失誤風(fēng)險(xiǎn)的降低，以及懶政、怠政現(xiàn)象的減少。從這項(xiàng)考察中，可以明顯見(jiàn)到起訴資格的放寬有助于行政機(jī)關(guān)履職監(jiān)督的加強(qiáng)。在考察的十幾個(gè)判例中，作為被告的，有聯(lián)邦電力委員會(huì)等十多個(gè)聯(lián)邦部門(mén)。在這些針對(duì)政府機(jī)構(gòu)的環(huán)境訴訟中，有一半的案件中原告的起訴資格得到了最高法院或聯(lián)邦上訴法院的確認(rèn)。在這些確認(rèn)了起訴資格的環(huán)境訴訟中，各種各樣的聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的影響環(huán)境的行政決定通過(guò)司法審查程序得到了有力的監(jiān)督甚至糾正。在那些否定了起訴資格的案件中，盡管原告的起訴資格沒(méi)有得到確認(rèn)，但控辯雙方在法庭上有關(guān)起訴資格的辯論也是對(duì)有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的一種有力的監(jiān)督和深刻的法制教育，有助于其提高對(duì)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境保護(hù)法律的認(rèn)識(shí)。

三、結(jié)論

這項(xiàng)研究的主要發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)有以下幾點(diǎn)：①起訴資格規(guī)則源于《美國(guó)憲法》第3條第2款以及最高法院對(duì)該條文的司法解釋。②起訴資格規(guī)則的主要作用是賦予法庭阻卻非適格原告的能力，防止濫訴和司法資源的浪費(fèi)，保持司法權(quán)與行政、立法權(quán)之間的平衡。③美國(guó)聯(lián)邦法院用憲法檢驗(yàn)、制定法檢驗(yàn)和審慎檢驗(yàn)來(lái)檢驗(yàn)環(huán)境訴訟原告的起訴資格。這些檢驗(yàn)充滿了不確定性。④各種政治因素影響著法官對(duì)起訴資格寬嚴(yán)尺度的裁量。盡管這種裁量的結(jié)果因案而異，美國(guó)最高法院的大法官始終保持著一個(gè)基本點(diǎn)：維護(hù)美國(guó)憲法規(guī)定的政治體制和公共權(quán)力的分立和平衡。⑤自20世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)最高法院在環(huán)境訴訟案件中對(duì)起訴資格條件的適度放寬促進(jìn)了聯(lián)邦、州和地方的環(huán)境治理。即令在有些案件中美國(guó)最高法院對(duì)起訴資格有所“收緊”，其對(duì)于維護(hù)國(guó)家政治法律秩序的整體效率和環(huán)境治理的法律秩序而言，這種“收緊”仍然是合憲的和積極的。

對(duì)起訴資格的考察是研究美國(guó)環(huán)境法的一個(gè)適當(dāng)?shù)那腥朦c(diǎn)。起訴資格猶如一個(gè)“門(mén)檻”，它的高低決定著有關(guān)主體能否利用法庭來(lái)解決他們之間有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的糾紛。對(duì)于環(huán)境問(wèn)題這種工業(yè)化時(shí)代的新型社會(huì)問(wèn)題而言，起訴資格規(guī)則是否放開(kāi)以及如何放開(kāi)，決定著法院是否能夠?yàn)檫@個(gè)社會(huì)問(wèn)題的解決發(fā)揮應(yīng)有的作用。這項(xiàng)考察基本上搞清楚了美國(guó)最高法院環(huán)境判例中的起訴資格概念。同時(shí)，這項(xiàng)考察為進(jìn)一步的中美起訴資格比較研究提供了較好的基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上，這項(xiàng)研究成果不僅對(duì)于我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的完善，而且對(duì)于國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化都有重要的啟示意義。