楊 瑾，米文紅，王秋娜，關(guān)薇薇

（昆明醫(yī)科大學(xué)，云南 昆明 650500）

1.引言

近年來，國家和各級財(cái)政部門日益重視預(yù)算績效管理工作。黨的十九大報(bào)告明確提出，要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。2020年財(cái)政部相繼印發(fā)了《關(guān)于做好2019年度中央部門項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作的通知》、《關(guān)于做好2020年重點(diǎn)績效評價(jià)工作的通知》等文件[1]。標(biāo)志著我國對全面預(yù)算績效管理的重視程度。全面實(shí)施預(yù)算績效管理有利于于高校從”投入—產(chǎn)出”的角度配置高校的教育資源，有利于節(jié)約公共支出成本，改變預(yù)算資金分配的固化格局，將評價(jià)結(jié)果作為學(xué)校預(yù)算資金的分配依據(jù)，從而提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。

2.高校預(yù)算績效評價(jià)存在的主要問題

現(xiàn)階段，按照相關(guān)主管部門關(guān)于開展預(yù)算績效評價(jià)工作的要求，大多數(shù)高校都已經(jīng)結(jié)合各高校的辦學(xué)特點(diǎn)和實(shí)際情況，制定了預(yù)算績效管理的相關(guān)制度文件和指標(biāo)評價(jià)體系，但總體而言，預(yù)算管理及指標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性等方面存在較大的問題。

2.1 預(yù)算管理重視程度不夠、缺乏績效意識。

首先，部分高校片面認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門的工作，與其他部門無關(guān)。因而在高校財(cái)務(wù)處接到上級主管部門撥款后，開展預(yù)算編制的過程中，學(xué)校各相關(guān)執(zhí)行部門并未積極開展預(yù)算編制，最終造成財(cái)務(wù)工作的執(zhí)行力差。其次，大多部門認(rèn)為事中和事后的預(yù)算績效評價(jià)是財(cái)務(wù)部門的責(zé)任，項(xiàng)目部門僅僅只需要對績效評價(jià)打分，不需要考慮預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否，效果如何，不需為項(xiàng)目的績效評價(jià)結(jié)果負(fù)責(zé)[2]。另外，各預(yù)算申請部門在申請時(shí)僅考慮短期規(guī)劃，并未與學(xué)校長期發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，存在重投入、輕管理，重支出、輕績效的現(xiàn)象。 到項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，才倉促準(zhǔn)備材料，前期未對項(xiàng)目進(jìn)行充分的調(diào)研，因而導(dǎo)致項(xiàng)目支出前期工作和項(xiàng)目庫建設(shè)粗放、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢、財(cái)政資金使用管理不嚴(yán)、預(yù)算績效管理水平不高、與學(xué)校長期發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)相脫節(jié)等問題。

2.2 預(yù)算績效管理缺乏科學(xué)性

現(xiàn)階段大部分高校都在推行實(shí)行全面預(yù)算、零基預(yù)算。但仍有部分高校延用“增量預(yù)算法”進(jìn)行預(yù)算編制，這種方法主要是通過上一年的資金支出情況，結(jié)合下一年部門特殊需求，來制定下一年的資金需求。這種方式的不合理之處在于沒有考慮上一年中存在的不合理支出的情況，容易造成資金分配上不合理的延續(xù)，使得資金沒有得到較好的配置。并且在預(yù)算執(zhí)行過程中績效評價(jià)內(nèi)容過于強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度和期末預(yù)算執(zhí)行的完成情況，片面的用預(yù)算執(zhí)行率來替代項(xiàng)目的完成情況，重形式而忽略了項(xiàng)目的效果，無法較好的評價(jià)資金的使用效率。此外，績效管理尚未覆蓋所有財(cái)政資金，財(cái)政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問題較為突出。

2.3 預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系不完善

當(dāng)前大多數(shù)高校設(shè)置的預(yù)算管理績效評價(jià)指標(biāo)體系還處于初步階段，覆蓋范圍較小，指標(biāo)設(shè)置較為簡單、主觀性較強(qiáng)、難免有人為因素。首先，大多數(shù)的指標(biāo)選取均參考財(cái)政部門評價(jià)報(bào)告中的指標(biāo)，包括一級指標(biāo)產(chǎn)出、效益、滿意度指標(biāo)；二級指標(biāo)成本、數(shù)量、質(zhì)量、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度指標(biāo)；三級指標(biāo)是自定指標(biāo)]3]。這些指標(biāo)大多以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，沒有考慮到項(xiàng)目業(yè)務(wù)的實(shí)際情況。其次，指標(biāo)量化的程度較低，大多數(shù)指標(biāo)均為定性指標(biāo)，定量的指標(biāo)屈指可數(shù)，指標(biāo)的可衡量性較低。最后，大多數(shù)指標(biāo)都側(cè)重于事后評價(jià)，并未對事中各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)控。

2.4 績效評價(jià)結(jié)果反饋應(yīng)用不到位

在高校實(shí)際工作中，績效評價(jià)的結(jié)果并沒有得到較為有效的監(jiān)審，因而使得績效評價(jià)的結(jié)果往往流于形式，各二級單位未能及時(shí)得到反饋。對于績效評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，由于反饋的不到位，得不到整改和修正。大多數(shù)的績效評價(jià)結(jié)果上報(bào)后都趨于閑置狀態(tài)，不論是高校還是上級部門都很少對績效考評的結(jié)果進(jìn)行分析和運(yùn)用，使得績效管理中的評價(jià)流于形式。

3.構(gòu)建高校全面預(yù)算管理績效評價(jià)的對策

3.1 健全預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)

要實(shí)現(xiàn)有效的預(yù)算績效評價(jià)，就需要健全現(xiàn)有的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，而不是僅僅由財(cái)務(wù)部門獨(dú)立完成，需要相關(guān)部門和全體人員的積極參與。對內(nèi)可由不同職能部門的人員建立高校全面預(yù)算績效評價(jià)管理委員會，并設(shè)立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對預(yù)算績效評價(jià)工作統(tǒng)籌規(guī)劃。對外可聘請校內(nèi)外符合條件的專家或者第三方獨(dú)立開展績效評價(jià)工作[4]。

3.2 推進(jìn)業(yè)財(cái)融合，細(xì)化績效評價(jià)指標(biāo)

高校辦學(xué)的宗旨主要是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究及服務(wù)社會。因而預(yù)算績效管理需要與高校辦學(xué)的宗旨相結(jié)合。首先，將預(yù)算績效管理目標(biāo)與學(xué)校發(fā)展的長短期規(guī)劃目標(biāo)相結(jié)合。財(cái)務(wù)人員應(yīng)參與預(yù)算項(xiàng)目的前期論證，加大對前期調(diào)研，深入到二級學(xué)院單位了解其真實(shí)需求。其次，在參考現(xiàn)有的財(cái)政專項(xiàng)績效評價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，了解各二級學(xué)院單位的業(yè)務(wù)情況，根據(jù)高校的項(xiàng)目特點(diǎn)，增加一些個(gè)性評價(jià)指標(biāo)，個(gè)性指標(biāo)應(yīng)注重財(cái)務(wù)性指標(biāo)與非財(cái)務(wù)性指標(biāo)、短期指標(biāo)與長期指標(biāo)、定性評價(jià)指標(biāo)與定量評價(jià)指標(biāo)的結(jié)合。從高校實(shí)際業(yè)務(wù)的視角進(jìn)行指標(biāo)選擇、權(quán)重設(shè)計(jì)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等的細(xì)化完善，使得績效評價(jià)結(jié)果更具有科學(xué)性和參考意義。

3.3 強(qiáng)化評價(jià)結(jié)果，評價(jià)信息公開

績效評價(jià)的結(jié)果應(yīng)當(dāng)受到政府和高校的重視，由于信息公開是現(xiàn)行體制下最有效的績效評價(jià)辦法，對外高?？蓪⒖冃гu價(jià)的結(jié)果進(jìn)行信息公開，以此來加強(qiáng)外部的監(jiān)督作用。對于評價(jià)優(yōu)秀的項(xiàng)目資金可提高下一年度的預(yù)算安排；對于評價(jià)較差的項(xiàng)目，則扣減下一年度預(yù)算安排，同時(shí)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；對于長期績效評價(jià)都較為優(yōu)秀的二級單位，可進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)或?qū)⒔Y(jié)果納入年度部門考核等。以此來促進(jìn)高校整體的預(yù)算管理，提高資源配置的使用率。

3.4 引進(jìn)平衡計(jì)分卡理念，構(gòu)建全面預(yù)算績效評價(jià)體系

高校遵循“以人才培養(yǎng)為本，以內(nèi)涵建設(shè)為綱”，統(tǒng)籌“保基本、保運(yùn)轉(zhuǎn)、內(nèi)涵優(yōu)先”的資源配置原則，因而高校不像企業(yè)的各項(xiàng)活動都以經(jīng)濟(jì)效益為考核標(biāo)準(zhǔn)，而要將人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、效益效率等的質(zhì)和量綜合考核。平衡計(jì)分卡是一種基于業(yè)績衡量和戰(zhàn)略的管控體系，能有效的以指標(biāo)的形式分解高校的目標(biāo)，并結(jié)合高校自身的發(fā)展特點(diǎn)和長期戰(zhàn)略規(guī)劃，將總體目標(biāo)分解為可量化、有權(quán)重的具體績效評價(jià)指標(biāo)，以此來構(gòu)建高校全面預(yù)算績效評價(jià)的體系[5]。

4.基于BSC的高校全面預(yù)算績效評價(jià)體系

平衡計(jì)分卡是從財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與成長四個(gè)角度，將組織的戰(zhàn)略分解為可衡量指標(biāo)的一種績效管理體系。平衡計(jì)分卡的主要使用對象是企業(yè)，因而現(xiàn)有的指標(biāo)主要也是針對企業(yè)而進(jìn)行設(shè)置的。若將平衡計(jì)分卡績效管理體系引入高校時(shí)，需要結(jié)合高校的發(fā)展戰(zhàn)略和自身特點(diǎn)，對細(xì)化指標(biāo)進(jìn)行修訂，使其更符合高校非營利組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展定位。

4.1 明確戰(zhàn)略目標(biāo)

戰(zhàn)略是平衡計(jì)分卡績效評價(jià)體系的核心內(nèi)容，高校全面預(yù)算管理的實(shí)施也是以學(xué)校的中長期戰(zhàn)略目標(biāo)為核心。通過對高校的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行分解后形成具體的指標(biāo)，指導(dǎo)全面預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行及預(yù)算的績效考核，已完成具體指標(biāo)的達(dá)標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)高校全面預(yù)算的最終目標(biāo)，以促進(jìn)高校戰(zhàn)略目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。因此平衡積分卡的運(yùn)用，高校首先需要明確高校的現(xiàn)狀，明確高校的定位和實(shí)際情況，在此基礎(chǔ)上來制定學(xué)校發(fā)展的中長期戰(zhàn)略目標(biāo)，并不斷進(jìn)行自我分析，發(fā)現(xiàn)目標(biāo)制定中的問題，采取的有效措施進(jìn)行改進(jìn)[6]。

4.2 戰(zhàn)略目標(biāo)的具體分解

顧客維度。依據(jù)高?；巨k學(xué)宗旨，決定了高校的利益相關(guān)者主要是學(xué)生、家長、用人單位、社會及國家，其滿意度直接影響著高校的發(fā)展。高校以創(chuàng)造傳播知識，培養(yǎng)優(yōu)秀人才為目的，由此帶來經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，因此高校的利益相關(guān)者對高校的滿意度越高，則會提升高校的社會地位，擴(kuò)大高校的生源，獲得更多資源，有利于高校的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。構(gòu)成此維度的指標(biāo)可為與學(xué)生直接相關(guān)的就業(yè)率、深造率、學(xué)校綜合排名、用人單位滿意度等。

內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度。內(nèi)部業(yè)務(wù)流成維度主要是指為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)需要做好的管理服務(wù)工作。學(xué)校以學(xué)生為中心，在培養(yǎng)過程中，一方面學(xué)校需提升教學(xué)條件、改善教學(xué)質(zhì)量。另一方面，需要不斷提升科研水平，科研水平的提升不僅給學(xué)生提供了科研學(xué)習(xí)的平臺，而且也在無形中推動著高校的發(fā)展。因此績效評價(jià)體系中需要對教學(xué)、科研資源進(jìn)行高效配置，為高校的發(fā)展打好基礎(chǔ)。構(gòu)成的該部分的指標(biāo)可為高?？蒲辛㈨?xiàng)數(shù)，教師人均科研經(jīng)費(fèi)、生均經(jīng)費(fèi)及師生比等。

學(xué)習(xí)和成長維度。學(xué)習(xí)和成長維度是高校自身發(fā)展的體現(xiàn)，高校的學(xué)習(xí)和成長主要著重在師資力量方面。高校一方面要為師生提供學(xué)習(xí)、交流平臺，鼓勵(lì)師生多參與對外交流學(xué)習(xí)，來不斷更新擴(kuò)充自己的知識體系；另一方面通過引進(jìn)高層次人才來優(yōu)化人才隊(duì)伍的建設(shè)。該維度下的指標(biāo)主要以人才隊(duì)伍建設(shè)和合作交流為側(cè)重點(diǎn)。

財(cái)務(wù)維度。雖然高校戰(zhàn)略發(fā)展不以營利為目的，但財(cái)務(wù)確貫徹高校發(fā)展的全過程，是高校戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障。正是由于財(cái)務(wù)的支持，才使得高校的日常活動得以順利開展，各項(xiàng)教學(xué)科研任務(wù)才有了資金保障。但與企業(yè)相比，高校的財(cái)務(wù)收入較為單一，主要包含財(cái)政收入、專項(xiàng)撥款、科研收入和創(chuàng)收收入。支出主要是日常運(yùn)行開支和發(fā)展專項(xiàng)的開支。因此，需要構(gòu)建科學(xué)的財(cái)務(wù)維度，一方面做好“開源”的工作，多方面的拓寬籌資渠道，另一方面要做好“節(jié)流”的準(zhǔn)備，加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行力度，嚴(yán)控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，合理規(guī)劃使用資金，提高資金的使用效率。

平衡計(jì)分卡的四個(gè)維度之間相互作用，以此來推動戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。平衡積分卡的績效評價(jià)體系的實(shí)施應(yīng)與日常工作相融合，可將其與高校預(yù)算管理系統(tǒng)相結(jié)合，做到在預(yù)算執(zhí)行的過程中隨時(shí)進(jìn)行評價(jià)，這將有利于對預(yù)算不合理之處進(jìn)行調(diào)整，有利于績效評價(jià)結(jié)果公開透明，也有利于績效獎(jiǎng)懲機(jī)制的實(shí)施。