姜雨奇 葛路 陳杰

摘 要：社會治理檢察建議在開啟我國全面建設社會主義法治化、檢察工作法治化的新征程中發(fā)揮著重要作用。然而，在實踐中存在社會治理檢察建議理念認識有偏差、產品優(yōu)質標準不明晰、案件化辦理模式未確立、制發(fā)方式偏個體、支撐機制較匱乏等現(xiàn)實積弊。借鑒域外國家類似制度，可以質量為核心、規(guī)范為抓手做到品質剛性，構建檢察建議三大支撐機制實現(xiàn)程序剛性，做實檢察建議效果導向提升監(jiān)督效果剛性，建構社會治理檢察建議法治化路徑。

關鍵詞：社會治理 檢察建議 法治化 路徑選擇

一、現(xiàn)狀檢視：社會治理檢察建議新階段的現(xiàn)實積弊

社會治理檢察建議一般指檢察機關在履職過程中發(fā)現(xiàn)的違法犯罪隱患、管理監(jiān)督漏洞、風險預警和防控、給予相關人員或者組織行政處罰、政務處分、行業(yè)懲戒等問題提出的改進工作、完善治理的建議。[1]因其具有關照社會現(xiàn)實的直接性、體現(xiàn)法律監(jiān)督的鮮明性、促進整改落實的柔韌性和推進法治建設的契合性等特征，與其他類型檢察建議相較而言，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著更積極的作用。社會治理檢察建議已從過去粗放型發(fā)展轉向高質量發(fā)展階段，同時新的發(fā)展階段也面臨著轉變理念、轉換模式、轉型發(fā)展的挑戰(zhàn)。具體體現(xiàn)在理念、標準、模式、方式、機制等方面。

（一）社會治理檢察建議理念認識有偏差

總體來說，在司法辦案中積極運用社會治理檢察建議尚未形成新常態(tài)，其原因與社會治理檢察建議工作理念認識有偏差密切相關。有的地方檢察機關把社會治理檢察建議作用發(fā)揮不充分歸結于法律制度供給不足，有的認為辦理訴訟案件才是“硬任務”，把制發(fā)社會治理檢察建議當作“軟指標，是副產品”等，導致社會治理檢察建議工作重心沒有從制度供給及時轉向產品供給。

（二）社會治理檢察建議產品優(yōu)質標準不明晰

把社會治理檢察建議做成優(yōu)質產品，不僅應當成為理念共識，同時需要固化標準，使之落地落實。但從目前來看，社會治理檢察建議供給標準不夠明晰。社會治理檢察建議如何才算優(yōu)質？我們應該從哪些方面探究？最高人民檢察院制發(fā)的一號至六號檢察建議，以及近年來地方檢察機關發(fā)布的優(yōu)秀社會治理檢察建議，都為制發(fā)社會治理檢察建議提供了模板，但不少地方檢察機關及其工作人員學習了解還不夠，更缺乏系統(tǒng)梳理，指導實踐效果沒有充分實現(xiàn)。

（三）社會治理檢察建議“案件化”辦理模式未確立

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》修訂出臺之前，社會治理檢察建議一般是按照具體事項辦理，實行案件化辦理尚處在摸索階段。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》修訂出臺后，社會治理檢察建議案件化辦理正式走向實操，遺憾的是，實踐中辦事模式為主的工作慣性并未得到根本扭轉。結合執(zhí)法辦案提出社會治理檢察建議，主要針對監(jiān)管失責、監(jiān)管不力或未盡注意事項等情形，單純按事項辦理，容易出現(xiàn)制發(fā)不規(guī)范、效力難保障、濫發(fā)亂發(fā)等問題。目前，社會治理檢察建議究竟是以辦案模式為主，還是與辦事模式為主，也沒有形成相對統(tǒng)一的認識。

（四）社會治理檢察建議制發(fā)方式偏個體

相較個案檢察建議，從建議內容、方式特點、解決效果等角度來看，類案或綜合檢察建議更加貼近和滿足社會治理檢察建議的需求。近些年，不少地方檢察機關正向以類案或綜合檢察建議為主制發(fā)社會治理檢察建議的思路轉變。但總體看來，社會治理檢察建議仍是個案檢察建議居多，通過類案或綜合檢察建議參與社會治理的整體數(shù)量相對偏少，有的雖以類案或綜合檢察建議之名卻“有名無實”。

（五）社會治理檢察建議支撐機制較匱乏

社會治理檢察建議需要解決治理層面的難題，探究深層次原因，提出可行性建議。因此，其“綜合性”“復雜性”“專業(yè)化”突出。筆者認為，檢察機關在制發(fā)社會治理檢察建議時至少做到三個階段把控。前期要有充分的調查核實，過程中需要嚴格的質量把控，后期要對被建議單位整改落實提供必要支持和幫助。但從當前實際情況看，調查核實、質量監(jiān)控以及后續(xù)跟蹤缺乏相應機制的設計與具體規(guī)范安排，導致相關目標任務無從落地、難以實現(xiàn)。

二、他山之石：域外國家類似制度對比思考

域外國家關于檢察建議的規(guī)定并不多，俄羅斯檢察機關檢察抗議和建議的制度類似我國的檢察建議制度?！抖砹_斯聯(lián)邦檢察院組織法》第3編“檢察監(jiān)督”中規(guī)定了檢察長的抗議和建議制度，它是俄羅斯檢察機關實施檢察監(jiān)督的一種重要法定方式。政府機關及其公職人員是檢察長抗議和建議檢察監(jiān)督的主體，但是抗議和建議針對的對象卻完全不同，抗議針對的對象是與法律、法規(guī)相抵觸的法令，而建議針對的對象是一般違法現(xiàn)象。另外，《俄羅斯聯(lián)邦檢察院組織法》第 28 條規(guī)定了對侵犯人與公民權利與自由的法令的抗議，對侵犯人與公民權利與自由的違法行為的建議。在執(zhí)行刑罰和采取強制措施的行政機關，羈押場所的管理機關的檢察監(jiān)督中，第33條規(guī)定，也可適用抗議與建議形式。[2]俄羅斯聯(lián)邦對檢察抗議和建議的法律規(guī)制確立檢察抗議和建議為法定的監(jiān)督方式、明確檢察抗議和建議的界限，具有一定的強制力。

上述域外制度經驗，有助于完善我國的檢察建議制度。俄羅斯聯(lián)邦明確規(guī)定檢察抗議和建議的適用范圍，即檢察機關不能越權代替其他機關的原則;同時抗議和建議的對象必須在法定期限內處理，檢察長根據(jù)具體情況有權決定對公職人員的違法行為依據(jù)行政違法訴訟程序起訴;規(guī)定調查權和知情權。賦予檢察官對違法事實的調查權，對糾正違法活動的知情權，使檢察機關能夠不依賴于監(jiān)督對象獲取有關違法情況的信息。如進入相關辦公場所，要求提供必要文件、材料，傳喚工作人員，保證檢察抗議和建議得到落實。上述種種措施，為我國檢察建議法治化提供了參考。

根據(jù)實際情況，檢察機關制發(fā)的檢察建議要求也應有所不同。首先，檢察機關要有自己的辦理規(guī)范和流程，同時被建議機關也應至少明確檢察建議的辦理部門，這是檢察建議制發(fā)和回復通暢的前提條件。其次，對于個案制發(fā)檢察建議需個別問題相對突出且確實影響了一般社會公眾的實質權利;對于類案和重大影響個案制發(fā)檢察建議需進行實地調查核實、綜合調研，必要時候征求廣大群眾和專家意見，務必做到檢察建議品質過關。再次，檢察機關和被建議機關定期召開專門會議或者不定期地回訪，對檢察建議的質量、效果進行反饋，相關情況可寫進檢察機關年度人大報告中。最后，檢察建議的制發(fā)必須兼顧政治效果、社會效果和法律效果相統(tǒng)一。

三、困境破解：社會治理檢察建議法治化的路徑建構

當今社會是一個職能分工不斷細化，權力邊際越來越清晰，權力制約訴求越來越強烈的社會。[3]就社會治理檢察建議而言，檢察機關需要對不熟悉的領域提出有針對性的檢察建議，監(jiān)督過程不能高人一等，但卻要技高一籌，只有對違法事項的認定和建議實現(xiàn)精準監(jiān)督，方能做到合情合理、切實可行，實現(xiàn)“剛性”。

（一）以質量為核心、規(guī)范為抓手做到品質“剛性”

1.明確社會治理檢察建議制發(fā)重點和程序要求。對類案或者有重大影響的個案制發(fā)的檢察建議，是檢察機關在辦理案件過程中，對某一時期、某一地區(qū)、某一領域（行業(yè)）的某一類案件或某件特別重大影響的案件，進行調查核實、綜合調研后，及時總結特點、問題、原因和規(guī)律，對相關單位提出的糾正普遍違法、堵塞治理漏洞的整改建議。從實踐效果看，對于類案和重大影響個案開展檢察建議集中治理，最能體現(xiàn)檢察建議參與社會治理的積極作用，往往能夠實現(xiàn)辦理一（類）案件、監(jiān)督影響一片的良好效果。工作中，可以從案件辦理過程集中暴露出的社會治理苗頭性、傾向性問題以及重點領域入手，加強對社會治理工作中違法問題的源頭治理和系統(tǒng)整治。同時程序上可以發(fā)揮檢察機關一體化辦案優(yōu)勢，針對基層檢察機關辦案數(shù)量和類型的局限，在制發(fā)類案檢察建設時，可以由市一級檢察機關統(tǒng)籌考慮轄區(qū)內相關類案及重點個案是否具有同類特點，以此決定是否制發(fā)檢察建議，進而避免一味追求數(shù)量而忽略質量的不足。

2.構建社會治理檢察建議辦案流程和辦案模式。探索研發(fā)檢察建議線上管理系統(tǒng)，完成檢察建議線索受理、立案、制發(fā)過程、督促落實、結案反饋、歸檔等重要節(jié)點線上填錄，實現(xiàn)對檢察建議流程監(jiān)督和過程管控。在具體程序方面，各部門擬提出檢察建議的，可以由承辦檢察官提出申請，部門負責人審核，報研究室立項編號后，經檢察長批準啟動檢察建議流程。依托線上管理系統(tǒng)，通過智能化語義識別，對關鍵字、案卡信息、特定條目進行對比，及時提示本院及跨院相似檢察建議合并辦理，實現(xiàn)類案及重點案件檢察建議本院及上下級檢察院統(tǒng)籌辦理，構筑合力。同時由法律政策研究室負責檢察建議書的審核把關，確保文書格式內容規(guī)范統(tǒng)一，并做好登記備案，建立專門工作臺賬，專人動態(tài)化管理。

3.加強社會治理檢察建議相關培訓和明確價值導向。針對社會治理檢察建議，檢察機關要定期及時地組織相關培訓和研修工作，以推送典型案例、組織資深專家講座和業(yè)務訓練等形式，強化培養(yǎng)檢察機關工作人員服務社會治理的意識。同時圍繞社會治理檢察建議的成效，開展優(yōu)秀檢察建議評選，可以通過內部選拔與公開評選方式評選優(yōu)秀檢察建議，并匹配構建科學的正向激勵機制，充分調動相關工作人員的積極性。

（二）構建檢察建議三大支撐機制實現(xiàn)程序“剛性”

社會治理檢察建議應更加強調制發(fā)程序和制發(fā)樣式的規(guī)范性，以規(guī)范性助推其剛性效果。

1.構建調查核實機制?！度嗣駲z察院組織法》、民事訴訟法規(guī)定了提出檢察建議可以進行調查核實，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》明確了調查核實的方式，但在開展深層次違法問題監(jiān)督、提出綜合性檢察建議過程中，“外行監(jiān)督內行”常常成為社會對檢察機關的詬病。為此，一方面，檢察官應充分行使調查核實權，通過詳細查閱相關證據(jù)材料、實地走訪等途徑，對制發(fā)檢察建議的可行性進行充分的調研論證。另一方面，可以通過邀請“咨詢專家委員”“聽證會”等方式，廣泛邀請相關行業(yè)專家共同參與，全面分析存在的問題，增強檢察建議的專業(yè)性、針對性和合理性。

2.構建質量監(jiān)管機制。社會治理檢察建議作為一種非程序化監(jiān)督方式，其剛性來源于內容的高質量。[4]從實踐來看，亟需流程監(jiān)控、質量評查、統(tǒng)管評估等工作機制實質跟進?？梢詮目v向、橫向兩方面入手加強統(tǒng)管督導工作?？v向方面，構建檢察長或檢察委員會決定——檢察官辦案組承辦的工作模式;橫向方面，構建各業(yè)務部門主責——法律政策研究部門審核——案件管理部門統(tǒng)管的橫向協(xié)作機制，同時構建上下級檢察院的聯(lián)動推進、跟進督促機制，實現(xiàn)全方位流程監(jiān)控和質量評查。

3.構建支持配合機制支撐。最高人民檢察院向中央有關部門制發(fā)關于金融監(jiān)管問題社會治理檢察建議書（簡稱“三號檢察建議”）是支持配合機制落實的典范。該建議對近年來全國檢察機關辦理金融違法犯罪案件情況進行了專題調研，并通過與金融機構、行業(yè)監(jiān)管部門協(xié)同配合機制，采取刑事、民事、行政等手段綜合施策，把依法辦案、追贓挽損、維護穩(wěn)定結合起來，有效防止經濟金融風險演化為社會風險。可以此作為參照，深入提煉經驗做法，結合不同社會治理檢察建議制發(fā)領域，探索構筑全方位、多維度支撐配合機制。當前階段，主要還是通過加強溝通協(xié)作，鞏固地方性規(guī)定對檢察建議的保障作用，并根據(jù)實際工作需要，嘗試與本地區(qū)重點領域的相關部門達成協(xié)議或出臺聯(lián)合意見，形成小范圍外部支撐。[5]如，可以探索建立轄區(qū)重大檢察建議向同級政府、人大同時報備制度，及時報告檢察建議制發(fā)及回復情況。對于被建議單位在落實過程中遇到困難，需要檢察機關予以支持配合的，及時提供力所能及的支持和幫助;對于被建議單位不認真落實整改的，則由同級政府和人大責成整改，構筑全方位支撐體系，提升檢察建議“剛性”。

（三）做實檢察建議效果導向提升監(jiān)督效果的“剛性”

1.制定和完善實施細則提升社會治理檢察建議執(zhí)行力度。雖然《人民檢察院組織法》規(guī)定了檢察建議，但在實踐層面仍需要更加具體細化的實施細則予以加持。正如，目前大多數(shù)地區(qū)推行的將檢察建議納入地方考評體系予以保障，就是一種較為有效的嘗試。檢察機關可以將此中嘗試進行擴展，從地方性法律逐漸滲透入單位或行業(yè)的相關規(guī)定，甚至可以通過積累和改善，將檢察建議效力，融入部門法及規(guī)章體系之中，提升檢察建議執(zhí)行力度。

2.以公開的形式提升落實社會治理檢察建議的綜合效果。以“公開促公正”，探索建立公開建議回復、及時信息通報等常態(tài)化機制。一方面，進一步擴大社會治理檢察建議宣告送達的覆蓋面，做到應宣告送達的全部宣告送達，同時宣告送達的時候可以邀請人大代表、政協(xié)委員、案發(fā)單位上級行業(yè)主管部門領導以及媒體代表等與被建議單位共同參加，提升被檢察建議單位的重視和認可度。另一方面，及時通過互聯(lián)網(wǎng)、微信群等對外公布被建議單位的回復情況，及時回復檢察建議并整改到位的予以通報表揚，不及時回復或者整改落實不到位的，以定期匯報的方式向被建議單位同級政府、人大反饋，強化對被建議單位的監(jiān)督制約。同時嘗試建立同級黨委、人大、政府、紀檢監(jiān)察機關或者被建議單位的上級機關、行政主管部門以及行業(yè)自律組織等信息共享平臺，保證重點社會治理檢察建議通報及時有效，督促被建議單位自覺有效落實檢察建議成為常態(tài)。

3.堅持對社會治理檢察建議的定期回訪促進自身完善。對于制發(fā)的社會治理檢察建議，檢察機關要安排專人定期通過電話聯(lián)絡、赴實地考察等方式考察檢察建議落實效果。對于重點社會治理檢察建議，檢察機關與主管單位、行業(yè)協(xié)會必要時可建立協(xié)同工作機制，共同回訪，通過檢察機關建立與有關單位建立長效溝通，及時發(fā)現(xiàn)檢察建議落實方面存在的問題和障礙。在定期回訪的同時，可以依托專業(yè)機構、采取特定調查問卷等方式對檢察建議成效進行客觀評估，以此找準檢察建議的發(fā)力點和著力點，推動檢察建議工作不斷發(fā)展完善。