文/剌建強（山西大學）

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險的背景及在我國的發(fā)展

（一）建立背景

在改革開放的新時代，隨著我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟體制逐步向中國特色社會主義經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，數(shù)百萬農(nóng)民也逐步從計劃經(jīng)濟的枷鎖中解放開來。與此同時，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)充分利用農(nóng)村改革和市場經(jīng)濟改革的巨大優(yōu)勢進入了快速發(fā)展期；兩者帶來的共同結(jié)果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟在相當長的一段時間內(nèi)呈現(xiàn)出高速發(fā)展的趨勢，我國農(nóng)民的收入在這段時間內(nèi)也不斷提高并逐步解決了溫飽問題，取得了舉世矚目的成就。而此時城市尚未進行相應改革，城鎮(zhèn)群體收入水平不高，城鄉(xiāng)群體的收入差距也很小，福利差距尚不明顯。改革開放后，城市先進行了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制改革的轉(zhuǎn)型。但是市場經(jīng)濟仍不完善，一些不公平競爭依然存在。雖然市場經(jīng)濟可以自動調(diào)整資源以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，但其負面影響將導致資源和資本的壟斷，從而使分配給農(nóng)村和城市的資源比例拉大，導致農(nóng)村和城市居民在體制改革中，個人收入增長逐漸進入一種失衡的狀態(tài)，城鄉(xiāng)收入差距也隨著時間逐步擴大，相應的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險建立并不斷完善，福利差距越來越明顯。由此產(chǎn)生的社會不同等現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，社會矛盾日益激烈 。因此必須針對城鄉(xiāng)居民收入差距擴大帶來的一些問題積極采取相應的有效措施，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度作為重要的調(diào)整方法之一應運而生。

（二）發(fā)展情況

就現(xiàn)實情況而言，我國在農(nóng)村實行的養(yǎng)老保險制度要落后于城市。這也是二元化經(jīng)濟體制帶來的負面影響之一，使我國的養(yǎng)老保險制度處在城鄉(xiāng)割裂的不健康狀態(tài)。中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度從一開始就經(jīng)歷了以農(nóng)民家庭保護為主體的傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度；社會養(yǎng)老保險制度；農(nóng)村養(yǎng)老保險制度三個階段。在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的制度設(shè)計中繳費的主體是農(nóng)民參保者個人，同時整體給予特定的津貼。到目前為止，農(nóng)村養(yǎng)老保險在實際運行中取得了一定的成果，但國家的發(fā)展仍然不平衡，還存在著缺乏統(tǒng)一管理和立法保障等相應問題。

二、當前農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展瓶頸

黨的十八大召開以來，引起大家廣泛熱議也是大家最為關(guān)心的當屬圍繞社保工作的相關(guān)話題，而針對農(nóng)村區(qū)域推廣的新農(nóng)保制度也悄然進行著。然而，中國的農(nóng)村人口大，經(jīng)濟水平因地區(qū)而異。目前，缺乏可參考的寶貴經(jīng)驗和發(fā)展模式。因此新農(nóng)保制度在全國各地區(qū)間的實施過程中，一系列諸如立法問題、政府專項資金投入、融資渠道和資金管理方法的問題仍然是普遍的。

（一）統(tǒng)籌層次較低，碎片化現(xiàn)象嚴重

目前，我國養(yǎng)老保險體制的實施是省、市、縣之間的協(xié)調(diào)。統(tǒng)籌水平存在較大缺陷，體現(xiàn)在資金運用率不高、資源浪費、養(yǎng)老保險分散、難以實現(xiàn)相互救濟和互補等方面。隨著時間的推移，容易形成支離破碎的局面。

（二）基金管理方法較為單一

從基金使用與辦理的層面看，如果為了公允，公然地對農(nóng)民的養(yǎng)老供給提供最基本的保護，為了達到老人安全的基本目標，新農(nóng)?；鸬膶嶋H征繳者與管理者、獲益者之間應當處于分離－監(jiān)督－被監(jiān)督的三角關(guān)系之中。然而，在新農(nóng)村保險實施過程中不難發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)村保險基金的管理者是縣政府，經(jīng)濟條件稍微優(yōu)越的地區(qū)才可以由省級部門進行管理，但是無論是哪個級別的行政單位主管，基金的最終運作權(quán)都集中在本地財政。這主要的因為農(nóng)村的社保基金管理分散，一般基金規(guī)模較小，難于進行多樣化的投資，而且無法保障基金安全。再者由于在人才管理、采集信息等方面缺乏整齊劃一的管理，這便導致農(nóng)村地區(qū)的新農(nóng)?；鸸芾砟芰τ邢蓿Y金流失與大量損耗現(xiàn)象隨處可見，農(nóng)村社會保障基金未能發(fā)揮應有的作用。

（三）專項資金投入不夠，保障待遇不高

據(jù)統(tǒng)計，隨著老年人比例的不斷升高，社會用度的支付接連穩(wěn)速增加。老年人醫(yī)治用度從1990年的76.2億元增加到2003年的271.3億元。隨著老齡化的增長，退休員工的支付和醫(yī)治衛(wèi)生消耗支付將進一步增加，養(yǎng)老保障的包袱也將會增加。隨著新農(nóng)保制度的推廣，盡管政府用到社保方向的專項資金投入有所傾斜，但是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險所提供的保護程度與世界上社會保障發(fā)達的國家相比，仍有著不小的差距。在西方的某些發(fā)達國家，政府財務(wù)在社保方面的投入比例較大，故此可以保證該國社會保障制度的不斷完善與可連續(xù)性成長。專項資金入不敷出是造成眼前我國新社保制度嚴重落后于發(fā)達國家的重要要素之一。所以政府應該加大專項基金的投入力度，重點解決新型農(nóng)村養(yǎng)老保險專項基金不足的問題，從財力方面為制度的運行奠定堅實基礎(chǔ)。

（四）立法不夠完善

完善的法律制度和健全的法制體系是推廣任何政策與制度的基本條件。然而，我國的農(nóng)村社保與新農(nóng)保制度的推行與實施是近幾年的事，相應的法律，法規(guī)和辦理機制仍然不完善，因此目前仍然無法與其他發(fā)達國家相比擬。根據(jù)調(diào)查，只有兩份與“新農(nóng)村保險”制度有關(guān)的指導性文件仍處于政策層面。這就導致了當前不少農(nóng)村區(qū)域的養(yǎng)老保險制度在實施過程中呈現(xiàn)官民維系緊張、存在社會不穩(wěn)定因素等問題，此狀態(tài)的產(chǎn)生無疑不利于相關(guān)區(qū)域日后農(nóng)村社保和新農(nóng)保制度的開展。由于沒有制定相關(guān)完善的法律或者根本無法可依，導致各地方政府根據(jù)引導意見制定與實施的規(guī)程出現(xiàn)很大差別，勢必導致推廣新農(nóng)保制度過程中呈現(xiàn)隨意性和無意性，并由此導致各農(nóng)村區(qū)域之間的新農(nóng)保制度權(quán)衡規(guī)范不統(tǒng)一的現(xiàn)象。這種差異人群或者差別職業(yè)以及城鄉(xiāng)之間制定出有差別的規(guī)范，容易出現(xiàn)某個區(qū)域整體養(yǎng)老保障程度不達標的現(xiàn)象。

（五）基金監(jiān)管不完善

由于目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險總體規(guī)劃水平不高，具體地區(qū)實施養(yǎng)老保險制度的標準不統(tǒng)一，出現(xiàn)了一些管理上的問題，包括養(yǎng)老金報銷舞弊，例如2015年在甘肅發(fā)現(xiàn)了一份目錄。在2017年，多次領(lǐng)取養(yǎng)老金的養(yǎng)老金領(lǐng)取者人數(shù)達到560人，多次領(lǐng)取養(yǎng)老金269,600元。而挪用養(yǎng)老基金的事件也屢見不鮮，例如2017年，湖南省一個縣工作人員挪用了500多萬元的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的案件震驚全國。這樣一系列問題，也反映出農(nóng)村養(yǎng)老基金在運行管理上處于極不安全的狀態(tài)，而造成這種局面是監(jiān)管體系的不完善，監(jiān)管力量在某些地方存在薄弱環(huán)節(jié)和漏洞。由于我國監(jiān)管機構(gòu)是獨立運行的，各地區(qū)之間沒有進行及時的、足夠的信息交流，甚至連被保險人身份都難以確認，這就為養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管和養(yǎng)老保險金的發(fā)放方帶來巨大的系統(tǒng)風險。

三、完善農(nóng)村養(yǎng)老保險的建議

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立，彌補了城鄉(xiāng)老年人養(yǎng)老金的差距，對在新時期保障農(nóng)村老齡人口生活水平尤其重要。但是，在舊的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度崩潰之后，中國農(nóng)村老年人養(yǎng)老已經(jīng)回到了家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)階段，這無疑給收入相對較少的農(nóng)村勞動力加重了贍養(yǎng)老人的負擔，增加了生活的壓力。雖然我國現(xiàn)行新農(nóng)保保障水平并不高，但作為一種社會養(yǎng)老模式，此種方法已成為支持傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的輔助手段。既減輕了家庭在贍養(yǎng)老年人方面的壓力，又極大地促進了我國社會養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展。必須要針對現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展所面臨的諸如立法問題、政府專項資金投入問題、資金籌集渠道問題、基金辦理方式等一系列問題進行完善，故此提出相應改進建議，具體如下：

（一）逐步提高統(tǒng)籌層次

養(yǎng)老保險整體水平越高，分散危害的能力越強，更有利于基金的監(jiān)管和投資運作。首先需要實現(xiàn)的是新農(nóng)保的省級統(tǒng)籌。要做到這點就需要逐步取消縣市統(tǒng)籌管理機構(gòu)讓統(tǒng)籌管理機構(gòu)向省級轉(zhuǎn)移。省級行政機關(guān)需要根據(jù)實際情況制定統(tǒng)一的、能夠通行全省的管理方式，將被保險人信息數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到新體系中來。在確保安全的前提下，養(yǎng)老金管理機構(gòu)合理規(guī)劃養(yǎng)老金的投資比例，以此促進新農(nóng)?；鸬耐顿Y運營、保值增值，對每個項目的投資收益通過專業(yè)機構(gòu)進行預測，同時進行風險價值估算和可承受風險評估，積極探索有利的投資渠道。建立鼓勵政策和規(guī)范機制，采取相應的激勵措施鼓勵農(nóng)村居民投身到新農(nóng)保中來。強化對基層政府機關(guān)的監(jiān)察力度，完善監(jiān)督體系，預防權(quán)力的缺失和濫用。

（二）拓展籌資方式，增加保險基金籌資來源

首先，政府要加大對新農(nóng)保的支持力度，擴大新農(nóng)保資金規(guī)模，提高其抗風險能力。在當前形勢下，農(nóng)村社會保障的主要問題出在新型農(nóng)村保險基金之上。具體表現(xiàn)為資金來源單一、分配不合理、保險資金增長緩慢、投資渠道狹窄等方面。在這方面，政府應積極拓寬籌資渠道，擴大基金規(guī)模，維護社會公平。我們應清楚地了解到，農(nóng)民的幸福與新農(nóng)保政策有很大關(guān)系，對新農(nóng)村養(yǎng)老保險的財政支持是關(guān)系到被保險人意識的一個直接而重要的因素。各級政府要根據(jù)本地區(qū)實際情況制定有效地實施計劃，加大財政投入力度，挖掘政府功能。其次，要壯大集體經(jīng)濟，讓村集體經(jīng)濟在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險體系中發(fā)揮更加顯著的作用。中國不同地區(qū)農(nóng)村集體的繁榮程度不同。對于富裕的東部地區(qū)的村集體，必須要求村集體通過合法程序向被保險人提供適當?shù)难a貼。補助規(guī)范不可低于國家財政補貼標準。對于選擇較高標準金額的被保險人，村集體應給予適當?shù)莫剟?，以達到激勵參保人持續(xù)繳費并引導參保人選擇更高標準養(yǎng)老保險方案的目的；對于中西部地區(qū)相對落后的村集體，村委會可以采取相應措施，全力支持新型農(nóng)村保險基金，以提高和增加其對保險的參與。國家的補貼提高了農(nóng)村被保險人的積極性。例如，村委會可以振興集體資產(chǎn)，將集體山丘和山坡承包給個人，以收取租金來補貼被保險人。最后，我們必須鼓勵社會捐贈并擴大資金來源。根據(jù)國外社會保障經(jīng)驗，社會福利機構(gòu)每年都會接受許多機構(gòu)、企業(yè)和個人的捐贈。他們的捐款是寶貴的收入來源。對于新的農(nóng)村保險基金，我們可以通過鼓勵社會捐贈來籌集資金，社會捐贈的形式靈活多樣，有直接捐贈、慈善表演、慈善銷售等。靈活多樣的捐贈方式可以保證資金來源的充足性和可靠性。因此，要暢通捐贈渠道，設(shè)立專項新農(nóng)村保險基金，制定全面的基金組織規(guī)章制度，實行公開透明的運作，提高公信力，鼓勵機構(gòu)、企業(yè)和個人捐款，并擴大新農(nóng)民保險基金的來源。

（三）逐步提高養(yǎng)老金待遇水平

如前所述，目前農(nóng)村養(yǎng)老金待遇水平很難做到滿足農(nóng)村老年人口的基本生活需求，如此一來就達不到解決農(nóng)民老年養(yǎng)老問題的制度目標。因此，一是要在制度設(shè)計上逐步完善基本養(yǎng)老金保障標準，根據(jù)各地實際和社會經(jīng)濟情況制定適宜的標準；二是實施基本養(yǎng)老金動態(tài)調(diào)整機制，把養(yǎng)老金的繳費和支付水平與實際經(jīng)濟情況掛鉤。地方財政也應該權(quán)衡自己的財政資源和各種項目的支出。

（四）完善法律法規(guī)，健全法制保障

通過立法盡快創(chuàng)立和健全新的社會保險制度。而正確把握新的社會保險制度的基本模式，對社會保險制度改革順利進行有著重要的作用。改革中所呈現(xiàn)的許多問題和爭論，很大程度上是與基本了解上的不一致有關(guān)。在這個基本問題上，形成統(tǒng)一的認識是很有意義的。社會保險的基本原則和各國的實踐經(jīng)驗表明，建立符合民生的社會保險制度必須以我國的基本國情為基礎(chǔ)，同時兼顧社會保險與經(jīng)濟社會發(fā)展的利弊關(guān)系；我們必須正確平衡國家、集體和個人之間的關(guān)系，并考慮權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一；我們必須考慮高度社會化，充分發(fā)揮社會保險功能；建立合理的領(lǐng)導管理制度，促進科學管理和支出控制；保障保險基金的安全和被保險人的收入；實施合理的支付方式和調(diào)整方法，確保和提高保護水平。

（五）完善基金監(jiān)管方式，加強管理信息化建設(shè)

首先，要加大監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管力度。由于我國資本市場發(fā)展水平低，各項規(guī)章制度尚不完善，金融中介機構(gòu)種類繁多。在這個階段，我們需要建立一個明確界定和多管制的社會保障基金監(jiān)督組織結(jié)構(gòu)，建立公開監(jiān)督機制。設(shè)立專業(yè)機構(gòu)對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的繳納、儲存、投資、運營以及發(fā)放這一整套過程進行監(jiān)管。讓新農(nóng)?；鸬拿看芜\作都在監(jiān)督下進行，讓權(quán)力在陽光下運行。

四、結(jié)語

在當前，我國老年人口急劇增長，社會高齡化現(xiàn)象不斷加重，進入老齡化社會已經(jīng)成為我國的國情。目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險存在規(guī)模小、普及率低、力量不足等問題，形勢十分嚴峻，如果不進行適當?shù)母母镎{(diào)整將激化農(nóng)村矛盾。因此，有必要提高農(nóng)村社會保險的宣傳力度、創(chuàng)新宣傳方式，由此增強農(nóng)民對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的了解并提高他們的保障意識，激發(fā)他們的參保熱情；拓展融資方式，提高保險資金的來源；逐步提高新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌水平，解決碎片化問題，逐步提高養(yǎng)老保險金支付水平，保障農(nóng)民的收入；同時要加強管理信息化建設(shè)和相關(guān)法制建設(shè)。完善農(nóng)村養(yǎng)老保險已經(jīng)成為擺在我國政策制定者面前不可再拖延的重大問題。而采取上述方式如提供專項基金、完善監(jiān)察體系等手段，是進一步完善我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、抵御年老帶給農(nóng)民的風險、保障農(nóng)村居民進入老年期后生活水平的可行之策。