程 杰

一、中國(guó)社會(huì)救助體系改革與發(fā)展現(xiàn)狀

社會(huì)救助是社會(huì)保護(hù)體系的重要組成部分，是解決困難群體生存危機(jī)、維護(hù)社會(huì)底線公平的重要制度安排。21 世紀(jì)以來，中國(guó)政府將民生工作放在更加重要位置，社會(huì)救助事業(yè)成為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)救助政策也開啟了民生化范式的新階段。①張浩淼：《中國(guó)社會(huì)救助70年（1949—2019）：政策范式變遷與新趨勢(shì)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第7 期。2014年，國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，明確了“8+1”的社會(huì)救助體系基本框架，即最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助、自然災(zāi)害救助等8 個(gè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)社會(huì)力量廣泛參與。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“弱有所扶”，要求完善社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)、成撫安置等制度。社會(huì)救助體系發(fā)揮了重要的社會(huì)政策民生兜底作用，被視為最后一道“社會(huì)安全網(wǎng)”。

最低生活保障制度是社會(huì)救助體系的核心和基礎(chǔ)。低保制度的基本特點(diǎn)是非繳費(fèi)性和非普惠性，目標(biāo)群體是人均收入低于指定最低標(biāo)準(zhǔn)的家庭。1999年，全國(guó)范圍開始建立城市最低生活保障制度，農(nóng)村最低生活保障制度起步相對(duì)較晚，2007年開始在全國(guó)范圍建立。民政部公布數(shù)據(jù)顯示，城市最低生活保障覆蓋人數(shù)于2009年達(dá)到約2300 萬人的頂峰之后開始下降，2020年減少到805 萬人。農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋人數(shù)從2007年建立之初的約3600 萬人，增長(zhǎng)到2013年的約5400 萬人，之后開始下降，2020年減少到3600 萬人，覆蓋人數(shù)減少意味著貧困人口逐步脫貧。

面向城鄉(xiāng)特殊困難人群，中國(guó)先后建立了農(nóng)村五保供養(yǎng)、特困人員救助、城市“三無”人員救濟(jì)和福利院供養(yǎng)制度。針對(duì)農(nóng)村“三無”人員提供吃、穿、住、醫(yī)、葬五個(gè)方面（即“五保供養(yǎng)”）的生活照顧和物質(zhì)幫助。2006年，農(nóng)村特困人員救助方式進(jìn)行調(diào)整，部分人員納入最低生活保障制度。2014年，城鄉(xiāng)“三無”人員保障制度統(tǒng)一并入特困人員供養(yǎng)制度。到2020年末，農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)減少到約450 萬人，城市特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)約為30 萬人。

醫(yī)療救助是應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)低收入群體因病致貧、因病返貧的重要政策。救助對(duì)象主要包括最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員、低收入家庭的老年人和未成年人、重度殘疾人和重病患者以及其他特殊困難人員和成撫人員，通過直接醫(yī)療救助和資助參加醫(yī)療保險(xiǎn)兩種方式救助。2003年，農(nóng)村醫(yī)療救助制度與“新農(nóng)合”制度同步試點(diǎn)實(shí)施，2005年城市醫(yī)療救助制度啟動(dòng)試點(diǎn)。國(guó)家醫(yī)療保障局公布數(shù)據(jù)顯示，2020年全國(guó)資助參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)接近9984 萬人，實(shí)施門診和住院救助達(dá)到8404 萬人次。

教育救助保障了適齡人口獲得公平的教育機(jī)會(huì)。2006年，國(guó)務(wù)院決定全面實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策，即免除學(xué)雜費(fèi)和書本費(fèi)，對(duì)于家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿生提供生活補(bǔ)助。2008年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育全部免費(fèi)，確保所有義務(wù)教育適齡兒童都能“不花錢、有學(xué)上”。在學(xué)前教育階段，對(duì)在普惠性幼兒園就讀的家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童予以資助。對(duì)于高中教育階段家庭困難的學(xué)生，國(guó)家和地方政府設(shè)立助學(xué)金對(duì)其進(jìn)行資助。對(duì)于中等職業(yè)教育，建立以免學(xué)費(fèi)、國(guó)家助學(xué)金為主，學(xué)校和社會(huì)資助及頂崗實(shí)習(xí)等為補(bǔ)充的學(xué)生資助制度。對(duì)于高等教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，以獎(jiǎng)學(xué)金、學(xué)生貸款、勤工儉學(xué)等方式救助。教育部公布數(shù)據(jù)顯示，2020年全國(guó)各類教育資助學(xué)生1.46 億人次，2008—2020年累計(jì)資助金額達(dá)到1.86萬億元。

住房救助政策起步于城市住房制度改革。住房救助主要包括公共租賃住房、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房改造以及農(nóng)村危房改造三種方式。政府以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞较蜃》坷щy家庭提供保障性住房，面向城鎮(zhèn)中等偏下收入的住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租保障性住房，2014年開始公共租賃房與廉租房并軌運(yùn)行。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布資料顯示，“十三五”期間全國(guó)完成改造各類棚戶區(qū)住房2300 萬套，覆蓋5000 多萬居民，完成改造各類農(nóng)村危房約600 萬套。

就業(yè)援助既是社會(huì)救助的范疇，也是就業(yè)工作的內(nèi)容。就業(yè)援助旨在通過制定各類特殊扶持政策，多渠道開發(fā)公益性崗位，提供有針對(duì)性的援助措施，幫扶就業(yè)困難人員盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。就業(yè)援助對(duì)象主要包括就業(yè)困難人員和“零就業(yè)”家庭成員。臨時(shí)救助是一種應(yīng)急性、過渡性的救助政策，主要救助出現(xiàn)突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性生活困難的群眾，臨時(shí)救助方式包括發(fā)放臨時(shí)救助金、發(fā)放實(shí)物和提供轉(zhuǎn)介服務(wù)。自然災(zāi)害救助長(zhǎng)期處于臨時(shí)性、應(yīng)急性活動(dòng)狀態(tài)，2010年國(guó)務(wù)院頒布《自然災(zāi)害救助條例》，自然災(zāi)害救助進(jìn)入規(guī)范化階段，要求將自然災(zāi)害救助工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。同時(shí)，政府鼓勵(lì)社會(huì)力量廣泛參與社會(huì)救助，2016年《慈善法》正式實(shí)施，對(duì)于鼓勵(lì)社會(huì)力量參與救助活動(dòng)發(fā)揮積極作用。

社會(huì)救助體系加快發(fā)展得益于改革開放以來快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公共財(cái)政持續(xù)投入。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，人口與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增速趨于放緩，公共財(cái)政面臨收入增幅下降、支出剛性增長(zhǎng)的約束。另一方面，民生領(lǐng)域發(fā)展的不平衡不充分矛盾依然突出，居民的生活需求和民生訴求也在發(fā)生變化。在預(yù)算約束趨緊情況下，確定一個(gè)較為合理的社會(huì)救助投入強(qiáng)度是新時(shí)期社會(huì)救助體系穩(wěn)定發(fā)展的重要保障，也是相關(guān)學(xué)術(shù)領(lǐng)域和政策部門需要探討的基礎(chǔ)性議題。尤其是2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案實(shí)施之后，社會(huì)救助職能劃分進(jìn)行了調(diào)整，民政部門主要負(fù)責(zé)最低生活保障、特困人員供養(yǎng)和臨時(shí)救助，原來由民政部門負(fù)責(zé)的自然災(zāi)害救助、醫(yī)療救助分別交由應(yīng)急管理部門和醫(yī)療保障部門負(fù)責(zé)，教育救助、住房救助和就業(yè)救助項(xiàng)目分別由教育部門、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門以及人力資源和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)。社會(huì)救助事業(yè)多部門管理有利于專業(yè)化分工，但也為評(píng)估社會(huì)救助水平和投入強(qiáng)度帶來了難度。

二、社會(huì)救助投入強(qiáng)度測(cè)算

（一）概念與統(tǒng)計(jì)口徑

投入強(qiáng)度通常作為一個(gè)宏觀層面相對(duì)指標(biāo)，反映全社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源中用于某一領(lǐng)域或事業(yè)的比重。例如反映一個(gè)國(guó)家或地區(qū)創(chuàng)新投入強(qiáng)度的研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入占GDP 比重，這里投入來自政府公共財(cái)政、高校科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及企業(yè)。社會(huì)救助屬于民生事業(yè)，主要依靠政府公共財(cái)政，因此，我們將社會(huì)救助投入強(qiáng)度界定為各級(jí)政府財(cái)政直接用于八大類社會(huì)救助項(xiàng)目投入總額占GDP的比重，同時(shí)也觀察了社會(huì)救助投入占政府公共財(cái)政總支出的比重。中國(guó)社會(huì)救助體系在探索中不斷調(diào)整完善，目前不同救助項(xiàng)目的目標(biāo)對(duì)象、救助方式、籌資來源仍然存在差異，對(duì)應(yīng)的政府職能部門也不同。為了更清楚地理解中國(guó)社會(huì)救助投入強(qiáng)度，更有針對(duì)性地服務(wù)于政策決策，我們界定了三種不同范圍和統(tǒng)計(jì)口徑。

第一層次：最低生活保障制度是社會(huì)救助體系最核心的構(gòu)成內(nèi)容，通過直接觀察低保的投入強(qiáng)度和保障水平能夠理解社會(huì)救助基礎(chǔ)狀況。2000—2020年全國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障累計(jì)支出達(dá)到2 萬億元，2020年城鄉(xiāng)最低生活保障支出接近2000 億元（見表1），占當(dāng)年GDP 的比重為0.19%，占當(dāng)年全國(guó)公共財(cái)政支出（政府一般公共預(yù)算支出）的比重為0.8%。世界銀行的評(píng)估報(bào)告中，也將低保作為中國(guó)社會(huì)安全網(wǎng)的主要構(gòu)成，估算得到2014年無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付占GDP 比重為0.26%。①World Bank, The State of Social Safety Nets 2018, Washington DC, 2018.

表1 2000—2020年中國(guó)社會(huì)救助財(cái)政投入（億元）

第二層次：“民政社會(huì)救助”是民政部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施的社會(huì)救助項(xiàng)目，除了最低生活保障制度之外，還包括特困人員供養(yǎng)、臨時(shí)救助及其他社會(huì)救助，通過觀察民政社會(huì)救助能夠相對(duì)更廣泛地理解社會(huì)救助狀況。2000—2020年全國(guó)“民政社會(huì)救助”累計(jì)支出達(dá)到2.5 萬億元，2020年“民政社會(huì)救助”支出約為2600 億元，占當(dāng)年GDP 的比重為0.26%，占當(dāng)年全國(guó)公共財(cái)政支出的比重為1.06%。

第三層次：廣義的社會(huì)救助體系包括所有八大類社會(huì)救助項(xiàng)目，以更全面地觀察社會(huì)救助投入強(qiáng)度和保障水平。在不考慮救助方式（直接救助與間接救助）和資金投入周期差異（每年連續(xù)救助與一次性救助）的情況下，2000—2020年全國(guó)各類社會(huì)救助政府財(cái)政累計(jì)支出接近9萬億元，2020年各類社會(huì)救助支出達(dá)到9200 億元，占當(dāng)年GDP 的比重為0.91%，占當(dāng)年全國(guó)公共財(cái)政支出的比重為3.76%。世界銀行的評(píng)估報(bào)告中，中國(guó)社會(huì)安全網(wǎng)項(xiàng)目?jī)H包括低保、五保和減貧項(xiàng)目，但同時(shí)納入了新農(nóng)保項(xiàng)目，估算得到2014年中國(guó)社會(huì)安全網(wǎng)投入強(qiáng)度為0.76%，總體上低估了中國(guó)社會(huì)救助投入強(qiáng)度。②World Bank, The State of Social Safety Nets 2018, Washington DC, 2018.

（二）社會(huì)救助投入強(qiáng)度變化

新世紀(jì)以來的20年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持較快增長(zhǎng)，社會(huì)救助體系建設(shè)步伐加快，財(cái)政投入不斷增加，社會(huì)救助支出不斷增長(zhǎng)，社會(huì)救助投入強(qiáng)度總體上呈現(xiàn)逐步提高的趨勢(shì)。城鄉(xiāng)最低生活保障支出占GDP 比重從2000年前后的0.02%逐步提高到2012年的0.26%，“民政社會(huì)救助”支出占GDP 比重在2000年前后也只有0.02%，進(jìn)入“十二五”時(shí)期則達(dá)到0.3%左右，更廣義的社會(huì)救助財(cái)政支出占GDP 比重在2008年為0.79%，2012年提高到1.25%。以公共財(cái)政支出相對(duì)比重反映的社會(huì)救助投入強(qiáng)度也表現(xiàn)出類似的特征，城鄉(xiāng)最低生活保障支出占公共財(cái)政的比重從2000年前后的0.14%逐步提高到“十二五”時(shí)期的1.1%左右，“民政社會(huì)救助”支出占公共財(cái)政的比重在2000年前后僅為0.14%，“十二五”時(shí)期達(dá)到1.3%左右，更廣義的社會(huì)救助財(cái)政支出占公共財(cái)政的比重從2008年約4%逐步提高到“十二五”時(shí)期的5%左右。

社會(huì)救助投入強(qiáng)度變化呈現(xiàn)出階段性特征。改革開放之前，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財(cái)政資源緊缺，救助水平很低，1958年全國(guó)社會(huì)救濟(jì)福利費(fèi)占國(guó)家財(cái)政支出比重僅為0.3%，1966年和1976年也僅占0.6%和0.5%。③張浩淼：《中國(guó)社會(huì)救助70年（1949—2019）：政策范式變遷與新趨勢(shì)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第7 期。改革開放以來，社會(huì)救助支出總體上呈逐步上升趨勢(shì)，1978—2010年民政部門社會(huì)救助支出大體可以分為三個(gè)階段：1978—1994年社會(huì)救助支出處于下降態(tài)勢(shì)，支出占財(cái)政支出和GDP 比重均處于歷史低點(diǎn)；1995—2000年處于低水平徘徊階段，分稅制改革為阻止社會(huì)救助支出下滑趨勢(shì)發(fā)揮了積極作用；2001年開始社會(huì)救助支出大幅快速增長(zhǎng)，占財(cái)政支出和GDP 比重也明顯提高。①張立彥：《政府社會(huì)救助支出存在的問題與對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2013年第9 期。但是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，尤其“十三五”時(shí)期以來，社會(huì)救助投入強(qiáng)度變化出現(xiàn)了新特征。

社會(huì)救助投入強(qiáng)度沒有延續(xù)之前的較快提升態(tài)勢(shì)，“十二五”中后期開始陷入徘徊狀態(tài)，“十三五”時(shí)期呈現(xiàn)逆轉(zhuǎn)下降趨勢(shì)。城鄉(xiāng)最低生活保障支出占GDP 比重在2013年達(dá)到高峰（0.28%）之后開始逐漸下降，2019年下降到0.17%，2020年小幅反彈到0.19%（見圖1），主要與全面脫貧攻堅(jiān)任務(wù)收官之年的兜底保障有關(guān)?！懊裾鐣?huì)救助”投入強(qiáng)度也呈現(xiàn)類似特征，財(cái)政投入占GDP 比重在2013年達(dá)到高峰（0.33%）之后逐步下降，占全國(guó)財(cái)政支出比重在2011年達(dá)到高峰（1.42%）之后逐步下降，2019年下降到0.91%，2020年小幅反彈到1.06%（見圖2）。廣義上的社會(huì)救助投入強(qiáng)度也呈現(xiàn)波動(dòng)下降趨勢(shì)，各類救助項(xiàng)目投入占GDP 比重在2012年達(dá)到高峰（1.25%）之后趨于下降，2019年下降到0.81%，占全國(guó)財(cái)政支出比重從“十二五”時(shí)期的5%左右下降到2019年的3.37%。

圖1 中國(guó)社會(huì)救助投入占GDP 比重（2000—2020年）

圖2 中國(guó)社會(huì)救助投入占全國(guó)財(cái)政支出比重（2000—2020年）

總體上來看，“十三五”時(shí)期社會(huì)救助體系的財(cái)政投入增長(zhǎng)沒有趕上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政支出增長(zhǎng)的步伐，這主要?dú)w因于幾方面因素：（1）全面脫貧攻堅(jiān)任務(wù)加快推進(jìn)，絕對(duì)貧困問題逐步解決，農(nóng)村最低生活保障覆蓋對(duì)象逐步退出（見圖3），而相對(duì)貧困救助機(jī)制尚未全面建立。城市低保也存在類似情況，在沒有大幅度提高低保標(biāo)準(zhǔn)情況下，低保對(duì)象識(shí)別機(jī)制嚴(yán)格化導(dǎo)致實(shí)際漏報(bào)率提高，低保對(duì)象快速減少對(duì)整個(gè)社會(huì)救助制度產(chǎn)生負(fù)面影響。①關(guān)信平：《新時(shí)代中國(guó)城市最低生活保障制度成化路徑：提升標(biāo)準(zhǔn)與精準(zhǔn)識(shí)別》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第1 期。（2）醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項(xiàng)救助政策往往與低保制度或扶貧政策掛鉤，覆蓋對(duì)象接近，低保和扶貧退出也影響其他專項(xiàng)社會(huì)救助投入。（3）經(jīng)濟(jì)增速放緩和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革（如降費(fèi)減稅）影響公共財(cái)政收入，財(cái)政支出預(yù)算趨緊，人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變導(dǎo)致普惠性的支出（如養(yǎng)老金、醫(yī)療衛(wèi)生等）增長(zhǎng)較快，壓縮了非普惠性的社會(huì)救助投入增長(zhǎng)空間。

圖3 城鄉(xiāng)最低生活保障覆蓋人數(shù)與財(cái)政投入（1996—2020年）

需要強(qiáng)調(diào)的是，宏觀上社會(huì)救助投入強(qiáng)度的下降并不必然等同于微觀層面社會(huì)救助水平的下降，實(shí)際上城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)始終保持穩(wěn)定的提高態(tài)勢(shì)，尤其城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程逐步推進(jìn)，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距逐步縮小，2010—2020年城市低保和農(nóng)村低保的平均標(biāo)準(zhǔn)分別從每人每月251.2 元、117.0 元提高到677.6 元、496.9 元，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距（城市：農(nóng)村）從2.15 下降到1.36。

（三）社會(huì)救助投入的結(jié)構(gòu)特征

隨著社會(huì)救助體系建設(shè)不斷完善，社會(huì)救助投入的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化?！懊裾鐣?huì)救助”投入所占比重穩(wěn)定在25%左右，2020年受到全面脫貧攻堅(jiān)任務(wù)影響，“民政社會(huì)救助”投入占比提高到28.1%（見圖4）。醫(yī)療救助制度逐步完善，尤其國(guó)家醫(yī)療保障局負(fù)責(zé)此項(xiàng)職能之后，救助范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，救助標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)提高，近兩年醫(yī)療救助投入占比提高到6%。教育救助投入強(qiáng)度也明顯提高，各類學(xué)校學(xué)生救助財(cái)政投入占社會(huì)救助總投入比重從2012年的12%提高到2020年的近20%。就業(yè)援助投入保持穩(wěn)定，所占比重保持在10%左右。受2008年“5.12汶川地震”突發(fā)事件影響，自然災(zāi)害救助支出比重高達(dá)24.4%，之后常規(guī)年份所占比重大幅下降，2020年為2.4%。

圖4 2008—2020年中國(guó)社會(huì)救助投入的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)（%）

住房救助不同于其他救助項(xiàng)目，除了住房租賃補(bǔ)貼之外，其他補(bǔ)助大多屬于一次性補(bǔ)貼，涉及房地產(chǎn)投資建設(shè)，投資規(guī)模和財(cái)政支出很大，但救助對(duì)象受益周期很長(zhǎng)。2008年住房救助支出占比僅為9.3%，隨著“十二五”時(shí)期住房保障事業(yè)的快速發(fā)展，各類保障性住房支出大幅增加，到2016年住房救助投入占比曾經(jīng)達(dá)到49%，“十三五”時(shí)期保障性住房建設(shè)任務(wù)提前完成，2020年住房救助投入占比下降到34%。住房救助方式的差異可能導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)口徑偏差，若不考慮住房救助項(xiàng)目，民政社會(huì)救助支出占比超過40%，教育救助支出比重達(dá)到30%。

（四）社會(huì)救助與其他社會(huì)領(lǐng)域投入強(qiáng)度比較

從政府公共財(cái)政對(duì)民生領(lǐng)域投入來看，社會(huì)救助投入強(qiáng)度相對(duì)處于較低水平。教育、衛(wèi)生健康、社會(huì)保障①財(cái)政部全國(guó)財(cái)政支出決算中，“社會(huì)保障”欄目主要包括行政事業(yè)單位離退休費(fèi)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助、撫恤和退役安置、社會(huì)福利、殘疾人事業(yè)以及最低生活保障等，與社會(huì)救助項(xiàng)目有重疊，但范圍不同。和就業(yè)的財(cái)政投入強(qiáng)度要明顯高于社會(huì)救助。2020年公共財(cái)政用于教育投入占GDP 比重為3.58%，社會(huì)保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康的投入強(qiáng)度分別達(dá)到3.21%和1.89%（見圖5）。從趨勢(shì)上來看，社會(huì)保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康的投入強(qiáng)度呈現(xiàn)明顯提高態(tài)勢(shì)，教育投入強(qiáng)度基本保持穩(wěn)定，而社會(huì)救助投入強(qiáng)度同期呈現(xiàn)出下降態(tài)勢(shì)?？茖W(xué)技術(shù)投入強(qiáng)度與社會(huì)救助投入強(qiáng)度接近，最近年份均保持在0.9%左右，但科學(xué)技術(shù)投入除了政府公共財(cái)政投入之外，很大程度上依靠企業(yè)和社會(huì)資源，2020年中國(guó)研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入總量達(dá)到2.4 萬億元，占GDP 比重為2.4%。但是，社會(huì)救助體系來源于政府之外的社會(huì)資源投入相對(duì)有限，2020年全國(guó)社會(huì)組織捐贈(zèng)收入大幅增長(zhǎng)21.3%，但總額也僅有1060 億元，如果考慮社會(huì)捐助，2020年“8+1”社會(huì)救助體系的投入強(qiáng)度（占GDP 比重）剛剛達(dá)到1%。當(dāng)然，民生領(lǐng)域各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的功能定位不同，覆蓋群體規(guī)模存在差異，投入強(qiáng)度存在可比性問題，更客觀地評(píng)估一個(gè)合理的社會(huì)救助投入強(qiáng)度，有必要考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)所處的發(fā)展階段特征，通過國(guó)際比較有助于把握合理的區(qū)間。

圖5 2008—2020年社會(huì)救助與其他社會(huì)領(lǐng)域財(cái)政投入占GDP 比重（%）

三、社會(huì)救助投入強(qiáng)度的國(guó)際比較

（一）中國(guó)社會(huì)救助投入強(qiáng)度是否偏低？

社會(huì)福利制度和社會(huì)保護(hù)體系差異對(duì)社會(huì)救助投入強(qiáng)度國(guó)際比較造成困擾。世界銀行2015年的研究報(bào)告顯示，當(dāng)今世界社會(huì)安全網(wǎng)項(xiàng)目（social safety net programs）發(fā)展較快且非常復(fù)雜，平均每個(gè)發(fā)展中國(guó)家大約有20 個(gè)不同類型的社會(huì)安全網(wǎng)項(xiàng)目。①World Bank, The State of Social Safety Nets 2015, Washington DC, 2015.這類社會(huì)安全網(wǎng)項(xiàng)目在美國(guó)主要涉及福利項(xiàng)目（welfare programs），在歐盟國(guó)家主要指向社會(huì)救濟(jì)項(xiàng)目（social assistance programs）。社會(huì)安全網(wǎng)或社會(huì)救助作為社會(huì)保護(hù)（social protection）體系的重要組成，②按照2018年世界銀行報(bào)告對(duì)社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目的分類標(biāo)準(zhǔn)，包括三種類型：第一類是非繳費(fèi)型的社會(huì)安全網(wǎng)或社會(huì)救助，基本目標(biāo)是貧困和不平等削減，代表性的政策工具是無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移、有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移、社會(huì)養(yǎng)老金、食品和實(shí)物補(bǔ)貼、學(xué)校營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃、公益性崗位等；第二類是繳費(fèi)型的社會(huì)保險(xiǎn)，基本目標(biāo)是確保面臨風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)充足的生活標(biāo)準(zhǔn)；第三類是繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型的勞動(dòng)力市場(chǎng)項(xiàng)目，基本目標(biāo)是促進(jìn)就業(yè)和平滑收入。其基本屬性逐漸達(dá)成共識(shí)，即非繳費(fèi)型（noncontributory）和面向低收入或脆弱群體，以轉(zhuǎn)移支付方式提供定期且可預(yù)見的支持。

發(fā)達(dá)國(guó)家投入較多資源用于社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目，旨在發(fā)揮收入再分配功能。2000年左右，歐盟國(guó)家投入各類社會(huì)保護(hù)（social protection）體系資源就占到GDP的19%，美國(guó)這一比例也占到9%。這其中，平均85%的支出涉及到社會(huì)保險(xiǎn)（social insurance）項(xiàng)目，例如養(yǎng)老金、失業(yè)保險(xiǎn)、疾病和生育保險(xiǎn)等，非繳費(fèi)型的社會(huì)救助項(xiàng)目?jī)H占15%，當(dāng)然不同國(guó)家之間差異較大。2000年歐盟15 國(guó)的社會(huì)救助類型投入占GDP 比重平均為3%，美國(guó)基于家計(jì)調(diào)查（means-tested）福利項(xiàng)目投入占GDP 比重為2.2%。①World Bank, Social Safety Nets in OECD Countries, Social Safety Nets Primer Notes, 2006, No.25.有學(xué)者直接將社會(huì)安全網(wǎng)等同于社會(huì)救助，界定口徑相對(duì)較窄，估算顯示大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家社會(huì)救助投入強(qiáng)度在1%—2%之間。②Margaret Grosh, et al., For Protection and Promotion: The Design and Implementation of Effective Safety Nets, World Bank, Washington DC, 2008.世界87 個(gè)主要發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)安全網(wǎng)支出占GDP 比重，平均水平為1.9%，中位數(shù)水平為1.4%。③Weigand Christine, Margaret Grosh, Levels and Patterns of Safety Net Spending in Developing and Transition Countries, World Bank Social Protection Discussion Paper, 2008, No.0817.按照世界銀行2018年最新估算顯示，世界124 個(gè)主要國(guó)家的平均社會(huì)救助投入強(qiáng)度為1.5%，從動(dòng)態(tài)趨勢(shì)來看，社會(huì)救助投入強(qiáng)度總體呈現(xiàn)提高態(tài)勢(shì)，拉美和加勒比海地區(qū)的平均投入強(qiáng)度從2003年的0.43%持續(xù)提高到2015年的1.26%，歐洲和中亞地區(qū)也從2003年的1.24%穩(wěn)步提高到2014年的1.63%。④World Bank, The State of Social Safety Nets 2018, Washington DC, 2018.

對(duì)比世界主要國(guó)家和地區(qū)，中國(guó)目前社會(huì)救助投入強(qiáng)度總體上處于偏低水平，既低于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和高收入國(guó)家平均水平，也低于目前所處的中等偏上收入國(guó)家平均水平和世界平均水平，但與東亞和太平洋地區(qū)平均水平接近。從趨勢(shì)變化來看，“十三五”時(shí)期之前中國(guó)社會(huì)救助投入強(qiáng)度變化與世界整體尤其是發(fā)展中國(guó)家特征相似，但之后出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)下降，可能與世界和主要發(fā)展中國(guó)家變動(dòng)特征出現(xiàn)差異。不同收入組和地區(qū)國(guó)家的平均社會(huì)救助投入強(qiáng)度見圖6。

圖6 不同收入組和地區(qū)國(guó)家的平均社會(huì)救助投入強(qiáng)度（%）

（二）是否存在一個(gè)最優(yōu)的社會(huì)救助投入強(qiáng)度？

評(píng)估社會(huì)救助投入強(qiáng)度的合理性前提是要理解社會(huì)救助投入強(qiáng)度的主要決定因素。相關(guān)文獻(xiàn)研究總結(jié)得出，①Naren Prasad, Megan Gerecke, "Social Security Spending in Times of Crisis," Global Social Policy, 2010, 10 (2).社會(huì)保護(hù)支出最常見、最主要的決定因素至少包括：一是收入增長(zhǎng)和發(fā)展水平，二是人口與人口結(jié)構(gòu)尤其是老齡化，三是民主的興起與政治制度、政黨和政策遺產(chǎn)，四是全球化或貿(mào)易開放、工業(yè)化和城市化，另外還有經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊等。社會(huì)救助主要依靠政府公共支出，理論上和經(jīng)驗(yàn)上更關(guān)注于以下幾個(gè)方面。

首先是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。一般邏輯上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，財(cái)政保障能力越強(qiáng)，社會(huì)保護(hù)體系更加健全，投入社會(huì)救助的資源更多。正是基于這一邏輯，包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)救助體系建設(shè)，往往以發(fā)達(dá)國(guó)家的籌資水平和投入強(qiáng)度為參照依據(jù)，倡導(dǎo)加大公共投入。但是，經(jīng)驗(yàn)研究似乎并沒有發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)因素與社會(huì)救助投入強(qiáng)度之間的相關(guān)性，有學(xué)者驚訝地發(fā)現(xiàn)福利國(guó)家的相關(guān)理論假說都沒有得到經(jīng)驗(yàn)支持，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅前收入不平等、稅收體系效率、社會(huì)流動(dòng)性等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與社會(huì)保護(hù)投入強(qiáng)度都沒有顯著關(guān)系。②參見Alesina Alberto, Edward L. Glaeser, Fighting Poverty in the US and Europe, Oxford, UK, Oxford University Press, 2004.從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，社會(huì)福利支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系確實(shí)很弱，更高社會(huì)轉(zhuǎn)移支付的GDP 成本也是不清楚的，這意味著社會(huì)救助投入強(qiáng)度并不必然隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高而改變。③參見Peter Lindert, Growing Public: Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century, Cambridge, UK, Cambridge University Press, 2004.有學(xué)者研究證實(shí)，社會(huì)保護(hù)投入強(qiáng)度與人均GDP 水平顯著正相關(guān)，而僅考慮其中的社會(huì)救助投入強(qiáng)度與人均GDP 水平?jīng)]有顯著關(guān)系。④Weigand Christine, Margaret Grosh, Levels and Patterns of Safety Net Spending in Developing and Transition Countries, World Bank Social Protection Discussion Paper, 2008, No.0817.世界銀行2018年研究報(bào)告也認(rèn)為，盡管高收入組國(guó)家的平均社會(huì)救助投入強(qiáng)度要高于低收入國(guó)家，但從國(guó)別層面觀察，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平似乎與社會(huì)救助投入強(qiáng)度并沒有明顯關(guān)聯(lián)，投入強(qiáng)度差異更多反映的是國(guó)家的政策偏好，而非經(jīng)濟(jì)條件。⑤World Bank, The State of Social Safety Nets 2018, Washington DC, 2018.

第二是社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，尤其是削減貧困和不平等以及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊。社會(huì)安全網(wǎng)的宗旨就是通過面向貧困和脆弱群體的轉(zhuǎn)移支付以削減貧困和降低不平等，社會(huì)救助投入強(qiáng)度與貧困和不平等程度及其變化存在關(guān)聯(lián)。但是，理論上社會(huì)安全網(wǎng)是社會(huì)保護(hù)、貧困削減、收入再分配、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理等社會(huì)政策的組成部分，是他們的交集、而并非全部，⑥Margaret Grosh, et al., For Protection and Promotion: The Design and Implementation of Eff ective Safety Nets, World Bank, Washington DC, 2008.這意味著社會(huì)救助投入強(qiáng)度與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)之間的關(guān)系也具有不確定性。有關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究也沒有發(fā)現(xiàn)社會(huì)救助投入強(qiáng)度與基尼系數(shù)之間的顯著相關(guān)性。⑦Weigand Christine, Margaret Grosh, Levels and Patterns of Safety Net Spending in Developing and Transition Countries, World Bank Social Protection Discussion Paper, 2008, No.0817.當(dāng)發(fā)生外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)，例如金融危機(jī)、突發(fā)衛(wèi)生和自然災(zāi)害沖擊等，社會(huì)救助要發(fā)揮逆周期（countercyclical）調(diào)節(jié)功能，通過加大投入兜住民生底線，但經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中社會(huì)救助投入強(qiáng)度往往呈現(xiàn)出順周期（procyclical）特征，往往外部沖擊發(fā)生時(shí)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況也受到影響，社會(huì)救助公共資源難以得到成先保障。①Braun Miguel, Luciano Di Gresia, Towards Eff ective Social Insurance in Latin America: The Importance of Countercyclical Fiscal Policy, Paper Presented at Dealing with Risk: Implementing Employment Policies under Fiscal Constraints Seminar, Milan, March 23, 2003.

第三是社會(huì)福利模式。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究更多從政治體制解釋不同國(guó)家社會(huì)救助投入強(qiáng)度差異，例如聯(lián)邦制國(guó)家還是民族國(guó)家、種族集中度、政治體制類型以及財(cái)政分權(quán)模式等。相對(duì)來看，美國(guó)、英國(guó)等“盎格魯-薩克遜”模式（Anglo Saxon model）以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和個(gè)人自由主義為導(dǎo)向，社會(huì)救助體系對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)政策工具依賴度較低，更傾向于直接面向需要救濟(jì)的對(duì)象，但覆蓋群體相對(duì)有限。此外，政治意愿、文化觀念以及人口結(jié)構(gòu)等也是社會(huì)救助投入強(qiáng)度和投入結(jié)構(gòu)的影響因素。

因此，社會(huì)救助投入強(qiáng)度理論上存在一個(gè)合理水平，但目前尚沒有一個(gè)較為理想的基準(zhǔn)（benchmarking），國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也并不能提供“顯而易見”的規(guī)律和證據(jù)，一個(gè)國(guó)家在確定社會(huì)救助投入強(qiáng)度時(shí)有必要充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)以及自身社會(huì)福利制度。當(dāng)然，關(guān)于政府公共支出的經(jīng)濟(jì)理論仍然具有啟示意義，即包括社會(huì)救助在內(nèi)的不同類型政府公共支出的邊際收益要趨同并且接近于公共支出增長(zhǎng)的邊際成本。引申的含義至少包括兩個(gè)方面：一是社會(huì)救助投入過多也將付出代價(jià)即機(jī)會(huì)成本，包括投資其他更重要領(lǐng)域的資源受到約束或者導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過重；二是社會(huì)救助投入的收益可能是長(zhǎng)期的，評(píng)估社會(huì)救助投入強(qiáng)度還需要考慮未來對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值。

此外，與投入強(qiáng)度同樣重要的是投入結(jié)構(gòu)。尤其在預(yù)算約束較強(qiáng)的情況下，成化支出結(jié)構(gòu)是提高社會(huì)救助能力的有效舉措。歐洲和中亞地區(qū)國(guó)家社會(huì)救助支出中，用于現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的比重占到76%，其中無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付占到36%，在所有地區(qū)中最高，拉美和加勒比海地區(qū)更偏向于有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，占到社會(huì)救助支出的21%，②World Bank, The State of Social Safety Nets 2015, Washington DC, 2015.現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付更直接地發(fā)揮了收入再分配效應(yīng)，這些地區(qū)和國(guó)家近年來收入不平等惡化跡象得到控制，較大程度上得益于此。

四、啟示與建議

加強(qiáng)社會(huì)救助體系建設(shè)是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要舉措。近年來中國(guó)收入差距再次擴(kuò)大與社會(huì)救助投入強(qiáng)度下降可能存在一定關(guān)系（見圖7）。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，社會(huì)安全網(wǎng)或社會(huì)救助項(xiàng)目能夠使世界主要國(guó)家居民收入基尼系數(shù)平均下降2 個(gè)點(diǎn)，貧困發(fā)生率下降8 個(gè)百分點(diǎn)，其中，高收入國(guó)家和中高收入國(guó)家的收入分配調(diào)節(jié)效果更明顯，基尼系數(shù)分別下降5個(gè)點(diǎn)和3 個(gè)點(diǎn)，貧困發(fā)生率分別下降15 個(gè)和11 個(gè)百分點(diǎn)。①World Bank, The State of Social Safety Nets 2018, Washington DC, 2018.因此，提高社會(huì)救助投入強(qiáng)度是扭轉(zhuǎn)收入差距擴(kuò)大的最直接有效的應(yīng)對(duì)舉措，成先政策途徑是擴(kuò)大社會(huì)救助覆蓋對(duì)象。高收入國(guó)家各類社會(huì)保護(hù)和勞動(dòng)力項(xiàng)目覆蓋群體達(dá)到總?cè)丝诘?1%，貧困群體覆蓋率達(dá)到97%，社會(huì)救助項(xiàng)目的貧困群體有效覆蓋率為76%，世界平均的總?cè)丝诟采w率和貧困群體覆蓋率分別為44%和56%，社會(huì)救助項(xiàng)目的貧困群體有效覆蓋率為45%，而低收入國(guó)家各類社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目的總?cè)丝诤拓毨后w覆蓋率都不到20%。②World Bank, The State of Social Safety Nets 2018, Washington DC, 2018.中國(guó)社會(huì)保護(hù)和社會(huì)救助覆蓋對(duì)象還有進(jìn)一步擴(kuò)大空間。③丁建定：《中國(guó)社會(huì)保障制度的公平正義理念及其實(shí)踐取向》，《社會(huì)政策研究》2020年第4 期。

圖7 社會(huì)救助投入強(qiáng)度與全國(guó)收入差距變動(dòng)趨勢(shì)（2008—2020年）

“十四五”時(shí)期，中國(guó)面臨人口與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，福利剛性發(fā)展與財(cái)力增速減緩的矛盾開始顯性化，尤其疫情防控常態(tài)化與國(guó)際環(huán)境復(fù)雜化使得財(cái)力增長(zhǎng)具有不確定性，如何理性處理好福利增長(zhǎng)、責(zé)任分擔(dān)與財(cái)力支撐的關(guān)系是必須妥善應(yīng)對(duì)的新挑戰(zhàn)。④鄭功成：《面向2035年的中國(guó)特色社會(huì)保障體系建設(shè)：基于目標(biāo)導(dǎo)向的理論思考與政策建議》，《社會(huì)保障評(píng)論》2021年第1 期。面向全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程，社會(huì)救助體系需要發(fā)揮有效的社會(huì)托底功能，需要推進(jìn)從政策型救助走向法治型救助、從管理型救助走向服務(wù)型救助、從生存型救助走向兼顧發(fā)展型救助、從政府救助走向多元化社會(huì)救助的轉(zhuǎn)變。

政府公共財(cái)政需要持續(xù)加大對(duì)社會(huì)救助投入，但前提是要解決制度建設(shè)存在的問題。一是實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”，瞄準(zhǔn)對(duì)象仍然有一部分游離在制度之外，①Chen Shaohua, Martin Ravallion, Decentralized Transfers to the Urban Poor: China's Di Bao Program, World Bank Working Paper, memo, 2005.大數(shù)據(jù)和新技術(shù)應(yīng)用降低了錯(cuò)保率、但同時(shí)增加了漏保率，帶來新的“應(yīng)保未?！眴栴}，②李琴、岳經(jīng)綸：《信息技術(shù)應(yīng)用如何影響社會(huì)福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)——基于貧困治理的實(shí)證研究》，《公共行政評(píng)論》2021年第3 期。有效覆蓋率擴(kuò)大將直接增加社會(huì)救助需求。二是生活成本快速上升，居民生活需求水平逐步提高，各類救助的保障水平和標(biāo)準(zhǔn)要求相應(yīng)動(dòng)態(tài)提高，目前城市和農(nóng)村的社會(huì)救助項(xiàng)目的實(shí)際減貧效果都不太理想。③Ravallion Martin, et al., "Does the Di Bao Program Guarantee a Minimum Income in China's Cities?" in Jiwei Lou, Shuilin Wang (eds.), Public Finance in China: Reform and Growth for a Harmonious Society, World Bank, Washington DC, 2008；王美艷：《中國(guó)最低生活保障制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施》，《勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究》2015年第3 期；Jennifer Golan, et al., Unconditional Cash Transfers in China: An Analysis of the Rural Minimum Living Standard Guarantee Program, Policy Research Working Paper 7374, Social Protection and Labor Global Practice Group, World Bank, 2015.三是人口和就業(yè)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)變，社會(huì)救助需求也在發(fā)生變化，高齡老人、獨(dú)居老人增加，健康醫(yī)療救助等專項(xiàng)需求增長(zhǎng)較快，而目前實(shí)際醫(yī)療救助資金需求缺口很大，④朱銘來、胡祁：《中國(guó)醫(yī)療救助的對(duì)象認(rèn)定與資金需求測(cè)算》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第7 期。平臺(tái)就業(yè)和非標(biāo)準(zhǔn)就業(yè)迅猛發(fā)展，這類從業(yè)人員成為社會(huì)保障和救助制度的薄弱點(diǎn)。⑤王立劍：《共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者用工關(guān)系及社會(huì)保障實(shí)踐困境研究》，《社會(huì)保障評(píng)論》2021年第3 期。四是城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差異依然很大，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程要求加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付。五是部門之間的協(xié)調(diào)問題，一般現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)救助之間存在重疊，如何提高資金使用效率是財(cái)政約束趨緊情況下需要考慮的問題。

在公共財(cái)政投入方面，有必要重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：一是加大社會(huì)救助財(cái)政投入，扭轉(zhuǎn)社會(huì)救助投入強(qiáng)度下降趨勢(shì)。社會(huì)救助支出水平應(yīng)該跟上經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展階段的變化，按照保障和改善民生以及維護(hù)社會(huì)公平相關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)計(jì)合理的支出水平和強(qiáng)度，⑥關(guān)信平：《朝向更加積極的社會(huì)救助制度——論新形勢(shì)下我國(guó)社會(huì)救助制度的改革方向》，《中國(guó)行政管理》2014年第7 期。在實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)之后，社會(huì)救助制度在未來相對(duì)貧困治理中應(yīng)該發(fā)揮更重要作用。⑦關(guān)信平：《相對(duì)貧困治理中社會(huì)救助的制度定位與改革思路》，《社會(huì)保障評(píng)論》2021年第1 期。社會(huì)救助范圍根據(jù)需求逐步擴(kuò)大，成先覆蓋相對(duì)貧困群體，救助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化相應(yīng)提高，確保社會(huì)救助投入增長(zhǎng)幅度不低于一般財(cái)政支出增長(zhǎng)幅度，研究設(shè)定一個(gè)合適的社會(huì)救助投入強(qiáng)度目標(biāo)，例如到2030年各類社會(huì)救助財(cái)政投入占GDP 比重達(dá)到2%左右，占當(dāng)年公共財(cái)政支出比重達(dá)到10%左右。

二是調(diào)整社會(huì)救助項(xiàng)目的支出結(jié)構(gòu)。隨著人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變與居民生活需求的結(jié)構(gòu)變化，城鄉(xiāng)居民的社會(huì)救助需求結(jié)構(gòu)也隨之調(diào)整，城鄉(xiāng)老年人口正在急速增加，高齡老人、獨(dú)居老人、失能老人規(guī)模很大，針對(duì)老年人的醫(yī)療救助需求會(huì)增長(zhǎng)很快。中低收入家庭、貧困家庭、流動(dòng)人口家庭的住房需求仍然存在較大缺口，以公共租賃房為主的住房救助投入有待繼續(xù)增加。①陳穎琪等：《隱藏的貧困：城市家庭基本生活需要和缺失研究》，《社會(huì)政策研究》2021年第3 期。社會(huì)救助支出在保障救助對(duì)象基本生活需求的基礎(chǔ)上，要傾向于更加積極的救助項(xiàng)目和內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助與勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的有機(jī)結(jié)合。②郭林、張巍：《積極救助述評(píng)——20 世紀(jì)以來社會(huì)救助的理論內(nèi)核與政策實(shí)踐》，《學(xué)術(shù)研究》2014年第4 期。社會(huì)救助支出的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化也需要調(diào)整，以適應(yīng)城鎮(zhèn)化和人口流動(dòng)的形勢(shì)，社會(huì)救助預(yù)算安排應(yīng)該以常住人口為瞄準(zhǔn)對(duì)象，而不能依據(jù)本地戶籍人口做預(yù)算安排，尤其要成先解決“新市民”的城市貧困問題。

三是厘清中央與地方政府的籌資責(zé)任。中央財(cái)政在社會(huì)救助體系中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)于保證地區(qū)間社會(huì)救助服務(wù)的均等化至關(guān)重要。盡管中央轉(zhuǎn)移支付所占比重也逐步提高，但地方財(cái)政籌資能力仍然存在困難，在最低生活保障制度之外的其他社會(huì)救助項(xiàng)目中，中央財(cái)政所負(fù)擔(dān)的責(zé)任很低，責(zé)任劃分存在失衡。③馬靜：《公共服務(wù)均等化條件的城鄉(xiāng)社會(huì)救助趨勢(shì)》，《改革》2012年第12 期。地方政府自有財(cái)力、轄區(qū)內(nèi)需要救助的人口數(shù)量等因素決定了社會(huì)救助支付水平，④鄭新業(yè)、張莉：《社會(huì)救助支付水平的決定因素：來自中國(guó)的證據(jù)》，《管理世界》2009年第2 期。地方財(cái)政能力差異導(dǎo)致地區(qū)之間的社會(huì)救助水平差距擴(kuò)大。省級(jí)政府投入不足導(dǎo)致省內(nèi)不平等程度顯著高于省際間不平等程度，應(yīng)該建立省級(jí)政府社會(huì)救助投入比例最低標(biāo)準(zhǔn)約束機(jī)制。⑤白晨、顧昕：《省級(jí)政府與農(nóng)村社會(huì)救助的橫向公平：基尼系數(shù)分析和泰爾指數(shù)分解檢驗(yàn)》，《財(cái)政研究》2016年第1 期。同時(shí)也應(yīng)該警惕中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的負(fù)激勵(lì)問題，弱化了基層政府的財(cái)政責(zé)任和工作努力程度，造成“福利陷阱”現(xiàn)象，⑥彭宅文：《最低生活保障制度與救助對(duì)象的勞動(dòng)激勵(lì)：中國(guó)式福利依賴及其調(diào)整》，《社會(huì)保障研究（北京）》2009年第2 期。有必要盡快設(shè)計(jì)出一套合理的社會(huì)救助財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。⑦楊立雄：《最低生活保障制度存在的問題及改革建議》，《中國(guó)軟科學(xué)》2011年第8 期。中央財(cái)政有條件繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，在社會(huì)救助體系建設(shè)中承擔(dān)更多籌資任務(wù)。尤其為適應(yīng)相對(duì)貧困形態(tài)變化，應(yīng)該建立中央主責(zé)的基本生活保障制度，強(qiáng)化中央政府的管理責(zé)任和支出責(zé)任。⑧楊立雄：《誰應(yīng)兜底：相對(duì)貧困視角下的央地社會(huì)救助責(zé)任分工研究》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2021年第2 期。

四是整合社會(huì)救助資源并提高資金使用效率。社會(huì)救助資源分散，資金使用效率不高，存在重復(fù)救助與救助不足并存的現(xiàn)象。整合現(xiàn)有各方面的資源，提高資金使用效率是提高整個(gè)社會(huì)救助水平的重要舉措，社會(huì)救助管理部門應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)救助預(yù)算安排，并在覆蓋對(duì)象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、支出水平、救助方式等方面共享信息。加強(qiáng)社會(huì)救助資金使用評(píng)估與需求測(cè)算，建立一套完整的社會(huì)救助體系評(píng)估機(jī)制，定期對(duì)整體社會(huì)救助資金使用情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，立足于未來人口老齡化、城鎮(zhèn)化和人口流動(dòng)趨勢(shì)，把握未來社會(huì)救助需求變動(dòng)，準(zhǔn)確地測(cè)算未來一段時(shí)間社會(huì)救助支出資金需求總量及其結(jié)構(gòu)，為中央和地方政府資金籌集和預(yù)算安排提供科學(xué)的依據(jù)。