卜 素

( 中國礦業(yè)大學(xué)(北京) 文法學(xué)院，北京 100083)

0 引言

我國的工業(yè)體系為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展提供支撐，同時(shí)為維持的社會(huì)穩(wěn)定承擔(dān)了重要責(zé)任。其中，一個(gè)重要的方面是通過特殊的組織形式，維護(hù)了生產(chǎn)秩序。然而，安全生產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)并不容易。僅2019年，就發(fā)生了“3.21”響水化工企業(yè)爆炸事故、10·10無錫高架橋側(cè)翻事故等多起震驚全國的重大安全事故。隨著這些事故信息的不斷傳播，大眾逐漸意識(shí)到，安全生產(chǎn)事故不僅對(duì)事故所涉的部分公民生命權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)造成了直接侵犯，還損害了大多數(shù)公民追求和諧穩(wěn)定生活的利益。在宏觀層面上，它也是對(duì)公共安全利益的侵害?，F(xiàn)實(shí)中，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的目標(biāo)既需要生產(chǎn)部門在生產(chǎn)過程中落實(shí)企業(yè)自身的安全生產(chǎn)責(zé)任，也需要政府充分發(fā)揮安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理作用。這些管理職能部門的有效整合與落實(shí)需要以法律為依托。也就是說，上述主體職責(zé)的落實(shí)需要構(gòu)建完備的安全生產(chǎn)法律體系。換言之，安全生產(chǎn)的法治化進(jìn)程決定了我國安全生產(chǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。

目前，我國正以新《國家安全法》為核心，采取有效的行動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)國家安全法治化。在此基礎(chǔ)上，我國已構(gòu)建了涵蓋安全生產(chǎn)相關(guān)職能的國家應(yīng)急管理機(jī)制。應(yīng)急管理部就是在此背景下應(yīng)運(yùn)而生的，它承載原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的相關(guān)職能。我們嘗試將安全生產(chǎn)法納入以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理法律體系之中。雖然應(yīng)急管理和安全生產(chǎn)都屬于“總體國家安全觀”下的政府具體職能工作，但是兩者之間并非簡單的包含與被包含的關(guān)系。如果簡單地將安全生產(chǎn)歸入應(yīng)急管理法律體系之中，恐怕難以達(dá)到“制定良法而獲得普遍遵行”的法治化目標(biāo)。因此，本文旨在厘清兩者之間的關(guān)系，研究如何建立新的安全生產(chǎn)法律體系，使它能與已有的應(yīng)急管理法律體系有機(jī)結(jié)合。

1 安全生產(chǎn)與“國家安全觀”、應(yīng)急管理的關(guān)系梳理

1.1 國家安全觀是安全生產(chǎn)法治化的價(jià)值指引

分析安全生產(chǎn)這一概念離不開對(duì)于“安全”一詞的解讀，從宏觀的視野上看安全生產(chǎn)屬于國家整體安全一個(gè)重要方面，“當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜，必須堅(jiān)持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國際安全為依托，走出一條中國特色的國家安全道路?！边@種宏觀意義上的整體安全形勢判斷可以稱為總體國家安全觀[1]，在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，我國整體安全保障工作應(yīng)當(dāng)涉及到各個(gè)領(lǐng)域與各個(gè)層級(jí)，是一種統(tǒng)合各類資源的保障體系。具體而言，總體國家安全觀謀求的已不再是狹義的國防安全，而是要構(gòu)建一個(gè)集政治、經(jīng)濟(jì)、文化、資源等多方面一體的安全利益集合[2]。

在這一思路的指引下，2015年《國家安全法》的頒布宣告了國家公共安全法律體系建設(shè)的開端，《國家安全法》涉及到各項(xiàng)保障國家安全的工作領(lǐng)域，涵蓋了如政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等范疇的一系列國家安全活動(dòng)?！秶野踩ā返念C布既是為建立符合總體國家安全觀的公共安全保障制度奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也為各類具體安全保障制度的建設(shè)提供了重要依據(jù)。

因此，安全生產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)上升到一個(gè)新的高度?；趹椃ㄅc《國家安全法》的上位立法需求，實(shí)現(xiàn)公共安全應(yīng)當(dāng)成為安全生產(chǎn)制度目標(biāo)的一個(gè)重要的制度目標(biāo)，在當(dāng)前制度改革的背景下，僅僅依靠《安全生產(chǎn)法》作為安全生產(chǎn)的根本性法律文件，已不能滿足當(dāng)前的需求，安全生產(chǎn)領(lǐng)域下的法律體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)總體國家安全觀的宏觀視野予以調(diào)整，在滿足實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)目標(biāo)的同時(shí)注重實(shí)現(xiàn)與整體國家安全觀的契合。

1.2 安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理的概念辨析

基于總體國家安全觀下的設(shè)計(jì)，安全生產(chǎn)管理不應(yīng)是一個(gè)獨(dú)立的功能性部門，而是要注重實(shí)現(xiàn)與其他相關(guān)安全管理職能有機(jī)結(jié)合，與安全生產(chǎn)管理職能聯(lián)系最為緊密的便是應(yīng)急管理，應(yīng)急管理部的建立便是這一思維下的整體設(shè)計(jì)。然而，筆者認(rèn)為，職能的整合并不意味著法律體系的簡單合并，而應(yīng)當(dāng)在對(duì)兩者概念進(jìn)行辨析的前提下明確兩者在總體國家安全保障體系中的地位與作用。

簡而言之，安全生產(chǎn)管理是指為防止生產(chǎn)過程中事故的出現(xiàn)，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的各類可能導(dǎo)致事故風(fēng)險(xiǎn)的要素進(jìn)行綜合監(jiān)督管理的行為。具體而言，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位，安全生產(chǎn)管理是單位主體內(nèi)部進(jìn)行事故防治與隱患治理；從政府的角度，則是指負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)管理部門對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)行為實(shí)施綜合監(jiān)督管理的過程?？偠灾闶菍?shí)現(xiàn)“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾參與監(jiān)督、全社會(huì)廣泛支持”的安全生產(chǎn)工作布局。在制度設(shè)計(jì)上，現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》與其相關(guān)安全生產(chǎn)規(guī)范性文件已初具規(guī)模，包括安全生產(chǎn)準(zhǔn)入的許可，如安全生產(chǎn)許可、安全管理人員與特種作業(yè)人員資格準(zhǔn)入許可、安全生產(chǎn)監(jiān)督監(jiān)察、事故調(diào)查處理等制度[3]。

應(yīng)急管理，廣義上講是對(duì)所有類型事故的預(yù)防與治理。與安全生產(chǎn)最為顯著的不同在于，應(yīng)急管理所涉的概念要素中“事故”的理解更為廣義，既有人為事故，也包括自然災(zāi)害。狹義上講，應(yīng)急管理的側(cè)重點(diǎn)在于對(duì)突發(fā)事件的處置，如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中對(duì)突發(fā)事件的界定是“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?！钡鳛榭傮w國家安全觀的一個(gè)重要布局，應(yīng)急管理需要承載更多的職能與內(nèi)容。目前，我國正努力構(gòu)建全過程的應(yīng)急管理制度，包括應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制在內(nèi)的“一案三制”發(fā)展的模式。因此，無論是基于總體國家安全觀的規(guī)劃布局，還是在概念界定與制度設(shè)計(jì)上，安全生產(chǎn)管理與應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)是相互配合、相互依托的關(guān)系。兩者在制度設(shè)計(jì)目的上都涵蓋有效預(yù)防事故發(fā)生的制度價(jià)值；兩者在管理對(duì)象如生產(chǎn)經(jīng)營主體上存在一定程度的重疊；兩者都有相同的多元責(zé)任體制，同樣強(qiáng)調(diào)管理主體的責(zé)任落實(shí)、歸責(zé)原則、追責(zé)方式和追責(zé)程序的確認(rèn)等內(nèi)容，兩者之間的聯(lián)系不言而喻。

然而，兩者之間的差異顯著。首先，安全生產(chǎn)管理側(cè)重于前端管理即風(fēng)險(xiǎn)與隱患的排查與治理，而應(yīng)急管理雖然在概念上想要實(shí)現(xiàn)一種全面管理的局面，但是前端管理上更多側(cè)重于針對(duì)應(yīng)急預(yù)案的管理。其次，在結(jié)果處置方面，盡管兩者都強(qiáng)調(diào)對(duì)事故結(jié)果的控制，選擇的路徑和策略卻有所不同，安全生產(chǎn)管理更多強(qiáng)調(diào)降低事故發(fā)生的概率，而應(yīng)急管理則是更側(cè)重對(duì)事故發(fā)生后如何控制危害后果，兩者在具體分工中有所不同。此外，在責(zé)任的分配上，由于應(yīng)急管理工作所面對(duì)的各類事件或事故存在一定的復(fù)雜性與多樣性，為了有效處理危機(jī)、防害降損，決策者或執(zhí)行者可能會(huì)選擇在針對(duì)處理事故與降低損害為中心設(shè)置責(zé)任，如果以此追究其違規(guī)的法律責(zé)任，是不利于應(yīng)急管理工作順利進(jìn)行的，應(yīng)考慮對(duì)應(yīng)急管理責(zé)任規(guī)則進(jìn)行特殊考量，[4]而安全生產(chǎn)管理作為日常監(jiān)督管理工作，則往往需要進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任界定，確定具體的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。

目前，由應(yīng)急管理涵蓋安全生產(chǎn)管理，以應(yīng)急管理法律體系為核心統(tǒng)領(lǐng)安全生產(chǎn)管理工作是當(dāng)前公共安全保障制度的發(fā)展趨勢。從具體的制度設(shè)計(jì)上看，兩者在管理范圍上有著不同的結(jié)構(gòu)體系，而且也互有交叉，正是這兩者特殊關(guān)系使兩種制度可以完美結(jié)合成為實(shí)現(xiàn)公共安全管理法治化的重要目標(biāo)。

2 我國應(yīng)急管理法體系化建設(shè)的現(xiàn)狀

2.1 以功能實(shí)現(xiàn)為核心的我國應(yīng)急管理法律體系

如上所述，我國的應(yīng)急管理工作構(gòu)建理念是與總體國家安全觀相一致的，即為適應(yīng)日益復(fù)雜多變的國家安全形勢，針對(duì)各種類型的緊急事件，以應(yīng)急管理法律為依據(jù)調(diào)配政府與各類社會(huì)組織，全方位地預(yù)防和應(yīng)對(duì)以保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全與社會(huì)秩序。因此，急需建立符合我國國情的應(yīng)急管理法律體系，作為調(diào)配全社會(huì)應(yīng)急力量的核心。起初，應(yīng)急管理的立法的主要目的是以應(yīng)對(duì)“SARS”、“汶川大地震”等重大事件災(zāi)害為中心，相關(guān)的法律法規(guī)也處處體現(xiàn)了以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)為核心的單一領(lǐng)域調(diào)整的特點(diǎn)。在宏觀的應(yīng)急管理理念提出后，筆者認(rèn)為將《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為我國應(yīng)急管理領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)性法律文件恐怕已不能充分地體現(xiàn)應(yīng)急管理之內(nèi)涵。盡管我國已經(jīng)在自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等領(lǐng)域構(gòu)建了專項(xiàng)法律與規(guī)范性文件，但上述各類專項(xiàng)法律是針對(duì)非特定事項(xiàng)的預(yù)防與減災(zāi)，針對(duì)常規(guī)情況的人為事故的預(yù)防和控制仍然屬于安全生產(chǎn)法的范疇，兩者之間的銜接并不明顯。對(duì)這類事故應(yīng)急管理法的整體調(diào)配作用并不明顯，可以說當(dāng)前我國應(yīng)急管理法律的整體性并不顯著。

基于宏觀的應(yīng)急管理理念，應(yīng)急管理法律體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)基于整體性安排，既涵蓋難以預(yù)測的非常規(guī)緊急事件應(yīng)對(duì)，又包括常規(guī)生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的安全生產(chǎn)事故處置[5]。既是對(duì)調(diào)整范圍的擴(kuò)充，又是對(duì)應(yīng)急管理工作方法的創(chuàng)新。它包括如何銜接安全生產(chǎn)管理方式方法。安全生產(chǎn)管理并非不計(jì)成本的避免所有事故，而是在預(yù)防治理的過程中充分考慮與生產(chǎn)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律。因此，安全生產(chǎn)管理作為常規(guī)管理的重要組成部分應(yīng)當(dāng)納入應(yīng)急管理體系之中。

2.2 應(yīng)急管理法律體系下的安全生產(chǎn)管理規(guī)范的定位

如上文所述，當(dāng)前我國的應(yīng)急管理制度法治化的建設(shè)是一種開創(chuàng)性的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面的內(nèi)容：事前預(yù)防，主要是應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急技術(shù)儲(chǔ)備以及應(yīng)急環(huán)境評(píng)估等工作；事故處理，主要處理事故并如何減少事故損害；事故善后，包括控制影響范圍與災(zāi)后重建工作。可以說應(yīng)急管理與安全生產(chǎn)管理在概念上存在一定的共通性，但在職能分配上卻又相互獨(dú)立。將應(yīng)急管理與安全生產(chǎn)管理通過法律進(jìn)行整合性組織是一項(xiàng)充滿挑戰(zhàn)性的工作，例如，應(yīng)急管理的應(yīng)對(duì)對(duì)象中，自然災(zāi)害和意外災(zāi)害往往難以控制，相關(guān)主體的預(yù)防監(jiān)管職責(zé)并不明確，這與安全生產(chǎn)事故預(yù)防的機(jī)制原理并不相同，安全事故責(zé)任主體的確認(rèn)與事故類型與成因息息相關(guān)；安全生產(chǎn)管理工作作為一種常規(guī)管理，由于缺乏法律的特殊授權(quán)與國家強(qiáng)制力的動(dòng)員，往往與生產(chǎn)經(jīng)營主體之間的權(quán)利義務(wù)發(fā)生沖突，對(duì)于安全生產(chǎn)管理工作而言，需要額外注重這種法益之間的沖突與協(xié)調(diào)。此外，另一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是，當(dāng)前我國的安全生產(chǎn)法律體系本身并不完善，過于強(qiáng)調(diào)與應(yīng)急管理法律體系的契合，則會(huì)對(duì)其本身法制健全工作產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響制度運(yùn)行效率。

綜上，安全生產(chǎn)法律體系實(shí)現(xiàn)與應(yīng)急管理法律體系的協(xié)調(diào)構(gòu)建的沖突，主要是安全生產(chǎn)法與應(yīng)急管理法的功能性沖突，如何在法理上形成兩個(gè)法律體系的和諧共建是解決這一問題的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，安全生產(chǎn)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)脫離傳統(tǒng)法律部門的設(shè)計(jì)劃分，著眼于落實(shí)事故預(yù)防機(jī)制，運(yùn)用安全生產(chǎn)管理領(lǐng)域視野建立具有強(qiáng)烈實(shí)踐性的領(lǐng)域法體系，再將相應(yīng)成果抽象化，與應(yīng)急管理法相彌合。因此，當(dāng)前安全生產(chǎn)法律體系的法治化構(gòu)想的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于運(yùn)用什么樣的立法思路與范式。

3 安全生產(chǎn)規(guī)范的研究范式選擇

當(dāng)前我國的安全生產(chǎn)法律規(guī)范是以實(shí)踐性作為立法之基礎(chǔ)，法律基礎(chǔ)研究并不充分，這一問題并不僅僅是我國安全生產(chǎn)法發(fā)展中所存在的問題，也是各種實(shí)在法在運(yùn)用傳統(tǒng)路徑立法的過程中所面臨的現(xiàn)狀。同樣，運(yùn)用傳統(tǒng)路徑研究安全生產(chǎn)法困難重重，安全生產(chǎn)法作為一門具有強(qiáng)烈實(shí)踐意味的實(shí)在法，其自身并不能形成完全自洽的規(guī)范理性，總是無法避免實(shí)踐中的各類相關(guān)因素的干擾，形成此類法律規(guī)范的理論創(chuàng)新性頗具難度[6]。

3.1 傳統(tǒng)部門法研究范式的弊端

上述安全生產(chǎn)法律體系的法治化現(xiàn)狀之困境的一個(gè)重要背景是，當(dāng)前規(guī)范法研究離不開建立部門法研究范式的運(yùn)用。我國“部門法”的研究范式貫穿于當(dāng)前我國現(xiàn)行法律體系建設(shè)中，“部門法”可以理解為各個(gè)法律部門爭取作為一門獨(dú)特法律科學(xué)確定各自研究邊界的重要方法論，在一定程度上，“部門法”范式的運(yùn)用是各獨(dú)立法律部門學(xué)科獲取更多政治配置資源的重要依據(jù)。不可否認(rèn)的是，“部門法”的規(guī)范界定方法符合規(guī)范法學(xué)所界定的基本理論和并且在許多法律運(yùn)行實(shí)踐中形成了非常好的效果，這一范式對(duì)于整體上的法律體系構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)[7]。 然而，在一些特殊的法律領(lǐng)域如安全生產(chǎn)法律體系的研究中，部門法范式的運(yùn)用似乎無法給出令人滿意的完整結(jié)構(gòu)。

安全生產(chǎn)法本身就是一個(gè)涉及多個(gè)不同傳統(tǒng)部門法規(guī)范的研究領(lǐng)域，單純地將安全生產(chǎn)法歸入各類法律部門中進(jìn)行嵌套會(huì)導(dǎo)致邏輯與概念的混亂，例如，安全生產(chǎn)責(zé)任主體的認(rèn)識(shí)在行政法與公司法中就存在著不同的理解。分析這一現(xiàn)象背后的原因，可以從規(guī)范的實(shí)證研究思路中尋找端倪，當(dāng)前法律關(guān)系來源于對(duì)具體問題的抽象體系化，當(dāng)一般的事物通過抽象加工后所形成的概念定義，可以存在多種理解方式，如民事法律關(guān)系是對(duì)日常生活中所產(chǎn)生的平等主體間的交往行為進(jìn)行歸納總結(jié)形成各種抽象規(guī)范，這些規(guī)范又在不斷的實(shí)踐中逐漸彌合與現(xiàn)實(shí)之間的差距。然而，這樣的方式在面對(duì)各類新型的社會(huì)關(guān)系面前往往具有一定的滯后性無法準(zhǔn)確地表達(dá)，在實(shí)踐中往往無法準(zhǔn)確地表述新事物與傳統(tǒng)事物之間的關(guān)系，同時(shí)運(yùn)用現(xiàn)有規(guī)范界定新類型的行為模式也不符合法律邏輯的推演過程。

此外，部門法劃分中所使用的以調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方式等要素界定法律部門并不嚴(yán)謹(jǐn)。 基于對(duì)事故災(zāi)害的預(yù)防和治理上來看，應(yīng)急管理法與安全生產(chǎn)法的存在調(diào)整對(duì)象上的一致性，然而從上文的論述以及當(dāng)前我國的法律實(shí)踐中不難看出兩者存在著顯著的差異，但若強(qiáng)行尋找兩者之間調(diào)整方法上的差異，又會(huì)違反“每次劃分根據(jù)必須同一”的劃分規(guī)則，因而犯了“混淆根據(jù)”的邏輯錯(cuò)誤，這樣分類得出的子項(xiàng)只不過是按照每一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分類之后的結(jié)合[8]。而運(yùn)用“調(diào)整對(duì)象”這種單一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，根據(jù)雙方維持公共安全利益的共同之目的將其劃為一類，則會(huì)出現(xiàn)劃分出的子項(xiàng)如具體制度設(shè)置運(yùn)行等問題間的不相容，并導(dǎo)致交叉或遺漏。因此，運(yùn)用傳統(tǒng)部門法的研究范式對(duì)安全生產(chǎn)法律體系的構(gòu)建并不現(xiàn)實(shí)，這樣既不能形成完善的規(guī)范化的前提，對(duì)解決現(xiàn)實(shí)問題也沒有太大幫助，對(duì)安全生產(chǎn)法的研究應(yīng)當(dāng)尋找一種適應(yīng)于新型法律現(xiàn)象的研究范式。

3.2 運(yùn)用領(lǐng)域法學(xué)研究范式構(gòu)建安全生產(chǎn)法的研究方法

所謂領(lǐng)域法學(xué)的研究范式可以理解為是一種“以問題為導(dǎo)向，以特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域全部與法律有關(guān)的現(xiàn)象為研究對(duì)象，融經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等多種研究范式于一體的交叉性、開放性、應(yīng)用性和整合性的新型法學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系和話語體系[9]?！鳖I(lǐng)域法學(xué)在借鑒了部門法學(xué)的理論基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)要以“問題中心”為導(dǎo)向，對(duì)新事物采取較為開放、靈活的研究方式予以分析。

運(yùn)用領(lǐng)域法學(xué)范式的對(duì)安全生產(chǎn)法進(jìn)行研究有以下兩個(gè)方面優(yōu)勢。第一，跳出部門法立法思維模式，注重與其他各類法律規(guī)范行為模式的結(jié)合。運(yùn)用領(lǐng)域法研究安全生產(chǎn)法，并非是為了“自立門戶”，而是更好的分析這類法律規(guī)范在整個(gè)法律體系中的位置以及與其他法律規(guī)范之間的關(guān)系。安全生產(chǎn)法律規(guī)范的理論整合即應(yīng)當(dāng)充分吸收現(xiàn)有法律規(guī)范體系之基礎(chǔ)，也應(yīng)嘗試打破法學(xué)學(xué)科之間的壁壘另辟蹊徑。第二，現(xiàn)實(shí)提出安全生產(chǎn)管理法治化的問題導(dǎo)向與思路。解決具體問題不能僅僅依靠法學(xué)理論工具本身，還應(yīng)與其他相關(guān)學(xué)科的理論知識(shí)相交叉，借鑒各種解決現(xiàn)實(shí)問題的方案與思路，填充法律規(guī)范的運(yùn)行盲區(qū)，在解決實(shí)際問題的同時(shí)拓寬了法學(xué)研究的理論視野。安全生產(chǎn)法律體系的建立要充分借助安全管理、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)理論，充分滿足現(xiàn)實(shí)需求的法治效果。

傳統(tǒng)部門法研究范式所存在的問題并非法學(xué)研究所面臨的獨(dú)有問題，隨著科學(xué)技術(shù)的爆炸式發(fā)展，各種知識(shí)門類劃分越來越精細(xì)，一方面對(duì)于細(xì)分知識(shí)的進(jìn)一步拓展將越來越困難，同時(shí)也提高了跨門類研究的門檻。然而，不能因?yàn)檫@些困難就固步自封，在傳統(tǒng)研究范式下打轉(zhuǎn)，而應(yīng)采取更加具有開放性、交叉性的研究方法。領(lǐng)域法學(xué)為當(dāng)前法學(xué)研究，尤其是安全生產(chǎn)法這類具有強(qiáng)烈實(shí)踐性的實(shí)在法研究提供了新的方式[10]。 總之，安全生產(chǎn)法作為對(duì)國家公共安全保障法律體系中有關(guān)調(diào)整安全生產(chǎn)管理行為相關(guān)規(guī)范續(xù)造，不能完全按照部門法所設(shè)計(jì)的調(diào)整法律行為的范式展開，而是應(yīng)當(dāng)運(yùn)用領(lǐng)域法學(xué)的研究范式尋求攻堅(jiān)克難的新路徑。

4 運(yùn)用領(lǐng)域法視域完善安全生產(chǎn)法律體系的具體路徑

無論是采取何種研究范式，安全生產(chǎn)管理法治化的最終目標(biāo)是在一系列相關(guān)規(guī)范的集合內(nèi)部，形成存在某種邏輯相洽的體系結(jié)構(gòu)。運(yùn)用“領(lǐng)域法”范式就是以具體問題為中心，形成一個(gè)圍繞如何解決相應(yīng)問題的法律體系，這樣一來既解決了問題，也將相關(guān)規(guī)范進(jìn)行有機(jī)黏合。如知識(shí)產(chǎn)權(quán)法適用“領(lǐng)域法”范式，借鑒物權(quán)的理念將無形資產(chǎn)的概念與技術(shù)研發(fā)的獨(dú)特性相結(jié)合，創(chuàng)新并形成符合行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的法律規(guī)范。因此，運(yùn)用領(lǐng)域法范式進(jìn)行安全生產(chǎn)法研究應(yīng)當(dāng)是這樣一個(gè)過程，首先尋找有關(guān)安全生產(chǎn)法律調(diào)整過程中所面臨的重點(diǎn)核心命題，然后以問題解決為導(dǎo)向形成法律解決方案，相關(guān)條文在這一過程中就成為一個(gè)小范圍的“領(lǐng)域法”體系。最終，基于條文的法律屬性與效力位階形成兼具橫向與縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系完整的法律體系。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國安全生產(chǎn)法律體系構(gòu)建所面臨的“首要命題”便是如何界定安全生產(chǎn)法中各主體的權(quán)責(zé)界限。

4.1 構(gòu)建安全生產(chǎn)法的核心問題——主體責(zé)任的分配與落實(shí)

安全生產(chǎn)管理法治化所面臨的具體問題可以分為兩個(gè)主要方面，一是生產(chǎn)企業(yè)如何實(shí)現(xiàn)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的安全生產(chǎn)，二是政府如何落實(shí)對(duì)于生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)職責(zé)的監(jiān)督與管理職責(zé)。

具體而言，當(dāng)前我國生產(chǎn)企業(yè)在實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的過程中主要存在以下幾類法律問題，企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的責(zé)任主體范疇界定與法律責(zé)任規(guī)定并不明晰，如企業(yè)法人與生產(chǎn)部門如何劃定責(zé)任；控股股東或?qū)嶋H控制人對(duì)于企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任承擔(dān)的范圍與程度如何；如何界定企業(yè)內(nèi)部主要負(fù)責(zé)人及法定職責(zé)，企業(yè)內(nèi)部各部分的法定職責(zé)，主要技術(shù)負(fù)責(zé)人的范圍及法定職責(zé)，直接責(zé)任人的法定職責(zé)等問題。此外，由于企業(yè)經(jīng)營方式的多樣化，各類運(yùn)用其他方式參與企業(yè)運(yùn)營主體的安全生產(chǎn)責(zé)任如何落實(shí)也是一個(gè)重要問題，如債權(quán)投資方、企業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目的發(fā)包方和承包方、企業(yè)運(yùn)營的托管方的安全生產(chǎn)主體責(zé)任等問題。進(jìn)一步思考可以發(fā)現(xiàn)，運(yùn)用法律思維對(duì)上述問題進(jìn)行歸納，可以表述為：如何在符合權(quán)利義務(wù)分配的原理與相關(guān)法律理論的前提下，構(gòu)建的生產(chǎn)經(jīng)營涉事主體安全責(zé)任的法律規(guī)范體系。對(duì)此簡單套用部門法中民事或商事主體的概念并不適宜。

同樣，我國現(xiàn)有的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系面臨的問題則是行業(yè)監(jiān)管與安全生產(chǎn)專門監(jiān)管權(quán)責(zé)劃分不明。目前，我國的安全生產(chǎn)監(jiān)管是通過安全生產(chǎn)管理部門與具體的行業(yè)管理部門交叉監(jiān)管的方式，其中安全生產(chǎn)管理部門包括：一方面從應(yīng)急管理部到按照各層級(jí)劃分的各地應(yīng)急管理局組成了縱向監(jiān)督管理體系；另一方面以行業(yè)為劃分的各類主管部門，如道路交通、民航、能源等行業(yè)管理部門兼負(fù)安全生產(chǎn)的管理職責(zé)的行業(yè)監(jiān)督管理體系，由此形成安全生產(chǎn)專門監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體系。然而，安全生產(chǎn)管理與專業(yè)生產(chǎn)部門管理職能的重疊反而導(dǎo)致各部門對(duì)安全監(jiān)管職責(zé)的相互推諉，并形成監(jiān)管的真空地帶，從而不利于對(duì)各類安全生產(chǎn)事故的預(yù)防與治理，監(jiān)管不到位亦成為許多重大安全事故產(chǎn)生的重要原因。

盡管，當(dāng)前《安全生產(chǎn)法》中分別對(duì)政府的監(jiān)管職責(zé)、相關(guān)主體的安全生產(chǎn)主體責(zé)任、安全生產(chǎn)違法行為的法律責(zé)任等落實(shí)主體責(zé)任的方方面面都予以規(guī)定。但在實(shí)踐中，就如何推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營單位落實(shí)主體責(zé)任，仍缺少有力的抓手。筆者認(rèn)為，上述這些具體問題都可以歸結(jié)為主體責(zé)任落實(shí)不清?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》(國發(fā)〔2016〕32號(hào))第(六)條專門提出嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的要求，并將企業(yè)的主體責(zé)任落實(shí)問題看作是當(dāng)前安全生產(chǎn)法律體系研究中的重要命題。因此，如何分配各類主體的安全生產(chǎn)責(zé)任是當(dāng)前安全生產(chǎn)法律體系建設(shè)的核心問題與直接抓手。

4.2 建立滿足多元化主體責(zé)任制的安全生產(chǎn)法律體系

安全生產(chǎn)主體責(zé)任制的落實(shí)需要建立在對(duì)安全生產(chǎn)管理過程中各方主體權(quán)利義務(wù)的平衡的基礎(chǔ)之上：生產(chǎn)企業(yè)與政府作為權(quán)責(zé)范圍的劃分；生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營者、參與人與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)之間的內(nèi)部分配；政府內(nèi)部多個(gè)部門之間的職責(zé)界限。安全生產(chǎn)法律體系的構(gòu)建必須與這種多元化的安全生產(chǎn)管理模式相契合，建立安全生產(chǎn)管理的社會(huì)秩序，運(yùn)用市場的手段彌補(bǔ)政府單一力量的不足[11]。

因此，當(dāng)前安全生產(chǎn)法律體系的立法目標(biāo)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面，政府與個(gè)體利益關(guān)系需要重新調(diào)整。主體多元化意味著利益沖突和糾紛的復(fù)雜化，為了對(duì)安全事故進(jìn)行事前預(yù)防，政府履職勢必會(huì)對(duì)個(gè)體的經(jīng)營與管理進(jìn)行干預(yù)，法律應(yīng)當(dāng)在行權(quán)依據(jù)上對(duì)政府予以必要限制，以防止其恣意妄為，如何限制的標(biāo)準(zhǔn)需要對(duì)安全生產(chǎn)措施與預(yù)期后果之間進(jìn)行全面有效的分析，并以此平衡公共利益與個(gè)人利益之間的沖突。另一方面，政府之間的行政權(quán)力界限亦應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。目前我國安全生產(chǎn)的交叉管理模式下職責(zé)權(quán)限并不明確，盡管各地通過政府權(quán)力機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)形成了符合各地情況的權(quán)責(zé)界限，但仍然無法避免出現(xiàn)責(zé)任推諉與利益糾紛的情況，安全生產(chǎn)法應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范職責(zé)主體，減少此類問題的發(fā)生以確保安全生產(chǎn)管理工作穩(wěn)妥運(yùn)行[12]。

4.3 運(yùn)用事故致因理論分配主體間的安全生產(chǎn)責(zé)任

對(duì)此，按照領(lǐng)域法的研究范式，解決主體責(zé)任的分配的應(yīng)當(dāng)回歸安全生產(chǎn)管理本身。安全生產(chǎn)法律體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)在權(quán)利義務(wù)的基本法理的基礎(chǔ)上運(yùn)用安全管理的系統(tǒng)安全理論、事故致因理論等相關(guān)理論，尋找解決具體問題之路徑。主體責(zé)任的分配應(yīng)當(dāng)基于各類安全生產(chǎn)事故的成因?yàn)榛A(chǔ)。在安全管理學(xué)中，學(xué)者大都運(yùn)用事故致因理論分析探索事故發(fā)生原因、發(fā)展規(guī)律以及事故始末過程，以揭示事故本質(zhì)。筆者認(rèn)為借助事故致因理論有關(guān)致因要素及其共性的研究，對(duì)于安全生產(chǎn)法律體系的完善與重構(gòu)有著重大的借鑒意義。

根據(jù)事故致因理論的研究，導(dǎo)致事故產(chǎn)生的原因并非各類致因因素的簡單累加，而是類似于“多米諾骨牌”一樣的鏈條反應(yīng)，即通過對(duì)事故產(chǎn)生的直接原因進(jìn)行溯源式調(diào)查形成一系列完整的鏈條關(guān)系，這樣一個(gè)鏈條關(guān)系也被成為“事故致因鏈”，在此基礎(chǔ)上，才能將產(chǎn)生事故的各類成因進(jìn)行具體分類，從而制定事故預(yù)防策略并預(yù)測事故的發(fā)展趨勢[13]。

我們可以通過事故致因鏈理論的演進(jìn)了解致因鏈所涵蓋的各類原因。最為直觀分析事故原因無非就是作業(yè)人員的操作行為導(dǎo)致事故的發(fā)生，并由此可以分為從引發(fā)事故的作業(yè)人員主觀人為因素與操作對(duì)象自身存在的客觀物理原因。然而，對(duì)于直接原因的追溯只能發(fā)現(xiàn)安全事故產(chǎn)生的直接原因，視野過于狹窄，無法充分揭示事故產(chǎn)生的直接原因間的關(guān)系與更深一層次的原因，僅追溯直接原因的最終的結(jié)果可能產(chǎn)生的結(jié)論便是事故的發(fā)生時(shí)多種因素累加的“不幸的巧合”[14]。因此，近代以來人們開始從宏觀的角度看待事故，并發(fā)現(xiàn)未能實(shí)現(xiàn)有效的安全管理是事故發(fā)生根本原因，現(xiàn)代事故致因鏈理論進(jìn)而對(duì)事故管理因素予以探究并體系化，從另一層面上甚至反哺了安全管理科學(xué)的發(fā)展，為企業(yè)的安全生產(chǎn)管理提供了實(shí)踐性操作的標(biāo)準(zhǔn)。

因此，事故致因鏈理論對(duì)各類原因的分析與歸類，為我們判斷各類主體的安全生產(chǎn)責(zé)任提供了更為合理的依據(jù)。

針對(duì)事故的直接原因的分析。各種事故致因鏈理論都將事故發(fā)生的直接原因首先歸結(jié)為事故引發(fā)者的不安全動(dòng)作和物的不安全狀態(tài)。除此以外，有的學(xué)者基于事故現(xiàn)實(shí)的研究發(fā)現(xiàn)直接原因的背后往往隱含著一些間接因素，如操作人員的安全知識(shí)不足、安全意識(shí)不高和安全習(xí)慣不佳等問題。[15]這些因素反映了兩類問題，一是生產(chǎn)單位的安全管理制度存在缺陷，二是生產(chǎn)者并未形成清晰的安全思維，盡管這兩類問題并不會(huì)直接導(dǎo)致事故的發(fā)生，但是卻極大的增加了事故發(fā)生的概率，事故的發(fā)生只是成為一個(gè)早晚的問題。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，這些管理因素所形成的事故致因鏈又可以分為內(nèi)部影響鏈與外部影響鏈。

(1) 事故發(fā)生的內(nèi)部影響鏈：在整個(gè)生產(chǎn)過程中，直接生產(chǎn)責(zé)任者的行為往往不是一個(gè)孤立的行為，通常事故直接責(zé)任者引發(fā)事故時(shí)或多或少都會(huì)受到同組織的其他人影響，基于生產(chǎn)運(yùn)營整體行為而言這仍然是發(fā)生在運(yùn)營組織內(nèi)部，因此，此類的行為影響鏈條便是事故發(fā)生的內(nèi)部影響鏈條。對(duì)于內(nèi)部影響鏈條的認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)注意三個(gè)方面，第一，內(nèi)部影響鏈條雖發(fā)生在組織內(nèi)部，但對(duì)于事故引發(fā)者而言，是對(duì)其施加的外部影響，例如因同事的錯(cuò)誤指引導(dǎo)致事故發(fā)生，同事的指引便是內(nèi)部影響的行為；第二，內(nèi)部影響鏈中的行為是一種組織行為，無論是指揮、指導(dǎo)還是檢查等何種行為的不當(dāng)導(dǎo)致了事故的發(fā)生，都可以看作是系統(tǒng)工作中的組織失誤。第三，在一定程度上，內(nèi)部影響鏈的原因作用力往往會(huì)大于直接事故鏈，例如領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)令工人違規(guī)作業(yè)所導(dǎo)致的事故中，若作業(yè)人員是熟悉生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)的人員，通常不會(huì)違規(guī)作業(yè)，因此在這種情況下領(lǐng)導(dǎo)的指揮成為了事故發(fā)生的主要原因。正因?yàn)橛诖?，《安全生產(chǎn)法》當(dāng)中亦將經(jīng)營活動(dòng)的主要負(fù)責(zé)人認(rèn)定為事故發(fā)生的主要責(zé)任者或重要責(zé)任者。

(2) 事故的外部影響鏈：事故引發(fā)者引發(fā)事故，不但受到本組織其他人影響，還會(huì)受到外部組織和因素的影響，也存在一個(gè)外部行為影響鏈條。相較于內(nèi)部影響鏈，外部影響鏈所涉行為主體是經(jīng)營組織以外的相關(guān)人員，如監(jiān)管主體，技術(shù)服務(wù)主體等等，而且這些主體的行為往往是對(duì)生產(chǎn)行為產(chǎn)生外部性影響而非直接干涉，如監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查行為、咨詢機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)培訓(xùn)行為等等。正因?yàn)檫@些行為往往無法直接干涉主體組織的運(yùn)作，因此外部影響者在事故中通常承擔(dān)次要責(zé)任。

因此，對(duì)安全責(zé)任分配應(yīng)當(dāng)與相關(guān)主體作為事故原因責(zé)任者的職責(zé)相一致。第一，事故的直接責(zé)任者，不安全動(dòng)作或不安全狀態(tài)的制造者應(yīng)為直接責(zé)任者，如生產(chǎn)活動(dòng)中的直接作業(yè)人員、技術(shù)管理人員以及設(shè)備維護(hù)人員等，其職責(zé)是在實(shí)際生產(chǎn)中維持安全生產(chǎn)環(huán)境以及在作業(yè)過程中按照安全規(guī)程予以施工或生產(chǎn)。第二，事故的間接責(zé)任者，事故的內(nèi)部致因鏈中的行為人應(yīng)當(dāng)為事故的間接責(zé)任者，其相應(yīng)的職責(zé)便是落實(shí)安全培訓(xùn)教育與領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)安全作業(yè)的職責(zé)，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)注意的是，在內(nèi)部致因鏈的各類主體中，企業(yè)負(fù)責(zé)人往往是企業(yè)安全生產(chǎn)工作的組織者，同時(shí)也是具體工作指揮者，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定還應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，這種責(zé)任會(huì)大于或等同于直接責(zé)任。第三，事故的外部影響責(zé)任者，其責(zé)任范圍往往來源于法律規(guī)定或其他合法性事由。

5 結(jié)論

運(yùn)用領(lǐng)域法的研究范式研究主體責(zé)任分配問題更具有科學(xué)性與實(shí)踐性，這也為安全生產(chǎn)法律體系的構(gòu)建提供體系化的思路。對(duì)此應(yīng)當(dāng)在主體權(quán)責(zé)分配完善、法律理論合理運(yùn)用的基礎(chǔ)上，從三個(gè)方面逐步實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)法律體系的構(gòu)建。

(1) 運(yùn)用法律規(guī)范填補(bǔ)主體責(zé)任者的相關(guān)權(quán)益。安全生產(chǎn)責(zé)任主體在承擔(dān)責(zé)任的同時(shí)還應(yīng)擁有法律所提供的賦權(quán)，例如《安全生產(chǎn)法》當(dāng)中就規(guī)定了勞動(dòng)者對(duì)于強(qiáng)令違章作業(yè)指令不予執(zhí)行的權(quán)利。

(2) 確保資源的合理分配。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作不應(yīng)將所有的投入寄希望于企業(yè)自身的安全投入，安全管理作為一種公共性管理事業(yè)，為防止搭便車現(xiàn)象的產(chǎn)生，還需以法律制度為依托，有效的收集和利用相關(guān)資源。

(3) 獲取各領(lǐng)域?qū)＜业闹橇χ?。由于所涉行業(yè)復(fù)雜多樣，會(huì)出現(xiàn)安全生產(chǎn)管理部門不懂得專業(yè)生產(chǎn)、行業(yè)生產(chǎn)管理部門不懂安全管理的尷尬處境，應(yīng)當(dāng)由法律制度明確具體領(lǐng)域的安全專家制度。

安全生產(chǎn)管理的規(guī)范化研究僅僅是滿足安全生產(chǎn)管理法治化的形式要求，如何實(shí)現(xiàn)完備的安全生產(chǎn)管理法治化仍任重而道遠(yuǎn)。