文/李桂花 劉玉博 衛(wèi)智勇（.上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所；.上海市建筑建材業(yè)市場(chǎng)管理總站）

一、上海建材行業(yè)現(xiàn)狀

（一）上海建材行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

上海市對(duì)建筑材料進(jìn)行備案制管理，共包括：用于建設(shè)工程的建筑用鋼材（型鋼、鋼筋）、商品混凝土、混凝土構(gòu)件、水泥（含中轉(zhuǎn)散裝水泥）、預(yù)拌砂漿、建筑用石材、墻體材料、建筑節(jié)能系統(tǒng)材料、防水材料、建筑門窗、管道、建筑幕墻、玻璃、建筑涂料、建筑遮陽(yáng)、建筑黏結(jié)材料、市政公路路用材料等結(jié)構(gòu)性、功能性材料以及建筑節(jié)能分項(xiàng)計(jì)量表具共18大類，目前涉及的備案產(chǎn)品有193種。

管理部門持續(xù)強(qiáng)化建材產(chǎn)品備案事中事后監(jiān)管，加強(qiáng)建材管理市場(chǎng)和現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，對(duì)建材產(chǎn)品加大工地現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督抽查頻次和覆蓋面，加強(qiáng)不合格產(chǎn)品的聯(lián)動(dòng)查處，通過(guò)建材信息系統(tǒng)依法及時(shí)公開抽查信息。

上海建材產(chǎn)品質(zhì)量總體向好。根據(jù)上海市歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，本市水泥、混凝土、鋼筋三種大宗建材近十年的合格率變化整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。2019年水泥合格率相比2018年基本持平，為99.49%?；炷梁细衤试?019年達(dá)到99.96%。鋼筋合格率在2019年達(dá)到99.92%。此外，根據(jù)上海市建設(shè)工程檢測(cè)行業(yè)協(xié)會(huì)2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，鋼結(jié)構(gòu)用鋼、墻體材料、玻璃、建筑門窗、外墻保溫系統(tǒng)和建筑幕墻等材料的合格率相比2018年均有所提高。總體上看，近年來(lái)上海市建材質(zhì)量呈現(xiàn)穩(wěn)步提升的良好態(tài)勢(shì)。

（二）問(wèn)題：產(chǎn)能過(guò)剩、“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象嚴(yán)重

建材行業(yè)普遍存在粗放型發(fā)展和產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題，在經(jīng)過(guò)了高增長(zhǎng)期后，現(xiàn)在處在向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的階段。

與房地產(chǎn)啟動(dòng)早期的粗放型、高利潤(rùn)時(shí)期不同，現(xiàn)在上海建材行業(yè)的要求明顯下降。以玻璃行業(yè)為例，20世紀(jì)90年代初期，耀皮玻璃廠在上海建成時(shí)，產(chǎn)品可以說(shuō)是奇貨可居、供不應(yīng)求；而今玻璃廠家遍布全國(guó)，新技術(shù)新產(chǎn)品層出不窮，競(jìng)爭(zhēng)激烈、利潤(rùn)減少。

基于上海的城市發(fā)展定位，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不斷轉(zhuǎn)型和高端化，建材產(chǎn)業(yè)、建材產(chǎn)品的發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型困境，建材企業(yè)的外遷現(xiàn)象十分明顯。一方面是由于政策的導(dǎo)向和限制，另一方面是因?yàn)榭陀^上相對(duì)高昂的成本。

當(dāng)然，這也是一個(gè)大浪淘沙的過(guò)程，倒逼企業(yè)提升質(zhì)量、提高管理水平、提升附加價(jià)值。危機(jī)與機(jī)遇并存。

現(xiàn)實(shí)中，建材行業(yè)普遍存在正規(guī)經(jīng)營(yíng)難以生存的局面。在工程建材的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，并非質(zhì)量?jī)?yōu)良的產(chǎn)品更容易獲得市場(chǎng)，規(guī)范生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品往往被擠兌得生存空間狹小，要么無(wú)法生存，要么適度偷工減料或者降低標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)降低成本以與低質(zhì)量產(chǎn)品相競(jìng)爭(zhēng)。這是典型的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

在對(duì)一些代表性建材企業(yè)調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)很不正常的現(xiàn)象，即便那些行業(yè)內(nèi)規(guī)模大的、有品牌的企業(yè)，也生存艱難。不管是玻璃、門窗、鋼結(jié)構(gòu)行業(yè)，還是特大集團(tuán)，都普遍反映建材行業(yè)這個(gè)問(wèn)題非常突出。在競(jìng)標(biāo)中，即便是大型正規(guī)廠家也倍感壓力，面對(duì)上游的開發(fā)商的最低價(jià)中標(biāo)，不得不進(jìn)行一味降價(jià)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。這就不能單純歸咎為行業(yè)發(fā)展階段或者產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的因素了。究其原因，主要還是營(yíng)商環(huán)境不規(guī)范造成的。由于不規(guī)范、不合法的企業(yè)和產(chǎn)品的存在，拉低了整個(gè)行業(yè)的水準(zhǔn)，使建材質(zhì)量提高緩慢，影響了建筑的安全和品質(zhì)。

二、表層原因：最低價(jià)中標(biāo)制度

經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，建材行業(yè)分化成不同的發(fā)展特點(diǎn)，有的行業(yè)產(chǎn)生了產(chǎn)業(yè)集中化趨勢(shì)，如水泥。經(jīng)過(guò)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，水泥行業(yè)大浪淘沙形成了規(guī)模經(jīng)濟(jì)和超大企業(yè)，在與開發(fā)商的談判中話語(yǔ)權(quán)比較大，定價(jià)能力比較高；但大多數(shù)建材行業(yè)還是在產(chǎn)能過(guò)剩和產(chǎn)業(yè)整合中夾縫中求生存，這個(gè)過(guò)程中，有些經(jīng)營(yíng)能力差的企業(yè)感受到痛苦，是必然的，也是正常的。

當(dāng)前，建材產(chǎn)品的最低價(jià)中標(biāo)機(jī)制廣受詬病。建材企業(yè)為實(shí)現(xiàn)一定的利潤(rùn)率，在最低價(jià)中標(biāo)后，可能出現(xiàn)降低產(chǎn)品質(zhì)量、以次充好等行為，或者建材產(chǎn)品企業(yè)本身與建筑施工單位之間存在利益關(guān)系。

由于客觀上的最低價(jià)中標(biāo)制度的存在，質(zhì)量好的產(chǎn)品由于定價(jià)比低質(zhì)量產(chǎn)品高，反而不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。要么無(wú)法中標(biāo)，要么壓低價(jià)格。一些正規(guī)企業(yè)為了利潤(rùn)和生產(chǎn)，在壓低價(jià)格中標(biāo)后往往會(huì)以次充好，或者放松一些標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)，這些企業(yè)初心并不是想假冒偽劣，但在生態(tài)環(huán)境惡劣的壓迫下為了生存而放棄了底線。更有甚者，一些中標(biāo)者本身就是假冒偽劣產(chǎn)品，通過(guò)貍貓換太子，購(gòu)買其他企業(yè)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品來(lái)冒充自己的產(chǎn)品進(jìn)行虛假檢測(cè)。

三、深層根源：大業(yè)主的道德風(fēng)險(xiǎn)

雖然最低價(jià)中標(biāo)廣為詬病，但它只是表面原因，大業(yè)主的道德風(fēng)險(xiǎn)才是根源。

所謂“大業(yè)主”是相對(duì)“小業(yè)主”而言。建筑建材是“買用分離”的產(chǎn)品，蓋房子的不是住房子的，因此，工程材料的買方不是最終使用者，于是就有了“大業(yè)主”和“小業(yè)主”的區(qū)分。

從建材的生產(chǎn)到最終的使用，至少存在建材生產(chǎn)企業(yè)、作為購(gòu)買者的大業(yè)主、最終使用者也就是小業(yè)主這三方。由于存在大業(yè)主這一中間購(gòu)買者環(huán)節(jié)，分散的最終消費(fèi)者難以“用腳投票”來(lái)規(guī)范建材供給方和大業(yè)主的行為，從而使得建材領(lǐng)域的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇行為較其他產(chǎn)業(yè)更加突出，建材行業(yè)中的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象較其他行業(yè)更為嚴(yán)重。

總之，大業(yè)主的道德風(fēng)險(xiǎn)從行業(yè)生態(tài)的源頭污染到整個(gè)生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致建材行業(yè)的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。長(zhǎng)此以往，就沒有企業(yè)愿意花精力提高質(zhì)量，更沒精力去搞創(chuàng)新。

四、加強(qiáng)上海建材行業(yè)管理的系統(tǒng)性、完整性和協(xié)同性

建材質(zhì)量的問(wèn)題，不是單一的，而是業(yè)界生態(tài)鏈的一個(gè)縮影，也是一個(gè)環(huán)節(jié)。建材質(zhì)量問(wèn)題盤根錯(cuò)節(jié)，很難在制度實(shí)施上落地。解決方案就需要跳出現(xiàn)有格局之外，以自組織來(lái)改善業(yè)界的生態(tài)環(huán)境。促進(jìn)上海建材行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，需要導(dǎo)入對(duì)建筑和建材的系統(tǒng)化、整體化、協(xié)同化理念。

（一）提升建材管理的完整性

1.事前：個(gè)體理性提升

（1）個(gè)體理性提升

從根本上打破一個(gè)業(yè)界生態(tài)環(huán)境的固化結(jié)構(gòu)的方式，需要個(gè)體理性的提升。個(gè)體理性（對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)是企業(yè)的共有信念）是市場(chǎng)主體自身形成和突破、提升的，不過(guò)，政府可以起到促進(jìn)的作用。這種促進(jìn)主要是通過(guò)規(guī)則和輿論方面的作用來(lái)形成。規(guī)則的設(shè)置，有利于規(guī)范企業(yè)的預(yù)期；輿論的引導(dǎo)，有利于形成博弈規(guī)則和共有信念。在輿論形成中，培訓(xùn)是一個(gè)很重要的方式。在建材方面，小業(yè)主培訓(xùn)、消費(fèi)者教育、為企業(yè)提供信息和交流平臺(tái)、不同協(xié)會(huì)和不同產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)之間的互動(dòng)交流，等等，都是可行之策。這樣做的過(guò)程中，政府監(jiān)管部門自然就從單一的管理轉(zhuǎn)向全方位的服務(wù)，以自身作為平臺(tái)，帶動(dòng)相關(guān)利益各方的共融提升。

2.事中：以數(shù)字化手段增強(qiáng)監(jiān)管力度

以數(shù)字化減少尋租空間。再好的制度最后都取決于實(shí)施。實(shí)施的效果首先在于人。同樣的企業(yè)和產(chǎn)品，在國(guó)內(nèi)國(guó)外往往行為完全不同。說(shuō)明不是缺乏管理能力，而是投機(jī)。但法治的建設(shè)不是一朝一夕的事兒，當(dāng)下可以用信息化手段來(lái)提升規(guī)范度。建材監(jiān)管可以引入?yún)^(qū)塊鏈、信息化辦公系統(tǒng)等，提升執(zhí)法的力度。

以透明化提升懲罰力度?，F(xiàn)有的備案審核，隨著營(yíng)商環(huán)境的完善、政府部門的轉(zhuǎn)型，會(huì)越來(lái)越接近注冊(cè)制，而不是審批制；注冊(cè)制也越來(lái)越自由。不過(guò)，自由與規(guī)范應(yīng)該同步發(fā)展，才能令市場(chǎng)有序健康發(fā)展。規(guī)范的一個(gè)角度是備案的深化改革。比如，凡是備案的企業(yè)，增加建材企業(yè)在上海中標(biāo)和進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)的報(bào)備，進(jìn)行抽查。一旦查出質(zhì)量問(wèn)題，將相關(guān)利益各方一起進(jìn)行信息披露（包括大業(yè)主、總包、監(jiān)理和檢測(cè)機(jī)構(gòu)）。為避免冤枉無(wú)辜的相關(guān)方，信息披露前，可以請(qǐng)專家調(diào)查，并且，在披露前展開聽證會(huì)，讓各方陳述意見。聽證會(huì)制度一方面避免管理部門的隨意性，一方面也是一個(gè)各方盡責(zé)和科普的過(guò)程，對(duì)于提升個(gè)體理性是良性作用，對(duì)于管理部門也是一種保護(hù)，可以有效避免偏誤，更可以減少尋租空間。

以人為本，落實(shí)責(zé)任。數(shù)字化監(jiān)管是手段，再先進(jìn)的手段也由人來(lái)操作。因此真正的監(jiān)管力度永遠(yuǎn)是來(lái)源于對(duì)人的規(guī)范。首先，責(zé)任主體的明晰；其次，追責(zé)的落實(shí)；最后，懲罰的力度。

3.事后：加大懲罰力度，倒逼質(zhì)量提升

劣幣之所以能驅(qū)逐良幣，是因?yàn)閼土P力度太小，造假者有恃無(wú)恐。加大懲罰力度，需要兩方面共同加強(qiáng)。一方面是加大處罰力度；另一方面是清晰地落實(shí)責(zé)任主體。需要法律法規(guī)的完善，這需要頂層設(shè)計(jì)的改變。

建議結(jié)合誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系和黑名單制度，對(duì)不合格的產(chǎn)品和相應(yīng)的企業(yè)、相關(guān)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)理單位等各個(gè)利益方進(jìn)行規(guī)范和制裁。同時(shí)管理部門也可以增加信息透明度，來(lái)加大曝光力度。

同時(shí)改變當(dāng)前法律的“五方責(zé)任制”。最初，設(shè)計(jì)“五方責(zé)任制”的本意是共同負(fù)責(zé)、共抓共管，結(jié)果都不負(fù)責(zé)。需完善法律法規(guī)，真正從規(guī)范大業(yè)主的角度落實(shí)監(jiān)管。

（二）提升建材管理的協(xié)同性，堵住監(jiān)管漏洞

上海建材監(jiān)管體制本身存在分割現(xiàn)象。與建筑建材相關(guān)的監(jiān)管職責(zé)分屬于不同部門。建材產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建材企業(yè)制造分別歸發(fā)改委和經(jīng)信委管理，建筑的質(zhì)量由住建委下屬的安全質(zhì)量管理部門負(fù)責(zé)，備案建材從出廠到進(jìn)入工地之前的質(zhì)量由住建委下屬的市場(chǎng)管理部門負(fù)責(zé)。建材產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的發(fā)展是建筑質(zhì)量的重要保障，屬于前端、早期的監(jiān)管；建筑材料的質(zhì)量與建筑質(zhì)量息息相關(guān)，屬于中端、中期的監(jiān)管；建筑質(zhì)量則還依賴于建筑施工等因素，是后期的監(jiān)管。目前，由于監(jiān)管的各個(gè)階段分別屬于不同的管理部門，相互之間缺乏有效的協(xié)同機(jī)制，容易出現(xiàn)互相推諉、責(zé)任不清的現(xiàn)象。

管理部門分割現(xiàn)象，就好比治理一條河流，由三個(gè)主管部門分別主管上游、中游和下游。一方面有些污染來(lái)自上游，而中游自己無(wú)權(quán)去規(guī)范；另一方面，自己中游治理的力度到了下游可能由于種種原因又會(huì)偏失。這樣的現(xiàn)象，以前在金融系統(tǒng)普遍存在而且更加嚴(yán)重。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程中，金融部門偏滯后一些，而金融領(lǐng)域的資源又非常重要。資金是活的、流動(dòng)的，而管理部門是分割的。于是，出現(xiàn)了利用銀行、證券、保險(xiǎn)分業(yè)管理體制的漏洞，逃避監(jiān)管和套利的很多金融“創(chuàng)新”，造成監(jiān)管不力。最終，金融行業(yè)進(jìn)行了體制改革，由分業(yè)監(jiān)管走向統(tǒng)一的監(jiān)管，由分割監(jiān)管走向大監(jiān)管。實(shí)體經(jīng)濟(jì)中，也可以借鑒這種大監(jiān)管的思路，增加監(jiān)管部門之間的協(xié)同性。

（三）提升建材管理的系統(tǒng)性：扶持優(yōu)質(zhì)企業(yè)，以發(fā)展帶動(dòng)規(guī)范

高標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)環(huán)境需要發(fā)揮品牌的引領(lǐng)作用，提高對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和公平競(jìng)爭(zhēng)制度的完善。不管是提升建材質(zhì)量還是完善建材監(jiān)管，都需要重視保護(hù)和鼓勵(lì)合法經(jīng)營(yíng)、追求高質(zhì)量發(fā)展的企業(yè)，創(chuàng)建有序競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

1.鼓勵(lì)設(shè)備投資和管理信息化的投入

建材產(chǎn)品的質(zhì)量與設(shè)備和管理水平是正相關(guān)的?？偟膩?lái)看，規(guī)模較大、具備品牌化、集團(tuán)化發(fā)展條件和機(jī)制的企業(yè)，其產(chǎn)品質(zhì)量較好；行業(yè)的產(chǎn)品集中度較高，該行業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量也較高。

2.鼓勵(lì)行業(yè)集中，扶持龍頭企業(yè)

個(gè)體理性的發(fā)揮和提升需要一個(gè)有秩序的環(huán)境。如果不公平競(jìng)爭(zhēng)、假冒偽劣充斥，那么，正規(guī)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)生存艱難，也只能降低水準(zhǔn)。而當(dāng)前建材行業(yè)生態(tài)環(huán)境惡劣的關(guān)鍵在于大業(yè)主的道德風(fēng)險(xiǎn)和最低價(jià)中標(biāo)制度。解決這個(gè)問(wèn)題，根本上是法治的完善，另一方面，建材行業(yè)自身的提升也是可行之策。作為建材產(chǎn)品的供給方，行業(yè)集中度直接關(guān)系到在產(chǎn)業(yè)鏈中的談判地位。以水泥行業(yè)為例，由于行業(yè)集中度高，幾個(gè)龍頭企業(yè)都是千億的規(guī)模，與大業(yè)主談判的話語(yǔ)權(quán)就比較大，貨款結(jié)存的周期比其他建材行業(yè)好。

3.對(duì)建材企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步進(jìn)行鼓勵(lì)

建材的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，是高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。近20年的建材行業(yè)的發(fā)展，是在吸收消化國(guó)際先進(jìn)技術(shù)的過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的。以后的產(chǎn)業(yè)升級(jí)也離不開引進(jìn)和吸收先進(jìn)技術(shù)。對(duì)于這方面可以進(jìn)行政策扶持和鼓勵(lì)，對(duì)于企業(yè)在這方面的投入進(jìn)行配套獎(jiǎng)勵(lì)或者輿論支持。不過(guò)，在衡量先進(jìn)技術(shù)的過(guò)程中，適宜性也是非常重要的考量，而不是一味追求高新技術(shù)，而忽略了產(chǎn)業(yè)配套。了解和把握目前發(fā)展階段上海所需的適宜性技術(shù)，從政策上呼吁給予適宜性技術(shù)產(chǎn)品以相應(yīng)的扶持和關(guān)注，從而使得建材發(fā)展更加契合城市發(fā)展的階段性。

關(guān)于扶持的標(biāo)準(zhǔn)，建議考慮以下六個(gè)因素：（1）國(guó)際認(rèn)證；（2）建筑工業(yè)化水平，如裝配式建筑、成品窗等建筑工業(yè)化產(chǎn)品；（3）自有設(shè)備投資；（4）研發(fā)人員和資金的投入；（5）產(chǎn)值與利潤(rùn)；（6）保險(xiǎn)。

本文基于上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所、上海市建筑建材業(yè)市場(chǎng)管理總站、上海建材（集團(tuán)）有限公司合作成果“長(zhǎng)三角一體化建材高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究”課題報(bào)告修改而成。

相關(guān)鏈接

建材行業(yè)是中國(guó)重要的材料工業(yè)。建材產(chǎn)品包括建筑材料及制品、非金屬礦及制品、無(wú)機(jī)非金屬新材料三大門類，廣泛應(yīng)用于建筑、軍工、環(huán)保、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和人民生活等領(lǐng)域。

到2013年，中國(guó)已經(jīng)是世界上最大的建筑材料生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)。主要建材產(chǎn)品水泥、平板玻璃、建筑衛(wèi)生陶瓷、石材和墻體材料等產(chǎn)量多年居世界第一位。同時(shí)，建材產(chǎn)品質(zhì)量不斷提高，能源和原材料消耗逐年下降，各種新型建材不斷涌現(xiàn)，建材產(chǎn)品不斷升級(jí)換代?！靶滦徒ㄖ牧稀保?jiǎn)稱新型建材，是區(qū)別于傳統(tǒng)的磚瓦、灰砂石等建材的建筑材料新品種，行業(yè)內(nèi)將新型建筑材料的范圍做了明確的界定，即新型建筑材料主要包括新型墻體材料、新型防水密封材料、新型保溫隔熱材料和裝飾裝修材料四大類。

中國(guó)的新型建筑材料工業(yè)起步于20世紀(jì)70年代，發(fā)展于20世紀(jì)80年代中期，并且逐步走向成熟。改革開放以來(lái)，中國(guó)新型建材工業(yè)迅速崛起，快速成長(zhǎng)，新型建材無(wú)論從品種、數(shù)量，還是從質(zhì)量、功能上都有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。