呂振江

（新巴爾虎右旗升陽升環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)有限責(zé)任公司，內(nèi)蒙古 呼和浩特 021300）

近年來，隨著環(huán)衛(wèi)城鄉(xiāng)一體化不斷改革推進(jìn)，PPP模式在環(huán)衛(wèi)行業(yè)應(yīng)用越來越廣，國家鼓勵私營企業(yè)、民營企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，企業(yè)和政府部門建立風(fēng)險共擔(dān)，利益共享，資源共享的合作關(guān)系。服務(wù)于“穩(wěn)增長”和“促投資”的要求，政府與社會投資人合作，盤活環(huán)衛(wèi)設(shè)備設(shè)施的存量資產(chǎn)，充分吸收社會資本投資運(yùn)營，按照服務(wù)效果支付服務(wù)費(fèi)用的方式，社會投資不斷加大使運(yùn)行能力提升，特別是在引入PPP模式之后，環(huán)衛(wèi)企業(yè)更加注重服務(wù)效率，在道路清潔、環(huán)衛(wèi)建設(shè)當(dāng)中都能夠?qū)崿F(xiàn)市場化運(yùn)作，這種轉(zhuǎn)換符合政策引導(dǎo)，能夠促進(jìn)城市化發(fā)展，推動環(huán)衛(wèi)管理體制完善，環(huán)衛(wèi)建設(shè)當(dāng)中引入PPP模式具有積極作用。PPP模式實現(xiàn)了環(huán)衛(wèi)管理一體化，使環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)更加豐富，通過對社會資源進(jìn)行的調(diào)節(jié)，解決了環(huán)衛(wèi)資金難題。政府、社會等都相應(yīng)地承擔(dān)著各自的風(fēng)險，獲取到相對的利益，并且通過風(fēng)險成本的管理，實現(xiàn)了合理的風(fēng)險分擔(dān)，這與傳統(tǒng)相比具有較大的進(jìn)步意義。

但是，環(huán)衛(wèi)企業(yè)即便是引入了PPP模式，依然存在著一定的問題，主要體現(xiàn)在：

1.合同簽訂程序繁復(fù)，影響因素眾多，施行難度大

政府在選擇私營企業(yè)合作時，對于此類服務(wù)型PPP項目，要針對企業(yè)能力進(jìn)行方式的選擇，或者是針對企業(yè)實力對能否完成目標(biāo)進(jìn)行判斷，在競爭方式的選擇上要突出資本運(yùn)作能力和運(yùn)行管理水平，這是社會資本的引入的關(guān)鍵，只有通過復(fù)雜的審查才能夠選擇合適的企業(yè)。審查完成之后，雙方就要針對項目工程實際情況開展交流，對實施過程中的問題進(jìn)行確認(rèn)，保障實施細(xì)則的詳細(xì)，根據(jù)簽訂的合同完成后續(xù)工作。PPP項目要長期開展，需要雙方企業(yè)共同承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，保障有效的利益分配，存在的差異會涉及到不同部門，同時存在交易結(jié)構(gòu)，立項審批手續(xù)對應(yīng)較為復(fù)雜等問題。因此，需要耗費(fèi)大量的時間，影響項目工作的順利開展。所以，需要對入庫手續(xù)進(jìn)一步簡化，降低施行難度。

2.環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域PPP模式下公私雙方（政府方、社會資本方）目的不一致

隨著城市化的不斷發(fā)展，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上持續(xù)加大投入，公共事業(yè)積極開展，其主要的目的就是為了能夠提升人們的生活質(zhì)量，保障城市建設(shè)符合人們的需求。企業(yè)在參與的PPP環(huán)衛(wèi)建設(shè)當(dāng)中主要目的就是為了能夠獲取到高額利益。特別是隨著環(huán)衛(wèi)工程建設(shè)持續(xù)開展，無論是政府還是企業(yè)都在逐步地向目標(biāo)前進(jìn)，這就導(dǎo)致雙方由于目標(biāo)等的不同出現(xiàn)相應(yīng)的爭議，PPP環(huán)衛(wèi)建設(shè)不能夠正常的進(jìn)行。PPP模式的應(yīng)用能夠提升環(huán)衛(wèi)市場建設(shè)的服務(wù)效率，使成本得到有效地控制，但是企業(yè)存在趨利性，只有在保障利潤的前提下才能夠更好地進(jìn)行服務(wù)，如果利潤不能夠達(dá)到預(yù)期效果，就會出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量下降的情況，甚至通過裁員、降低投入等方式保障自身利益。環(huán)衛(wèi)項目入場后采取減員縮編不按照合同配備充足的保潔人員、減少車輛作業(yè)頻率，機(jī)械化覆蓋率跟不上，加大單位面積人員保潔強(qiáng)度、舊設(shè)備代替新設(shè)備、降低保潔人員的福利等措施降成本，已經(jīng)成為環(huán)衛(wèi)企業(yè)的常態(tài)。

3.實現(xiàn)契約雙方地位不平等，嚴(yán)重違背市場規(guī)律

政府是PPP環(huán)衛(wèi)一體化模式的發(fā)起者和主導(dǎo)者，而私營企業(yè)處于雇傭地位，受政府調(diào)控，社會資本處于弱勢地位導(dǎo)致了不同程度的認(rèn)知錯誤，最為關(guān)鍵的就是PPP環(huán)衛(wèi)一體化建設(shè)更多地強(qiáng)調(diào)社會義務(wù)，往往忽視的了現(xiàn)有利益，嚴(yán)重地違背了企業(yè)發(fā)展的基本目的，不能夠保障企業(yè)獲取到相應(yīng)的報酬，所有工作都違背了市場規(guī)律，企業(yè)在運(yùn)營過程中惡性循環(huán)。

4.PPP環(huán)衛(wèi)一體化模式下合理的價格機(jī)制沒有形成

PPP環(huán)衛(wèi)市場由于發(fā)展時間較短的引導(dǎo)，導(dǎo)致實施并不穩(wěn)定，政府部門對于環(huán)衛(wèi)市場在價格設(shè)定的指導(dǎo)上無法做出有效的調(diào)控，定價并不合理，甚至出現(xiàn)片面追求低價，嚴(yán)重地擾亂了環(huán)衛(wèi)市場的快速發(fā)展。健康的價格體系合理的產(chǎn)品和服務(wù)計價機(jī)制尚未形成。只有在健康合理的價格體系當(dāng)中才能夠維持環(huán)衛(wèi)市場的發(fā)展，價格與價值要相等，也就是政府在投入的資金當(dāng)中要保證相應(yīng)的環(huán)衛(wèi)質(zhì)量與成本。但是，企業(yè)基于成本進(jìn)行運(yùn)營勢必要減員增效、車輛作業(yè)偷工減料等，不會對相關(guān)政府部門想要快速完成的政績負(fù)責(zé)?？傊?，基于成本兌付的服務(wù)費(fèi)機(jī)制不能有效地激發(fā)企業(yè)自身動力，企業(yè)改革自身感覺疲乏無力，甚至數(shù)據(jù)造假。

5.“事”轉(zhuǎn)“企”過程中在編人員安置問題比較棘手

PPP環(huán)衛(wèi)項目在實施過程當(dāng)中需要保障工作人員更好地安置，根據(jù)當(dāng)前實施項目成果進(jìn)行分析，工作人員在安置上主要是通過保障編制不變，并且與企業(yè)、原單位等簽訂協(xié)議，但是并不是與工作人員建立直接的雇傭關(guān)系。在運(yùn)營管理當(dāng)中對工作人員實施考核，并且將考核結(jié)果上報到原單位當(dāng)中，根據(jù)考核意見完成歸檔。所有工作人員的檔案都統(tǒng)一到原單位當(dāng)中進(jìn)行管理，在符合退休年齡之后，進(jìn)行退休的辦理。通常情況工作人員對這種方式較為接受，在前期實施當(dāng)中受到的阻力相對較小，并且在整個項目實施的過程當(dāng)中都會與政府保持聯(lián)系，能夠達(dá)到預(yù)期的效果，但是中間會存在不確定因素。還有一種方式就是直接進(jìn)行工作人員身份轉(zhuǎn)換，也就是事業(yè)編轉(zhuǎn)換為企業(yè)編制，這種方式需要在前期投入大量的思想工作，并且開展積極的動員，充分的保障工作人員的個人利益不受到侵犯。在編制轉(zhuǎn)換的過程當(dāng)中潛在風(fēng)險相對較小，能夠有效地推動新企業(yè)的管理，但是前期的實施難度會非常大，員工接受度較低，存在社會不穩(wěn)定因素。原有人員如何安置，工資、福利待遇如何保障等都是PPP項目在推行過程中存在的重大問題。

6.固定資產(chǎn)處置方式確定有難度，環(huán)衛(wèi)項目對于現(xiàn)有機(jī)械設(shè)備資產(chǎn)的處置有歧義

以機(jī)械設(shè)備為首的固定資產(chǎn)需要重新采購。因此，這種模式在實施當(dāng)中企業(yè)并不能夠接受現(xiàn)有機(jī)械設(shè)備，只有購置全新的設(shè)備才能夠保障環(huán)衛(wèi)工作效率，提升工作質(zhì)量。但是能夠發(fā)現(xiàn)前期投入的資金會增多，相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用也將會上漲，在客觀上也會造成資源的浪費(fèi)。

接受現(xiàn)有固定資產(chǎn)。在這種模式實施的過程當(dāng)中，政府屬于資產(chǎn)持有方，因此會通過協(xié)議的方式與企業(yè)簽訂資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，并且根據(jù)評估價格完成資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。這種方式能夠保障政府進(jìn)行資金回收，并且在項目邊界的界定上更為清晰。但是存在明顯的缺點就是，無法保障公共服務(wù)的風(fēng)險能夠有效地避讓。在資產(chǎn)完成轉(zhuǎn)讓之后，相應(yīng)的設(shè)備使用、所有等權(quán)利都將會統(tǒng)一到社會資本方面，但是當(dāng)發(fā)生較為突發(fā)事件時候企業(yè)將會不能夠保障服務(wù)的持續(xù)開展，或者是在企業(yè)進(jìn)行能力評估之后，政府也不能夠及時地進(jìn)行環(huán)衛(wèi)工作的接管，這將會造成巨大的社會問題。并且資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過程中需要花費(fèi)的時間較長，需要通過一系列的操作才能夠完成資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，這對于企業(yè)來說需要投入大量的成本，并不利于后續(xù)工作的開展。

7.環(huán)衛(wèi)企業(yè)成本控制存在管理意識薄弱和制度不健全以及管理方法不完善，財務(wù)職能發(fā)揮受局限

許多環(huán)衛(wèi)企業(yè)對成本控制管理意識薄弱，企業(yè)認(rèn)為取得了市場就等于取得了收益，特別是民營企業(yè)管理者缺少項目運(yùn)營經(jīng)驗，一般持有“重市場、輕管理”的態(tài)度，比較重視市場開發(fā)，缺乏成本控制管理意識，項目運(yùn)營負(fù)責(zé)人同樣對重視項目運(yùn)營，對成本控制意識也比較薄弱，對成本控制管理還是沿用傳統(tǒng)管理模式，沒有對企業(yè)項目成本控制做出一個整體性，全面性的把控。環(huán)衛(wèi)企業(yè)負(fù)責(zé)公共設(shè)備投資、建設(shè)、運(yùn)營以及維護(hù)，但是許多環(huán)衛(wèi)企業(yè)對于企業(yè)成本控制缺少管控制度。環(huán)衛(wèi)企業(yè)仍然沿用傳統(tǒng)的成本管控模式，對財務(wù)部門在成本管控過程中定位不明確，企業(yè)認(rèn)為財務(wù)只是簡單的會計核算，對項目業(yè)務(wù)不熟悉，在成本管控過程中只負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，編制財務(wù)分析資料的簡單工作；企業(yè)認(rèn)為財務(wù)專業(yè)性強(qiáng)，對成本控制作用最大，降成本管理全部責(zé)任劃歸財務(wù)部門，忽視了項目其他部門、全體員工的作用，導(dǎo)致財務(wù)人員在成本管控過程中財務(wù)職能發(fā)揮受到局限性。

8.環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域下PPP模式問題的解決思路

第一，政府應(yīng)總結(jié)過去PPP項目實行的經(jīng)驗，對PPP項目的管理方式、隱性風(fēng)險機(jī)制等進(jìn)行深度研究，根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗、研究結(jié)果以及大量工程實例等作為參考制定具有代表性的PPP項目合同示范文件。實現(xiàn)PPP環(huán)衛(wèi)一體化長期可持續(xù)發(fā)展，不可避免的涉及到與PPP模式運(yùn)用相關(guān)的政策環(huán)境，法律環(huán)境，金融環(huán)境，信用環(huán)境和社會環(huán)境等多方面的營造。當(dāng)環(huán)衛(wèi)項目在進(jìn)行過程中公私雙方出現(xiàn)目的不一致或執(zhí)行偏差等情況時，應(yīng)安排專業(yè)人員從中協(xié)調(diào)，及時修正偏差，以免影響項目進(jìn)度。應(yīng)做到既不損害社會資本的合法權(quán)益，也不影響因發(fā)展公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而帶來的社會效益。減少政府部門對私營企業(yè)內(nèi)部決策的干預(yù)，提高私營企業(yè)的調(diào)控能力，使項目在專業(yè)化管理之下合理有效地進(jìn)行。

第二，以當(dāng)?shù)豍PP模式引入社會資本、推進(jìn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化為契機(jī)，加大環(huán)衛(wèi)資金的投入，進(jìn)一步提升綜合管理水平，不斷提高城市環(huán)衛(wèi)工作的整體能力，面對在編人員安置和資產(chǎn)處置問題時，合理選擇適合項目自身條件的處理方式，保證項目的順利推進(jìn)。同時要維護(hù)PPP發(fā)展的生態(tài)平衡，促使相關(guān)利益主體、各種影響因素處于一個相對均衡的狀態(tài)，維持PPP發(fā)展良好社會環(huán)境最重要的調(diào)控策略。從全局角度出發(fā)，盡快消除私營企業(yè)資本進(jìn)入政府項目投資領(lǐng)域的障礙。

第三，PPP環(huán)衛(wèi)項目一般具有初始投資大、投資回收期長、利潤回報預(yù)期低等特點，企業(yè)管理者應(yīng)該高度控制成本，融入控制管理理念，使企業(yè)成本逐步降低，轉(zhuǎn)換控制管理意識，樹立統(tǒng)籌性、全局性、整體性的管理意識。引入風(fēng)險管控、預(yù)算管理、完善成本控制管理方法。成本控制管理方法是成本管控的具體手段，制定成本控制方法需要考慮全面，主要結(jié)合企業(yè)整體實際要求進(jìn)行設(shè)定。同時，充分發(fā)揮財務(wù)職能作用，讓財務(wù)部門起到承上啟下、監(jiān)督與服務(wù)的作用，財務(wù)工作與其他部門都有交集，可以直接或間接向其他部門宣傳成本控制理念，構(gòu)建“以財務(wù)部門為主導(dǎo)作用，員工參與”的成本控制模式，調(diào)動集體力量，分工協(xié)作，共同管理。提升企業(yè)財務(wù)管理能力，將財務(wù)工作從會計核算向財務(wù)管理職能方向轉(zhuǎn)化，讓財務(wù)參與項目運(yùn)作經(jīng)營管理，切實做到“業(yè)務(wù)結(jié)合財務(wù)”提升財務(wù)實戰(zhàn)能力和管理能力，更好發(fā)揮財務(wù)監(jiān)督與服務(wù)作用。