張緊跟

[中山大學(xué)，廣州 510275]

隨著發(fā)展協(xié)商民主升格為基本政治發(fā)展方略，尤其是黨規(guī)劃從“政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商”七個(gè)渠道推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)后，當(dāng)代中國日益成為一個(gè)巨大的協(xié)商民主實(shí)驗(yàn)場。與之相應(yīng)，蔚為壯觀、多個(gè)面相的協(xié)商民主建設(shè)研究不僅繪就了精彩絕倫的協(xié)商民主畫卷，而且證實(shí)了協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)和源泉?；鶎幼鳛榕c廣大人民群眾實(shí)際權(quán)益直接相關(guān)的場域，毫無疑問是當(dāng)代中國協(xié)商民主建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。從基層實(shí)踐來看，協(xié)商民主不僅提高了政府治理能力并降低了社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn),(1)He, B., & Warren, M. E. Authoritarian deliberation: The deliberative turn in Chinese political development，Perspectives on politics,vol.9，No.2,2011:pp.269-289。而且有助于創(chuàng)造政治合法性、化解矛盾并減少社會(huì)沖突、塑造現(xiàn)代公民，(2)何包鋼：《協(xié)商民主：理論、方法和實(shí)踐》,北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2008年，第155-162頁。最終為中國民主發(fā)展提供了具體的實(shí)踐形式。(3)韓福國：《作為嵌入性治理資源的協(xié)商民主——現(xiàn)代城市治理中的政府與社會(huì)互動(dòng)規(guī)則》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第3期。

盡管當(dāng)代中國基層協(xié)商民主建設(shè)成效顯著，但其發(fā)展也面臨公民理性參與意識(shí)與協(xié)商能力嚴(yán)重匱乏，(4)闞為、洪波：《協(xié)商民主如何嵌入中國民主治理場域——公民參與的視角》，《浙江學(xué)刊》2015年第1期。議事主體、制度供給與結(jié)果執(zhí)行困境，(5)楊弘、郭雨佳：《 農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的困境與對(duì)策——以農(nóng)村一事一議制度完善為視角》，《政治學(xué)研究》2015年第6期。以及制度理性缺失、官本位文化和制度技術(shù)滯后(6)張保偉：《影響中國協(xié)商民主制度化發(fā)展的幾個(gè)問題》，《南開學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期。與基層協(xié)商民主制度規(guī)范與常態(tài)化機(jī)制的雙重缺失(7)胡貴仁：《新時(shí)代推進(jìn)基層協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)困境和規(guī)范可能》，《中國政協(xié)理論研究》2020年第1期。等問題。對(duì)此，既有研究認(rèn)為瓶頸在于現(xiàn)階段基層協(xié)商民主法治化建設(shè)滯后。(8)楊中艷：《基層協(xié)商民主法治化的建設(shè)路徑探析》，《云南社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。因此，應(yīng)該提升基層協(xié)商民主制度供給水平,(9)張等文、楊才溢：《中國基層協(xié)商民主實(shí)踐及其可持續(xù)性研究》，《東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期。發(fā)展基層協(xié)商民主“關(guān)鍵在于制度優(yōu)化和完善”,(10)包心鑒：《把黨的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為民主協(xié)商共建共享的社會(huì)優(yōu)勢——關(guān)于基層協(xié)商民主的調(diào)研與思考》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2017年第4期。制度化是完善基層協(xié)商民主建設(shè)的必由之路。(11)燕繼榮、彭瑩瑩：《構(gòu)建黨組織為主體責(zé)任者的基層協(xié)商民主制度化體系》，《新視野》2020年第3期。

毋庸置疑，制度建設(shè)是基層協(xié)商民主合法、穩(wěn)定、持久、有序運(yùn)行的根本保障。因此，黨的十八大以來，黨和政府都高度重視并積極推進(jìn)基層協(xié)商民主制度建設(shè)。一方面,頂層設(shè)計(jì)日益明確。自黨的十八大提出要“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”后，在2013年十八屆三中全會(huì)上首次全面系統(tǒng)地勾勒了當(dāng)代中國協(xié)商民主建設(shè)的制度藍(lán)圖，2015年又出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》作為指導(dǎo)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。之后，關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)、城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商以及政黨協(xié)商的實(shí)施意見等具體規(guī)范相繼出臺(tái),標(biāo)志著頂層設(shè)計(jì)中程序合理、環(huán)節(jié)完整的基層協(xié)商民主制度框架已然成型。另一方面，基層協(xié)商民主的多層次廣泛實(shí)踐也在如火如荼地推進(jìn)，諸如社區(qū)議事會(huì)、決策聽證會(huì)、民主評(píng)議會(huì)、工資集體協(xié)商等形式多樣的基層協(xié)商民主機(jī)制不斷推陳出新。但是，基層協(xié)商民主建設(shè)依然面臨著制度認(rèn)同難(12)許開軼、朱晨晨：《基層協(xié)商民主的制度認(rèn)同論析》，《政治學(xué)研究》2018年第4期。以及“事難議、議難決、決難行”困局，基層協(xié)商民主創(chuàng)新既難以持續(xù)又難以有效擴(kuò)散。(13)張敏、韓志明：《基層協(xié)商民主的擴(kuò)散瓶頸分析——基于政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的視角》，《探索》2017年第3期。顯然，如何實(shí)現(xiàn)有效的基層協(xié)商民主建設(shè)，依然是一個(gè)需要繼續(xù)深入研究的重大課題。

一、主體、制度與文化的三維互動(dòng)：整合性視野

(一)基層協(xié)商民主制度建設(shè)不斷深化

在波瀾壯闊的中國協(xié)商民主實(shí)踐70余年的歷史進(jìn)程中，黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷推進(jìn)協(xié)商民主的偉大創(chuàng)造。從作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)之人民政協(xié)為制度化平臺(tái)的黨際協(xié)商和政治協(xié)商,到探索社會(huì)協(xié)商對(duì)話、民主立法、決策科學(xué)化與民主化,尤其是開放式公共決策、參與式預(yù)算、工資集體協(xié)商、民主懇談、社區(qū)議事會(huì)等精彩紛呈的基層協(xié)商民主創(chuàng)新實(shí)踐，標(biāo)志著當(dāng)代中國協(xié)商民主建設(shè)日益成為億萬中國人民實(shí)踐民主治理的基本道路。隨著當(dāng)代中國基層協(xié)商民主偉大實(shí)踐的不斷展開，通過制度化方式和程序促使協(xié)商民主成功運(yùn)作之緊迫性和必要性與日俱增。一方面，制度不健全可能導(dǎo)致基層協(xié)商民主流于形式、缺乏可操作性，使得諸多有效的基層協(xié)商民主實(shí)踐探索曇花一現(xiàn)，缺乏可持續(xù)性；另一方面，制度建設(shè)是規(guī)范協(xié)商主體行為、提高基層協(xié)商民主運(yùn)行效率和效益的關(guān)鍵。因此，基層協(xié)商民主發(fā)展遵循“環(huán)節(jié)完整、規(guī)范有序、行之有效”等原則，實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商發(fā)展的制度化。(14)習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月22日。

于是，在一系列頂層設(shè)計(jì)指引下，當(dāng)代中國基層協(xié)商民主制度建設(shè)成就斐然，不僅建立了完整的協(xié)商民主制度體系，而且不斷創(chuàng)新協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)方式，實(shí)現(xiàn)了協(xié)商民主與選舉民主協(xié)調(diào)發(fā)展，既保障了基層社會(huì)和諧穩(wěn)定，又為黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家長治久安奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在頂層設(shè)計(jì)中，憲法在為基層協(xié)商民主建設(shè)提供根本法制保障的同時(shí)，日益完善的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)為基層協(xié)商民主建設(shè)指明了方向。在實(shí)踐運(yùn)行中，當(dāng)代中國特色社會(huì)主義基本政治制度和具體政治制度構(gòu)成了支撐基層協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)體性制度。如作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的人民政協(xié)是當(dāng)代中國協(xié)商民主的重要制度平臺(tái)，公共決策聽證制度、人民陪審員制度、社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度、民主懇談制度、社區(qū)協(xié)商議事制度等為人民廣泛深入?yún)⑴c協(xié)商民主開辟了日益廣闊的空間。與之相應(yīng)，地方政府也不斷完善基層協(xié)商民主程序。如浙江溫嶺制定了《中共溫嶺市委關(guān)于全面深化民主懇談推進(jìn)協(xié)商民主制度化發(fā)展的意見》，天津?qū)氎鎱^(qū)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善村級(jí)重大事務(wù)“六步?jīng)Q策法”的通知》等。

(二)引入主體、制度與文化三維互動(dòng)整體視野的必要性

在基層協(xié)商民主制度建設(shè)不斷深化的同時(shí)，與制度建設(shè)須臾不可分離的主體建設(shè)與文化培育之重要性也日益凸顯。但是，協(xié)商主體建設(shè)論、(15)尹利民、邱觀林：《 民主促民生:精英引領(lǐng)下的基層協(xié)商民主治理實(shí)踐——基于SQ村協(xié)商民主實(shí)踐的案例研究》，《中國行政管理》2018年第2期。協(xié)商民主制度化論(16)朱哲、史博、包阿古達(dá)木：《農(nóng)村基層協(xié)商民主制度建設(shè)面臨問題及對(duì)策》，《理論探討》2016年第6期。以及協(xié)商文化培育論(17)楊仁忠：《夯實(shí)社會(huì)文化根基,助推協(xié)商民主發(fā)展——社會(huì)公共理性建設(shè)的視角》，《河南社會(huì)科學(xué)》 2019年第1期。在既有研究中分別以碎片化方式呈現(xiàn)，弱化了其應(yīng)有的解釋力。因此，在制度建設(shè)日益完善之時(shí)，主體建設(shè)與文化培育滯后使當(dāng)代中國基層協(xié)商民主發(fā)展依然遭遇重重困境。顯然，在基層協(xié)商民主建設(shè)中，主體、制度與文化要素是相互聯(lián)系而不可分割的整體。這是因?yàn)椋?/p>

首先，制度為主體提供了行動(dòng)規(guī)則，但主體在遵從制度的同時(shí)也會(huì)建構(gòu)制度。一方面，制度塑造了主體行為。在現(xiàn)代政治生活中，制度被視為主體間互動(dòng)形成的規(guī)則，而這種規(guī)則一旦形成后不僅會(huì)為主體間互動(dòng)提供秩序化平臺(tái)，而且對(duì)主體行為進(jìn)行協(xié)調(diào)、組織和約束，從而降低主體互動(dòng)過程中的不確定性。因此，哈貝馬斯認(rèn)為，協(xié)商民主的成功取決于“相應(yīng)的交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化，以及建制化協(xié)商過程與非正式公共輿論之間的共同作用”。(18)[德]尤爾根·哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間》(修訂譯本)，童世駿譯，上海：上海三聯(lián)書店,2011年，第370頁。另一方面，主體再生產(chǎn)了制度。在新制度主義話語中，主體受制于制度約束，但并不意味著主體行為完全失去自主性,主體間互動(dòng)會(huì)不斷推動(dòng)制度創(chuàng)新并重新塑造制度。如在70余年發(fā)展歷程中，當(dāng)代中國社會(huì)組織的成長不斷重塑國家與社會(huì)之間的關(guān)系并推動(dòng)了社會(huì)治理制度創(chuàng)新。誠如吉登斯所言，制度是為主體提供穩(wěn)定預(yù)期、結(jié)構(gòu)化社會(huì)互動(dòng)的一種存在,主體在社會(huì)結(jié)構(gòu)中行動(dòng)并受制于制度，但主體又再生產(chǎn)了制度。(19)[英]安東尼·登斯：《社會(huì)的構(gòu)成》,李康等譯,北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1998年，第79-82頁。因此，協(xié)商民主制度建設(shè)必須深刻地把握主體與制度間的互動(dòng)關(guān)系。

其次，具體制度總是以特定理念為基礎(chǔ)，理念作為制度藍(lán)圖不僅有助于降低制度建設(shè)的不確定性，而且理念在制度形成以后仍會(huì)持續(xù)影響制度并產(chǎn)生路徑依賴作用。(20)R.A.W.Rhodes,Sarah A.Binder and Bert A.Rockman.The Oxford Handbook of Political Institutions. Oxford: Oxford University Press,2006:pp.63-64.事實(shí)上，包括法治、民主等在內(nèi)的正式制度與作為道德習(xí)俗、慣習(xí)在內(nèi)的非正式制度，是人類社會(huì)生活中并行的且有差異的兩種影響人們之間的交易和合作行為的約束機(jī)制。盡管作為主體有意識(shí)建立起來的并以正式方式加以確定的各種正式制度通常構(gòu)成了規(guī)范和約束主體行為的基本結(jié)構(gòu)，但是社會(huì)生活中主體行為的具體約束大部分是由非正式制度來維持的。(21)黃少安：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》(第十七輯),北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2007年，第12頁。與主要為主體提供預(yù)期信念的制度不同,文化為主體提供了遵守制度的激勵(lì)。因此，最重要的法律“既不是銘刻在大理石上也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內(nèi)心里”。(22)[法]盧梭：《社會(huì)契約論》,北京：商務(wù)印書館，1980年，第20頁?，F(xiàn)代民主政治不僅依賴于制度正義，而且還依賴于公民品性與態(tài)度。(23)[美]威爾.吉姆利卡、威尼.諾曼：《公民的回歸——公民理論近作綜述》,許紀(jì)霖主編：《共和、社群與公民》，南京：江蘇人民出版社，2003年，第236頁。從民主政治演進(jìn)來看，民主政治的產(chǎn)生、維持和有效運(yùn)作都離不開普遍支持民主理想和實(shí)踐的政治文化。作為一種非正式制度，文化的影響貫穿協(xié)商民主過程，是協(xié)商民主制度有效運(yùn)行的心理和社會(huì)基礎(chǔ)。而當(dāng)正式制度與非正式制度不相容時(shí)，正式制度往往會(huì)流于形式，在實(shí)踐中走樣變形而難以落地。因此，協(xié)商民主制度建設(shè)必須高度重視公民文化營造，以實(shí)現(xiàn)非正式制度與正式制度之間的協(xié)調(diào)。這意味著完善協(xié)商民主制度建設(shè)，必須同步營造適應(yīng)制度運(yùn)行要求的氛圍和理念。

最后，主體建設(shè)離不開文化培育。在現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行中，除了政治、法律等各方面的硬件制度保障之外，還需要有相應(yīng)的倫理道德、意識(shí)形態(tài)等價(jià)值觀層面的軟件因素來規(guī)范主體行為并調(diào)節(jié)主體間關(guān)系。協(xié)商民主依賴于公共理性塑造的平等公正、自由法治、理性包容、信任友善的公民文化提供精神支撐。(24)李淑梅、董偉偉：《協(xié)商民主與公民文化建設(shè)的拓展》，《南開學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第5期。因此，旨在改善現(xiàn)代民主公眾參與率低下、決策非理性及政治冷漠等問題的協(xié)商民主，必須激活公民參與公共事務(wù)的熱情和責(zé)任感。民主的公民文化不僅是協(xié)商民主產(chǎn)生的政治心理基礎(chǔ)，更是其不斷發(fā)展進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)有效治理的原動(dòng)力與催化劑。為此，協(xié)商民主主體建設(shè)需要培育相應(yīng)的協(xié)商民主文化，如果協(xié)商主體認(rèn)同并支持民主觀念、價(jià)值和實(shí)踐，尤其是這些信念和傾向落實(shí)到協(xié)商過程之中，民主政治就獲得了最可靠支持。(25)[美]羅伯特·達(dá)爾：《論民主》，李柏光、林猛譯，北京：商務(wù)印書館，1999年，第165頁。

簡而言之，基層協(xié)商民主制度的有效運(yùn)作離不開相應(yīng)的主體和文化建設(shè)，主體、制度與文化在基層協(xié)商民主建設(shè)中應(yīng)該得到適度整合。因此,多元主體基于公共理性共同尋求融合相互沖突的協(xié)商民主過程，是一個(gè)主體、制度與文化三維互動(dòng)的過程，有必要引入主體、制度與文化三維互動(dòng)的整合性視野來審視基層協(xié)商民主建設(shè)。

二、基層協(xié)商民主建設(shè)的三維困境

近年來,基層協(xié)商民主建設(shè)在不斷取得發(fā)展成效的同時(shí)，也不同程度地暴露出協(xié)商主體的缺(越)位與主體間不平等、主體理性不足、協(xié)商過程空洞化以及協(xié)商主體意識(shí)與責(zé)任感缺失等突出問題。

(一)主體之維：主體缺(越)位并存與主體間不平等

盡管當(dāng)代中國特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢決定了協(xié)商主體能夠廣泛地囊括社會(huì)各階層的廣泛力量，而且協(xié)商主體參與協(xié)商的能力也在不斷提高，但是基層協(xié)商民主實(shí)踐既存在著主體建設(shè)缺乏包容性又存在著主體之間缺乏平等協(xié)商的問題。

一方面，協(xié)商主體缺位與越位使基層協(xié)商民主陷入“形式化”困境。

所謂缺位，是指協(xié)商事務(wù)的利益相關(guān)者“被協(xié)商”或“在場的缺席”。如2014年有數(shù)萬工人參與、持續(xù)十余天的東莞臺(tái)資裕元鞋廠罷工事件，既凸顯出缺乏合法化維權(quán)能力的工人在勞資博弈中處于事實(shí)上的弱勢地位，又暴露出基層工會(huì)的“稻草人”問題，以致工人、資方與地方政府均陷入了協(xié)商困境。在諸如聽證會(huì)、咨詢會(huì)、對(duì)話會(huì)等基層協(xié)商平臺(tái)中，存在的突出問題是“普通民眾難以獲得參與機(jī)會(huì)”，“專業(yè)代表樂此不?！迸c公眾“審美疲勞”交相輝映。盡管公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等已經(jīng)成為重大行政決策的必經(jīng)程序，但環(huán)評(píng)公眾“被協(xié)商”之類的報(bào)道依然屢見不鮮。近年來，基層協(xié)商民主實(shí)踐日益重視發(fā)揮社會(huì)組織在促進(jìn)公眾認(rèn)知調(diào)解并理性引導(dǎo)公眾參與、增強(qiáng)政府回應(yīng)能力中的橋梁與紐帶作用，但在當(dāng)代中國此起彼伏的環(huán)境污染型群體性沖突協(xié)商治理中，環(huán)保NGO基本上處于“缺席的在場”。在城市，社區(qū)協(xié)商議事代表中除了“兩代表一委員”、基層干部、企業(yè)管理者等政治社會(huì)精英之外多是退休老人，中青年主流人群基本“缺席”。而在那些“空心化”的農(nóng)村，民主協(xié)商正逐步從“精英協(xié)商”蛻變?yōu)椤傲羰乩先藚f(xié)商”。相關(guān)協(xié)商主體缺位，使基層協(xié)商民主制度運(yùn)行實(shí)際上淪為“空轉(zhuǎn)”。

所謂越位，則是指利益相關(guān)者“越權(quán)協(xié)商”。一些習(xí)慣于“為民作主”的基層黨組織和政府在作公共決策時(shí)，往往以“個(gè)人拍板”替代與民協(xié)商。于是,基層協(xié)商實(shí)踐中往往存在著“黨和政府的強(qiáng)勢主導(dǎo)慣性”與民眾“弱參與”困境(26)孫照紅：《城市社區(qū)治理的主體困境和協(xié)商進(jìn)路——基于“黨政群共商共治”的案例分析》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期。,基層協(xié)商的民主性大打折扣。如在農(nóng)村征地拆遷協(xié)商中，許多村莊只由現(xiàn)任與前任村兩委成員以及被征地小組的小組長參與，且協(xié)商完全異化為村黨支部書記傳達(dá)征地政策要求、村民小組長簽完字后再向直接利益相關(guān)者通報(bào)。而在企業(yè)工資集體協(xié)商中，也不乏基層工會(huì)既不在事前征求工人意見又不在事后告知而“包辦代替”與企業(yè)簽訂集體合同的荒唐之舉。強(qiáng)勢協(xié)商主體的“越俎代庖”，使得基層協(xié)商民主制度運(yùn)行日益形式化。

另一方面,協(xié)商主體之間不平等悖離了協(xié)商民主的內(nèi)在要求。

首先，協(xié)商資源不平等。雖然資源平等是協(xié)商民主的基礎(chǔ)性保障，但事實(shí)上不同協(xié)商主體間在收入、權(quán)力、財(cái)富等諸方面的不對(duì)稱分布使得基層協(xié)商民主中的主體之間客觀存在著協(xié)商資源的不平等。于是，在鄰避設(shè)施協(xié)商決策過程中，掌握了專業(yè)知識(shí)及其解釋權(quán)的專家在地方政府支持下往往位居舞臺(tái)中心，(27)Frank Fischer:Citizens, Experts, and the Environment，The Politics of Local Knowledge，vol.42,No.4:pp.745-746.而作為直接利益相關(guān)者的公眾由于被定義為“不懂”，常常失去意見發(fā)表的權(quán)利以及利益協(xié)商議價(jià)力，最終淪為協(xié)商決策過程的“消費(fèi)者”。因此，協(xié)商資源的不平等，往往導(dǎo)致一些主體在基層協(xié)商民主實(shí)踐中被強(qiáng)制性地同意其他主體的訴求。“享有權(quán)力或物質(zhì)資源優(yōu)勢的協(xié)商主體常以為其他協(xié)商主體提供利益,乃至通過明顯或隱蔽的制裁恐嚇其他協(xié)商主體來獲得利益?！?28)[澳]約翰·德雷澤克：《協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角》，丁開杰譯，北京:中央編譯出版社,2006年，第2頁。

其次，協(xié)商能力不平等。在基層協(xié)商民主中,權(quán)力和資源的非均衡性配置以及主體間受教育程度、身份等事實(shí)上的不平等,對(duì)協(xié)商主體的有效參與構(gòu)成了條件和能力的種種限制。具體而言，這種能力不平等體現(xiàn)在：一方面，協(xié)商主體間發(fā)起對(duì)話以及使相關(guān)議題進(jìn)入?yún)f(xié)商議程的能力不平等；另一方面，協(xié)商主體間公共辯論和商討的能力不平等。相對(duì)于普通民眾，社會(huì)精英群體基于其所掌握的更多協(xié)商資源，往往更容易在協(xié)商決策中實(shí)現(xiàn)其利益訴求。于是，在企業(yè)工資集體協(xié)商中，來自一線普通工人的工會(huì)代表與由人力資源管理專家、財(cái)務(wù)專家、法律顧問等組成的資方代表相比，在表達(dá)利益、闡釋觀點(diǎn)、辯駁技巧方面的能力相差甚遠(yuǎn)，看似平等的協(xié)商很難有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此,協(xié)商能力的不平等使得基層協(xié)商民主存在著淪為精英利益最大化合法工具的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，協(xié)商機(jī)會(huì)不平等。協(xié)商資源與協(xié)商能力的不平等，最終必然導(dǎo)致協(xié)商主體間的機(jī)會(huì)不平等。在基層民主協(xié)商中，盡管公眾都平等享有自由參與協(xié)商的權(quán)利，但黨員代表、村(居)民代表等社會(huì)精英很容易被形塑為“長期代表”，流動(dòng)人口、底層工薪階層等很多時(shí)候“被迫”放棄參與協(xié)商的機(jī)會(huì)。在協(xié)商過程中，與那些高度組織化的利益群體相比，來自普通民眾分散的碎片化利益表達(dá)往往淪為“眾聲喧嘩”的“噪音”，甚至根本無法獲得影響公共決策的參與機(jī)會(huì)。最終，“協(xié)商民主論者所盛贊的主體間盛會(huì)往往被有權(quán)勢者把持，他們用特定話語模式將弱勢群體排擠在外”。(29)馬曉燕：《社會(huì)正義研究的新視角:交往民主對(duì)審議民主的反思與批判》，《學(xué)術(shù)月刊》2009年第1期。而當(dāng)相關(guān)協(xié)商主體的意見和建議很少或從未被納入公共議程、甚至根本無法影響公共決策時(shí)，勢必會(huì)削弱這些主體參與協(xié)商的意愿和對(duì)協(xié)商結(jié)果的認(rèn)可。

(二)制度之維：實(shí)體、程序與運(yùn)行機(jī)制問題并存

黨的十八大以來，制度建設(shè)成為黨推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)頂層設(shè)計(jì)中一以貫之的核心，日臻完善的基層協(xié)商民主制度正在成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主的理政機(jī)制。但是，基層協(xié)商民主建設(shè)也面臨著制度供給不足以及運(yùn)行機(jī)制缺失等實(shí)踐困境。

一方面，實(shí)體制度與程序制度供給不足。

在基層協(xié)商民主實(shí)踐中，盡管實(shí)體性制度平臺(tái)建設(shè)有了長足的進(jìn)展，但粗線條的原則性規(guī)范依然面臨著協(xié)商主體是誰、哪些議題可以協(xié)商以及哪些議題必須協(xié)商等邊界模糊問題。由于對(duì)必須協(xié)商的議題缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致協(xié)商議題確定隨意化，甚至出現(xiàn)“重要問題不協(xié)商”和“協(xié)商的問題不重要”；而對(duì)協(xié)商主體缺乏明確規(guī)定，往往導(dǎo)致協(xié)商民主“精英化”。在程序上，對(duì)于由誰提出、何時(shí)提出、由誰確定協(xié)商議題，以及協(xié)商議題確定之后如何保證協(xié)商過程有效展開等都缺乏健全的程序規(guī)范。于是，盡管基層協(xié)商民主實(shí)踐在全國遍地開花，但“缺乏相應(yīng)支撐制度‘落地’的具體程序、方法和技術(shù)，既有制度優(yōu)勢沒有轉(zhuǎn)變成治理效能”。(30)韓福國、張開平：《社會(huì)治理的“協(xié)商”領(lǐng)域與“民主”機(jī)制——當(dāng)下中國基層協(xié)商民主的制度特征、實(shí)踐結(jié)構(gòu)和理論批判》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2015年第10期。最終，由于在范圍、內(nèi)容、程序、方式等諸多方面還缺乏明確的具有普遍約束力的行為規(guī)范，導(dǎo)致基層協(xié)商民主缺少應(yīng)有的權(quán)威性、普遍性和穩(wěn)定性。實(shí)體制度供給不足，導(dǎo)致基層協(xié)商民主“可有可無”“說了也白說”。而程序制度不健全使得主導(dǎo)者可以隨意操控，最終必然使基層協(xié)商民主流于形式。

另一方面，運(yùn)行機(jī)制也供給不足。

首先，協(xié)商渠道不暢通。盡管基層治理實(shí)踐中已經(jīng)逐步建立了民主協(xié)商、行政協(xié)商、社區(qū)協(xié)商、勞資協(xié)商、民主聽證會(huì)、議事協(xié)商會(huì)、民主懇談會(huì)等平臺(tái)，但越級(jí)上訪以及非理性表達(dá)訴求的頻頻上演表明渠道不暢問題依舊，無法真正保證民眾充分、平等、有效地參與，以致不僅難以解決原有矛盾而且會(huì)釀發(fā)新矛盾。在勞動(dòng)關(guān)系協(xié)商中，嚴(yán)重的信息不對(duì)稱往往造成雙方心理隔閡和認(rèn)知差異，缺乏暢通的訴求表達(dá)渠道往往導(dǎo)致勞動(dòng)者合理訴求無法表達(dá)；最終，由于缺乏暢通的協(xié)商渠道，勞動(dòng)者訴求無法被及時(shí)反饋，利益沖突不能及時(shí)化解，矛盾勢必累積并不斷升級(jí)。因此，協(xié)商渠道的堵塞使得基層協(xié)商民主無法有效地發(fā)揮民意匯集和利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)性功能。

其次，缺乏激勵(lì)約束機(jī)制。一方面，由于作為政治文明建設(shè)的基層協(xié)商民主發(fā)展，基本上與財(cái)政激勵(lì)和晉升激勵(lì)無關(guān)，甚至還可能潛藏著不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，難以產(chǎn)生強(qiáng)烈的執(zhí)行激勵(lì)，以致許多協(xié)商民主創(chuàng)新在基層擴(kuò)散受到限制。于是，名滿天下的浙江溫嶺民主懇談會(huì)不僅難以走出溫嶺，更遑論走向全國了。另一方面，由于缺乏明確的約束機(jī)制，使得基層政府在協(xié)商民主規(guī)范建立、協(xié)商成果實(shí)施等諸多方面完全是自由裁量，也難以及時(shí)糾正各種操縱違規(guī)行為。于是，行政干預(yù)和長官意志在基層協(xié)商民主過程中大行其道，個(gè)人色彩和隨意性充斥于協(xié)商之中，甚至為了使協(xié)商結(jié)果符合特定需求而訴諸內(nèi)定議題、指定協(xié)商參與者、控制協(xié)商議程、壓縮協(xié)商時(shí)間等手段。

最后，政策而非制度驅(qū)動(dòng)的協(xié)商民主難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。一些基層協(xié)商民主一直是靠政策文件來指導(dǎo)、規(guī)范，甚至倚賴于“老領(lǐng)導(dǎo)余威”“新書記開明”“領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人魅力”等，(31)蔣南林：《略論人民政協(xié)制度的法制化》，《文史博覽》2009年第7期。缺乏可持續(xù)發(fā)展的制度保障。于是，在一些地方主政官員倡導(dǎo)下，近年來基層治理中涌現(xiàn)出大量精彩紛呈的協(xié)商民主創(chuàng)新實(shí)踐，但諸多缺乏制度化的帶有強(qiáng)烈“個(gè)人色彩”的創(chuàng)新，如浙江溫嶺澤國、新河、箬橫等鎮(zhèn)的參與式預(yù)算創(chuàng)新都曾遭遇“人去政息”而難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，很容易陷入“沒有政績而有政治風(fēng)險(xiǎn)不愿搞”以及“制度遇瓶頸和發(fā)展受影響不能搞”等困局。(32)楊衛(wèi)敏：《從“溫嶺模式”到浙江特色——浙江省各地探索基層協(xié)商民主的實(shí)踐及啟示》，《觀察與思考》2016年第7期。顯然，缺乏制度驅(qū)動(dòng)而一味依賴于部分主政官員“強(qiáng)力推動(dòng)”的基層協(xié)商民主，不僅容易異化而且無法走出“人走政息”的困境。

(三)文化之維：協(xié)商民主意識(shí)與公共理性匱乏

制度的良性運(yùn)行需要有相應(yīng)的政治文化作為支撐，但是協(xié)商民主意識(shí)與公共理性的雙重匱乏既導(dǎo)致主體不愿意協(xié)商和不善于協(xié)商，也導(dǎo)致制度化的協(xié)商平臺(tái)“空轉(zhuǎn)”。

一方面，主體的協(xié)商民主意識(shí)不強(qiáng)。

首先，基層黨政官員缺乏協(xié)商民主意識(shí)。在民主法治匱乏的傳統(tǒng)政治文化影響和既有政治格局中，一些基層官員官本位和權(quán)力意識(shí)盛行，缺乏應(yīng)有的協(xié)商民主意識(shí)，不習(xí)慣以平等身份與其他主體進(jìn)行平等對(duì)話和交流互動(dòng)，“為民作主”乃至“替民作主”取代了“讓民作主”，基層協(xié)商頻頻遭遇領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”。一些基層干部即使迫于各種壓力而協(xié)商時(shí)，也盡可能回避“真問題”，甚至借助于操控協(xié)商流程、安排洞察上意的“代表”等來使協(xié)商流于形式。基層黨政干部協(xié)商意識(shí)不強(qiáng)，不利于協(xié)商民主發(fā)展和化解基層社會(huì)矛盾。

其次，普通民眾也缺乏協(xié)商民主意識(shí)。在許多民眾眼中，“公共事務(wù)是‘老板們’、‘政治家們’等高級(jí)人士的事務(wù)，與自己無關(guān)”。(33)[美]帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，王列、賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第133頁。由于既缺乏對(duì)協(xié)商民主意義和作用的認(rèn)識(shí)，又缺乏協(xié)商民主實(shí)踐的鍛煉，相當(dāng)多的民眾對(duì)協(xié)商民主的認(rèn)識(shí)大多停留在讓領(lǐng)導(dǎo)為自己作主的低層次上。即使有機(jī)會(huì)參與基層協(xié)商民主過程，許多民眾也缺乏應(yīng)有的參與積極性，以致作為能讓普通民眾發(fā)言“圓桌”的聽證會(huì)竟然越來越難以招募到足夠數(shù)量的聽證代表。民眾協(xié)商意識(shí)的匱乏，使得基層協(xié)商民主無法實(shí)現(xiàn)協(xié)商于民、協(xié)商為民。

最后，主體協(xié)商民主意識(shí)的匱乏，使缺乏軟件支持的基層協(xié)商民主制度無法有效實(shí)施。于是，當(dāng)一些基層官員的政績型工具理性與部分民眾的謀利型工具理性疊加時(shí)，基層協(xié)商民主就會(huì)陷入“遇到問題才協(xié)商”“有時(shí)間就協(xié)商”“無利不協(xié)商”的功利化運(yùn)作狀態(tài)。

另一方面，協(xié)商主體缺乏公共理性。

協(xié)商民主“要求公民超越‘市場’私利而訴諸‘論壇’公利”，并認(rèn)為只有當(dāng)其是為了實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)，源自公民立場的協(xié)商才是正當(dāng)?shù)摹薄?34)[美]詹姆斯·博曼、威廉·雷吉：《協(xié)商民主：論理性與政治·導(dǎo)言》，陳家剛譯，北京：中央編譯出版社，2006年，第5頁。公共理性要求協(xié)商主體堅(jiān)持公共利益之本位，從而能夠超越自身利益去關(guān)注他人利益與社會(huì)的整體利益。

但是，基層協(xié)商民主實(shí)踐面臨著國家與社會(huì)雙重公共理性缺失的深層困境，協(xié)商中“相互沖突的目標(biāo)和特殊利益接踵而至，民主政治蛻變?yōu)榫S護(hù)各種利益沖突的場所”。(35)[法]米歇爾·克羅齊、綿貫讓治、[美]塞繆爾·亨廷頓：《民主的危機(jī)》，馬殿軍、黃素娟、鄧梅譯，北京：求實(shí)出版社，1989年，第140頁。在眾多鄰避沖突事件中，既隱含地方政府政績追求又不乏企業(yè)逐利影子的鄰避設(shè)施建設(shè)之所以引發(fā)此起彼伏的維權(quán)抗?fàn)?，主要是因?yàn)檎卫硇匀狈κ沟胤秸推髽I(yè)等組成的發(fā)展聯(lián)盟將可能的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給鄰避設(shè)施附近的公眾，全然遮蔽了公共利益是多種價(jià)值和利益的平衡配置過程。而私人理性的過度擴(kuò)展導(dǎo)致以鄰為壑，公眾只盡力規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)注私人事務(wù)、一心一意“搭便車”，“不要建在我家后院但也不要離我家太遠(yuǎn)”。(36)Guo Y , Ru P , Su J , et al. Not in my backyard, but not far away from me: Local acceptance of wind power in China，Energy, 2015, 82:pp.722-733.最終，協(xié)商主體更多是以個(gè)人利益為行事標(biāo)準(zhǔn)，公共理性付之闕如，導(dǎo)致協(xié)商時(shí)“有多元利益訴求卻無公共利益認(rèn)知，公共利益被虛化和忽視導(dǎo)致難以塑造一致行動(dòng)的合力和空間”。(37)戴玉琴：《農(nóng)村協(xié)商民主：鄉(xiāng)村場域中群眾路線實(shí)現(xiàn)的政治路徑》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。公共理性的匱乏，使基層象征式、控制式、誘致式和投機(jī)式協(xié)商頻繁上演，不僅損害了國家和社會(huì)根本利益，而且背離了協(xié)商民主的本質(zhì)要求。

三、深化基層協(xié)商民主建設(shè)的三維審視

顯然，要走出基層協(xié)商民主實(shí)踐中存在的主體、制度與文化三維困境，單兵獨(dú)進(jìn)的主體建設(shè)論、制度建設(shè)論和文化建設(shè)論都不足以應(yīng)對(duì)，必須立足于主體、制度與文化的三維整合性思路。

(一)主體之維：提高協(xié)商能力并保障平等、有效參與

作為當(dāng)代中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主的承載者和建設(shè)者,主體必須具備相應(yīng)的協(xié)商能力且能平等、有效地參與協(xié)商,才能驅(qū)動(dòng)好的協(xié)商制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

首先，要提高主體協(xié)商能力。基層協(xié)商民主的關(guān)鍵就是基層黨委和政府成為協(xié)商民主的積極參與者，以事關(guān)基層民眾切身利益的實(shí)際問題為核心，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。為此，基層黨政干部要以有效提升協(xié)商能力、搭建協(xié)商平臺(tái)、營造協(xié)商氛圍為核心，深入學(xué)習(xí)中國特色的協(xié)商民主理論，樹立“人民中心”思想，不僅要愿協(xié)商而且要善于協(xié)商，增強(qiáng)開展協(xié)商民主的主動(dòng)性和自覺性。而普通民眾的理性認(rèn)知能力和溝通表達(dá)能力是基層協(xié)商民主發(fā)展的前提。一方面，可以通過創(chuàng)辦宣傳欄、公益性講座、協(xié)商座談會(huì)等多元化渠道增強(qiáng)基層民眾協(xié)商民主意識(shí)，提高普通民眾主動(dòng)參與協(xié)商的積極性。另一方面，要拓寬和疏通普通民眾參與協(xié)商的渠道，讓民眾在豐富的協(xié)商實(shí)踐中鍛煉和提高協(xié)商能力。為激活那些扎根基層的社會(huì)組織在國家與社會(huì)之間的橋梁紐帶功能，在將其納入基層協(xié)商民主體系的同時(shí)，也要提高理性協(xié)商意識(shí)和協(xié)商對(duì)話能力。

其次，要為主體參與協(xié)商創(chuàng)造有利條件。為此，既要著力培養(yǎng)民眾的參與意識(shí)和參與能力，鼓勵(lì)公民以平等、協(xié)商的方式參與公共事務(wù)治理，還要努力搭建多樣化民主協(xié)商平臺(tái)，保證協(xié)商參與者的代表性與廣泛性，為越來越多的主體參與協(xié)商提供機(jī)會(huì)。尤其是要充分激發(fā)社會(huì)組織在基層協(xié)商民主中的活力和創(chuàng)造力，建立健全社會(huì)組織參與基層協(xié)商民主的體制機(jī)制。

最后，保障協(xié)商主體平等。協(xié)商民主作為一種對(duì)話、溝通、審議、交流的民主形式，“唯一可行的是在權(quán)力結(jié)構(gòu)和協(xié)商制度設(shè)計(jì)中盡量降低不平等程度?！?38)何包鋼：《民主理論：困境與出路》，北京:法律出版社,2008年，第260頁。因此，在協(xié)商民主制度設(shè)計(jì)上，要充分考慮協(xié)商主體之間追求平等的內(nèi)在要求，使協(xié)商主體間地位平等、信息平等、機(jī)會(huì)平等能得到切實(shí)的制度保障，健全和完善平等對(duì)話機(jī)制，促進(jìn)多元主體之間的平等溝通、理性對(duì)話。一方面，要規(guī)范強(qiáng)勢群體的利益表達(dá)方式，以健全的制度防止強(qiáng)勢集團(tuán)通過資源和能力的優(yōu)勢扭曲協(xié)商民主；另一方面，要鼓勵(lì)發(fā)展代表弱勢群體利益的社會(huì)組織。保障協(xié)商主體的平等化還應(yīng)該主要體現(xiàn)在協(xié)商民主實(shí)踐過程中，既要通過熱線、論壇、群眾工作日等載體和途徑建立多元主體之間平等、合作、協(xié)商的互動(dòng)關(guān)系，又要采取行之有效的措施幫助普通民眾提升協(xié)商對(duì)話和理性分析能力。如2010年廣東南海本田罷工事件中，在地方政府和工會(huì)的介入調(diào)停下，勞資雙方走上談判桌，而邀請(qǐng)勞動(dòng)法專家代表工人參與談判成為最終協(xié)商化解勞資沖突的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(二)制度之維：完善實(shí)體制度、程序及運(yùn)行機(jī)制

從基層實(shí)踐來看，協(xié)商民主制度化直接影響到協(xié)商民主的可行性與功能實(shí)現(xiàn)，制度建設(shè)始終是協(xié)商民主建設(shè)的基石。因此，基層協(xié)商民主能否有效發(fā)育和成長，除了主體成長之外，還取決于能在多大程度上實(shí)現(xiàn)制度化發(fā)展。

首先，要完善實(shí)體制度和程序制度。要圍繞基層協(xié)商民主的原則、內(nèi)容、步驟等基礎(chǔ)性要件，明確規(guī)范協(xié)商主體、內(nèi)容、方式、成果轉(zhuǎn)化、保障、責(zé)任等，構(gòu)建完善的協(xié)商民主實(shí)體制度體系。通過規(guī)范協(xié)商主體的法定權(quán)利、協(xié)商主題、協(xié)商形式、協(xié)商結(jié)果運(yùn)用與反饋等，使協(xié)商民主運(yùn)行進(jìn)入制度化軌道。只有這樣，才能確?；鶎訁f(xié)商民主有制可依，有規(guī)可守，有章可循，有序可遵。為了減少協(xié)商隨意性，提高協(xié)商嚴(yán)肅性，保障協(xié)商質(zhì)量，必須在依法規(guī)范協(xié)商主體、協(xié)商組織與平臺(tái)、協(xié)商內(nèi)容等實(shí)體制度基礎(chǔ)上建立健全各類協(xié)商主體遵循嚴(yán)格的程序規(guī)范，使協(xié)商議題征集篩選、討論協(xié)商、結(jié)果公示和執(zhí)行監(jiān)督等程序化。這就要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)憲法和法律建立、健全一套科學(xué)、公開、合法、具有可操作性的規(guī)則和程序，既使這些規(guī)則和程序成為協(xié)商民主過程中各個(gè)協(xié)商主體共同遵守的行為準(zhǔn)則，又使基層協(xié)商民主全流程擁有具體規(guī)則的保障。

其次，要完善運(yùn)行機(jī)制。一是協(xié)商主體和議題產(chǎn)生機(jī)制。應(yīng)當(dāng)“圍繞改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題”，根據(jù)利益相關(guān)原則并引入議題清單制度，使協(xié)商主體和議題產(chǎn)生可操作化。二是利益協(xié)商機(jī)制。作為利益博弈和多元利益整合過程的協(xié)商民主，應(yīng)該建立健全利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和利益整合機(jī)制等。三是監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)當(dāng)健全協(xié)商民主運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，使協(xié)商主體產(chǎn)生合法，協(xié)商議題與主體利益相關(guān)，協(xié)商程序有效運(yùn)行，協(xié)商成果能夠落實(shí)，不斷提高協(xié)商民主的科學(xué)性和實(shí)效性。四是激勵(lì)約束機(jī)制。既要通過法治化來使發(fā)展基層協(xié)商民主從“自愿”上升為“自覺”，又要建立健全激勵(lì)約束機(jī)制來保障基層協(xié)商民主實(shí)踐的依法運(yùn)行。

最后，推動(dòng)基層創(chuàng)新與國家制度的銜接。近年來，浙江、四川等地方的基層協(xié)商民主創(chuàng)新已經(jīng)累積了比較豐富的協(xié)商民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，基層協(xié)商民主議事機(jī)構(gòu)正在成為基層民眾參與協(xié)商民主的常態(tài)化渠道和平臺(tái)，決策型、咨詢型、監(jiān)督型和協(xié)調(diào)型協(xié)商民主也日益被實(shí)踐證明為可行管用的基層協(xié)商民主實(shí)踐形式，浙江溫嶺的民主懇談會(huì)、湖南臨澧的“板凳夜話”、云南鹽津的鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式預(yù)算以及天津?qū)氎娴牧經(jīng)Q策法等倍受學(xué)界贊譽(yù)。因此，有必要系統(tǒng)梳理、及時(shí)總結(jié)各地基層協(xié)商民主的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)并納入國家制度體系，逐步形塑出一些既適用于基層實(shí)踐又簡便易行的可操作性制度規(guī)范。

(三)文化之維：提高協(xié)商民主意識(shí)與培養(yǎng)公共理性

協(xié)商民主的健康發(fā)展不僅要求主體具有理性協(xié)商能力和具有完善的協(xié)商制度平臺(tái)，而且要求主體在協(xié)商過程中具備主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，為了實(shí)現(xiàn)公共利益而包容妥協(xié)。因此，基層協(xié)商民主建設(shè)還應(yīng)該夯實(shí)協(xié)商民主運(yùn)行的文化基礎(chǔ)，在全社會(huì)形成以協(xié)商為橋梁、以共識(shí)為基礎(chǔ)，營造平等、公正、包容、責(zé)任、理性的協(xié)商民主氛圍。

一方面，要提高主體的協(xié)商民主意識(shí)。

黨政干部既是基層協(xié)商民主實(shí)踐的主導(dǎo)者又是多元協(xié)商主體中的參與者，其協(xié)商民主意識(shí)增強(qiáng)是發(fā)展基層協(xié)商民主發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力。浙江溫嶺的民主懇談協(xié)商之所以持續(xù)發(fā)展，就是因?yàn)榛鶎狱h委和政府都意識(shí)到必須在決策前體察民情、匯聚民意。因此，既要通過持續(xù)的理論學(xué)習(xí)增進(jìn)基層黨政干部對(duì)協(xié)商民主的理解和重視，又要建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，把發(fā)展基層協(xié)商民主納入基層政府治理績效考核范圍，使廣大基層干部群體增強(qiáng)發(fā)展協(xié)商民主的動(dòng)力，引導(dǎo)其協(xié)商民主意識(shí)從“自愿”成長為“自覺”，主動(dòng)搭建協(xié)商民主平臺(tái)，積極營造協(xié)商民主氛圍。

民眾是基層協(xié)商民主的主體和受益者，培育其民主意識(shí)與協(xié)商意識(shí)，使其對(duì)協(xié)商民主制度產(chǎn)生心理認(rèn)同至關(guān)重要。為此，既要加強(qiáng)協(xié)商民主文化教育又要豐富基層協(xié)商民主實(shí)踐。在基層文化建設(shè)中，將協(xié)商民主文化作為新元素納入其中，培養(yǎng)基層民眾的協(xié)商民主意識(shí)，以公共理性重塑去消解功利性認(rèn)知偏差，重塑公共理性，為基層協(xié)商民主的健康成長營造良好的公民文化氛圍。在此基礎(chǔ)上，始終圍繞基層民眾切身利益問題展開協(xié)商，真正聽民眾說話、為公眾謀事、使公眾得益、讓公眾滿意，才能使他們?cè)鲞M(jìn)對(duì)協(xié)商民主的認(rèn)同，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從“請(qǐng)我來協(xié)商”到“我要來協(xié)商”的行為轉(zhuǎn)變。

另一方面，要培育協(xié)商主體的公共理性。

作為協(xié)商民主的核心，公民的公共理性有助于矯正選舉民主中流行的個(gè)人主義和自利道德。公共理性既需要國家權(quán)力回歸公共利益本位，又需要公民從私人領(lǐng)域邁向公共領(lǐng)域而成長為具有公共理性并愿意承擔(dān)公共責(zé)任的協(xié)商主體。

對(duì)于基層黨政組織而言，需要夯實(shí)政治理性。在基層協(xié)商民主運(yùn)行中，基層黨政官員應(yīng)是公共理性最為關(guān)鍵的踐行者。為此，基層黨和政府既要為協(xié)商民主運(yùn)行提供充分支持(場地、人財(cái)物和技術(shù)方法等)，又要依托法治保障、完善的程序約束和公平的協(xié)商規(guī)則使其充分發(fā)揮支持和引導(dǎo)作用而非控制，積極引導(dǎo)民眾參與協(xié)商、傾聽民眾呼聲并響應(yīng)民眾訴求。因此，確立公共理性、實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)制、培育公共領(lǐng)域是塑造政治理性的基本途徑。

對(duì)于基層民眾而言，要培育社會(huì)理性。為此，要在公共理性引領(lǐng)下圍繞公民道德與倫理、公民社會(huì)責(zé)任等價(jià)值理念進(jìn)行公民教育，培育以參與、平等和責(zé)任意識(shí)等為主要內(nèi)容的公民主體意識(shí)以及以妥協(xié)、寬容和法治精神等為主要內(nèi)容的公民理性精神，不斷提升民眾公共理性并形塑基層社會(huì)的公共理性。最終，“公共理性導(dǎo)向下的協(xié)商民主并不是去追求基于某種最高理想原則之上的絕對(duì)真理，而是尋求公共的程序性規(guī)則、合作理念與協(xié)商共識(shí)。”(39)李海青：《理想的公共生活如何可能——對(duì)“公共理性”的一種政治倫理學(xué)闡釋》，《倫理學(xué)研究》2008年第3期。在此基礎(chǔ)上，回歸為民著想、為民謀利的基層黨和政府與具備公共理性的民眾相互信任，從而不斷夯實(shí)基層協(xié)商民主運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)基礎(chǔ)。

四、結(jié) 語

基層協(xié)商民主作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)踐當(dāng)家作主權(quán)利的最直接、最現(xiàn)實(shí)和最廣闊的舞臺(tái)，有利于推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展和實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，遵照習(xí)近平總書記關(guān)于協(xié)商于民、協(xié)商為民的發(fā)展宗旨，各級(jí)黨和政府高度重視基層協(xié)商民主建設(shè)，已經(jīng)形成了各具特色、百花爭妍的基層協(xié)商民主格局，不僅契合了基層治理轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，而且在擴(kuò)大公民有序參與、實(shí)踐群眾路線、提升基層治理績效并夯實(shí)治理合法性等方面成效顯著。但是，基于單兵獨(dú)進(jìn)的制度建設(shè)以及主體、制度與文化碎片化建設(shè)思路不足以應(yīng)對(duì)基層協(xié)商民主建設(shè)中的問題種種，必須從主體、制度與文化三維互動(dòng)的整合性視野來重構(gòu)基層協(xié)商民主建設(shè)。

首先，要加強(qiáng)協(xié)商主體建設(shè)，提高協(xié)商民主能力并促進(jìn)平等協(xié)商。協(xié)商主體是協(xié)商民主實(shí)踐的組織者和參與者，主體建設(shè)是協(xié)商民主建設(shè)有效運(yùn)作的前提。為此，應(yīng)該讓利益相關(guān)者通過多種途徑，平等公開、自由理性地參與公共協(xié)商過程，使基層協(xié)商民主真正成為各種不同利益傾向、不同偏好的政治主體參與公共生活并實(shí)現(xiàn)不同主體共贏的過程。

其次，要健全協(xié)商民主制度，為協(xié)商民主成功運(yùn)轉(zhuǎn)保駕護(hù)航。完善協(xié)商民主制度以形成完整的制度規(guī)則、程序和參與實(shí)踐，是發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主重要作用的基石。為此，應(yīng)該通過充實(shí)實(shí)體制度、健全程序制度和完善運(yùn)行機(jī)制，以法治保障協(xié)商主體權(quán)利、協(xié)商程序得到法律規(guī)制，依法裁決協(xié)商爭議，以法律認(rèn)可協(xié)商結(jié)果，實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主法治化。

最后，要營造有利于協(xié)商民主運(yùn)行的文化氛圍。協(xié)商民主制度建設(shè)，不僅需要完善實(shí)體規(guī)范和運(yùn)行程序，還要夯實(shí)協(xié)商民主制度的文化基礎(chǔ)。協(xié)商民主文化作為協(xié)商民主建設(shè)的內(nèi)驅(qū)力和軟件基礎(chǔ)，既影響了協(xié)商主體的行為選擇又制約著協(xié)商民主制度的有效運(yùn)行。為此，必須通過提高主體的協(xié)商民主意識(shí)和培育公共理性，為基層協(xié)商民主運(yùn)行提供適宜的文化土壤。

一些基層協(xié)商民主建設(shè)典范的成功蝶變表明：頂層設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)落地與協(xié)商主體“雙向適配”、規(guī)范化制度建設(shè)與“地方性知識(shí)”相得益彰、主體建設(shè)與民主文化涵育相輔相成是基層協(xié)商民主有效運(yùn)轉(zhuǎn)的密碼。因此，在基層這樣直接關(guān)涉民眾權(quán)益的場域，使協(xié)商民主嵌入基層自治之中時(shí)，應(yīng)該將培養(yǎng)具有理性協(xié)商能力且能平等參與的協(xié)商主體、完善協(xié)商制度平臺(tái)與協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制和相應(yīng)的協(xié)商民主文化建設(shè)納入基層協(xié)商民主的整合性建設(shè)框架。在基層自治性協(xié)商實(shí)踐中激發(fā)民眾的參與意愿，以法治化規(guī)范主體行為并不斷培育公民的理性參與精神，始終注重基層協(xié)商民主法治化建設(shè)與作為非正式制度的協(xié)商民主文化的銜接互動(dòng)。最終，主體、制度與文化三維互動(dòng)的整合性視野重構(gòu)了基層協(xié)商民主建設(shè)，有助于將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，使協(xié)商民主作為“實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式”在基層真正成為“群眾積極議事、干群合力干事、人民當(dāng)家作主”的現(xiàn)實(shí)。