游志斌

中央黨校（國家行政學(xué)院）應(yīng)急管理培訓(xùn)中心教授

我們要把安全風(fēng)險治理真正放在城市管理的首要位置，加強(qiáng)應(yīng)對重大風(fēng)險挑戰(zhàn)時的“自動響應(yīng)”制度設(shè)計，全面推進(jìn)韌性社會建設(shè)，健全重特大突發(fā)事件應(yīng)對評估制度，持續(xù)加強(qiáng)城市應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)

近日，鄭州等地出現(xiàn)罕見持續(xù)強(qiáng)降水天氣過程，發(fā)生嚴(yán)重洪澇災(zāi)害特別是大面積的城市內(nèi)澇，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。這警示我們要把安全風(fēng)險治理真正放在城市管理的首要位置，加強(qiáng)應(yīng)對重大風(fēng)險挑戰(zhàn)時的“自動響應(yīng)”制度設(shè)計，全面推進(jìn)韌性社會建設(shè)，健全重特大突發(fā)事件應(yīng)對評估制度，持續(xù)加強(qiáng)城市應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)。

把安全風(fēng)險治理真正放在城市管理的首要位置

一是要堅持安全發(fā)展理念，加強(qiáng)對推進(jìn)風(fēng)險治理工作在整個城市管理架構(gòu)內(nèi)的整體性、邏輯性、規(guī)范化設(shè)計，強(qiáng)化和健全城市管理各相關(guān)部門的安全風(fēng)險治理職能，完善城市管理各部門內(nèi)部運行的風(fēng)險控制機(jī)制，探索和確定有針對性、科學(xué)實用的安全風(fēng)險管理流程及方式方法。二是要以科學(xué)的安全風(fēng)險分析與評估作為制定城市發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案等工作的前提和依據(jù)，合理確定城市“安全容量”和“安全紅線”；把安全風(fēng)險治理貫穿到城市規(guī)劃設(shè)計、城市建設(shè)、城市運營管理、城市更新等管理的全周期，嚴(yán)密細(xì)致制定城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃及城市規(guī)劃、城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等專項規(guī)劃，居民生活區(qū)、商業(yè)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港區(qū)以及其他功能區(qū)的空間布局要以安全為基石。三是結(jié)合城市災(zāi)害風(fēng)險的特點，加強(qiáng)建設(shè)項目實施前的評估論證工作，將安全風(fēng)險治理的基本要求和保障措施落實到城市建設(shè)、發(fā)展、運行中的全領(lǐng)域、全環(huán)節(jié)；注意完善城市高層建筑、大型綜合體、綜合交通樞紐、隧道橋梁、管線管廊、道路交通、軌道交通、燃?xì)夤こ獭⑴潘罎?、垃圾填埋場、渣土受納場、電力設(shè)施及電梯等各類設(shè)施的綜合防災(zāi)抗災(zāi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，提高包括避難避險設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)要求，全面增強(qiáng)抗災(zāi)抗毀能力。

加強(qiáng)應(yīng)對重大風(fēng)險挑戰(zhàn)時的“自動響應(yīng)”制度設(shè)計

一方面，要強(qiáng)化重大風(fēng)險“應(yīng)急響應(yīng)制度設(shè)計”。尤其在極端氣象災(zāi)害等突發(fā)事件應(yīng)對中，如果不考慮自身面臨的災(zāi)害風(fēng)險進(jìn)行臨機(jī)決斷，而依賴上級領(lǐng)導(dǎo)的拍板決策或單位領(lǐng)導(dǎo)層的最終決定，極易錯失戰(zhàn)機(jī)甚至令自身深陷險境，這就需要建立“事前責(zé)任劃分”制度、“預(yù)授權(quán)”制度、事后總體評估、責(zé)任追究制度等體系化的制度設(shè)計，確保面臨重大風(fēng)險時的響應(yīng)機(jī)制能自動啟動，最大限度提升決策效率，并防止權(quán)力在緊急時不被濫用；同時，要制定科學(xué)完備的應(yīng)急響應(yīng)法律規(guī)范與工作指南（或指令系統(tǒng)），還要進(jìn)一步研究和強(qiáng)化城市指揮系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)科技支撐、績效管理、資源保障、關(guān)鍵崗位培訓(xùn)、事后評估等其他相匹配的制度。

另一方面，要建立健全“監(jiān)測預(yù)警—應(yīng)急響應(yīng)”有效銜接的工作制度。加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，是應(yīng)對氣象災(zāi)害的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是做好應(yīng)急響應(yīng)的前提條件，另外，還要重視后續(xù)應(yīng)急響應(yīng)的協(xié)同性、連貫性、整體性制度設(shè)計。這就需要持續(xù)完善城市應(yīng)急管理全過程的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，建立“監(jiān)測預(yù)警—應(yīng)急響應(yīng)”協(xié)調(diào)協(xié)同的工作規(guī)范，建立應(yīng)急響應(yīng)協(xié)調(diào)協(xié)同領(lǐng)域的專項應(yīng)急預(yù)案（或工作方案）；讓全社會及所有部門真正重視“發(fā)布紅色預(yù)警”與“啟動一級響應(yīng)”的重大意涵及權(quán)威性；要強(qiáng)化應(yīng)急狀態(tài)下交通管制、警戒、疏散等一系列防范措施，健全城市應(yīng)急信息共享機(jī)制，促進(jìn)快速高效開展應(yīng)急響應(yīng)。

全面推進(jìn)韌性社會的建設(shè)

立足把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，需要全面推進(jìn)韌性社會建設(shè)，增強(qiáng)巨災(zāi)防御能力?！笆奈濉币?guī)劃綱要提出，建設(shè)海綿城市、韌性城市。我國在雄安新區(qū)的專項規(guī)劃中，已經(jīng)作了重要探索。今后，一是研究完善巨災(zāi)應(yīng)對制度，夯實應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、信息報告、指揮協(xié)調(diào)等基本能力建設(shè)，提高災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測、風(fēng)險早期識別和預(yù)報預(yù)警能力，研究建立高效有序的城市巨災(zāi)應(yīng)對體系，加強(qiáng)極端惡劣條件下的綜合保障能力建設(shè)。二是持續(xù)加強(qiáng)城市生命線工程的韌性能力建設(shè)，加強(qiáng)城市交通、供水、排水防澇、供熱、供氣和污水、污泥、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計、運營管理過程中的綜合防災(zāi)能力并做好容災(zāi)備份系統(tǒng)，促進(jìn)業(yè)務(wù)連續(xù)性。三是做好應(yīng)急物資準(zhǔn)備，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲備并在救災(zāi)時統(tǒng)一調(diào)度，組織災(zāi)害救助體系建設(shè)，著眼于巨災(zāi)應(yīng)急物資峰值需求和國際經(jīng)驗教訓(xùn)，建立包括家庭儲備、企業(yè)儲備、法定儲備等在內(nèi)的全社會應(yīng)急物資保障系統(tǒng)。四是加強(qiáng)防范化解重大風(fēng)險基礎(chǔ)性工作，開展災(zāi)害隱患排查和治理，完善公共安全教育培訓(xùn)體系，開展常態(tài)化災(zāi)害疏散演練；分類分層次做好殘疾人、老年人、嬰幼兒等社會脆弱群體應(yīng)對各類突發(fā)事件的安全防護(hù)工作，全面提升社會脆弱群體的“強(qiáng)韌化”能力。

注意“從教訓(xùn)中學(xué)習(xí)總結(jié)”

近年來，我國相繼發(fā)生了多起大城市內(nèi)澇事件，各地各部門要注意把“從教訓(xùn)中學(xué)習(xí)”真正變?yōu)橹贫仍O(shè)計，加快健全自然災(zāi)害重特大突發(fā)事件應(yīng)對評估制度。著眼于將教訓(xùn)總結(jié)制度化，以期能更有效地規(guī)范重特大突發(fā)事件應(yīng)對工作，真正提升所有安全管理者的實戰(zhàn)水平。比如，2012年北京“7·21”特大暴雨后，該市進(jìn)行了深刻總結(jié)與改進(jìn)，開展了包括巨災(zāi)情景構(gòu)建、加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警、修改應(yīng)急預(yù)案、完善指揮調(diào)度等一系列改進(jìn)措施。

今后，要不折不扣地按照習(xí)近平總書記提出的“底線思維”要求，持續(xù)加強(qiáng)城市應(yīng)急準(zhǔn)備，應(yīng)對“我們不愿看到但不能不有所準(zhǔn)備的極端情況”，比如，考慮“城市看海模式”下需要日常準(zhǔn)備的救生器材和裝備等；可以研究編制洪水或城市內(nèi)澇潛勢地圖，提升重點場所或設(shè)施的防御能力；解決預(yù)警信息發(fā)布“最后一公里”的問題，利用短信、微博、LED顯示屏、社交APP、電視、社區(qū)鄉(xiāng)村廣播，甚至是“人提醒人”等一切可能的渠道與方式，把氣象災(zāi)害預(yù)警信息盡快傳遞到每個可能受影響的人；還要研究科學(xué)的風(fēng)險溝通與傳播，讓群眾真正理解監(jiān)測預(yù)警信息的意涵及其可能的危害。另外，還可以建立法定評估、技術(shù)評估、即時評估等災(zāi)害評估制度，以及引入第三方開展評估的工作機(jī)制，以促進(jìn)災(zāi)害應(yīng)對評估工作的科學(xué)化、法治化和客觀公正性，以促進(jìn)城市安全管理體系不斷完善，防止突發(fā)事件應(yīng)對中類似問題或教訓(xùn)重復(fù)發(fā)生。