江書平，趙連云，王二青，崔興凱

(1. 河北農(nóng)業(yè)大學 安全工作處，河北 保定 071001；2. 河北省教育廳，河北 石家莊 050000)

0 引言

近年來, 校園交通、火災(zāi)、實驗室、傳染病聚集性疫情和校舍建筑設(shè)施等事故時有發(fā)生,暴露出學校存在安全責任落實不到位、風險防范能力不強、隱患排查整改不及時等問題。校園作為特殊的社會有機組成部分，在社會治理全面創(chuàng)新的背景下，把雙控機制建設(shè)引入學校安全管理已成為教育部和地方教育主管部門十分關(guān)注的一項治本之策。

河北省教育廳于2019年在全省推進高校安全雙控機制建設(shè)，并確定河北農(nóng)業(yè)大學等6所高校為雙控試點高校。在試點建設(shè)中，無成熟經(jīng)驗可參考，遇到一些困難和問題。為此，本課題以河北省為例，對部分地區(qū)教育主管部門和地方高校進行走訪和調(diào)研，旨在了解現(xiàn)階段地方高校雙控機制建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題，提出相應(yīng)的對策。

1 高校雙控機制建設(shè)的重要性和必要性

1.1 雙控機制建設(shè)是落實習近平關(guān)于安全生產(chǎn)重要指示精神的行動需要

為預(yù)防易發(fā)重特大事故的發(fā)生，習近平總書記指出要“對易發(fā)重特大事故的行業(yè)領(lǐng)域采取風險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機制，推動安全生產(chǎn)關(guān)口前移”。2016年10月，國務(wù)院安委會《關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機制的意見》明確了雙控的總體思路、工作目標和方法措施。2016年12月，黨中央、國務(wù)院《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》中強調(diào)，要構(gòu)建雙控工作機制，嚴防風險演變、隱患升級導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故發(fā)生[1]。2018年5月，河北省人民政府發(fā)布2號令《河北省安全生產(chǎn)風險管控與隱患治理規(guī)定》，要求各地區(qū)、各行業(yè)和有關(guān)單位迅速貫徹、積極行動，結(jié)合實際進行探索、推進雙控機制建設(shè)。

1.2 雙控機制建設(shè)是安全生產(chǎn)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的法定責任

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當建立健全生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術(shù)、管理措施，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。事故隱患排查治理情況應(yīng)當如實記錄，并向從業(yè)人員通報。

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當針對本單位可能發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的特點和危害，進行風險辨識和評估，制定相應(yīng)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，并向本單位從業(yè)人員公布。

《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》明確縣級以上地方各級政府主要負責人、分管安全生產(chǎn)工作負責人及其他領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)職責均包括要推動構(gòu)建安全風險分級管控和隱患排查治理預(yù)防工作機制。

1.3 雙控機制建設(shè)是安全生產(chǎn)管理規(guī)律的科學要求

安全生產(chǎn)理論和實踐表明，安全風險管控不當將會形成隱患，隱患不及時消除可能導(dǎo)致事故，這是事故發(fā)生的內(nèi)在基本規(guī)律。要確保生產(chǎn)安全，就必須著力解決風險“認不清”“想不到”“控不住”的問題，切實斬斷危險從源頭(危險源)到末端(事故)的傳遞鏈條，形成風險辨識管控在前、隱患排查治理在后的“雙重防線”，確保風險可防、可管、可控[2]。雙控機制建設(shè)符合安全管理最新要求，突出工作重點，把握內(nèi)在規(guī)律，符合信息化時代對工作標準化、動態(tài)化、可視化的要求，具有其特有的先進性和科學性。

1.4 雙控機制建設(shè)是高校平安校園建設(shè)的根本遵循

隨著社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，高校不穩(wěn)定因素的增加，風險也越來越復(fù)雜多樣，主要體現(xiàn)在：校區(qū)多，師生人數(shù)多，經(jīng)營性和服務(wù)型的場所多，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，自然潛在風險多；實驗室建設(shè)規(guī)模不斷擴大，危化品、特種設(shè)備、生物、輻射、廢棄物、環(huán)境等多種類型風險不斷增加；學生潛在的心理健康問題，具有隱蔽性和可轉(zhuǎn)化性。大量校園安全問題之所以產(chǎn)生、發(fā)酵，很大程度是由于源頭治理和風險管控沒有把握好，任何風險處理不當，都可能造成社會大眾對高校安全治理能力的質(zhì)疑與高校社會形象的巨大貶損。推進雙控機制建設(shè)，是壓實高校安全主體責任、健全完善監(jiān)管機制、遏制事故發(fā)生的一項基礎(chǔ)性工作，是推進平安校園建設(shè)的根本遵循。

2 河北省高校雙控機制建設(shè)現(xiàn)狀的調(diào)查與分析

2.1 調(diào)查樣本與內(nèi)容

為深入了解雙控機制建設(shè)的現(xiàn)狀，調(diào)查采取問卷和實地走訪的方式進行。問卷調(diào)查在河北省36所本、?？圃盒＿M行，共收回有效問卷328份。參與調(diào)查的人員中，安全工作處(保衛(wèi)處)專職管理干部占66%，學院負責安全工作人員占32%，國資、學生、后勤等相關(guān)職能部門管理干部占2%。實地走訪承德、秦皇島和唐山市的教育主管部門及部分學校，對雙控機制建設(shè)開展情況和工作成效進行了調(diào)研。

調(diào)查內(nèi)容主要包括雙控概念認知、重視程度、主要措施、進展情況、建設(shè)成效和存在問題，以及高校安全工作者對實驗室管理、學生管理、后勤生產(chǎn)等安全工作重點領(lǐng)域的思考與實踐。

2.2 調(diào)查結(jié)果與分析

2.2.1 雙控機制建設(shè)的推進情況

高校具體的安全工作由不同的職能部門負責，如公共安全、消防安全歸安全工作處，實驗室安全歸國資處，生產(chǎn)安全、特種設(shè)備管理等歸后勤部門，網(wǎng)絡(luò)信息安全歸信息中心，心理健康安全歸學生處，涉外安全歸國際合作處，意識形態(tài)安全歸宣傳部門負責等。從校級領(lǐng)導(dǎo)層面看，分管相關(guān)安全工作的也不完全是同一個人。由于各自的工作特點或側(cè)重點不同，存在各自領(lǐng)導(dǎo)，各行其是的情況。調(diào)查顯示，大部分學校領(lǐng)導(dǎo)批示并明確安全工作處為雙控工作負責處室，雙控工作落實成為安全工作處一個部門的事情，普遍存在部門之間合力不足的問題。

2019年底，河北中醫(yī)學院完成階段性雙控機制建設(shè)并接受省安委辦檢查。燕山大學、承德醫(yī)學院、承德旅游技術(shù)學院、衡水學院在駐地市政府大力推動下，完成基本要求。根據(jù)教育部公布全國普通高校名單，截至2020年6月8日，河北省共有普通高校122所[3]，從完成數(shù)量上看，占比極少。很多高校盡管重視安全，加強了安全風險管控和隱患排查治理工作，但是在科學規(guī)范開展雙控機制建設(shè)方面，仍處于成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、制定發(fā)布實施方案的調(diào)研、啟動階段?？傮w來說，我省教育系統(tǒng)雙控機制建設(shè)取得了一些成效，但是工作進展不平衡，推進力度不足。

2.2.2 雙控機制建設(shè)的認知程度

調(diào)查顯示，各高校和安全工作人員普遍重視和認可雙控機制建設(shè)工作，認為建立雙控“很有必要”占88%，“有必要”占12%，但均未設(shè)置專門機構(gòu)或科室來負責雙控機制建設(shè)工作。從對雙控工作了解程度的調(diào)查顯示，53.7%的調(diào)查對象只是“了解一些”，“聽說過但不了解”和“不知道”的比例仍較大，占46.3%(見表1)。

表1 對雙控工作了解程度的調(diào)查

高校安全工作，尤其是雙控機制建設(shè)的規(guī)范性、專業(yè)性和科學性逐漸凸顯，雙控工作者在工作中遇到的主要困難調(diào)查顯示(見表2)，近五成人員認為專業(yè)知識不足已成為妨礙工作成效的重要因素。

表2 雙控工作主要困難調(diào)查

如何將國家的相關(guān)標準與實際相結(jié)合，制定適合的實施標準，是大部分高校當前面臨的主要困難。雙控工作者包括安全管理人員的專業(yè)技術(shù)能力普遍不足，搞不清什么是風險和隱患，風險不能全面、準確、客觀辨識；掌握的風險評價工具太少，基本處于定性和半定量的水平，風險分級管控自然成了無本之木?；谡J知、經(jīng)驗、經(jīng)歷等各種因素的影響，不同崗位人員雙控工作能力差別明顯，導(dǎo)致工作成效受人為因素影響較大。

2.2.3 雙控機制建設(shè)的實施效果

在高校雙控機制建設(shè)的實施過程中，重視程度不夠、網(wǎng)格員工作不細致，落實不到位、職責不清晰被認為是該工作中存在的主要問題，分別占49.33%、41.33 %、33.33%，見表3。

表3 雙控工作存在問題統(tǒng)計

有的學校盡管已開展雙控工作基本動作，但是資金投入不充足，信息化、智能化程度不高；由第三方技術(shù)服務(wù)機構(gòu)參與指導(dǎo)的工作成果停留在紙面上，存在兩張皮的現(xiàn)象，制度、規(guī)程、預(yù)案放在柜子里的多，束之高閣，真正運行的少，使風險管控流于形式；還有將風險與隱患割裂，難以形成全程動態(tài)的閉環(huán)管理模式。有的存在重點環(huán)節(jié)推進不到位，不同程度地存在對雙控工作認識片面、系統(tǒng)性培訓(xùn)不到底、風險分級不規(guī)范、管理措施不全面、風險管控和隱患治理不能有效融合等問題。有的存在責任不清、職責不明、扯皮應(yīng)付的現(xiàn)象，未建立健全從主要負責人到崗位員工覆蓋所有管理和操作崗位的安全責任制，未建立健全監(jiān)督考核機制，實施方案未進行深入討論和研究，運行措施不夠扎實和精準。

3 有效推進雙控機制建設(shè)的對策

3.1 建立三級組織體系，推動雙控機制建設(shè)進程

推動雙控機制建設(shè)進程，離不開高效的組織體系支撐。建立高效的組織體系需要多方發(fā)力。一是地方政府發(fā)揮政策“風向標”作用，為生產(chǎn)安全提供支持保障。大力宣傳雙控機制建設(shè)工作，宣傳典型、推廣經(jīng)驗，為推進雙控工作創(chuàng)造有利的輿論環(huán)境。安全監(jiān)管部門應(yīng)夯實屬地管理責任，提供專業(yè)技術(shù)、信息資源和系統(tǒng)支撐，加強督促指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是教育主管部門應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌推進，履行監(jiān)督和管理職責，除了有“約束力”外，還要發(fā)揮“指導(dǎo)員”的作用，建立明確的配套措施及指導(dǎo)手冊。加強督導(dǎo)評估，積極協(xié)調(diào)和組織專家力量，將高校共性的一些風險用專業(yè)力量予以辨識和評估，共性的體制機制問題予以研究解析，形成統(tǒng)一、規(guī)范、科學的雙控機制建設(shè)技術(shù)標準。三是各高校努力提升研究政策、運用政策、落實政策的能力。主要領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，給予人、財、物的支持。要夯實基礎(chǔ)工作，組織各職能部門開展雙控機制建設(shè)探索與實踐研究，把實施方案規(guī)劃好、設(shè)計好、制定好。要充分調(diào)動各部門和教職工的主觀能動作用，創(chuàng)新驅(qū)動，邊研究邊實踐，邊實踐邊總結(jié)，分階段穩(wěn)步推進。

3.2 建立完善的技術(shù)體系，保障雙控機制建設(shè)質(zhì)量

3.2.1 合理確定依托機構(gòu)

在2017年印發(fā)的《關(guān)于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設(shè)的意見》綱領(lǐng)性文件中，對積極培育可以為學校提供安全風險防控服務(wù)的專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)的地位和作用已有明確的表述和要求,文件最后專門提出各高校要參照執(zhí)行。學校通過向?qū)I(yè)化服務(wù)機構(gòu)借智借力，可有效解決開展雙控機制建設(shè)的認識問題和必備技能缺失問題。學校要積極利用現(xiàn)有的技術(shù)服務(wù)資源，遴選并確定依托的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，通過購買服務(wù)或聯(lián)合建設(shè)等形式，保障雙控機制建設(shè)的質(zhì)量。同時，在引入第三方專業(yè)機構(gòu)幫助學校開展雙控機制建設(shè)的過程中，防止以第三方包辦或代辦的做法。

3.2.2 搭建信息技術(shù)平臺

加強硬件建設(shè)和軟件開發(fā)，以互聯(lián)網(wǎng)、移動通信、云服務(wù)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)為“載體”，建立雙控網(wǎng)絡(luò)管理與服務(wù)平臺，讓信息技術(shù)發(fā)揮重要的支撐，為學校提供便捷、權(quán)威的專業(yè)咨詢和技術(shù)支持服務(wù)。通過信息化手段，將安全風險清單和事故隱患清單電子化，實現(xiàn)風險分級管控與隱患排查治理信息化，將各類安全風險、隱患信息數(shù)據(jù)收集、整合、統(tǒng)計分析，對排查確認的隱患，采取在線監(jiān)測、視頻監(jiān)控、自動化控制等措施進行管控，為學校管理決策提供精準、科學、高效的信息技術(shù)支撐。

3.2.3 培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)隊伍

雙控機制建設(shè)不是一項任務(wù)，也不是階段性的工作，而是建立控制風險、消除隱患、防范事故的長效機制，需建立健全學校安全管理人員、專業(yè)技術(shù)人員的教育培訓(xùn)制度，加強對校內(nèi)各個部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。要注重專業(yè)技術(shù)隊伍建設(shè)，以部門主要負責人、安全管理人員、崗位人員為重點，每個部門至少培養(yǎng)一個雙控機制建設(shè)“明白人”，全面掌握雙控機制建設(shè)的目的、標準、任務(wù)、流程。同時，雙控工作主管部門負責人和工作者要率先垂范，切實在學懂、弄通、做實上下功夫，主動擔當雙控工作的業(yè)內(nèi)專家，行家里手。

雙控工作的專業(yè)性、技術(shù)性和科學性強，必須有強有力的技術(shù)支撐才能做好做實做到位。各高校實施雙控工作亟需完善第三方服務(wù)機構(gòu)以補短板，亟需搭建信息技術(shù)平臺以增效能，亟需培養(yǎng)校內(nèi)專業(yè)技術(shù)隊伍以促建設(shè)。

3.3 建立聯(lián)動的責任體系，促進雙控機制建設(shè)落地

3.3.1 成立組織機構(gòu)，落實兩級責任

高校要成立雙控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專設(shè)雙控管理機構(gòu)和管理人員，并自上而下建立雙控工作責任體系，明確并嚴格落實各部門主體責任。一是建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的，以學校黨政辦公室牽頭負責，安全工作處為主導(dǎo)的，后勤、國資、人事、學生、財務(wù)、院(系)等部門負責人共同參與的校級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，分管安全工作的校領(lǐng)導(dǎo)任主任，負責組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督全校性雙控工作。二是各學院(系)要建立院級雙控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌謀劃和領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行本單位的雙控工作。校級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)全面負責雙控機制建設(shè)的制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、推進落實、監(jiān)督考核等工作，統(tǒng)籌各部門的規(guī)劃、計劃和決策，定期對雙控機制建設(shè)工作進行評估分析和改進，確保校、院(系)行政單位兩級工作體系的上下聯(lián)動、密切聯(lián)系、通力協(xié)作，形成全校一盤棋的工作推進機制。

3.3.2 整合職能部門責任，形成履責合力

雙控機制建設(shè)要明確相關(guān)職能部門的主要責任，尤其是安全工作處、后勤管理處、國資處、學生處等具有安全管理職能的部門，統(tǒng)籌做好校園消防、治安、衛(wèi)生防疫、食品、實驗室、公寓和心理健康等關(guān)鍵領(lǐng)域的風險管控工作。雙控工作領(lǐng)導(dǎo)小組要通過會議、協(xié)商、討論、溝通、交流等方式，減少和消除具體管理過程中存在的部門之間、環(huán)節(jié)之間的沖突和重復(fù)、抵觸與損耗、互相推諉和互相掣肘，完善各部門管理中的共性制度，整合各部門的資源和力量，相互協(xié)作、相互配合，形成履責合力，切實把雙控工作落到實處。

3.3.3 建立風險管控責任體系

通過風險辨識和評估，風險分級進行管理，逐一落實各責任主體、各崗位的管控責任。以風險等級越高管控層級越高為原則，實現(xiàn)風險管控層級化，根據(jù)高校直線職能管理模式，建立校級—安全管理部門級—院(系)—崗位四級責任管理體系，不同級別風險對應(yīng)的層級領(lǐng)導(dǎo)要有必要資源的支持，同時必須承擔與其層級對應(yīng)的風險監(jiān)管責任，把風險責任落到實處。

3.4 建立防治結(jié)合的工作體系，提升雙控機制建設(shè)水平

3.4.1 建立全面的風險管控機制，有效防范化解各類安全風險

一是全面排查風險點，既要對常見的公共設(shè)施、治安、消防、食品、衛(wèi)生、交通等風險進行關(guān)注，又要重視心理健康、民族宗教、信息安全、校園貸、網(wǎng)絡(luò)詐騙等潛在的新型風險的研判和摸排，進行系統(tǒng)化風險治理。二是科學辨識危險源，編制安全風險辨識清單，要基于客觀(固有)風險確定管控層級，將有限的資源得以配置到最有效的部位和崗位，發(fā)揮出最好的效果。三是有效管控風險，要用本質(zhì)化的手段，按照消除、控制、減少、隔離、防護、警示依次遞減的順序管控風險，制定風險管控措施，形成全面的安全風險分級管控信息臺賬(清單)。四是建立風險應(yīng)急處置等制度，對較大及以上等級風險，還應(yīng)制定專門管控方案。五是設(shè)置安全風險公告欄，制作崗位安全風險管控責任卡。這種目視化方式，既隨時提醒相關(guān)崗位人員，增強他們的風險和防范意識，又對外來人員或相關(guān)方是一種告知，履行風險告知的義務(wù)，一定程度上可減少事故的發(fā)生。

3.4.2 推進風險管控和隱患治理有效融合，實現(xiàn)閉環(huán)管理

風險分級管控是隱患排查治理的“基礎(chǔ)”，隱患排查治理是風險分級管控的“延伸”，二者相輔相成，互相促進。一方面要根據(jù)風險分級管控的要求，確定相應(yīng)的風險點、危險源為隱患排查的對象，從源頭上消除、降低或控制相關(guān)風險，將事故端口前移；另一方面要通過隱患排查對風險進行補充完善，通過隱患排查治理工作，查找風險管控措施的失效、缺陷或不足，分析、驗證各類危險有害因素辨識評估的完整性和準確性，進而完善風險分級管控措施，通過隱患治理做到“防患于未然”。要通過一體化管理避免信息孤島，提高風險預(yù)見預(yù)判能力，實現(xiàn)風險管控和隱患治理的有機融合，實現(xiàn)所有事故隱患發(fā)現(xiàn)、登記、整改、銷號的閉環(huán)處理，從而構(gòu)建事故發(fā)生的風險和隱患“雙層壁壘”。