周晶石（盤錦市財(cái)政事務(wù)服務(wù)中心）

自從我國加入世界貿(mào)易組織以后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了長時(shí)間高速增長的黃金期，曾一度保持年均兩位數(shù)的增速。隨著經(jīng)濟(jì)增長最高點(diǎn)過后，我國經(jīng)濟(jì)增速開始下滑，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)基本上保持在7%左右的增長率，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后的必然結(jié)果[1]。進(jìn)入新經(jīng)濟(jì)常態(tài)后，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行從高速增長變成了中高速增長，經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力必然會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。首先是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨優(yōu)化升級(jí)，產(chǎn)業(yè)將會(huì)從中低端轉(zhuǎn)變成中高端，從粗放式增長向集約式增長，并且不斷提升第三產(chǎn)業(yè)比重。其次是經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力有所改變，單純依靠勞動(dòng)與資本要素推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長方式已不能持續(xù)，更多的是來源全要素生產(chǎn)率的提高，尤其是知識(shí)和技術(shù)等要素在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中作用更加明顯。因此當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)逐步轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)包括高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)。促使這種轉(zhuǎn)變的重要力量是國家的宏觀調(diào)控政策，主要政策之一就是財(cái)政政策，將調(diào)整的目標(biāo)從總需求管理向著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，構(gòu)建全面有效的市場(chǎng)機(jī)制，制定更加完善的財(cái)政政策，從而促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。

■ 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)概述

新常態(tài)可以簡(jiǎn)單的理解為從過去的一種狀態(tài)向著另一種新的比較穩(wěn)定的常態(tài)轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)就是我國目前或者將來很長一段時(shí)間所要面臨的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的階段性轉(zhuǎn)變。新常態(tài)一詞最早是美國太平洋基金管理公司總裁埃里安（Mohamed El-Erian）提出，他在一個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域復(fù)蘇的論壇中總結(jié)指出球金融危機(jī)發(fā)生后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的過程，包括經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式與發(fā)展的方向。2014年，國家主席習(xí)近平在河南進(jìn)行考察工作時(shí)首次提出了新常態(tài)的理念，并在APEC的開幕上對(duì)我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)進(jìn)行了闡述，包括我國經(jīng)濟(jì)遇到的新形勢(shì)、新特征、新思維、新舉措、新動(dòng)力等方面進(jìn)行了指出，同時(shí)還闡述了我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的特征、管理思想、社會(huì)背景和措施等相關(guān)問題分析。可以說新常態(tài)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行過程中一種新的機(jī)遇與新的挑戰(zhàn)，更是一種全新的壓力。

■ 我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的原因分析

關(guān)于我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)現(xiàn)象，學(xué)者鐘經(jīng)文在《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》中的文章這樣表述[2]，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，并不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)增長減低的幾個(gè)百分點(diǎn)現(xiàn)象，需要從多方面的表現(xiàn)來共同反映，包括：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的再平衡，以及經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力的轉(zhuǎn)變等方面分析。國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦也對(duì)此進(jìn)行了闡述，他認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)增長減速相適應(yīng)的是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正處在重大的轉(zhuǎn)折性改變。從他們兩者提出的觀點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)，有一個(gè)非常鮮明的共同點(diǎn)就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化。而我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的一個(gè)重要原因就是我國人口紅利慢慢消失，人口結(jié)構(gòu)老齡化非常突出，勞動(dòng)力成本越來越高，必然會(huì)促使著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變。其次是不斷提升的資本積累存量，使得投資行為的邊際收益持續(xù)減小，勞動(dòng)與資本要素對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用已達(dá)到了穩(wěn)態(tài)水平。新時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)要持續(xù)健康有序的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)政策就要立足于全要素生產(chǎn)率的提高，尤其是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進(jìn)步等要素的實(shí)施，從全要素生產(chǎn)率著手開發(fā)挖掘新的經(jīng)濟(jì)增長潛力。

■ 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下財(cái)政政策改進(jìn)措施

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政政策應(yīng)樹立落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，對(duì)不再適合當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展政策制度進(jìn)行改變，不斷優(yōu)化，使其符合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下的發(fā)展需要。

（一）加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出的主要問題是不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展失衡的地區(qū)經(jīng)濟(jì)、分配不均的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果等關(guān)鍵性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和比例性問題。在其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整中，需要由政府調(diào)控政策的實(shí)施，尤其是財(cái)政政策的控制實(shí)施，并不能依賴于市場(chǎng)規(guī)律的發(fā)展進(jìn)行自我調(diào)節(jié)，市場(chǎng)本身具有滯后性、盲目性，而且當(dāng)前的市場(chǎng)存在不完全競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，以及外部性因素的干擾，使得經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化要通過國家的宏觀調(diào)控[3]，可以說財(cái)政政策對(duì)于提升國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展意義重大。財(cái)政政策改進(jìn)措施可以從以下幾點(diǎn)著手來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變：（1）加強(qiáng)結(jié)構(gòu)性稅收政策改變。我國的稅收政策有一些歷史性和特殊性。從上世紀(jì)90年代政府為了干預(yù)經(jīng)濟(jì)采取了不同程度擴(kuò)張性的積極財(cái)政政策，最有效的辦法就是政府支出增加以達(dá)到刺激經(jīng)濟(jì)目的，隨后的幾十年間我國的經(jīng)濟(jì)也有了快速的增長，我國的稅收收入也在這些年有了非常高速的增長，政府的經(jīng)濟(jì)刺激和稅收收入二者相輔相成。稅收收入增長，確保了政府不斷擴(kuò)大開支的可能，同時(shí)也控制經(jīng)濟(jì)過度膨脹的功能。但是進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)的增長放緩，政府就不能隨意增加稅收收入，需要采取結(jié)構(gòu)性減稅，針對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)主體采取不同的經(jīng)濟(jì)制度，切實(shí)有效的減小特定產(chǎn)業(yè)、群體的稅負(fù)水平，達(dá)到資源配置、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化的目的。例如對(duì)于中低收入的人群要減輕稅負(fù)，提升他們的工作收入。對(duì)于我國的支柱產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)，要給予一定的稅收優(yōu)惠。對(duì)于區(qū)域性而言，尤其是中西部的發(fā)展，稅收要向這些地方惠及。對(duì)于鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過剩的行業(yè)，要加大稅收，增加環(huán)保稅、資源稅，強(qiáng)化落后產(chǎn)業(yè)的淘汰機(jī)制。

其次是政府財(cái)政支出的方向轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，先進(jìn)制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)的再發(fā)力點(diǎn)，應(yīng)該通過財(cái)政支出向這些經(jīng)濟(jì)發(fā)力行業(yè)進(jìn)行投入，以此改變生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)與技術(shù)結(jié)構(gòu)的比例，達(dá)到優(yōu)化技術(shù)結(jié)構(gòu)的目的。同時(shí)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的再平衡出發(fā)，要加強(qiáng)對(duì)中西部地區(qū)于貧困地區(qū)的財(cái)政支出力度，從而平衡區(qū)域性發(fā)展。

（二）財(cái)政支出應(yīng)從投資有形的公共產(chǎn)品向無形的公共服務(wù)傾斜

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)形勢(shì)下產(chǎn)能過?，F(xiàn)象突出，包括鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、大型鍛件、煤化工、多晶硅、造船、大豆壓榨、船舶行業(yè)、風(fēng)電設(shè)備、化肥中的氮肥、磷等行業(yè)。造成產(chǎn)能過剩的原因是多方面的，從企業(yè)而言是長期沒有做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)計(jì)劃，沒有探索將來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，以及沒有根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行生產(chǎn)。從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面而言，我國是一個(gè)發(fā)展中國家，各個(gè)行業(yè)處于百廢待興的局面，民生行業(yè)更是如此。因此財(cái)政支出中一方面要確保政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)作所要的資金，另一方面要為我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)行投資。從財(cái)政政策的基調(diào)來看就是為有形的公共產(chǎn)品投資與供給，這符合我國發(fā)展初期的現(xiàn)實(shí)情況需要，為后續(xù)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了基礎(chǔ)性保障，可是粗放式經(jīng)濟(jì)增長方式和粗放式政府公共產(chǎn)品投資形式相得益彰，長時(shí)間的過熱投資建設(shè)，造成對(duì)公共需求規(guī)模不斷擴(kuò)大，以此影響并扭曲了需求和供給信號(hào)，產(chǎn)能就會(huì)出現(xiàn)過剩。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，財(cái)政政策應(yīng)該拋棄過去盲目的對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行鼓勵(lì)和補(bǔ)貼政策，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下應(yīng)該轉(zhuǎn)型為納稅人提供更為便利的行政服務(wù)是政府發(fā)展的方向，從有形的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)和補(bǔ)貼政策改向無形的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更好的社會(huì)環(huán)境和基礎(chǔ)性保障，包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保等關(guān)于公眾健康與幸福指數(shù)的區(qū)域，基本上都是非盈利性事業(yè)，是一種普遍受益層面的公共服務(wù)。而企業(yè)的發(fā)展與否應(yīng)該由企業(yè)與企業(yè)家來判斷和適應(yīng)，為市場(chǎng)發(fā)展留下空間。

（三）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)形勢(shì)下財(cái)政政策效果評(píng)價(jià)目標(biāo)的調(diào)整

長期以來，我國財(cái)政政策的管理與評(píng)價(jià)處在一個(gè)地位，或者叫做不評(píng)價(jià)，不管理的局面。例如財(cái)政支出分配出去后，執(zhí)行人員做到不挪用資金、忠實(shí)執(zhí)行，這樣的行為就是好的，算是優(yōu)秀的評(píng)價(jià)。當(dāng)前，公眾看見的財(cái)政政策效果評(píng)價(jià)依然是模糊的、碎片化的，而真正要評(píng)價(jià)好壞更多體現(xiàn)在對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的效率評(píng)價(jià)。但是這樣的評(píng)價(jià)一不小心就會(huì)撞到“礁石”，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，人口紅利慢慢消失，人口結(jié)構(gòu)老齡化非常突出，青年人就業(yè)壓力變大，勞動(dòng)力成本越來越高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶轉(zhuǎn)型升級(jí)，經(jīng)濟(jì)總體增長乏力以及其他社會(huì)問題，都需要政府強(qiáng)化長期的、整體框架性的和適應(yīng)社會(huì)利益的事項(xiàng)，財(cái)政政策效果評(píng)估就要注重長遠(yuǎn)性評(píng)估。首先是做好財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)長期性。短期效果的評(píng)價(jià)只適合對(duì)產(chǎn)出與結(jié)果方面的評(píng)價(jià)，政府作為宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該是幾年評(píng)一次，因?yàn)檎咝Ч⒉粫?huì)短時(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)出來。其次是整體性的財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)。整體性的財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)主要是行業(yè)性的評(píng)價(jià)，并針對(duì)于某個(gè)項(xiàng)目、某個(gè)人、某個(gè)單位、某個(gè)部門的評(píng)價(jià)，以及結(jié)果方面的評(píng)價(jià)。例如財(cái)政政策支持醫(yī)療的績(jī)效評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)主要是某一省市或者區(qū)的績(jī)效評(píng)價(jià)，并不是針對(duì)某個(gè)醫(yī)院行績(jī)效評(píng)價(jià)，也不是對(duì)某個(gè)醫(yī)院、院長、醫(yī)生績(jī)效排名，如果是小范圍的評(píng)價(jià)、排名就會(huì)偏離評(píng)價(jià)主體最開始預(yù)設(shè)的政策方向。