文/鄒強（昆明理工大學(xué)法學(xué)院）

一、問題的提出

2017年《中華人民共和國民事訴訟法》（下稱《民訴法》）的修改，檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度建立起來，大量的損害公共利益的行為被制止并受到懲罰，很多久拖不決的問題、老百姓反映強烈的問題得到了妥善的解決，全社會保護公共利益的意識越來越強。但是同時，公益訴訟制度作為才設(shè)立不久的制度，在實踐中存在很多的問題，如起訴難、舉證難、鑒定難以及訴訟主體狹窄等問題嚴重阻礙了民事公益訴訟的發(fā)展，不利于維護社會秩序、經(jīng)濟秩序，也不利于社會經(jīng)濟的發(fā)展。

二、公共利益理論內(nèi)涵

2012年修改的《民訴法》首次規(guī)定了民事公益訴訟制度，這就需要界定公共利益的范圍，也即何為公共利益？由于公共利益本身的抽象性，至今尚未形成一個公認的權(quán)威概念，這也是導(dǎo)致現(xiàn)實中公共利益虛化、弱化、泛化的一個重要原因。[1]少數(shù)學(xué)者認為不存在獨立的公共利益，絕大多數(shù)學(xué)者都認為存在公共利益，但是由于至今為止公共利益還沒有一個公認的概念，因此我們只能通過總結(jié)公共利益的一些特征，來認識和界定公共利益。

第一，公共利益是一個相對概念，是特定時空的產(chǎn)物。[2]公共利益的內(nèi)涵并不是一成不變的，需要在特定語境下、時空內(nèi)去理解公共利益，而不可能超越歷史階段，給公共利益一個放之四海皆準的概念。第二，公共利益的表現(xiàn)形式多樣，并且其內(nèi)涵也是不斷變化的。公共利益的內(nèi)容涵蓋十分廣泛。公共利益是一種憲法規(guī)定的概念,屬于“不確定的法律概念”。一方面，公共利益既可以表現(xiàn)為公共財產(chǎn)、公共設(shè)施、環(huán)境資源等物質(zhì)利益，也可以表現(xiàn)為國防安全、社會秩序、公眾隱私等抽象利益。但是究其實質(zhì)，公共利益是那些關(guān)乎人類長遠發(fā)展的根本性的整體利益。第三，公共利益的本質(zhì)特征在于其具有非排他性、開放性。由于公共利益的這一特征，與具有明顯的獨享性的私益劃分開來，但是也正是公共利益的開放性的特征，使得公共利益的邊界很難把握，因此，公共利益弱化、公共利益侵犯個人利益等現(xiàn)象層出不窮。

三、我國民事公益訴訟制度存在的問題

（1）立法機制不完善。在大陸法系國家，有關(guān)民事公益訴訟的制度大部分都規(guī)定在《民訴法》之中，中國的民事公益訴訟制度也不例外，但是中國民事公益訴訟制度的問題在于：不完善的制度導(dǎo)致民事訴訟的相關(guān)規(guī)定僅在機構(gòu)制度層面設(shè)計，這往往是一項傾向性原則的規(guī)定。[3]正是由于大多是傾向性原則的規(guī)定，可操作性比較差，使得民事公益訴訟制度難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。（2）現(xiàn)行法律規(guī)定模糊。例如《民訴法》第55條規(guī)定的“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”具體是指哪些機關(guān)和組織？法律并沒有給出明確的規(guī)定，使得本來十分狹窄的起訴主體更加難以向人民法院提起民事公益訴訟。（3）起訴主體范圍狹窄。法律僅僅授予“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”有權(quán)提起民事公益訴訟，公民個人被排除在外，面對中國這么大的國土面積，這么多的企業(yè)及人口，這么狹窄的起訴主體，非常不利于公共利益的保護。（4）訴訟成本巨大。就目前情況來看，環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀表現(xiàn)為起訴難、立案難、取證難、鑒定難。很多時候為了證明侵權(quán)損害結(jié)果的存在以及損害的大小，必須進行專業(yè)的鑒定，但是在環(huán)境公益訴訟中的鑒定費用，少則幾十萬元，多則上千萬元，這讓作為公益訴訟起訴人的有關(guān)組織難以負擔，望而卻步。經(jīng)過筆者調(diào)查了解，某市檢察機關(guān)提起的固廢違法堆放污染環(huán)境案，僅鑒定評估費用一項就高達1000余萬元，讓原告方在先期支付時倍感壓力，天價鑒定費也成為被告訴訟代理人群體群起而攻之的主要辯點。[4]（5）舉證責任體系不健全。民事訴訟中秉承的是“誰主張，誰舉證”，而原告在我國僅限于“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，相比較于訴訟中的被告，也即涉嫌侵害公共利益的人，在絕大多數(shù)情況下都是企業(yè)，被告方往往很強大，而且由于被告在很多時候具有獲取信息的天然優(yōu)勢，這樣的舉證模式顯然不利于民事公益訴訟目的的實現(xiàn)。（6）違法成本較低。除《消費者權(quán)益保護法》之外還沒有引入“懲罰性賠償制度”，這導(dǎo)致違法成本比較低，不利于公益訴訟的目標的實現(xiàn)。就環(huán)境公益訴訟而言，由于沒有高額的懲罰性賠償制度，促使很多企業(yè)在權(quán)衡利弊之后，選擇鋌而走險，采取污染環(huán)境的方式去獲得高額的經(jīng)濟利益，就算被查處、被起訴，污染環(huán)境所獲得的經(jīng)濟利益要遠遠高于因為污染環(huán)境而支付的罰款或者賠償。

四、建議

（一）堅持黨對公益訴訟工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方是做好各項工作的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，是我們必須堅持和發(fā)揚的顯著優(yōu)勢。[5]要想公益訴訟充分發(fā)揮保護公共利益的作用，需要政府有關(guān)部門、司法機關(guān)以及相關(guān)社會組織和單位的相互協(xié)作，才能形成巨大的合力。法律規(guī)定了機關(guān)和有關(guān)組織可以提起公益訴訟，但是僅僅依靠這些機關(guān)、組織，沒有其他政府部門、企業(yè)乃至于個人的支持與配合，就很難及時發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的行為，很難完成取證、專業(yè)技術(shù)咨詢和損害鑒定等工作。因此，要做好這些工作，涉及很多部門和人員，需要這些部門或者人員團結(jié)合作，調(diào)動一切積極因素，最終形成巨大的合力。而要完成這么多部門和人員的動員，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)是萬萬不行的，此時就要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

（二）完善相關(guān)立法，健全公益訴訟制度體系

立法機關(guān)要加快完善公益訴訟的立法，如檢察機關(guān)的工作性質(zhì)和法律地位及行為效力等需要法律進一步明確加以規(guī)定，如在訴訟程序上，公益訴訟與普通民事訴訟在很多方面都有不同，這就要求立法機關(guān)要進一步細化并完善公益訴訟的訴訟程序。檢察機關(guān)、人民法院、行政機關(guān)以及有關(guān)社會組織之間在信息共享、工作協(xié)調(diào)等方面還缺乏及時有效的制度機制；還要做好民事公益訴訟、行政訴訟以及刑事訴訟的有效銜接，這些模式還沒有以制度的形式確立起來，公益訴訟的作用不能充分發(fā)揮。所以，需要盡快完善相關(guān)立法，健全公益訴訟制度體系。

（三）擴大訴訟主體資格

面對眾多的侵害公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和組織難以應(yīng)付，使得很多侵害公共利益的當事人逃脫了法律的制裁；這種狀況非常不利于公共利益的保護，也與設(shè)立民事公益訴訟的目的背道而馳。從國外的情況來看，具有原告主體的資格除了檢察機關(guān)，還有：公民個人、社會團體和專門的政府機關(guān)等。鑒于此，我國可以先賦予政府部門環(huán)保機關(guān)的訴訟主體資格。然后結(jié)合我國實際情況，慢慢探索賦予公民個人的訴訟主體資格，因為民事公益訴訟的目的在于保護公共利益，公共利益與我們每個人的利益息息相關(guān)，因此公益訴訟是全社會的職責。

（四）嚴格立案審查制度

在擴大訴訟主體資格之后，特別是賦予公民的訴訟主體資格之后，要防止訴訟主體突然擴大導(dǎo)致的“訴訟爆炸”，嚴重占用并消耗司法資源。為此，可以設(shè)立公益訴訟案件審查委員會，對起訴到法院的案件進行初步的審查，不符合條件的就不予立案。

（五）提高檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的能力

從現(xiàn)行法律來看，檢察機關(guān)是民事公益訴訟中的主導(dǎo)和保障，因此切實提高檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的能力顯得非常重要。公益訴訟對于檢察機關(guān)來說，是一個比較新的職責，從發(fā)現(xiàn)案件線索到立案調(diào)查，最后再到判決的執(zhí)行監(jiān)督，都是不同于檢察機關(guān)的其他職責的，因此民事公益訴訟對于檢察機關(guān)來說是一項比較復(fù)雜、綜合性很強的工作，這對檢察官的辦案能力和專業(yè)素質(zhì)的要求就非常之高。有鑒于此，需要多措并舉，如通過舉辦講座、培訓(xùn)等方式切實提高辦案人員的能力和素質(zhì)；此外，也要實現(xiàn)檢察機關(guān)的多個機關(guān)聯(lián)動的工作模式，為檢察官辦理公益訴訟案件提供必要的便利。

（六）舉證責任倒置

正如前文所述，由于證明侵害公共利益的證明責任在原告，而對于在很多時候具有獲取信息的天然優(yōu)勢并且往往比較強大的被告，“誰主張，誰舉證”的舉證責任顯然不利于公共利益的保護。因此對于相對比較弱的原告，法律需要給予特別的關(guān)注，為弱勢群體提供庇護，這樣才能真正地做到平等對抗。采取舉證責任倒置可以有效降低原告舉證的難度，提升原告的勝訴可能性，這對于保護公共利益是非常有利的。

（七）建立民事公益訴訟費用緩、減、免制度，并設(shè)立專項基金庫

面對民事公益訴訟成本高的情況，在擴大原告主體資格的情況下，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的訴訟費用是由財政承擔的，其他組織和個人提起民事公益訴訟可能存在難以負擔高額訴訟費的情況，那么可以嘗試建立民事公益訴訟費用的“緩交”“減交”或“免交”等制度，切實保障原告的訴權(quán)，而不能因為訴訟費用而將原告拒之門外。 昆明市已經(jīng)樹立了好的榜樣，我國其他地區(qū)可以借鑒昆明的做法，消除公益訴訟起訴人因訴訟費過高而無法起訴、導(dǎo)致敗訴等的問題。

（八）引入民事公益訴訟獎勵機制

由于公共利益具有抽象性，在擴大公益訴訟主體的前提下，特別是普通公民提起公益訴訟與他自己無直接的利害關(guān)系，僅僅為了保護公共利益，要花費非常巨大的成本，而自己得不到應(yīng)得的補償，那么為了發(fā)揮公益訴訟保護公共利益的目的就有必要引入訴訟激勵機制。

（九）引入懲罰性賠償制度

有學(xué)者認為，公益訴訟的目的在于恢復(fù)、補償和保護公共領(lǐng)域的利益和秩序，并不是為了懲罰，應(yīng)該遵循“填平原則”，而不應(yīng)該引入懲罰性制度。但是就目前實際情況來看，民事公益訴訟中缺乏懲罰性賠償制度，這使得侵害公共利益的違法成本比較低，很多侵權(quán)人在高額非法利潤面前，會權(quán)衡利弊，選擇鋌而走險去損害公共利益。

因此引入懲罰性賠償制度，有利于削弱侵權(quán)人的經(jīng)濟基礎(chǔ)，使他們得不償失，同時發(fā)揮懲罰性損害賠償制度的賠償、制裁和遏制的作用，防止侵權(quán)人再次作惡，并且對于其他類似侵權(quán)人是一種震懾，從而最終實現(xiàn)保護公共利益的訴訟目的。

五、結(jié)語

公益訴訟所保護的權(quán)益離我們并不遙遠，而與我們每個人息息相關(guān)，污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等社會公共利益的行為都屬于民事公益訴訟的管轄范圍，上訴侵權(quán)行為不僅破壞了生態(tài)環(huán)境、損害了消費者的合法權(quán)益，而且嚴重破壞了社會秩序和經(jīng)濟秩序，阻礙社會主義建設(shè)事業(yè)的進行。

因此，加強對民事公益訴訟的研究，進一步完善我國民事公益訴訟制度，不僅有利于環(huán)境保護、消費者權(quán)益保護，而且有利于促進社會經(jīng)濟發(fā)展，為我國經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。