劉 濤

一、引言

1990年兩德統(tǒng)一是世界政治歷史中的一項(xiàng)重大事件?；仡櫟聡?guó)統(tǒng)一進(jìn)程，可以說之前沒有任何政治家及思想家能夠預(yù)測(cè)到身處兩大不同陣營(yíng)的兩種不同制度的獨(dú)立主權(quán)國(guó)家以如此令人眼花繚亂的速度邁向統(tǒng)一進(jìn)程。毫不夸張地說，兩個(gè)德國(guó)迅速統(tǒng)一的進(jìn)程是當(dāng)時(shí)全球冷戰(zhàn)時(shí)代的“黑天鵝”事件。其出人意料的程度超越了之前所有的預(yù)測(cè)與推算，沒有任何一個(gè)智庫(kù)可以預(yù)測(cè)到德國(guó)可以在1990年走向統(tǒng)一。時(shí)至今日，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于德國(guó)統(tǒng)一的研究已具備了一定基礎(chǔ)，但大多數(shù)研究是從政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的角度來(lái)介紹德國(guó)統(tǒng)一進(jìn)程，比較流行的研究方式則是探測(cè)德國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政成本，從國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的角度來(lái)分析東西兩德合并一直是備受關(guān)注的研究重點(diǎn)。然而在所有研究中一個(gè)顯著的研究漏洞是從社會(huì)保障角度來(lái)研究德國(guó)統(tǒng)一進(jìn)程。鑒于德國(guó)統(tǒng)一涉及到的是東部德國(guó)作為一個(gè)獨(dú)立主權(quán)國(guó)家被完整并入西部的聯(lián)邦德國(guó)，德國(guó)統(tǒng)一進(jìn)程不僅是兩種不同經(jīng)濟(jì)制度體系、政治制度體系融合歸并的重要進(jìn)程，同時(shí)也是兩種不同福利制度體系融合歸并的過程，而后一種制度大融合幾乎被迄今為止所有研究都忽略了。

本項(xiàng)研究將填補(bǔ)德國(guó)統(tǒng)一研究中的一項(xiàng)空白，即兩個(gè)德國(guó)走向統(tǒng)一進(jìn)程中社會(huì)保障制度所發(fā)揮的作用、所扮演的角色。本文包含以下主要內(nèi)容：首先將介紹德國(guó)在統(tǒng)一進(jìn)程中對(duì)于未來(lái)統(tǒng)一后德國(guó)社會(huì)保障制度的整體規(guī)制，也就是德國(guó)在制度上、理念上如何定義與定位統(tǒng)一后德國(guó)的社會(huì)保障及其相應(yīng)的制度安排；其次本文將介紹德國(guó)社會(huì)保障及“社會(huì)國(guó)家”①“社會(huì)國(guó)家”來(lái)源于德語(yǔ)中的Sozialstaat。德國(guó)由于其歷史文化的發(fā)展路徑未使用國(guó)際上通用的福利國(guó)家（Wohlfahrtsstaat）一詞，而是根據(jù)其自身的文化慣習(xí)使用了“社會(huì)國(guó)家”一詞。與福利國(guó)家相較，“社會(huì)國(guó)家”更加強(qiáng)調(diào)與突出社會(huì)保險(xiǎn)制度在德國(guó)整體社會(huì)保障制度中的地位。的制度安排是如何平滑德國(guó)統(tǒng)一中所面臨的巨大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以及減緩德國(guó)統(tǒng)一社會(huì)成本的，以及社保體系是如何助推德國(guó)統(tǒng)一進(jìn)程順利展開及消解德國(guó)統(tǒng)一負(fù)面成本的；接下來(lái)一部分也將是本文最重要的一部分，將介紹德國(guó)在兩種制度體系下不同的社會(huì)保障制度是如何歸并合攏成為一個(gè)均質(zhì)化的統(tǒng)一社會(huì)保障體系，具體而言前東部德國(guó)社會(huì)保障制度是通過怎樣的改革與制度轉(zhuǎn)型而最終“溶解”到德國(guó)社會(huì)保障體系之中。研究時(shí)間上作者選擇德國(guó)統(tǒng)一初期的20 世紀(jì)90年代為聚焦年限，特別是在1995年之前，西德的社會(huì)保障制度通過政策推動(dòng)而移植到東部德國(guó)地區(qū)，同一時(shí)期統(tǒng)一所產(chǎn)生的制度成本也特別需要聯(lián)邦德國(guó)的“社會(huì)國(guó)家”來(lái)部分調(diào)節(jié)與分擔(dān)。自20世紀(jì)90年代末開始，德國(guó)東西兩部分逐漸走向深度融合時(shí)期，社會(huì)保障也不再分成截然不同的東西兩部分來(lái)分別對(duì)待，由此社會(huì)保障制度與統(tǒng)一的關(guān)聯(lián)度有所下降，因此本研究主要選擇統(tǒng)一的“高峰期”作為主要研究時(shí)間段。接下來(lái)本文將介紹德國(guó)在統(tǒng)一進(jìn)程中對(duì)于未來(lái)統(tǒng)一后德國(guó)社會(huì)保障制度的整體框架設(shè)計(jì)。

二、鍛造統(tǒng)一的“經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”“貨幣聯(lián)盟”與“社會(huì)聯(lián)盟”

1989年11月9日柏林墻倒塌后，國(guó)族統(tǒng)一帶來(lái)的巨大政治激情與狂熱并沒有持續(xù)很久，統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)問題很快就擺在即將統(tǒng)一的新德國(guó)的議事日程之上。民族主義的熱情轉(zhuǎn)瞬即逝，統(tǒng)一成為一個(gè)艱難歷程，無(wú)論是東西兩德的精英與大眾都感到彷徨與不安。在二戰(zhàn)以后的世界現(xiàn)代史上，兩個(gè)屬于同一民族的主權(quán)國(guó)家以和平自愿方式實(shí)現(xiàn)完全的對(duì)接與融合，這在歷史上尚無(wú)先例可循。以何種形式、何種速度及何種進(jìn)程實(shí)現(xiàn)德國(guó)統(tǒng)一，成為橫亙?cè)诘乱庵久褡宓缆飞系囊坏辣卮痣y題。統(tǒng)一首先面臨著轉(zhuǎn)軌成本。統(tǒng)一之前，執(zhí)政精英為了完成民族統(tǒng)一偉業(yè)，傾向于理想化地描繪兩德融合后“新德國(guó)”巨大發(fā)展?jié)摿Φ男滤{(lán)圖，對(duì)兩個(gè)不同國(guó)家“制度耦合”的巨大成本一筆帶過。事實(shí)證明，德國(guó)政經(jīng)精英普遍高估了前民主德國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力及生產(chǎn)效率，而嚴(yán)重低估了統(tǒng)一進(jìn)程可能帶來(lái)的巨大成本和國(guó)力消耗。這些因素使得聯(lián)邦德國(guó)科爾政府的信譽(yù)受到了負(fù)面影響，“統(tǒng)一總理”②由于完成了德國(guó)統(tǒng)一大業(yè)，赫爾姆特·科爾總理被譽(yù)稱為“統(tǒng)一總理”（Einheitskanzler）。在德國(guó)統(tǒng)一時(shí)期其支持率曾達(dá)到頂峰，之后由于德國(guó)統(tǒng)一過程艱辛以及統(tǒng)一成本過高導(dǎo)致科爾的支持率不斷下滑。德國(guó)統(tǒng)一的紅利很快折轉(zhuǎn)成為執(zhí)政者倍感壓力的沉重負(fù)擔(dān)。的光環(huán)與魅力迅速消退。第二，德國(guó)統(tǒng)一后立即面臨著新的復(fù)雜利益糾葛。統(tǒng)一后的德國(guó)形成了一個(gè)犬牙交錯(cuò)的新利益場(chǎng)域，執(zhí)政者不僅要考慮到東部德國(guó)新舊精英的復(fù)雜利益平衡，也需要考慮到西德精英及民眾的感受及承受力。而東部德國(guó)人民對(duì)于統(tǒng)一后福利的迅速上升、靠攏西德的異乎尋常的渴求、對(duì)高福利的期待以及對(duì)統(tǒng)一后利益受損的擔(dān)心構(gòu)成了對(duì)德國(guó)執(zhí)政者的巨大現(xiàn)實(shí)壓力。此外，如何對(duì)待前民主德國(guó)的黨政及社會(huì)精英，如何將統(tǒng)一進(jìn)程中崛起的新精英納入新利益結(jié)構(gòu)之中，也是改革的難點(diǎn)。

在東西兩德為統(tǒng)一而展開的復(fù)雜利益協(xié)調(diào)過程中，德國(guó)東西兩方的政治經(jīng)濟(jì)精英對(duì)于未來(lái)統(tǒng)一德國(guó)的格局進(jìn)行了藍(lán)本設(shè)計(jì)，同時(shí)兩方的精英也就未來(lái)東德在整體德國(guó)中的位置及利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行了復(fù)雜的雙邊談判及磋商。雙方比較容易達(dá)成的共識(shí)是一個(gè)新興統(tǒng)一的德國(guó)未來(lái)應(yīng)構(gòu)筑一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟及貨幣聯(lián)盟，這也是一個(gè)國(guó)家得以統(tǒng)一的基本前提。比較有爭(zhēng)議的部分是社會(huì)政策①德語(yǔ)中的社會(huì)政策Sozialpolitik 包含的范圍與我國(guó)所通用的“社會(huì)保障”大體一致。在德國(guó)所處的位置。針對(duì)此話題，不同政治黨派及利益攸關(guān)方具有相異的看法。在1990年德國(guó)東西兩方展開密集談判、準(zhǔn)備國(guó)家條約過程中，長(zhǎng)期擔(dān)任聯(lián)邦財(cái)政部國(guó)務(wù)秘書、后來(lái)的德意志聯(lián)邦銀行行長(zhǎng)漢斯·蒂特邁耶（Hans Tietmeyer）對(duì)于兩個(gè)德國(guó)是否要建立一個(gè)“社會(huì)聯(lián)盟”（Sozialunion）保持著被動(dòng)及疑慮的立場(chǎng)：如果建立一個(gè)兩德合并的“社會(huì)聯(lián)盟”，這就意味著新生統(tǒng)一的德國(guó)不僅要建立一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)及勞動(dòng)力市場(chǎng)，也將建立一個(gè)社會(huì)層面統(tǒng)一的制度，在某種意義上就是促進(jìn)德國(guó)的“社會(huì)統(tǒng)一”。根據(jù)這一方案，德國(guó)雙方不同的社會(huì)保障制度將合二為一淬煉而成一種同一類型的制度，在東部德國(guó)主動(dòng)尋求融入聯(lián)邦德國(guó)的大格局之下。這也意味著東部的社會(huì)保障制度向西部社會(huì)保障制度對(duì)標(biāo)看齊，最終走向東西制度大融合的局面。而時(shí)任聯(lián)邦財(cái)政部國(guó)務(wù)秘書的蒂特邁耶有意識(shí)地想延緩兩德社會(huì)聯(lián)盟的成立。他認(rèn)為至少在過渡時(shí)期不適宜將聯(lián)邦德國(guó)過于繁復(fù)的勞動(dòng)法、社會(huì)法以及較為豐厚的社會(huì)保障待遇等轉(zhuǎn)移到原東部德國(guó)各州。他認(rèn)為不建立社會(huì)聯(lián)盟可以鼓勵(lì)西部投資者到東部投資，而使得西部投資者不因東部新建制的繁復(fù)社會(huì)法和勞動(dòng)法體系心生畏懼、望而怯步。同時(shí)他認(rèn)為不將西部社會(huì)、勞動(dòng)法典照搬到東部德國(guó)，不尋求將東部德國(guó)的社會(huì)權(quán)利及社會(huì)保障待遇人為拔高到西部德國(guó)水平，這些都有助于減少兩德統(tǒng)一的成本。②參見Reimut Zohlnh?fer, Die Politik zur Herstellung der deutschen Einheit, Die Wirtschaftspolitik der ?ra Kohl. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2001.蒂特邁耶的觀點(diǎn)得到了當(dāng)時(shí)聯(lián)邦財(cái)政部、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部、聯(lián)邦銀行及其他一些負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的官員的支持，同時(shí)也特別受到西德經(jīng)濟(jì)界及企業(yè)界的歡迎。③Gerhard A. Ritter, "Sozialpolitik in der deutschen Wiedervereinigung," Zeitschrift für Sozialreform, 2009, 55(1).然而這樣的“延遲社會(huì)聯(lián)盟”的觀點(diǎn)也受到了批評(píng)和強(qiáng)大的反對(duì)。

主要的反對(duì)力量來(lái)自于前東德的政治及社會(huì)力量。統(tǒng)一前的德國(guó)東部地區(qū)，其民眾心態(tài)從柏林墻倒塌初期的興奮及熱情早就轉(zhuǎn)化成為一種社會(huì)普遍的焦慮與不安，一種期待統(tǒng)一但又擔(dān)心統(tǒng)一后的不確定感在民間蔓延。東部民眾一方面期待著自身的生活水準(zhǔn)與福利待遇可以上升到西部德國(guó)的水平，同時(shí)又擔(dān)憂可能在統(tǒng)一談判中利益受損。而負(fù)責(zé)代表東部德國(guó)談判的政治力量則肩負(fù)著東部人民的賦權(quán)與期待來(lái)保證有一個(gè)良好的談判結(jié)果。這樣的結(jié)果有助于維護(hù)東德人民的集體利益和共同福祉，因此任何可能損害東德居民福利或是不能平等對(duì)待東西兩德的社會(huì)政治制度方案都招致東部主流政治力量的反對(duì)。東德談判方在1990年針鋒相對(duì)地提出必須將西部社會(huì)保障制度沒有任何折扣地完全轉(zhuǎn)移至東部德國(guó)。他們甚至希望以前民主德國(guó)所取得的一些“社會(huì)成就”例如“產(chǎn)假保護(hù)”“家庭政策”“女性高就業(yè)比率”“最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金”等能夠在新生統(tǒng)一德國(guó)中得到適度保留。①參見Peter F?rster, Ja zur Wende und zur deutschen Einheit, Junge Ostdeutsche auf der Suche nach der Freiheit. VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2002.這些觀點(diǎn)無(wú)論是在東部及西部都得到了一定的響應(yīng)。東部新成立的民主社會(huì)主義政黨PDS、西部德國(guó)影響力較大的社會(huì)民主黨SPD、德國(guó)東西兩方的工會(huì)等都支持在德國(guó)建設(shè)一個(gè)統(tǒng)一的“社會(huì)聯(lián)盟”（Sozialunion）?！吧鐣?huì)統(tǒng)一”預(yù)案在1990年的德國(guó)具有一定的民意基礎(chǔ)。②Detlef Clemens, Die Linke und Europa-eine zerbrechliche Leidenschaft, https://library.fes.de/gmh/main/pdf-fi les/gmh/1997/1997-06-a-376.pdf, 1997.

統(tǒng)一“社會(huì)聯(lián)盟”方案得到的最重要支持來(lái)自于當(dāng)時(shí)的執(zhí)政黨——基督教民主聯(lián)盟內(nèi)部的諾爾伯特·布呂姆（Norbert Blüm）。③布呂姆也是德國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的重要推動(dòng)人，享有德國(guó)護(hù)理保險(xiǎn)之父的盛譽(yù)。當(dāng)時(shí)布呂姆擔(dān)任德國(guó)聯(lián)邦勞動(dòng)與社會(huì)秩序部部長(zhǎng)。他不僅大力倡導(dǎo)“社會(huì)聯(lián)盟”的方案，而且主張將西部德國(guó)“社會(huì)國(guó)家”的制度框架及其所有方面都完整地轉(zhuǎn)移到東部德國(guó)，而考慮到前民主德國(guó)的一些過渡時(shí)期面臨的特殊情況，可以建立一些過渡條款，但整體改革思路是將聯(lián)邦德國(guó)的社會(huì)體系以其完整面貌在東德移植復(fù)制，以促進(jìn)德國(guó)在社會(huì)層面的完整統(tǒng)一。④參見Sven Jochem, Reformpolitik im deutschen Sozialversicherungsstaat, Wohlfahrtsstaatliche Politik. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2001.布呂姆方案也得到執(zhí)政黨基民盟主流政治力量的支持，特別是得到了德國(guó)科爾政府的支持。⑤Stefan Schieren, "Der Preis der deutschen Einheit," ZParl Zeitschrift für Parlamentsfragen, 2007, 38(2).當(dāng)時(shí)德國(guó)執(zhí)政精英支持建立社會(huì)聯(lián)盟的一個(gè)重要原因是德國(guó)統(tǒng)一意味著德國(guó)選區(qū)的地緣政治空間迅速擴(kuò)展至東部德國(guó)，德國(guó)經(jīng)過突變式的政局演變突然獲得了1600 萬(wàn)新選民，這樣巨大的新生政治力量是德國(guó)任何政治家和政黨不得不考慮的。而科爾政府支持建立“社會(huì)聯(lián)盟”既是一種社會(huì)政治的戰(zhàn)略選擇，同時(shí)也帶有選舉策略考量的重要因素，因?yàn)檫@樣的政策方案將有助于基民盟政府在當(dāng)時(shí)即將到來(lái)的第一次全德選舉中獲得東部選民的選票。

1990年5月18日東西兩個(gè)德國(guó)的談判代表簽署了統(tǒng)一后德國(guó)建立經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟及貨幣聯(lián)盟的國(guó)家協(xié)議。同年8月31日雙方又協(xié)商簽署了一項(xiàng)后期國(guó)家協(xié)議，根據(jù)該項(xiàng)協(xié)議德國(guó)也將建立社會(huì)聯(lián)盟（Sozialunion）。德國(guó)在統(tǒng)一進(jìn)程中簽署社會(huì)聯(lián)盟協(xié)議意義重大，為德國(guó)統(tǒng)一后基本社會(huì)制度特別是社會(huì)保障制度建立了一個(gè)核心的指導(dǎo)框架，確立了兩個(gè)德國(guó)在社會(huì)保障領(lǐng)域?qū)⒔⒔y(tǒng)一制度的重大格局。這也同時(shí)意味著，在統(tǒng)一后的德國(guó)其西部地區(qū)的社會(huì)保障制度及其風(fēng)貌將原封不動(dòng)地移植到東部地區(qū)。這不僅是德國(guó)歷史上絕無(wú)僅有的社會(huì)層面的制度大轉(zhuǎn)移，在世界歷史上這樣的“社會(huì)保障制度平行轉(zhuǎn)移建制”也絕無(wú)先例可循。兩德“社會(huì)聯(lián)盟”每往前一步，都是在開創(chuàng)社會(huì)保障制度的新歷史。

三、德國(guó)統(tǒng)一進(jìn)程中的社會(huì)保障政策

（一）德國(guó)統(tǒng)一進(jìn)程中與民生福祉相關(guān)的貨幣政策改革

由于德國(guó)統(tǒng)一是一個(gè)巨大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、貨幣、財(cái)政、福利、社會(huì)、教育等各個(gè)領(lǐng)域，本項(xiàng)研究主要瞄準(zhǔn)德國(guó)統(tǒng)一進(jìn)程中的社會(huì)保障制度與福利政策，以使得本研究形成自身的主要聚焦范圍。但是本文也并沒有完全忽略德國(guó)統(tǒng)一中經(jīng)濟(jì)、貨幣政策的改革，因?yàn)椴糠重泿耪吲c統(tǒng)一后東部德國(guó)居民的民生福祉高度相關(guān)。

柏林墻倒塌后，由于東德居民一夜之間可以自由移居到西部德國(guó)，特別是由于東西之間存在著巨大生活水平差異，一種統(tǒng)一后的“福利高地”與“福利洼地”已然形成。這對(duì)東德居民構(gòu)成了強(qiáng)烈的西遷激勵(lì)效應(yīng)，東部德國(guó)居民出現(xiàn)了大量移居西部的洶涌移民浪潮。而在這一過程中，高素質(zhì)及教育水平較高的專業(yè)人才從東德向西德方向的流動(dòng)對(duì)于東德的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定影響尤為強(qiáng)烈。在統(tǒng)一的民族主義激情逐步褪色后，統(tǒng)一面臨的巨大問題成為執(zhí)政精英需緊急應(yīng)對(duì)的問題。德國(guó)科爾政府在1990年面臨的當(dāng)務(wù)之急是如何減緩東部居民向西部的大規(guī)模遷徙運(yùn)動(dòng)，如何能夠讓絕大多數(shù)東德居民在自己的土地上可以安居樂業(yè)。德國(guó)統(tǒng)一后初期的貨幣兌換政策與德國(guó)內(nèi)部非常態(tài)的移民浪潮高度關(guān)聯(lián)。

由于統(tǒng)一前兩個(gè)德國(guó)都擁有自己的貨幣體系，聯(lián)邦德國(guó)馬克與民主德國(guó)馬克曾經(jīng)是兩個(gè)完全獨(dú)立主權(quán)國(guó)家的法定貨幣，因此統(tǒng)一后德國(guó)首先面臨著貨幣統(tǒng)一的問題。而貨幣統(tǒng)一關(guān)鍵點(diǎn)在于確定貨幣兌換的比值。這一項(xiàng)改革直接涉及到東德居民的實(shí)際生活水平及實(shí)際福利，因此備受各方關(guān)注。1990年，當(dāng)時(shí)的德國(guó)聯(lián)邦銀行及德國(guó)財(cái)政部主張以2 比1 的兌換比率來(lái)兌換前民主德國(guó)的債務(wù)及居民儲(chǔ)蓄等，同時(shí)東德居民手中的2000 馬克現(xiàn)金以及工資和養(yǎng)老金也按此比率兌換成西德馬克。該項(xiàng)方案同時(shí)建議考慮到原來(lái)東部地區(qū)國(guó)家補(bǔ)貼將取消，因此應(yīng)對(duì)東部德國(guó)地區(qū)較低的養(yǎng)老保險(xiǎn)保費(fèi)及待遇等采取一些補(bǔ)助及平衡措施。經(jīng)濟(jì)界這套改革方案遭到了社會(huì)及勞動(dòng)部門的官員及專家的強(qiáng)烈反對(duì)。時(shí)任聯(lián)邦勞動(dòng)及社會(huì)秩序部部長(zhǎng)的布呂姆于1990年3月27日給聯(lián)邦德國(guó)總理科爾寫信，主張應(yīng)當(dāng)實(shí)行東西馬克1 比1 的兌換比率，使得東德居民可以按此比例來(lái)獲得工資收入及養(yǎng)老金等。布呂姆警告到，任何偏離此兌換率的改革方案都容易引起德國(guó)社會(huì)動(dòng)蕩不安、同時(shí)嚴(yán)重影響德國(guó)統(tǒng)一后的政局穩(wěn)定。布呂姆認(rèn)為，如果按照2 比1 的兌換率實(shí)行東西馬克的兌換，那么就無(wú)法阻止東德居民的進(jìn)一步外移，甚至?xí)M(jìn)一步加劇東部居民的西遷浪潮。勞動(dòng)及社會(huì)部門官員的反對(duì)基于如下理由，統(tǒng)一前民主德國(guó)的平均勞動(dòng)收入是西部聯(lián)邦德國(guó)的35%，因此如果貨幣兌換率是2:1 的話，那就意味著東部德國(guó)居民的實(shí)質(zhì)勞動(dòng)收入下降至西部德國(guó)的1/6。①參見Gérard B?kenkamp, Das Ende des Wirtschaftswunders: Geschichte der Sozial-, Wirtschafts- und Finanzpolitik in der Bundesrepublik 1969-1998, Lucius & Lucius DE, 2010.而這樣巨大的落差將成為東部德國(guó)居民延續(xù)外移浪潮的重要誘因，并進(jìn)一步誘發(fā)現(xiàn)代版“出埃及記”的上演，而這對(duì)于德國(guó)政局來(lái)說是完全不可控的。從與社會(huì)保障相關(guān)的角度來(lái)看，2:1 的兌換率將意味著東部居民的平均收入及養(yǎng)老金收入下降至西部德國(guó)社會(huì)救助線以下的水平。這意味著這樣的改革方案在政治及社會(huì)層面是完全不可行的。布呂姆認(rèn)為兩德馬克實(shí)施1:1 的兌換率是統(tǒng)一后德國(guó)政治及經(jīng)濟(jì)層面無(wú)法規(guī)避的改革，而且沒有任何其他制度可替代選項(xiàng)。①Gerhard A. Ritter, "Sozialpolitik in der deutschen Wiedervereinigung," Zeitschrift für Sozialreform, 2009, 55(1).

最終科爾政府接受了第二套改革方案，也就是將東西馬克的匯率錨定在1:1 以最大限度穩(wěn)定東部居民的勞動(dòng)市場(chǎng)收入及養(yǎng)老金收入等，同時(shí)開啟了東德養(yǎng)老保險(xiǎn)與西德養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇及資格條件并軌的改革，這成為維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定的一項(xiàng)重要改革。②對(duì)于現(xiàn)金及資產(chǎn)的兌換，德國(guó)統(tǒng)一時(shí)期的貨幣改革與工資及養(yǎng)老金領(lǐng)域有不同規(guī)定，新貨幣政策規(guī)定東德居民貨幣及金融資產(chǎn)等按2:1的比率兌換，同時(shí)東德居民手中現(xiàn)金總計(jì)4000東德馬克可以按1:1的比率兌換西德馬克。這項(xiàng)改革促進(jìn)了東部德國(guó)地區(qū)人民的福祉與福利，縮小了德國(guó)東西兩部分巨大的社會(huì)鴻溝與福利鴻溝，對(duì)于穩(wěn)定德國(guó)政局也具有積極意義。當(dāng)然我們必須要看到，由于統(tǒng)一前民主德國(guó)與聯(lián)邦德國(guó)生產(chǎn)效率及生活水平存在著明顯差距，因此貨幣實(shí)行1:1 的兌換率其實(shí)不能反映東德、西德馬克在市場(chǎng)上的真實(shí)價(jià)值，通過貨幣政策改革方案，統(tǒng)一后的德國(guó)政府其實(shí)人為地提高了東德馬克的幣值。與其說這項(xiàng)改革是一場(chǎng)貨幣政策改革，還不如說這是一項(xiàng)攸關(guān)全局的政治決定。通過聯(lián)邦政府人為提高東德貨幣幣值，德國(guó)兩部分居民的生活水平通過非市場(chǎng)的形式有所縮小，這也變相意味著德國(guó)西部所有納稅人需要為德國(guó)統(tǒng)一的成本集體買單。

（二）德國(guó)統(tǒng)一進(jìn)程中社會(huì)保障制度發(fā)揮的功能與作用

兩德簽署經(jīng)濟(jì)、貨幣、社會(huì)聯(lián)盟協(xié)定后，雙方統(tǒng)一進(jìn)程正式開啟。統(tǒng)一初期幾年的發(fā)展顯示德國(guó)統(tǒng)一進(jìn)程遭遇到了巨大的瓶頸。之前部分德國(guó)政治家預(yù)測(cè)統(tǒng)一之后面臨的難題只是暫時(shí)的，同時(shí)東德與西德統(tǒng)一會(huì)帶來(lái)生產(chǎn)能力及生產(chǎn)效率的總體擴(kuò)大，因此對(duì)于德國(guó)經(jīng)濟(jì)具有正向拉動(dòng)作用。此種樂觀的發(fā)展路徑在統(tǒng)一初期并沒有出現(xiàn)，相反，東德居民及東德勞動(dòng)力的大規(guī)模外遷與外移，造成了東部德國(guó)年輕人口的持續(xù)下降。③據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年總計(jì)39.5 萬(wàn)東德居民移居西德，只有3.6 萬(wàn)西德居民移居?xùn)|德，西德移居?xùn)|德的居民主要目的地為東柏林。參見聯(lián)邦政治教育中心關(guān)于德國(guó)統(tǒng)一后移民的報(bào)告，https://www.bpb.de/apuz/26014/abwanderungaus-den-neuen-bundeslaendern-von-1989-bis-2000?p=2。德國(guó)東部各州勞動(dòng)力市場(chǎng)處于低迷、不景氣的狀態(tài)。統(tǒng)一初期的東德地區(qū)處于持續(xù)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的狀態(tài)。這樣的發(fā)展形勢(shì)同樣反映到社會(huì)領(lǐng)域。由于勞動(dòng)力外移及失業(yè)率的大幅上升，東德地區(qū)的社會(huì)保障待遇給付同樣也面臨著支付危機(jī)。在統(tǒng)一的最初幾年，社會(huì)保障領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付扮演著平緩社會(huì)危機(jī)、降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要功能與作用。社會(huì)保障的團(tuán)結(jié)及再分配功能始終發(fā)揮著“支撐東部”“區(qū)域平衡”“整合德國(guó)”的核心作用，社會(huì)保障始終站在防止國(guó)家“失衡”與“裂解”的第一線。邦稅收，其占比約為55.8%，由當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦勞動(dòng)及社會(huì)秩序部①Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (BMA)。該機(jī)構(gòu)2005年更名為聯(lián)邦勞動(dòng)及社會(huì)事務(wù)部（Bundesministerium für Arbeit und Soziales）。負(fù)責(zé)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，面向德國(guó)東部各州的轉(zhuǎn)移支付4年總計(jì)達(dá)到703 億，其中258 億由德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)內(nèi)部調(diào)劑轉(zhuǎn)移支付，也就是由德國(guó)西部的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人承擔(dān)，其占比為養(yǎng)老保險(xiǎn)總轉(zhuǎn)移支付的36.7%；445 億則來(lái)源于聯(lián)邦稅收，其占比為63.3%；在勞動(dòng)市場(chǎng)及失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域1991 至1994年轉(zhuǎn)移支付總計(jì)為1660 億馬克，其中807 億來(lái)源于失業(yè)保險(xiǎn)內(nèi)部轉(zhuǎn)移支付，其占比為48.6%；而853 億來(lái)源于聯(lián)邦稅收轉(zhuǎn)移支付，其占比為51.4%。由此可見，德國(guó)統(tǒng)一初期，面對(duì)東部德國(guó)地區(qū)的社保轉(zhuǎn)移支付主要集中于養(yǎng)老保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)兩大領(lǐng)域，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付占比為29.2%，失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付為69.0%。相對(duì)于聯(lián)邦德國(guó)而言，前民主德國(guó)對(duì)于戰(zhàn)爭(zhēng)受害者的撫恤及社會(huì)保障相對(duì)而言較為落后，因此統(tǒng)一后在“社會(huì)國(guó)家”（Sozialstaat）的框架內(nèi)，聯(lián)邦稅收也就此領(lǐng)域針對(duì)東部各州實(shí)行了轉(zhuǎn)移支付。聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付在4年時(shí)間總計(jì)為43 億馬克，與養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)相較，戰(zhàn)爭(zhēng)受害待遇只占社會(huì)保障領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付較小一部分。例收窄為1:0.89；至1995年德國(guó)東部人均支出已接近西部，雙方的發(fā)展呈現(xiàn)出明顯收斂之趨勢(shì)，西部與東部的比例繼續(xù)靠攏，達(dá)到1:0.98。

表1 德國(guó)統(tǒng)一初期（1991—1994年）社會(huì)保障領(lǐng)域面向德國(guó)東部各州的轉(zhuǎn)移支付額（馬克）

圖1 德國(guó)統(tǒng)一初期（1991—1995年）社會(huì)支出占GDP 百分比（%）

表2 德國(guó)統(tǒng)一初期（1991—1995年）社會(huì)支出（馬克）及其占GDP 份額（%）

資料來(lái)源：參見Gerhard A. Ritter, Der Preis der deutschen Einheit: die Wiedervereinigung und die Krise des Sozialstaats, CH Beck, 2006.

圖2 德國(guó)統(tǒng)一初期（1991—1995年）西部德國(guó)與東部德國(guó)人均社會(huì)支出發(fā)展（馬克/每年）

（三）體制大轉(zhuǎn)軌：西德社會(huì)保障體制移植到東部德國(guó)

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)

德國(guó)統(tǒng)一時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)在東部各州的新建制是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合系統(tǒng)工程。此轉(zhuǎn)軌過程不僅涉及到制度的轉(zhuǎn)移，也涉及到相關(guān)保障待遇的轉(zhuǎn)移，同時(shí)也意味著經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和組織體系的轉(zhuǎn)移。在西部制度體系向東部轉(zhuǎn)移的過程，需要有新制度的建制、新組織文化的培育。另外，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇給付涉及到一個(gè)緊迫的社會(huì)話題，也關(guān)系到社會(huì)安定與民意支持。 推進(jìn)這樣史無(wú)前例的制度平移既要加速制度新建制過程，也要制定過渡時(shí)期的措施與特別條例，以保證在這一特殊轉(zhuǎn)型時(shí)期東德的退休人員不會(huì)失去養(yǎng)老金權(quán)益，同時(shí)特別要避免因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)制度建制空窗期出現(xiàn)民心浮動(dòng)、社會(huì)動(dòng)蕩。

1990年5月18日，兩德政府簽署國(guó)家條約（Staatsvertrag）確定國(guó)家統(tǒng)一，同時(shí)也確認(rèn)了西德的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益將完全轉(zhuǎn)移到東德。民主德國(guó)在正式并入聯(lián)邦德國(guó)之前還于1990年6月28日通過了“養(yǎng)老保險(xiǎn)合并法”（Rentenangleichungsgesetz），以法律形式再次明確統(tǒng)一后的東德將建立與西德均等的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。聯(lián)邦德國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在統(tǒng)一前是由兩種不同經(jīng)辦體系負(fù)責(zé)管理。在聯(lián)邦層面由專門的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)白領(lǐng)職員的養(yǎng)老保險(xiǎn)以及其他一些特定團(tuán)體的養(yǎng)老保險(xiǎn)例如礦工、德鐵職員、海員等，而藍(lán)領(lǐng)工人的養(yǎng)老保險(xiǎn)則由各州的“州立保險(xiǎn)局”（Landversicherungsanstalt）來(lái)負(fù)責(zé)管理。針對(duì)不同經(jīng)辦管理方式的區(qū)分，西部德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向東部平移分以下幾步實(shí)施。第一，分屬聯(lián)邦機(jī)構(gòu)管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的管理事務(wù)直接擴(kuò)展到新聯(lián)邦各州的白領(lǐng)職員及其他一些特別團(tuán)體等。在這一領(lǐng)域，借助西德現(xiàn)成的組織架構(gòu)而無(wú)需建立新的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。第二，在歸屬各州權(quán)限范圍之內(nèi)的藍(lán)領(lǐng)工人養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，東部德國(guó)的各州分別建立“州立保險(xiǎn)局”。這樣5 個(gè)新聯(lián)邦州分別建立起“州立保險(xiǎn)局”，而柏林則專門建立了大柏林區(qū)域的“州立保險(xiǎn)局”。所有新建制機(jī)構(gòu)均仿照西德的公法團(tuán)體的內(nèi)部自治與自我管理。新的“州立保險(xiǎn)局”根據(jù)雇主與雇員代表對(duì)等原則實(shí)現(xiàn)自我管理。①Volker Meinhardt, "Der Prozess der Angleichung im Bereich der sozialen Sicherung: 10 Jahre nach der Einführung der W?hrungs-, Wirtschafts- und Sozialunion," Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung, 2000, 69(2).第三，考慮到德國(guó)統(tǒng)一條約規(guī)定1991年1月1日將在新聯(lián)邦各州實(shí)施西德模式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而機(jī)構(gòu)建制卻不可一蹴而就，因此德國(guó)統(tǒng)一進(jìn)程中德國(guó)政府決定將前民主德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化成為一個(gè)“社會(huì)保險(xiǎn)過渡局”（überleitungsanstalt Sozialversicherung），②Franz Ruland, "Die Rentenversicherung in den neuen Bundesl?ndern," Sozialer Fortschritt, 1991, 40(5).由這樣一個(gè)特殊過渡機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)過渡時(shí)期的社會(huì)保險(xiǎn)特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇發(fā)放?！吧绫＿^渡局”截至1991年12月31日需繼續(xù)發(fā)揮在德國(guó)東部地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)功能與作用（醫(yī)療保險(xiǎn)除外），例如接受并登記新退休人員，繼續(xù)發(fā)放養(yǎng)老金及向東部地區(qū)退休人員發(fā)布有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的相應(yīng)信息等。1992年1月1日，東部德國(guó)開始完全實(shí)施西部德國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及經(jīng)辦管理辦法。值得一提的是，新制度建立初期，聯(lián)邦職員保險(xiǎn)局及新成立的州立養(yǎng)老保險(xiǎn)局分別從東部招聘吸收了4000 名工作人員，以解決專業(yè)人才缺乏的燃眉之急。除了上述核心領(lǐng)域的轉(zhuǎn)軌制度安排之外，其他一些特殊群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排也在同一時(shí)期向東部德國(guó)地區(qū)轉(zhuǎn)移實(shí)施，例如實(shí)施與聯(lián)邦德國(guó)等同的公務(wù)員養(yǎng)老保障制度，公務(wù)員免除繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)保費(fèi)的義務(wù)，其養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇由國(guó)家財(cái)政給付。仿西德例，接受高等教育人員其教育年限也折算成養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限。

通過一系列改革，德國(guó)東部地區(qū)逐步建立起與西部德國(guó)等同均質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的制度統(tǒng)一。

2.醫(yī)療保險(xiǎn)

與養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的制度移植及新建制相較，醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域的兩德統(tǒng)一則更顯繁復(fù)。這是由醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域本身所具備的“多樣性”及“超級(jí)復(fù)雜性”所決定的，也是由兩德在統(tǒng)一前不同的醫(yī)療制度及醫(yī)療治理文化所決定。前民主德國(guó)深受前蘇聯(lián)體系的影響，盛行“國(guó)家主義”文化，在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域也主要是由國(guó)家部門的自上而下的垂直部門機(jī)構(gòu)來(lái)管理，醫(yī)院也多為公立醫(yī)院與機(jī)構(gòu)，國(guó)家在醫(yī)療領(lǐng)域具有“直接管理及全面管理”的傾向。而聯(lián)邦德國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)雖然也包含部分“國(guó)家主義”質(zhì)素，例如聯(lián)邦衛(wèi)生部、聯(lián)邦勞動(dòng)及社會(huì)秩序部等都具有一定的管理權(quán)限，但聯(lián)邦德國(guó)的醫(yī)療制度更接近于一種多元“治理體系”，同時(shí)還受到聯(lián)邦主義分權(quán)的影響，特別需要提到的是醫(yī)療保險(xiǎn)制度在聯(lián)邦德國(guó)具有較強(qiáng)的“社會(huì)自治屬性”，醫(yī)療保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)均由與職業(yè)、行業(yè)相連的獨(dú)立自治的公法團(tuán)體即“疾病基金”（Krankenkassen）進(jìn)行“自我管理”，內(nèi)部實(shí)現(xiàn)雇員與雇主均等代表的自治管理原則。醫(yī)師團(tuán)體也組成自治的醫(yī)師醫(yī)生協(xié)會(huì)實(shí)施自我管理，同樣也屬于獨(dú)立公法機(jī)構(gòu)，即使是醫(yī)院也并非完全由公立機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，既包含了自由公益團(tuán)體及教會(huì)經(jīng)辦的醫(yī)院，也包含著市場(chǎng)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦的醫(yī)院。整體而言，聯(lián)邦德國(guó)醫(yī)療體系更接近于一種“國(guó)家掌舵、社會(huì)劃船”的組合文化。國(guó)家只在宏觀及立法層面進(jìn)行管理，規(guī)范醫(yī)療治理的秩序與規(guī)則，而不直接參與基金管理、也較少介入服務(wù)供給與遞送。在醫(yī)療領(lǐng)域，聯(lián)邦德國(guó)更接近于一種“治理結(jié)構(gòu)”，而非“直接管理結(jié)構(gòu)”。這樣一種“社會(huì)自治劃船”的形式在前民主德國(guó)是陌生而異質(zhì)的。

因此醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域的制度移植及東部新建制也呈現(xiàn)出“多元路徑邁進(jìn)”的趨勢(shì)。這也意味著在不同層面的分層建制，而不是一套單一體系的建立。在歸屬于聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)層面，聯(lián)邦醫(yī)療及社會(huì)保障部門實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)權(quán)及事務(wù)性擴(kuò)張，將東德雇員及居民醫(yī)療保險(xiǎn)納入自身管理范圍。在歸屬于獨(dú)立的公法機(jī)構(gòu)及社會(huì)自治層面，聯(lián)邦德國(guó)各醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也全面移植到東部地區(qū)。例如德國(guó)最具影響力的疾病基金——一般性地方疾病基金（AOK）就在統(tǒng)一進(jìn)程中迅捷地在東部各州建立了AOK 的分部及地方辦事中心，1991年AOK 在東部德國(guó)14 個(gè)區(qū)域建立了辦事處，負(fù)責(zé)參與AOK 的東德居民醫(yī)療保險(xiǎn)事務(wù)。①參見Johannes Frerich, Martin Frey, Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland. Band 3: Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland bis zur Herstellung der Deutschen Einheit, München, R. Oldenbourg Verlag, 1996.其他一些特殊職業(yè)團(tuán)體的醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)例如海員疾病基金、礦工疾病基金、替代疾病基金、手工業(yè)疾病基金等都在同一時(shí)間在東部德國(guó)建立了自己的辦事處。值得一提的是，德國(guó)居民醫(yī)療保險(xiǎn)歷史上主要是由職業(yè)團(tuán)體相聯(lián)的“疾病基金”（Krankenkassen）來(lái)管理，屬于橫向統(tǒng)籌管理模式，而德國(guó)農(nóng)民則參加農(nóng)業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)，由各州的農(nóng)業(yè)疾病基金來(lái)管理，德國(guó)統(tǒng)一進(jìn)程中，東部各州也新建制了州立的農(nóng)業(yè)疾病基金，負(fù)責(zé)東德農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)。①參見Johannes Frerich, Martin Frey, Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland. Band 3: Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland bis zur Herstellung der Deutschen Einheit, München, R. Oldenbourg Verlag, 1996.應(yīng)該承認(rèn)的是，由社會(huì)自治性質(zhì)的公法團(tuán)體來(lái)擴(kuò)展自己事務(wù)范圍及管理權(quán)限可能比國(guó)家部門的籌劃與安排更具有效率，雖然聯(lián)邦德國(guó)在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的公法團(tuán)體都是非營(yíng)利的社會(huì)自治機(jī)構(gòu)，但各公法團(tuán)體畢竟還是獨(dú)立核算的實(shí)體單位，各個(gè)疾病基金之間也存在著隱形的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)贏得參保人員，因此東德并入德國(guó)版圖對(duì)于這些醫(yī)療領(lǐng)域的社會(huì)自治機(jī)構(gòu)是一個(gè)巨大的激勵(lì)，促使其在東德范圍建立起辦事機(jī)構(gòu)，并向東德居民介紹醫(yī)保信息，展開參保人員“爭(zhēng)奪戰(zhàn)”。這種隱形競(jìng)爭(zhēng)因素使得各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在東德地區(qū)迅速擴(kuò)張自己的管理“領(lǐng)地”，在東部聯(lián)邦德國(guó)各州建立起網(wǎng)絡(luò)式經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。在醫(yī)療領(lǐng)域的兩德統(tǒng)一進(jìn)程中，東德還逐步實(shí)施了西部德國(guó)自由醫(yī)師執(zhí)業(yè)制度和家庭醫(yī)生首診制度，西德的醫(yī)師醫(yī)生協(xié)會(huì)作為獨(dú)立自治的公法團(tuán)體也擴(kuò)展到了東部德國(guó)。

3.失業(yè)保險(xiǎn)

德國(guó)統(tǒng)一時(shí)期的失業(yè)保險(xiǎn)具有其自身不同于其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的獨(dú)特性。首先，前民主德國(guó)承襲了前蘇聯(lián)及東部集團(tuán)的勞動(dòng)保障和全民就業(yè)的模式，并將其視為制度重要的“社會(huì)成就”，因此前民主德國(guó)并不存在失業(yè)保險(xiǎn)制度。這里產(chǎn)生了一個(gè)重要的區(qū)分，兩德統(tǒng)一時(shí)期，其他社會(huì)保障及社會(huì)保險(xiǎn)制度都是兩種制度的接軌和融合，而這里并不存在著轉(zhuǎn)軌和融合的問題，而是在統(tǒng)一后的東部德國(guó)建立一個(gè)全新的、之前缺失的制度。其二，在聯(lián)邦德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦體系中，失業(yè)保險(xiǎn)是唯一完全由國(guó)家部門實(shí)行由聯(lián)邦到地方垂直組織管理的體系，與其他一些險(xiǎn)種領(lǐng)域的自治公法團(tuán)體及自治協(xié)會(huì)管理具有較大差別。而這樣的國(guó)家主義性質(zhì)的管理文化是前民主德國(guó)普遍比較熟悉的。因此，東部德國(guó)建立失業(yè)保險(xiǎn)的過程也是政府管理部門及職能部門建制的過程，西部德國(guó)的組織架構(gòu)體系也就是聯(lián)邦勞動(dòng)局及其各州及各市的地方分支機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到了東部各州。由于德國(guó)統(tǒng)一進(jìn)程中，東德出現(xiàn)大量的人口流失及人才流失現(xiàn)象，年輕人口在統(tǒng)一初期流失嚴(yán)重，具有較強(qiáng)再分配功能的失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)揮著重要的平衡東西的保障功能，失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的東西轉(zhuǎn)移支付成為德國(guó)統(tǒng)一穩(wěn)定的基石（參見3.2 關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)及其對(duì)德國(guó)統(tǒng)一支撐的論述）。

4.工傷保險(xiǎn)

由于前民主德國(guó)存在著勞動(dòng)及社會(huì)保險(xiǎn)制度，同時(shí)也建立了與工作傷害及預(yù)防等相關(guān)聯(lián)的一整套制度體系，在新興統(tǒng)一的德國(guó)，重要的轉(zhuǎn)軌方向是用聯(lián)邦德國(guó)的法定工傷保險(xiǎn)制度替代并覆蓋原有的國(guó)有企業(yè)的工傷保險(xiǎn)體系。這其間的改革涉及到制度體系、工傷待遇及組織經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等全面轉(zhuǎn)移到東部德國(guó)的領(lǐng)土范圍，而最重要的轉(zhuǎn)移是組織經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移，因?yàn)橹挥芯邆淞讼鄳?yīng)的組織經(jīng)辦架構(gòu)體系才能實(shí)現(xiàn)建立新制度的目標(biāo)。早在1990年夏天，德國(guó)工傷保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)即德國(guó)工傷保險(xiǎn)的聯(lián)邦頂層協(xié)會(huì)就已經(jīng)接觸了民主德國(guó)工傷保險(xiǎn)的管理部門。前民主德國(guó)的勞動(dòng)及社會(huì)事務(wù)部與西德的工傷保險(xiǎn)聯(lián)邦頂層協(xié)會(huì)達(dá)成協(xié)議展開相向而行的聯(lián)合改革，也就是將聯(lián)邦德國(guó)工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域的以同行業(yè)公會(huì)（Berufsgenossenschaften）為基礎(chǔ)的社會(huì)自治管理體系轉(zhuǎn)移到東德，形成兩德工傷保險(xiǎn)制度完全統(tǒng)一的局面。1990年，西部德國(guó)不僅在組織上及架構(gòu)上積極協(xié)助東部德國(guó)建立起工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域的自治管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)也為東部德國(guó)提供了大量的專業(yè)知識(shí)及專業(yè)技術(shù)支出，還為東德的工傷制度轉(zhuǎn)軌提供了事務(wù)性及人力資源的支持。在此過程中產(chǎn)生了大量的社會(huì)技術(shù)領(lǐng)域的知識(shí)轉(zhuǎn)移及政策學(xué)習(xí)效應(yīng)，同時(shí)一些現(xiàn)代管理知識(shí)技術(shù)手段也隨著工傷保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)移而同時(shí)移植到東部德國(guó)地區(qū)。例如西部德國(guó)協(xié)助東部德國(guó)建立各行業(yè)的企業(yè)名錄及登記制度體系，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化、理性化及科學(xué)化管理。

根據(jù)兩德簽署的統(tǒng)一條約，德國(guó)統(tǒng)一后原西德的30 個(gè)同行業(yè)公會(huì)①經(jīng)過千禧年之后的一系列改革，德國(guó)工傷保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)——同行業(yè)公會(huì)已合并至9 個(gè)。將擴(kuò)展到東部德國(guó)的領(lǐng)土范圍，同時(shí)根據(jù)條約，這些同行業(yè)公會(huì)在東德11 個(gè)城市建立城區(qū)管理機(jī)構(gòu)及相應(yīng)的辦事處，還要同時(shí)建立71 個(gè)技術(shù)監(jiān)督服務(wù)基地。由于需要大量勞動(dòng)保護(hù)領(lǐng)域的專業(yè)人員，新制度也從前民主德國(guó)的職業(yè)衛(wèi)生及勞動(dòng)保護(hù)領(lǐng)域吸收了部分從業(yè)人員。他們經(jīng)過一定轉(zhuǎn)訓(xùn)后走向新的工作崗位。東部各州的雇員都將加入相應(yīng)的同行業(yè)公會(huì)，被新的工傷保險(xiǎn)制度所覆蓋。同時(shí)根據(jù)條約，東部各州也建立起了農(nóng)業(yè)及林業(yè)領(lǐng)域的同行業(yè)公會(huì)。②參見Gérard B?kenkamp, Das Ende des Wirtschaftswunders: Geschichte der Sozial-, Wirtschafts- und Finanzpolitik in der Bundesrepublik 1969-1998, Lucius & Lucius DE, 2010.通過組織架構(gòu)體系的全面確立，堪稱世界典范的德國(guó)法定工傷保險(xiǎn)制度及其待遇③參見Tao Liu, Globale Wissensdiff usion in der Politik sozialer Sicherung: die Einführung einer gesetzlichen Unfallversicherung in der Volksrepublik China, PL Academic Research, 2015.全面移植到了德國(guó)東部各州。在此轉(zhuǎn)軌過程中，聯(lián)邦德國(guó)的企業(yè)衛(wèi)生制度也擴(kuò)散轉(zhuǎn)移到了東部德國(guó)。

5.長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)

1995年德國(guó)建立了社會(huì)保險(xiǎn)中的第五險(xiǎn)——長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，這是統(tǒng)一后的德國(guó)在制度建設(shè)領(lǐng)域取得的重要新成就。德國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的重要推手為時(shí)任德國(guó)勞動(dòng)及社會(huì)秩序部部長(zhǎng)，也就是上文所提到的諾爾伯特·布呂姆。同時(shí)該項(xiàng)新制度也得到了當(dāng)時(shí)基民盟科爾政府的支持。④Robert Paquet, Klaus Jacobs, "Die Pfl egeversicherung als Sozialversicherung—institutionelle Rahmenbedingungen und Grenzen," Sozialer Fortschritt, 2015, 64(1/2).由于德國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度在組織架構(gòu)上實(shí)施了“借助現(xiàn)成建制機(jī)構(gòu)”的做法，依靠醫(yī)療保險(xiǎn)系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)也就是“疾病基金”來(lái)建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體系，特別是在疾病基金（Krankenkassen）內(nèi)部通過植入護(hù)理基金（Pflegekassen）的形式實(shí)現(xiàn)了對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的管理。于是，德國(guó)通過現(xiàn)存的醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)體系直接支撐起了新的長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度。德國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)體現(xiàn)出了巨大的制度創(chuàng)新。首先，這是世界上第一個(gè)運(yùn)用社會(huì)保險(xiǎn)制度來(lái)應(yīng)對(duì)身體失能風(fēng)險(xiǎn)及殘障風(fēng)險(xiǎn)的制度。第二點(diǎn)創(chuàng)新是在現(xiàn)存的舊險(xiǎn)種經(jīng)辦體系中內(nèi)嵌入與新制度相關(guān)聯(lián)的組織實(shí)體，這些做法都是社會(huì)保障領(lǐng)域的創(chuàng)新型發(fā)展。從德國(guó)統(tǒng)一角度來(lái)看，由于德國(guó)在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域已在東部德國(guó)建立起來(lái)了醫(yī)療保險(xiǎn)的獨(dú)立公法組織管理體系及相應(yīng)的協(xié)會(huì)管理體系，因此統(tǒng)一的新德國(guó)完全具備組織架構(gòu)及組織實(shí)力在東西兩大區(qū)域無(wú)障礙地建立統(tǒng)一的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。由此，與前面幾項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的“開創(chuàng)性建制”不同，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度屬于“成型制度擴(kuò)展”，也就是在現(xiàn)存的經(jīng)辦體系上擴(kuò)展其功能邊界及外延，因此東部德國(guó)不再需要額外的“制度助力”與“外向驅(qū)動(dòng)力”。新興統(tǒng)一的德國(guó)具備足夠的制度自信建立這項(xiàng)新制度。

6.社會(huì)救助制度

雖然在社會(huì)救助領(lǐng)域前民主德國(guó)政府也取得了一定的社會(huì)成就，但是德國(guó)統(tǒng)一后的社會(huì)救助制度自西向東的移植工程依然是一項(xiàng)艱巨的社會(huì)政治任務(wù)。雖然兩個(gè)德國(guó)在統(tǒng)一前都發(fā)展出了各自的社會(huì)救助體系，但雙方的差別亦是非常顯著的。前民主德國(guó)的社會(huì)救助體系更多依托的是一套中央集權(quán)系統(tǒng)下的再分配制度，垂直地、自上而下的管理體系起到非常重要作用。而聯(lián)邦德國(guó)的社會(huì)救助體系亦受到德國(guó)聯(lián)邦主義體制的強(qiáng)烈影響，社會(huì)救助主要是沉淀到最低一層的基層政府，也就是由社區(qū)的社會(huì)福利局來(lái)負(fù)責(zé)組織社會(huì)救助并負(fù)責(zé)實(shí)施社會(huì)救助待遇的給付。另外一項(xiàng)顯著區(qū)別是聯(lián)邦德國(guó)社會(huì)救助體系是一套包含了分類救助及社會(huì)服務(wù)在內(nèi)的復(fù)雜社會(huì)保護(hù)體系，例如針對(duì)家庭的護(hù)理救助就與發(fā)達(dá)的社會(huì)服務(wù)體系及社會(huì)自治組織、福利組織緊密相連，而在前民主德國(guó)的權(quán)力符號(hào)意義體系中，內(nèi)生于民間社會(huì)的社會(huì)自治及社會(huì)服務(wù)組織幾乎完全是一片空白。1990年德國(guó)統(tǒng)一進(jìn)程中，聯(lián)邦政府制定了雄心勃勃的計(jì)劃，計(jì)劃于1991年1月1日正式在東德的領(lǐng)土范圍內(nèi)實(shí)施西德的聯(lián)邦社會(huì)救助法。這樣意味著聯(lián)邦德國(guó)的社會(huì)救助制度將整體性移植到新聯(lián)邦各州并替代原有的民主德國(guó)社會(huì)救助制度。

在東部德國(guó)建立西德式的社會(huì)救助制度，就需要建立相應(yīng)的國(guó)家社會(huì)救助架構(gòu)及社會(huì)組織體系等。在統(tǒng)一初始階段，聯(lián)邦德國(guó)政府采取了一系列彈性措施來(lái)應(yīng)對(duì)制度轉(zhuǎn)型期的一些困境，例如前民主德國(guó)的一些特殊社會(huì)救助待遇如社會(huì)津貼（Sozialzuschlag）①M(fèi)ichael Schmidt, "Die Alterssicherung der Frau in der DDR: Ein Beitrag zur Verhinderung einer Legende," Arbeit und Sozialpolitik, 1994, 48(11/12).被允許支付至1995年底。同時(shí)，統(tǒng)一后的德國(guó)政府也制定了一些靈活措施，例如首先在州政府建立起國(guó)家相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，給予各級(jí)政府3 個(gè)月的時(shí)間熟悉新法律法規(guī)及制度建設(shè)，特別是給予東德各州政府一些過渡時(shí)期的特殊權(quán)限，在這一段時(shí)間內(nèi)新聯(lián)邦各州既有義務(wù)管理及支付州內(nèi)社會(huì)救助事宜，又要繼續(xù)推進(jìn)相應(yīng)基層社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的制度建設(shè)，以使得東西雙方的社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及管理體系最終融合。同時(shí)，西部德國(guó)的一些社會(huì)機(jī)構(gòu)及福利慈善機(jī)構(gòu)也借助兩德統(tǒng)一的新契機(jī)在東部德國(guó)建立了自由公益的福利組織。此外，考慮到東西兩區(qū)域生活成本的差距，東德的基本社會(huì)救助待遇在統(tǒng)一初期亦低于西部德國(guó)。②參見Johannes Frerich, Martin Frey, Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland. Band 3: Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland bis zur Herstellung der Deutschen Einheit, München, R. Oldenbourg Verlag, 1996.

四、結(jié)論

德國(guó)統(tǒng)一時(shí)期社會(huì)保障政策的移植及復(fù)制是現(xiàn)代社會(huì)保障史上極為罕見的重大事件。該歷史事件是偏離一般社會(huì)發(fā)展常規(guī)的異態(tài)發(fā)展，也與德國(guó)統(tǒng)一這一現(xiàn)代史上極為罕見的重大歷史進(jìn)程緊密相連。由于德國(guó)統(tǒng)一產(chǎn)生于東西兩德巨大經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及福利落差懸殊的特殊歷史條件下，因此西德所具有的制度吸引力對(duì)于東部德國(guó)居民構(gòu)成了巨大的向心力?；诖撕暧^歷史背景東德居民單方面追求并入同源同族的西部德國(guó)以達(dá)成福利與福祉迅速提升的目的，因此德國(guó)統(tǒng)一不是雙方在平等協(xié)商和相互尊重對(duì)方社會(huì)制度和歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上的統(tǒng)一，而是一種主動(dòng)尋求融入對(duì)方社會(huì)制度的統(tǒng)一。這樣的歷史特點(diǎn)及背景導(dǎo)致了東德事實(shí)上被西部德國(guó)“兼并”了，只不過這樣的“兼并式”統(tǒng)一是普遍得到當(dāng)時(shí)東德民意支持的。所以，東西兩德社會(huì)保障的發(fā)展不存在“一國(guó)兩制”的條件與基礎(chǔ)，而是事實(shí)上形成了“兩國(guó)一制”的目標(biāo)，也就是東德的社會(huì)保障制度完全溶解到西部德國(guó)社會(huì)保障制度中，完全“放棄”及“淹沒”了東德自身制度的特點(diǎn)，直至最終達(dá)致“一國(guó)一制”的目標(biāo)。在這一歷史發(fā)展路徑下，東德社會(huì)保障制度與西德社會(huì)保障制度完全接軌與融合，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障制度的“兩制熔接”。從這個(gè)意義上來(lái)說，德國(guó)沒有延遲歷史機(jī)遇，而是抓住歷史良機(jī)迅速實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障制度統(tǒng)一。前民主德國(guó)的社會(huì)保障制度至此消失于歷史長(zhǎng)河之中。

德國(guó)統(tǒng)一歷程中的社會(huì)保障制度具有一種“雙重特性”，從功能主義角度來(lái)看，社會(huì)保障制度本身就成為德國(guó)統(tǒng)一的“穩(wěn)定器”，降低了德國(guó)統(tǒng)一過程面臨的巨大社會(huì)、地緣沖突勢(shì)能，防止了東西兩德之間出現(xiàn)“地緣馬太效應(yīng)”而導(dǎo)致的國(guó)族裂解，具有隱性的“維護(hù)統(tǒng)一、削弱分裂潛勢(shì)”的巨大社會(huì)功能。尤其考慮到德國(guó)統(tǒng)一初期東德居民外移傾向及東部人才及勞動(dòng)力的西遷浪潮，社會(huì)保障政策通過東西之間的轉(zhuǎn)移支付、特別是通過聯(lián)邦財(cái)政巨大的援助與支持維護(hù)并提升了東德地區(qū)居民的基本福祉，降低了東德居民的“被剝奪感”，使得德國(guó)統(tǒng)一渡過了危險(xiǎn)的“制度轉(zhuǎn)型期”。在這一過程中，穩(wěn)定東部社會(huì)及人心的兩德貨幣兌換政策也發(fā)揮了重要的緩解社會(huì)紊亂、人心不穩(wěn)的功能，為東德居民提供了一個(gè)生活水準(zhǔn)漸次提高的準(zhǔn)制度預(yù)期。與同為東部陣營(yíng)的東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家居民相比，東德居民顯得相對(duì)比較幸運(yùn)，由于與西部德國(guó)人同為一族，東德居民得到了社會(huì)保障及社會(huì)政策領(lǐng)域強(qiáng)有力的“助推”與“外援”，因此避免了東歐各國(guó)居民在劇烈市場(chǎng)化改革中面臨的“跨越淚谷”的悲慘局面及福祉水平螺旋形下降的陷阱。特別是來(lái)自于西部德國(guó)及聯(lián)邦層面對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的強(qiáng)有力的轉(zhuǎn)移支付，防止東德居民福祉在“大轉(zhuǎn)軌時(shí)代”受損和下降，進(jìn)而在穩(wěn)定局勢(shì)的前提下可以反向逐步提高東德居民的福祉及福利水平。社會(huì)保障制度在德國(guó)統(tǒng)一中承擔(dān)了“保民富、穩(wěn)民心、促整合、防隱患”的重要社會(huì)功能與作用。

從制度主義層面來(lái)看，德國(guó)統(tǒng)一過程中一種類型的社會(huì)保障制度在和平融合的條件下完整地轉(zhuǎn)移到一種獨(dú)特社會(huì)歷史條件和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)下的另外一國(guó)，這不僅在世界現(xiàn)代史、甚至在人類歷史上都是絕無(wú)僅有的。由于西部以國(guó)家與社會(huì)契約為核心的、貫穿著社會(huì)自治精神的、深受聯(lián)邦主義與法團(tuán)主義影響的社會(huì)保障制度與東部的國(guó)家主義為核心、社會(huì)力量薄弱的社會(huì)保障制度具有顯著差異，因此在大歷史進(jìn)程中，轉(zhuǎn)軌過程涉及到多個(gè)層面的移植過程。這一過程不僅涉及到制度體系整體移植，也涉及到相應(yīng)待遇及服務(wù)體系移植，同時(shí)也涉及到理念及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、組織文化的移植。而最后一種移植顯然最為重要，因?yàn)橹挥薪ㄖ破鹣鄳?yīng)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體系才能實(shí)施相應(yīng)的制度。由于社會(huì)保障各項(xiàng)制度例如社會(huì)保險(xiǎn)各個(gè)險(xiǎn)種及社會(huì)救助制度等具有不同的結(jié)構(gòu)性規(guī)律及組織特點(diǎn)，出現(xiàn)了制度移植過程中的“多路徑移植”及“多路徑轉(zhuǎn)軌”現(xiàn)象。例如在失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域主要是由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)失業(yè)保險(xiǎn)管理及經(jīng)辦，同時(shí)在東部各州建立相應(yīng)的國(guó)家組織管理體系及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；在社會(huì)救助領(lǐng)域則是需要建立地方性福利及救助的社區(qū)組織體系，同時(shí)促進(jìn)自由公益組織及社會(huì)服務(wù)組織在東德生根發(fā)芽；而在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域則需現(xiàn)存聯(lián)邦機(jī)構(gòu)擴(kuò)展其空間管轄范圍至東部，同時(shí)建制新的州管理機(jī)構(gòu)——州立保險(xiǎn)局，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)及各州公法自治機(jī)構(gòu)并舉共同構(gòu)成了東德養(yǎng)老保險(xiǎn)的“新管理布局”；工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域也是以同行業(yè)公會(huì)這一公法團(tuán)體自治機(jī)構(gòu)覆蓋了前民主德國(guó)的國(guó)家工傷保險(xiǎn)管理體系；而醫(yī)療保險(xiǎn)則面臨著最為復(fù)雜的移植，不僅是聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)將其權(quán)限擴(kuò)展至東部，而且以公法自治團(tuán)體為核心的疾病基金經(jīng)辦管理體系也平行移植到了東部德國(guó)，同時(shí)自由執(zhí)業(yè)的醫(yī)生及其相應(yīng)自治的醫(yī)師協(xié)會(huì)制度及復(fù)雜的醫(yī)院自我管理組織體系也平行移植到了東部德國(guó)，在醫(yī)療領(lǐng)域東部德國(guó)也逐步建立起了多元治理的復(fù)雜現(xiàn)代醫(yī)療體系。

德國(guó)學(xué)者沃爾夫?qū)さ贍柸?990年斷言，“沒有對(duì)于東德的援助，就沒有真正的統(tǒng)一”。德國(guó)統(tǒng)一進(jìn)程中的社會(huì)保障制度發(fā)展是德國(guó)國(guó)家統(tǒng)一進(jìn)程中不可分割的重要一環(huán)，這樣特殊的社會(huì)保障歷史進(jìn)程值得我們?nèi)ド钊胙芯亢图?xì)節(jié)探索。從某種意義上來(lái)說我們應(yīng)在未來(lái)建立一項(xiàng)“統(tǒng)一社會(huì)保障學(xué)”來(lái)系統(tǒng)與細(xì)致研究德國(guó)統(tǒng)一時(shí)期的社會(huì)保障，并總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。一些重大問題依然值得我們?nèi)セ匚逗吞接?，例如民主德?guó)是當(dāng)時(shí)東部陣營(yíng)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，在家庭保護(hù)及女性就業(yè)等領(lǐng)域也取得了重要的社會(huì)成就，是否德國(guó)統(tǒng)一的“一國(guó)一制”就意味著西德社會(huì)保障制度單向移植到東德？是否統(tǒng)一就意味著強(qiáng)勢(shì)一方的制度完全覆蓋及替代弱勢(shì)一方的制度？是否有另外路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)“社會(huì)保障統(tǒng)一”？例如在兩種制度在相互學(xué)習(xí)、相互借鑒、取長(zhǎng)補(bǔ)短基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“平等統(tǒng)一”？這樣的平等統(tǒng)一是否能更好地促進(jìn)東西德人民的融合與相互理解，而并非將東德人民放置在一種“二等公民”的受援位置上？德國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)一進(jìn)程中的諸多研究話題依然值得今天的我們?nèi)ド钊胨妓髋c研討。