文_段成榮

黨的十九屆五中全會明確指出，全黨要統(tǒng)籌中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，深刻認識我國社會主要矛盾變化帶來的新特征、新要求，深刻認識錯綜復雜的國際環(huán)境帶來的新矛盾、新挑戰(zhàn)，準確識變、科學應(yīng)變、主動求變。統(tǒng)籌“兩個大局”、兩個“深刻認識”以及三“變”是我們應(yīng)對挑戰(zhàn)和把握機遇的前提條件，同時也是推進我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

在所有影響我國社會變遷的因素中，人口因素具有支撐作用。人口的變化是社會結(jié)構(gòu)變化的基礎(chǔ)，同時也是新時代、新征程中必須面對的基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性問題。人口的空間流動已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的人口態(tài)勢，其發(fā)展進程與改革開放同步，并將始終伴隨著實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標以及中華民族偉大復興中國夢的全過程。從鄉(xiāng)土中國向遷徙中國的轉(zhuǎn)變是我國社會領(lǐng)域中最深刻的變革，意義重大，其影響滲透到社會的各個方面。遷徙轉(zhuǎn)變不僅表明了社會結(jié)構(gòu)的變動方向，同時也奠定了社會治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)，機遇與挑戰(zhàn)并存。從本質(zhì)上看，遷徙中國的挑戰(zhàn)并非來自人口流動本身，而是來自對遷徙中國的認識不足，缺乏文化、理念等方面的應(yīng)對經(jīng)驗，以及現(xiàn)有制度安排和治理模式缺乏對遷徙轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)性反應(yīng)。本文立足于對遷徙中國準確認識的基礎(chǔ)上，提出科學應(yīng)對遷徙轉(zhuǎn)變及重構(gòu)社會治理體系的“中國方案”。

一、對遷徙中國的再認識

在全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年目標的過程中，中國已經(jīng)從依靠戶籍制度建立的定居型社會轉(zhuǎn)變成要素自由流動的遷居型社會，從依靠血緣、地緣的熟人社會轉(zhuǎn)變成業(yè)緣化的生人社會，從低流動、被動流動的鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)變成高流動、全方位、多元化、主動流動的遷徙中國。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)（以下簡稱“七普”）顯示，2020年，中國流動人口總量達到3.76億，較2010年增長了69.73%。其中，省內(nèi)流動人口為2.51億，較2010年增加1.16億人，增長了85.70%；跨省流動人口為1.25億，較2010年增加3896萬人，增長了45.37%。人口流動參與度大幅度提高，流動人口規(guī)模進一步擴大。

從來源地來看，流動人口的來源地分布呈現(xiàn)多樣化和分散化，由最初的個別地區(qū)，如四川省、廣東省、安徽省等向全國所有地區(qū)擴展；從流向上來看，人口持續(xù)向東部地區(qū)聚集；從參與人員的構(gòu)成來看，流動人口逐漸由青壯年勞動力特別是男性勞動力向男女老幼擴散；由文盲、小學畢業(yè)生向所有教育類別人員擴散，由漢族向各類少數(shù)民族擴散，如壯族、滿族、回族等，全員參與流動。除此之外，城—城流動人口和市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口也經(jīng)歷了大幅度增長，城市間和城市內(nèi)部短距離流動高度活躍。

上述轉(zhuǎn)變過程進一步表明由鄉(xiāng)土中國向遷徙中國形態(tài)轉(zhuǎn)變業(yè)已形成。常態(tài)化的遷移流動不僅改變了人們空間位置，更深刻影響了人們的生產(chǎn)、生活、社會交往方式、內(nèi)在文化乃至社會治理理念。在由鄉(xiāng)土中國向遷徙中國的轉(zhuǎn)變過程中，以下三個方面的改變是確定無疑的，需要我們準確了解并予以適應(yīng)。

人際交往從“同質(zhì)化”到“異質(zhì)化”。遷徙轉(zhuǎn)變必然導致人際交往的異質(zhì)化，主要體現(xiàn)在兩個方面。首先，鄉(xiāng)土中國的社會交往方式趨于同質(zhì)化，農(nóng)民之間的交往建立在地緣、血緣、親緣的基礎(chǔ)上，并大多以互助式交往為主。然而，隨著部分追求經(jīng)濟動機的農(nóng)村人口離開熟悉的親屬網(wǎng)絡(luò)、職業(yè)網(wǎng)絡(luò)以及鄉(xiāng)土網(wǎng)絡(luò)流動到城市中，農(nóng)民之間不再具有共同的身份、進行共同的生活或勞動，農(nóng)民內(nèi)部之間出現(xiàn)了分化。外出的農(nóng)民與村莊之間的聯(lián)系削弱，村莊的向心力與凝聚力衰退。接受城市文明的流動人口的生產(chǎn)、生活以及交往方式逐漸向城市人口靠近，且隨著流動人口的代際傳遞，傳統(tǒng)的農(nóng)耕文明、“鄉(xiāng)愁本色”逐漸褪去，而留守農(nóng)村的人口仍然遵循著傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土交往習俗。

其次，城市社區(qū)居民的交往也同樣經(jīng)歷著從同質(zhì)化到異質(zhì)化的過程。社區(qū)人口的戶籍化轉(zhuǎn)變?yōu)閼艏丝谂c流動人口混居，同一社區(qū)內(nèi)部人群的階層、社會地位差異較大，人與人之間的交往從以情感聯(lián)系為主轉(zhuǎn)向以市場交換為主。與此同時，在社區(qū)居民的逐漸陌生人化過程中，不同人群的服務(wù)需求、宗教信仰以及行為方式等也存在差別，趨于多元化和復雜化。

從“靜”文化到“動”文化。長期以來，中國社會低水平的、有限的、緩慢的、被動的流動形態(tài)造就了“根植于土”的經(jīng)濟形態(tài)以及“葉落歸根”的“靜”文化。人地之間的桑梓情誼不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟上，也根植于社會文化之中。幾千年來，農(nóng)民被土地束縛，世代定居于鄉(xiāng)村，形成了天然的穩(wěn)定性以及自我延續(xù)的靜文化?！鞍餐林剡w”的習俗不僅支配著個體的生活與社會交往，同時也影響著個體的認知和思維方式。

改革開放以來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在吸引農(nóng)民從農(nóng)村向城市自由流動的同時，也使得中國傳統(tǒng)的靜文化發(fā)生轉(zhuǎn)型。遷徙中國的大規(guī)模、高水平、主動的人口流動，實際上伴隨著靜文化的退化以及動文化的建構(gòu)。在此過程中，一方面，農(nóng)民沖破土地的限制，告別了過密化的農(nóng)業(yè)。血緣、親緣關(guān)系形成的差序格局不斷松散，由此瓦解了傳統(tǒng)意義上鄉(xiāng)土中國的鄉(xiāng)村社會共同體與文化基礎(chǔ)，導致根植于生產(chǎn)、生活以及交往方式的靜文化逐漸退場；另一方面，隨著人口流動規(guī)模從無到有，從少到多，從較多到巨大，流動范圍從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”，再到“離土不離鄉(xiāng)”與“離土又離鄉(xiāng)”并存，流動原因趨于多元化，社會主體、社會空間、社會網(wǎng)絡(luò)以及社會關(guān)系不再受限，自由流動的文化觀念逐漸取代傳統(tǒng)的靜文化觀念。

從鄉(xiāng)土“禮”治到遷徙“法”治。在一定意義上，遷徙中國的契約關(guān)系代替了鄉(xiāng)土中國的倫理關(guān)系。鄉(xiāng)土中國的社會治理理念具有濃厚的鄉(xiāng)土倫理，以鄉(xiāng)村為基，歷代相習、積久而成。首先，鄉(xiāng)土倫理具有內(nèi)生性，鄉(xiāng)村秩序在村落中自然形成并依靠禮俗規(guī)則加以維持和延續(xù)；其次，鄉(xiāng)土倫理具有習得性，無需專門學習，村民便可以在日常交往中學習并遵守。鄉(xiāng)土中國的生產(chǎn)、生活方式以及習慣、禮儀等變化緩慢，世代積累的經(jīng)驗足以維持和保障社會秩序，因此鄉(xiāng)土中國是一種禮治社會。

而后，伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及相關(guān)政策的松綁，人口的空間位置變化導致社會交往的異質(zhì)化、信息渠道的多樣化、文化觀念的動態(tài)化，這種轉(zhuǎn)變打破了熟人社會的秩序。傳統(tǒng)禮治的約束力日趨弱化，走向式微，法治成為遷徙中國的秩序主導。契約關(guān)系代替?zhèn)惱黻P(guān)系成為社會治理的基礎(chǔ)。理性化、法治化、公共性是遷徙中國化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、推進社會文明的支撐力量。建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體要以法治為基礎(chǔ)。

二、從鄉(xiāng)土中國到遷徙中國：科學應(yīng)變

要科學應(yīng)對遷徙中國可能帶來的挑戰(zhàn)就必須跳出傳統(tǒng)的邏輯分析框架，避免局部的、靜態(tài)的治理思路，而要從全局的、動態(tài)的視角來重新思考?！叭绾芜m應(yīng)社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系、社會行為方式、社會心理等深刻變化，都需要認真研究并做出工作部署”。因而，從鄉(xiāng)土中國到遷徙中國的社會治理思路轉(zhuǎn)變應(yīng)該體現(xiàn)在文化、理念以及制度等方方面面。

要科學應(yīng)對遷徙中國可能帶來的挑戰(zhàn)就必須跳出傳統(tǒng)的邏輯分析框架，避免局部的、靜態(tài)的治理思路，而要從全局的、動態(tài)的視角來重新思考

更新傳統(tǒng)文化觀念，強調(diào)自由流動、平等參與。任何制度安排和政策措施都基于一定的文化土壤，文化是制度和政策有效發(fā)揮作用的前提條件。積極應(yīng)對遷徙中國的核心在于更新傳統(tǒng)文化觀念，強調(diào)自由流動和平等參與。當前，遷徙中國面臨的很多挑戰(zhàn)都源于社會文化滯后于社會實踐?！鞍餐林剡w”的靜文化已經(jīng)不再適應(yīng)當今社會的發(fā)展，還會使得流動人口在經(jīng)濟社會和勞動力市場中或多或少地受到排斥和歧視，這既不利于人的全面發(fā)展也不利于社會的高質(zhì)量發(fā)展。此外，傳統(tǒng)的靜文化還滋養(yǎng)了“悲觀論”和“全責論”。以此次新冠肺炎疫情為例，其中有些聲音認為“人口流動導致了疫情的蔓延，加劇了傳染疾病的傳播”，并由此提出要限制人口的流動。顯然這些認知大多源于傳統(tǒng)的概念和框架，停留在鄉(xiāng)土中國的農(nóng)耕思維，與當今高流動性的社會極不匹配。事實上，中國在新冠肺炎疫情的防控中，一個重要的經(jīng)驗在于監(jiān)測了人口流動軌跡，實行了動態(tài)化管理，避免了“一刀切”的措施。由此，中國才能迅速恢復生活、生活秩序，經(jīng)濟增長也在被迫“深蹲”后迎來積極向好局面。

更新文化觀念并進行文化升級，推動營造出自由流動、平等參與、平等發(fā)展的社會氛圍。在文化轉(zhuǎn)變的過程中，政府應(yīng)當強調(diào)人口自由流動的優(yōu)勢、積極引導公眾消除對遷徙中國的過度解讀，弱化對遷徙中國不必要的擔憂甚至恐懼，鼓勵公眾積極參與、自由流動。當自由流動、平等參與的動文化完全代替?zhèn)鹘y(tǒng)的靜文化時，公眾對遷徙中國的認識會不斷加深，遷徙中國也將展現(xiàn)出一副全新的圖景，與遷徙中國治理相關(guān)的思路框架以及政策安排也會進一步創(chuàng)新。

構(gòu)建整體性和動態(tài)性的社會治理體系。遷徙中國的本質(zhì)在于人口在城鄉(xiāng)之間、城市之間以及城市內(nèi)部不斷流動，這就意味著傳統(tǒng)上依靠戶籍人口為依托的社會治理理念無法適應(yīng)當今人口流動的發(fā)展態(tài)勢，需要相應(yīng)調(diào)整。整體性和動態(tài)性的治理理念是遷徙中國治理體系構(gòu)建的落腳點和切入點。

一方面，社會治理體系的構(gòu)建不應(yīng)該脫離國家整體的發(fā)展框架以及人類命運共同體的發(fā)展格局。人口流動的影響已經(jīng)滲透到國家的各個領(lǐng)域，涉及方方面面，傳統(tǒng)的以某一部門為主導的碎片化管理難以行之有效。同樣以此次新冠肺炎疫情為例，超越地域性的公共衛(wèi)生事件需要構(gòu)建整體性的應(yīng)急管理體系，只有信息技術(shù)、交通通信、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品等部門通力合作，各部門相互配合與支持，才能實現(xiàn)縱向管理有效、橫向協(xié)調(diào)有序。與此同時，整體性治理還意味著政府、社區(qū)、非營利組織等之間要相互合作，并動員公眾廣泛參與，單純依靠某一社會體系難以實現(xiàn)預(yù)期目標。當然，遷徙中國治理體系的構(gòu)建也不應(yīng)該脫離人類命運共同體的發(fā)展格局。盡管我國的國際移民總量占比相對較低，但隨著科技的進步以及國內(nèi)外遷移政策的調(diào)整，我國國際移民增長的勢頭不可阻擋。為此，遷徙中國應(yīng)未雨綢繆，加強與國際移民流出地的協(xié)調(diào)管理，構(gòu)建中國的移民管理體制。

另一方面，人口流動處在不斷發(fā)展和變化之中，絕大多數(shù)流動人口并不會固定在某一個部門或者地區(qū)，因而增加了制度安排的變數(shù)。例如，流動人口的回流、二次流動或者循環(huán)流動等，這些不確定性和復雜性將始終伴隨著遷徙中國的發(fā)展和社會治理進程。考慮到人口流動的不確定，基于戶籍人口管理的治理理念和治理模式需要升級，只有建立流動性、動態(tài)性的治理體系才能適應(yīng)社會變遷之所需。動態(tài)性的治理理念不僅強調(diào)了可持續(xù)性，同時也強調(diào)了全生命周期性。當前，流動人口內(nèi)部日益老化且家庭化趨勢明顯，相關(guān)需求也呈現(xiàn)出多樣化和差異化。從動態(tài)性角度出發(fā)，在繼續(xù)發(fā)揮政府管理職能的同時，充分考慮流動人口內(nèi)部的需求變化及其差異，迅速轉(zhuǎn)向精細化的、分流動群體類型的社會服務(wù)，構(gòu)建面向流動人口家庭的服務(wù)體系，以預(yù)防遷徙中國可能帶來的脆弱性風險。

創(chuàng)新制度以適應(yīng)遷徙轉(zhuǎn)變。忽視人口遷移流動的常態(tài)化，并過度強調(diào)通過政策干預(yù)以逆轉(zhuǎn)遷徙中國的進程，并以此形成的體制機制就如同削足適履，早已經(jīng)不適應(yīng)我國遷徙轉(zhuǎn)變的進程。在新的時代背景下，有必要創(chuàng)新體制機制來協(xié)調(diào)人口流動與現(xiàn)有制度之間的矛盾。例如，以戶籍制度為基礎(chǔ)設(shè)計的公共資源和基本公共服務(wù)已經(jīng)不能適應(yīng)遷徙中國的需要。在此背景下，中共中央出臺了一系列戶籍制度改革措施。例如，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、推動基本公共服務(wù)均等化?！笆奈濉币?guī)劃綱要更強調(diào)要根據(jù)人口流動實際調(diào)整人口流入流出地區(qū)教師、醫(yī)生等編制定額和基本公共服務(wù)設(shè)施布局。除此之外，為解決流動人口婚姻登記不便的問題，自2021年6月1日起，7省2市開展了婚姻登記的“跨省通辦”的試點工作。在試點地區(qū)，內(nèi)地居民結(jié)婚登記由結(jié)婚雙方共同到一方常住戶口所在地的婚姻登記機關(guān)進行申請登記，擴大到一方當事人常住戶口所在地或者經(jīng)常居住地婚姻登記機關(guān)辦理。把以戶籍人口為社會治理的基本依據(jù)及時調(diào)整為以常住人口為依托，以適應(yīng)遷徙轉(zhuǎn)變不僅是遷徙中國的現(xiàn)實需要，同時也是現(xiàn)代化治理體系質(zhì)的提升。

與此同時，在創(chuàng)新社會治理體制的過程中要同時兼顧平等與均衡，消除現(xiàn)有格局中存在的障礙，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域的平等參與和共同發(fā)展。人口流動導致城鄉(xiāng)、地區(qū)差異擴大，區(qū)域資源和公共服務(wù)存在供需矛盾，有必要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動，縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)差距，讓發(fā)展成果更多更公平惠及于民。

三、遷徙轉(zhuǎn)變引導社會治理的創(chuàng)新方向：主動求變

當前，國家為應(yīng)對遷徙轉(zhuǎn)變出臺的一系列配套的政策措施非常有效，但考慮到中國在現(xiàn)階段以及未來很長時間里仍會處于遷徙中國的階段，這就要求社會治理的應(yīng)急策略要與長效機制有效銜接。根據(jù)全面建成小康社會和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國的重大需要，遷徙轉(zhuǎn)變引導社會治理的新方向可能體現(xiàn)在以下方面。

疏通社會流動渠道，為實現(xiàn)自由流動奠定必要的行政基礎(chǔ)。遷徙中國的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)向人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著人口流動程度的不斷加深，原有的制度安排需要作出相應(yīng)調(diào)整。黨的十九大報告明確提出，要破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端，使人人都有通過辛勤勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機會。在高質(zhì)量、充分發(fā)展中擴大社會性流動是破解當前主要矛盾，增強人民群眾獲得感、幸福感和安全感的關(guān)鍵。

完整的社會性流動既包括人口在社會結(jié)構(gòu)上不同層級之間的流動，也包括人口在不同地區(qū)之間的橫向流動和農(nóng)村居民轉(zhuǎn)向城市居民的縱向流動，并且橫向流動是實現(xiàn)縱向流動的基礎(chǔ)和前提條件。當前我國的橫向流動和縱向流動都取得了一系列進展，但在現(xiàn)行制度安排和社會政策中，仍然存在阻礙社會流動的障礙因素。例如，戶籍制度、基本公共服務(wù)供給不均等、資源配置不均衡以及勞動力、人才市場規(guī)則有待健全等。只有堅持深化戶籍制度改革、從滿足基本公共服務(wù)需求入手完善社會政策托底、統(tǒng)籌勞動力和人才自由流動的制度建設(shè)、疏通社會流動渠道、保持市場配置資源的激勵機制才能使流動全員平等參與、平等發(fā)展，激勵全員流動活力，助力遷徙中國的內(nèi)生發(fā)展動力。

以民生為根本推進社會治理體制改革創(chuàng)新。以人民為中心，堅持人民主體地位，發(fā)展成果由人民共享，增進民生福祉是解決遷徙中國突出問題的有效途徑。黨的十八大以來，政府加大了在教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等方面的投入和改革力度，但民生需求和基本公共服務(wù)之間仍然存在矛盾。例如，流動兒童面臨學校教育和家庭結(jié)構(gòu)拆分的雙重缺失、流動老人面臨異地養(yǎng)老以及城市適應(yīng)的雙重挑戰(zhàn)、流動人口面臨定居大城市的偏好與落戶小城鎮(zhèn)政策導向之間的矛盾等。

從現(xiàn)有實踐來看，遷徙中國的民生保障仍然存在短板，社會治理也存在弱項。以往強調(diào)社會治理的供給側(cè)已經(jīng)不能適應(yīng)遷徙中國的需要，而應(yīng)加強社會治理創(chuàng)新重點的轉(zhuǎn)移，供給側(cè)和需求側(cè)并重。個體對美好生活的需要不斷重構(gòu)，如個體的生活方式逐漸個性化、多樣化，個體對居住環(huán)境和社會環(huán)境的要求不斷提高，更加強調(diào)居住環(huán)境的宜居化、社會環(huán)境的公平化、法治化以及民主化。因而，新時代、新征程中社會治理體制的改革創(chuàng)新需要以民生為基礎(chǔ)，考慮民生需求的變化，通過提高政府的治理能力與社會的自我服務(wù)能力來保障民生需求，從而彌補社會治理的弱項。

重視數(shù)字化轉(zhuǎn)型對遷徙中國社會治理的影響。中國在未來較長時間內(nèi)會處于遷徙中國階段，社會治理體系的構(gòu)建必然會面臨各種新舊矛盾的疊加。例如，以物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等為代表的科技進步正在改變當今中國的生產(chǎn)、生活方式以及經(jīng)濟、文化格局，這些變遷和不確定性無疑會增加遷徙中國社會治理的復雜性和難度。雖然遷徙中國的發(fā)展進程與數(shù)字化的高速發(fā)展相同步，但遷徙中國的數(shù)字化治理能力的現(xiàn)代化遠遠低于數(shù)字化發(fā)展的現(xiàn)代化。

如果遷徙中國的社會治理體系構(gòu)建不能與數(shù)字化轉(zhuǎn)型有效配合，那么大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅不利于創(chuàng)造多樣化的就業(yè)模式、激活遷徙中國的要素潛能、促進公共服務(wù)和社會運行方式的創(chuàng)新，同時還有可能侵犯人口自由流動的權(quán)益，甚至形成代際分化。因此，未來遷徙中國的治理模式將不可避免地與科學技術(shù)共生、互構(gòu)。改變現(xiàn)有的治理模式與政策安排，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革，建立健全在信息交換與溝通、資源投入和共享、政策實施支援體系與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面的跨部門和跨區(qū)域協(xié)作合作，才能在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的潮流中構(gòu)建遷徙中國的話語體系。