張浩淼

阿根廷是拉美第二大國，在20 世紀(jì)初曾是全球最富裕國家之一，但是20 世紀(jì)50年代后卻陷入了經(jīng)濟(jì)緩慢增長或停滯的狀態(tài)，還曾數(shù)次爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機，成為落入中等收入陷阱的典型國家。阿根廷也是拉美最早引入社會保險的國家之一，其社會保障體系經(jīng)歷了快速擴(kuò)張和發(fā)展，也歷經(jīng)波折和反復(fù)，至今仍存在公平性不高等問題。

既有文獻(xiàn)對阿根廷社會保障的研究多關(guān)注某一時間段或集中于養(yǎng)老保險制度，例如，對庇隆執(zhí)政時期社會保障的研究，①房連泉：《庇隆時期的社會政策》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2015年第6 期。對經(jīng)濟(jì)自由化時期養(yǎng)老保險私有化改革過程和教訓(xùn)的探討，②聶明雋:《阿根廷養(yǎng)老保險私有化改革的教訓(xùn)與啟示》，《中國社會保障》2018年第12 期。以及對養(yǎng)老保險“國有化”再改革過程和內(nèi)容的研究。③鄭秉文、房連泉：《阿根廷私有化社保制度“國有化再改革”的過程、內(nèi)容與動因》，《拉丁美洲研究》2009年第2 期。關(guān)于阿根廷社會保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的探討則主要聚焦在包括阿根廷在內(nèi)的拉美國家的“福利趕超”問題，認(rèn)為“福利趕超”掏空了拉美國家的宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)而使拉美國家陷入中等收入陷阱。①蘇京春：《中等收入階段福利趕超與經(jīng)濟(jì)趕超：概念、邏輯及前車之鑒》，《財政研究》2011年第11 期。由上可見，既有研究較為缺乏對阿根廷社會保障從初建至今的全過程和整體性的考察與回顧，關(guān)于阿根廷社會保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的既有探討也存在夸大社會保障對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用之嫌，以至于造成并加劇了對“福利”的刻板印象，混淆了“福利趕超”與“發(fā)展福利”，容易讓人產(chǎn)生“發(fā)展福利”就會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)陷入困境的錯誤認(rèn)識。這種認(rèn)識既損害社會保障的健康發(fā)展，也不利于尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極路徑。

基于此，本文旨在全面回顧阿根廷社會保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程并探究兩者之間的復(fù)雜關(guān)系，總結(jié)其經(jīng)驗教訓(xùn)、澄清誤解并獲得啟示，這既有助于深刻認(rèn)識和理解社會保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，也有助于我國推進(jìn)社會保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動、最大限度發(fā)揮兩者的積極協(xié)同作用。阿根廷社會保障的發(fā)展歷程大致可劃分為四個階段，每個階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景和社會保障均呈現(xiàn)不同特點，以下加以詳細(xì)闡述。

一、經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展中社會保障的初建（20 世紀(jì)初—20 世紀(jì)40年代初期）

19 世紀(jì)中后期開始，阿根廷形成了出口型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)模式，豐富的自然資源和國際市場對初級產(chǎn)品的需求使其經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，阿根廷在20 世紀(jì)初成為世界上最富裕的國家之一，人均收入高于德、法，僅次于英、美。1918—1920年，阿根廷國內(nèi)生產(chǎn)總值平均增長率為9.8%，1927—1929年為6%。20 世紀(jì)30年代大蕭條期間，阿根廷農(nóng)牧業(yè)出口受到?jīng)_擊，由此開始了進(jìn)口替代為主要方式的工業(yè)化進(jìn)程，工業(yè)快速發(fā)展，1935年阿根廷工人達(dá)54.4 萬，比1913年增加42%，一大批大中型制造業(yè)企業(yè)涌現(xiàn)。②沈安：《阿根廷經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的演變與分析》，中國拉丁美洲史研究會第七屆會員代表大會暨拉丁美洲現(xiàn)代化進(jìn)程研究學(xué)術(shù)討論會論文，2007年。在經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的同時，阿根廷較好地控制了通貨膨脹，從20 世紀(jì)初開始的40 多年間，通貨膨脹率年均僅1.5%左右，人均GDP 一直與美、英等發(fā)達(dá)國家媲美，更是遠(yuǎn)超過巴西、智利等拉美國家。③郭金興等：《中等收入陷阱視角下的“阿根廷之謎”：發(fā)展績效與制度質(zhì)量》，新興經(jīng)濟(jì)體研究會年會暨第六屆新興經(jīng)濟(jì)體論壇論文，2018年。

伴隨著經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，阿根廷逐步開始構(gòu)建社會保障體系。1904年，阿根廷建立了第一個全國性養(yǎng)老基金——政府雇員養(yǎng)老基金，受益對象包括中央政府和國營企業(yè)的所有雇員。此后，養(yǎng)老保險覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，不同行業(yè)和部門紛紛加入，1915年鐵路工人獲得養(yǎng)老基金，1921年公用事業(yè)部門職員獲得養(yǎng)老基金，1923—1946年銀行保險、新聞出版、商業(yè)和工業(yè)企業(yè)都建立了養(yǎng)老基金。與此同時，對工業(yè)、礦業(yè)、建筑、運輸和電力部門的工傷事故和職業(yè)病加以保護(hù)的職業(yè)風(fēng)險保護(hù)法也相繼出臺。但也應(yīng)注意，碎片化的養(yǎng)老基金和職業(yè)風(fēng)險保護(hù)主要是為了應(yīng)對此起彼伏的罷工和工人運動，具有應(yīng)急性特點。例如，阿根廷的鐵路工人組建了全國性工會，從20 世紀(jì)初開始就多次罷工，1912年達(dá)到高潮，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定，政府迫于壓力于1915年設(shè)立了鐵路工人養(yǎng)老基金和職業(yè)風(fēng)險保護(hù)法。①劉紀(jì)新：《阿根廷的社會保障制度及其改革》，《拉丁美洲研究》1994年第6 期。

綜上，阿根廷社會保障從建立伊始就呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，帶有不公平性，其社會保障的初建可以透過工業(yè)主義的邏輯和新馬克思主義的視角加以解釋。一方面，經(jīng)濟(jì)增長是社會保障建立發(fā)展的最主要原因，工業(yè)化使勞動力從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移，由此帶來了養(yǎng)老、工傷等社會風(fēng)險，需要社會保障制度加以應(yīng)對，同時，工業(yè)化帶來的技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為實施社會保障提供了必要的基礎(chǔ)條件，使社會保障制度的建立成為可能。另一方面，社會保障的出現(xiàn)緩解了資本積累和社會合法性之間的矛盾，通過實施社會保障讓渡一些利益可以化解工人階級的反抗。②劉軍強：《沙灘上的大廈——中國社會保險發(fā)展與治理的跟蹤研究》，商務(wù)印書館，2017年，第79 頁。

二、經(jīng)濟(jì)波動中社會保障的快速擴(kuò)張（20 世紀(jì)40年代中前期—20 世紀(jì)80年代末期）

這一時期，阿根廷經(jīng)歷了多次軍事政變和經(jīng)濟(jì)危機，經(jīng)濟(jì)增長與衰退交替，波動不斷。1943年，軍人政變后庇隆上校當(dāng)選為勞工福利部部長并贏得工人階級的擁護(hù)，逐步形成了庇隆主義，這被看成是拉美地區(qū)福利民粹主義盛行的開端。1946—1951年，庇隆任總統(tǒng)期間，經(jīng)濟(jì)方面實施進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略，國家干預(yù)大行其道，國家掌控工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、信貸和國際貿(mào)易等，其執(zhí)政早期經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭良好，1945—1948年間，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長29%，年均增長7%以上，但工業(yè)化過程中基礎(chǔ)工業(yè)未得到相應(yīng)發(fā)展且生產(chǎn)成本過高，因此1949年經(jīng)濟(jì)增長結(jié)束后，取而代之的是經(jīng)濟(jì)衰退和通貨膨脹。③房連泉：《庇隆時期的社會政策》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2015年第6 期。

庇隆政府被1955年的軍事政變推翻，之后，阿根廷在20 世紀(jì)60年代經(jīng)歷了兩次軍事政變，期間進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略仍為主導(dǎo)，國內(nèi)生產(chǎn)總值起起伏伏（見圖1）。1973年庇隆再次執(zhí)政，繼續(xù)實施國家過度干預(yù)的經(jīng)濟(jì)政策，經(jīng)濟(jì)危機愈加嚴(yán)重，1976年軍事政變再次發(fā)生，庇隆政府黯然收場。整個20 世紀(jì)80年代，拉美國家因赤字財政政策普遍陷入債務(wù)危機，經(jīng)濟(jì)增長低迷，被稱為“失去的十年”。阿根廷亦不例外，期間陷入了經(jīng)濟(jì)衰退的泥沼，出現(xiàn)了嚴(yán)重的通貨膨脹和貨幣貶值，20 世紀(jì)80年代末阿根廷通脹率高達(dá)3000%多，④World Bank Data, Infl ation GDP Defl ator (Annual %)-Argentina, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.DEFL.KD.ZG?view=chart&locations=AR.基尼系數(shù)攀升至1987年的0.453，⑤World Bank Data, Gini Index-Argentina, https://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI?view=chart&locations=AR.失業(yè)率1989年達(dá)到7.3%。⑥World Bank Data, Unemployment Total (% of Total Labor Force)-Argentina, https://data.worldbank.org/indicator/SL.UEM.TOTL.NE.ZS?view=chart&locations=AR.1990年阿根廷人均GDP 僅相當(dāng)于美國的32.1%，也僅為日、德等發(fā)達(dá)國家的40%多，①郭金興等：《中等收入陷阱視角下的“阿根廷之謎”：發(fā)展績效與制度質(zhì)量》，新興經(jīng)濟(jì)體研究會年會暨第六屆新興經(jīng)濟(jì)體論壇論文，2018年。成為從發(fā)達(dá)向“不發(fā)達(dá)”轉(zhuǎn)變的典型例子。

圖1 1962—1989年阿根廷的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）（億美元）

在阿根廷經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷波動的過程中，其社會保障體系經(jīng)歷了快速擴(kuò)張，主要表現(xiàn)在以下三方面：

第一，社會保險項目不斷增加，覆蓋面大幅拓展。1942年英國的《貝弗里奇報告》對阿根廷產(chǎn)生了重要影響，激發(fā)了其建立統(tǒng)一社會保障制度的改革熱情，但現(xiàn)實中因工會與雇主的普遍反對而難以推行。1947年，勞工福利部公布的改革計劃中繼續(xù)強調(diào)各養(yǎng)老基金的自主性，按此思路，20 世紀(jì)50年代阿根廷養(yǎng)老保險的覆蓋范圍逐步擴(kuò)展至大學(xué)教師、企業(yè)管理人員、家庭雇員和農(nóng)業(yè)工人等。1954年，養(yǎng)老金覆蓋人口已達(dá)468 萬，比1943年的48 萬增加近9 倍，②房連泉：《庇隆時期的社會政策》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2015年第6 期。同年，庇隆政府頒布法令，實施了投保公助型的社會保險模式，即社會保險基金由雇主、雇員和政府三方負(fù)擔(dān)。③劉紀(jì)新：《阿根廷的社會保障制度及其改革》，《拉丁美洲研究》1994年第6 期。工會在社會保險管理中發(fā)揮核心作用，政府僅發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，各工會管理的養(yǎng)老基金建立各自的管理規(guī)范和待遇標(biāo)準(zhǔn)等。

1960年后，由于養(yǎng)老金替代率過高、贍養(yǎng)率上升等問題，養(yǎng)老基金結(jié)余萎縮，政府于是在1968年將養(yǎng)老金替代率下調(diào)至70%—82%，并將原有的13 支碎片化的養(yǎng)老基金整合為3 支，分別是國家公務(wù)員、私營企業(yè)雇員和自雇者養(yǎng)老基金，部分特權(quán)階層在退休年齡、繳費水平和替代率方面享有成惠。④房連泉：《庇隆時期的社會政策》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2015年第6 期。到20 世紀(jì)80年代末，阿根廷基本建立了較完善的社會保險制度，實行了生育、工傷、養(yǎng)老、遺屬、疾病和失業(yè)在內(nèi)的主要社會保險制度，具體項目多達(dá)35 種，享受養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的人數(shù)約占經(jīng)濟(jì)自立人口的60%—79%。⑤劉紀(jì)新：《阿根廷的社會保障制度及其改革》，《拉丁美洲研究》1994年第6 期。

第二，健康保障得以逐步推進(jìn)。阿根廷早期的醫(yī)療保障僅局限于少數(shù)工會組織的醫(yī)療保險。1944年，國家社會保障局開始負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工會管理的醫(yī)療保險，并推進(jìn)國家健康保障計劃，規(guī)定政府每年出臺預(yù)算，向養(yǎng)老保險參與者提供一系列健康服務(wù)，同時勞工福利部還鼓勵工會建立醫(yī)療機構(gòu)為參保者提供醫(yī)療服務(wù)。1946年，當(dāng)時衛(wèi)生部長曾提出國家健康保障行動計劃，旨在組建全國公共衛(wèi)生體系并讓居民享有免費醫(yī)療服務(wù)，但國會未通過該計劃。隨后兩年里，衛(wèi)生部加強了對私人醫(yī)療機構(gòu)的干預(yù)，并在全國范圍內(nèi)建立分支機構(gòu)，一些全國性衛(wèi)生設(shè)施項目建設(shè)得到推進(jìn)，國家公立醫(yī)院和其他衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)在衛(wèi)生部的支持下得到快速發(fā)展。①Peter Lloyd-Sherlock, "When Social Health Insurance Goes Wrong: Lessons from Argentina and Mexico," Social Policy & Administration, 2006, 40(4).1946年衛(wèi)生部提出的建立全國統(tǒng)一的社會醫(yī)療保險基金的計劃遭到工會和私人醫(yī)療保險機構(gòu)的反對，醫(yī)療保險仍主要由各工會控制管理，參保者從鐵路工人逐步拓展到海員、銀行和保險部門職員，20 世紀(jì)60年代又繼續(xù)擴(kuò)展至工商業(yè)部門和固定的農(nóng)業(yè)工人。由于各工會控制的醫(yī)療保險基金缺乏統(tǒng)一管制，醫(yī)療資源濫用普遍，伴隨著經(jīng)濟(jì)波動和衰退，政府在醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出逐漸捉襟見肘，各醫(yī)療保險基金出現(xiàn)結(jié)余縮減的現(xiàn)象。1970年開始，軍事政府強制要求所有工薪階層加入社會醫(yī)療保險，向本行業(yè)的社保機構(gòu)繳費并將繳費率固定下來，但同時賦予工會更大的醫(yī)療保險基金控制權(quán)。②Peter Lloyd-Sherlock, "When Social Health Insurance Goes Wrong: Lessons from Argentina and Mexico," Social Policy & Administration, 2006, 40(4).

第三，社會救助和慈善事業(yè)初見雛形。1943年，庇隆所在的勞工福利部接管了社會救助工作，但當(dāng)時社會保障的關(guān)注重點在社會保險，因此社會救助被相對忽視，制度建設(shè)沒有起色。1948年，勞工福利部下屬的社會救助局成立，主要職能是為兒童、缺乏保護(hù)的母親和失能老人等特殊弱勢群體提供救助幫扶，并監(jiān)督慈善組織和為其提供補貼。然而，20 世紀(jì)50年代后由于經(jīng)濟(jì)衰退，社會救助局許多救助項目半途而廢，庇隆政府在實踐中推卸救助責(zé)任，鮮有實質(zhì)性的救助措施出臺，與社會保險的快速發(fā)展相比，社會救助嚴(yán)重滯后。埃娃·庇隆是庇隆的第二任妻子，她于1948年成立埃娃基金，直接為貧困群體提供款物接濟(jì)并投資于健康、教育和住房等福利設(shè)施建設(shè)。埃娃基金屬于私人性質(zhì)的慈善救助，但它在政府無力提供正式救助的情況下為貧困群體提供了幫扶，對于幫助庇隆獲得社會支持功不可沒，1955年庇隆下臺后基金正式停止運轉(zhuǎn)。③齊傳鈞:《阿根廷分配不公平問題：民眾主義再詮釋》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2015年第6 期。

由上可見，阿根廷的社會保障尤其是社會保險在這一階段得到了擴(kuò)張和發(fā)展，但仍存在以下四點主要問題：

一是社會保障公平性改革的阻力大，難以實施。阿根廷政府曾計劃推行全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，力圖打破碎片化、提升公平性，均因工會等力量反對而被迫放棄，公平性改革讓位于政治支持。碎片化的社會保險根據(jù)職業(yè)和部門劃分，個人無權(quán)選擇其所屬基金，不同基金的待遇差別很大，最高和最低差別達(dá)9 倍以上，此外，還有占比約40%的數(shù)量龐大的群體被排斥在社會保險之外。①劉紀(jì)新：《阿根廷的社會保障制度及其改革》，《拉丁美洲研究》1994年第6 期。

二是社會保障赤字增加，繳費率提升，實際待遇水平下降。社會保障的快速擴(kuò)張、人口老齡化和非正規(guī)就業(yè)增加等因素導(dǎo)致政府財政負(fù)擔(dān)沉重。20 世紀(jì)70年代后，通貨膨脹使得基金結(jié)余消失殆盡，而同時社會保障支出增長很快，尤其是1983—1989年間，阿根廷經(jīng)濟(jì)最差的階段，人均GDP 下降了11.8%，但社會支出卻增加了47%，其GDP 占比從11.1%升至16.2%。針對此，社會保險的繳費率逐年提升，庇隆執(zhí)政期間繳費率從16%上升至35%，對工人造成負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致較普遍的逃費現(xiàn)象。政府不得不大量撥款來彌補赤字，1981—1984年政府撥款約占基金總額的40%以上，1985年征收燃料稅專門用于支付養(yǎng)老金，此外，由于財政入不敷出，政府對社會保障部門的債務(wù)在20 世紀(jì)80年代末約達(dá)70 億美元。②房連泉：《庇隆時期的社會政策》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2015年第6 期。政府還削減了社會保險待遇以應(yīng)對赤字，1986年平均養(yǎng)老金僅為平均工資的20%。③劉紀(jì)新：《阿根廷的社會保障制度及其改革》，《拉丁美洲研究》1994年第6 期。

三是社會保障管理不善，行政成本高。阿根廷的社會保險采取為不同部門單獨設(shè)立基金的辦法，每個基金的資金來源、獲益范圍、管理機構(gòu)、受益人、保險待遇和經(jīng)辦服務(wù)等都不同，碎片化嚴(yán)重，導(dǎo)致機構(gòu)重疊、行政成本高、資金的籌集和使用分散、效率低下。

四是社會救助發(fā)展滯后，貧困和弱勢群體生活困難。阿根廷的社會保障擴(kuò)張集中體現(xiàn)于社會保險，社會救助相對被忽視，而在經(jīng)濟(jì)波動和轉(zhuǎn)型期間社會救助是最有效的社會保護(hù)手段。阿根廷在經(jīng)濟(jì)波動轉(zhuǎn)型且通脹嚴(yán)重的情況下沒有重視社會救助，導(dǎo)致其發(fā)展長期滯后，貧困和弱勢群體難以獲得有效幫扶。

這一時期的阿根廷在經(jīng)濟(jì)波動甚至衰退的情況下實現(xiàn)了社會保障的擴(kuò)張，福利民粹主義起到了關(guān)鍵作用。福利民粹主義起源于庇隆主義，是政府（政黨或領(lǐng)袖個人）宣揚再分配和高福利，在特定階段通過國家干預(yù)實施擴(kuò)張性福利政策，從而實現(xiàn)獲得社會支持、贏得選舉等特定目標(biāo)。④趙聚軍：《福利民粹主義的生成邏輯及其政策實踐》，《政治學(xué)研究》2015年第6 期。庇隆執(zhí)政期間社會保障擴(kuò)張的主要目的是獲得工會支持以實現(xiàn)特定政治目標(biāo)，社會保障呈碎片化。

同時，福利民粹主義使得阿根廷的社會保障發(fā)展缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，不少項目的出臺忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財政約束，在經(jīng)濟(jì)下滑、財政赤字后，又不得不大幅削減具有剛性的社會保障待遇，導(dǎo)致其難以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展“助推器”和“調(diào)節(jié)器”的作用。此外，阿根廷社會保障擴(kuò)張的成效主要體現(xiàn)在擴(kuò)大覆蓋面和待遇提升上，制度的成化完善并無太大進(jìn)步，難以實現(xiàn)真正的公平，突出表現(xiàn)在社會保險權(quán)利是與參保人身份和所在部門、行業(yè)高度相關(guān)的，這顯然無助于調(diào)節(jié)收入分配，甚至產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)，與福利民粹主義宣揚的公平正義和縮小分配差距背道而馳。

三、經(jīng)濟(jì)自由化中社會保障的私有化改革（20 世紀(jì)90年代初期—21 世紀(jì)頭10年初期）

1989年，梅內(nèi)姆政府在阿根廷實施“華盛頓共識”提出的新自由主義經(jīng)濟(jì)模式，主要措施包括：全面實行出口導(dǎo)向型發(fā)展戰(zhàn)略，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；對國民經(jīng)濟(jì)重要領(lǐng)域的國有企業(yè)進(jìn)行私有化；全面對外開放市場，特別是開放金融業(yè)等，取消進(jìn)出口限制；實行財政、貨幣、金融和匯兌制，嚴(yán)格限制貨幣發(fā)行量以控制通貨膨脹。①Juan Eduardo Santarcangelo, "Growth, Employment and Income Distribution in Argentina 1990-2010," Review of Radical Political Economics, 2017, 49(2).以上措施取得了一些積極效果，1991—1999年間，經(jīng)濟(jì)年均增長率為4.9%，10年累計經(jīng)濟(jì)增長50%，1999年GDP 達(dá)2835.23 億美元（圖2），通貨膨脹率得到遏制，從1990年的2078.32%降至2000年的1.04%。②World Bank Data, Infl ation GDP Defl ator (Annual %)-Argentina, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.DEFL.KD.ZG?view=chart&locations=AR.

然而，經(jīng)濟(jì)自由化也帶來了明顯的消極后果：首先是經(jīng)濟(jì)主權(quán)受損，金融安全受到威脅，最終于2001年引發(fā)了嚴(yán)重的金融和經(jīng)濟(jì)危機，進(jìn)而導(dǎo)致社會和政治危機，發(fā)生了大規(guī)模社會騷亂，十日內(nèi)三易總統(tǒng)，2002年GDP 跌至977.24 億美元（圖2）；③劉紀(jì)新：《阿根廷正義黨如何應(yīng)對社會危機》，《當(dāng)代世界與社會主義》2006年第6 期。其次是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革缺乏全面規(guī)劃，導(dǎo)致新的結(jié)構(gòu)失衡，制造業(yè)受到嚴(yán)重沖擊，第三產(chǎn)業(yè)中內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理等；最后，經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性改革帶來了大規(guī)模失業(yè)，失業(yè)又引發(fā)了貧困，這一期間，阿根廷的失業(yè)率、基尼系數(shù)和相對貧困率（收入低于中位收入50%的比率）居高不下，2002年阿根廷的失業(yè)率和相對貧困率分別高達(dá)19.59%和25.9%，基尼系數(shù)達(dá)到0.538（見圖3），人均GDP 僅約為美國的25%，是英、法、德、日等發(fā)達(dá)國家的30%多。④郭金興等：《中等收入陷阱視角下的“阿根廷之謎”：發(fā)展績效與制度質(zhì)量》，新興經(jīng)濟(jì)體研究會年會暨第六屆新興經(jīng)濟(jì)體論壇論文，2018年。由上可見，阿根廷實施新自由主義經(jīng)濟(jì)改革如同飲鴆止渴，短暫的經(jīng)濟(jì)增長過后帶來的是嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機和各種突出的社會問題。

圖2 1990—2003年阿根廷的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）（億美元）

圖3 1991—2003年阿根廷失業(yè)率、基尼系數(shù)和相對貧困率（%）

阿根廷的社會保障作為經(jīng)濟(jì)自由化的配套措施在這一階段經(jīng)歷了私有化改革，改革主要體現(xiàn)在以下三方面：

第一，實施養(yǎng)老保險私有化改革。1994年阿根廷引入了個人賬戶養(yǎng)老金計劃，建立了混合型養(yǎng)老制度，新制度由兩個支柱構(gòu)成，第一支柱為傳統(tǒng)的、國家社會保障局管理的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，由雇主繳費，待遇為均一型的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，水平約為社會平均工資的28%，繳費滿30年可領(lǐng)取。第二支柱為雇員繳費形成的養(yǎng)老金，有兩個計劃供選擇，一是國家社會保障局管理的收入關(guān)聯(lián)式的現(xiàn)收現(xiàn)付計劃，待遇由繳費年限和退休前平均工資決定，替代率約為個人工資的30%；二是私營養(yǎng)老基金公司管理的積累式個人賬戶養(yǎng)老金計劃，待遇取決于賬戶資產(chǎn)積累水平，替代率約為個人工資的35%。①Stephen J. Kay, "Political Risk and Pension Privatization: The Case of Argentina (1994-2008)," International Social Security Review, 2009, 62(3).按規(guī)定，勞動者可自由選擇加入一個計劃，加入現(xiàn)收現(xiàn)付計劃后可隨時轉(zhuǎn)入個人賬戶計劃，但加入個人賬戶計劃后不能退回現(xiàn)收現(xiàn)付計劃。到2004年，阿根廷參加個人賬戶養(yǎng)老金計劃的人口達(dá)911 萬，占養(yǎng)老保險參保人口的80%；1995—2003年，養(yǎng)老保險基金公司的投資收益率極不穩(wěn)定，收益高的年份（1996）接近20%，而低的年份（2002）則虧損45%。②鄭秉文、房連泉：《阿根廷私有化社保制度“國有化再改革”的過程、內(nèi)容與動因》，《拉丁美洲研究》2009年第2 期。

第二，促使醫(yī)療保險走向充分競爭。阿根廷的社會醫(yī)療保險由各行業(yè)工會管理，到20 世紀(jì)90年代已發(fā)展為300 多支基金，雇員所屬基金由其所在行業(yè)決定，無權(quán)自行選擇。社會醫(yī)療保險被認(rèn)為是造成社會不平等和醫(yī)療部門低效率的重要原因，據(jù)統(tǒng)計，1994年不同基金受保人的平均受益額在5 美元到80 美元之間不等，差距頗大，不同基金之間因缺乏競爭導(dǎo)致效率低下。①Peter Lloyd-Sherlock, "When Social Health Insurance Goes Wrong: Lessons from Argentina and Mexico," Social Policy & Administration, 2006, 40(4).基于以上問題，伴隨經(jīng)濟(jì)自由化改革，社會醫(yī)療保險的改革呼聲很高，提升競爭性被認(rèn)為可以促進(jìn)各基金提升效率并改善服務(wù)質(zhì)量。

1995年在世界銀行的資金支持下，阿根廷開始允許參保者自由選擇不同的社會醫(yī)療保險或私營醫(yī)療保險，以此增加各基金間的競爭，但改革舉步維艱。由于工會的阻力，參保者僅獲得了有限權(quán)利，保險計劃的轉(zhuǎn)移僅限于工會管理的社會醫(yī)療保險，私營醫(yī)療保險被排斥在外。同年，阿根廷把社會醫(yī)療保險的雇主繳費率從6%下調(diào)至5%，顯示出醫(yī)保改革更多是出于經(jīng)濟(jì)自由化背景下降低勞動力成本的考慮，而非改善醫(yī)療保險效果的考慮，②Peter Lloyd-Sherlock, "When Social Health Insurance Goes Wrong: Lessons from Argentina and Mexico," Social Policy & Administration, 2006, 40(4).其醫(yī)保改革并沒有涉及擴(kuò)大覆蓋面和提升公平性，社會醫(yī)療保險的績效并沒有因改革而有所改善。

第三，引入有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付型救助項目。經(jīng)濟(jì)自由化催生了大量急需救助的弱勢群體，但政府因擔(dān)心福利依賴并沒有為弱勢群體建立普遍型的最低收入支持型救助，而是引入了有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付型救助，即救助金的給付是有條件的，這些條件通常與就業(yè)、培訓(xùn)、教育等促進(jìn)人力資本發(fā)展的措施相關(guān)。1996年，阿根廷實施了緊急就業(yè)救助計劃（Trabaja），旨在為失業(yè)者提供現(xiàn)金救助，條件是必須參加公共工程項目。在此基礎(chǔ)上，2001年又推出了失業(yè)戶主計劃（Plan Jefes），該計劃針對有18 歲以下兒童或有殘疾人或孕婦的失業(yè)戶主，獲得救助金的條件是必須參與一定時間的社區(qū)工程，或參與培訓(xùn)項目，或完成基礎(chǔ)教育。2002—2003年，約200 萬失業(yè)戶主參與該計劃，約占全國人口的5%。③Pavlina R. Tcherneva, "Beyond Full Employment: What Argentina's Plan Jefes Can Teach Us about the Employer of Last Resort," in Michael J. Murray, Mathew Forstater (eds.), Employment Guarantee Schemes, New York, Palgrave Macmillan, 2013.計劃起到了一定的反貧困作用，但由于救助金低于貧困線，故緩解貧困的程度有限。④Emanuela Galasso, Martin Ravallion, "Social Protection in A Crisis: Argentina's Plan Jefesy Jefas," The World Bank Economic Review, 2004,18(3).

這一時期阿根廷社會保障的私有化改革主要存在以下三方面問題：

一是社會保障基金赤字居高不下。阿根廷試圖通過社會保障私有化改革減少社會支出并減輕財政負(fù)擔(dān)，但這一目標(biāo)并未實現(xiàn)。如表1 所示，20 世紀(jì)90年代阿根廷社會支出均占GDP 的20%多，遠(yuǎn)高于拉美國家平均水平。因人口老齡化、行政成本高、管理效率低、承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本和基金投資收益率總體不高等多重原因，社會保障基金赤字占政府赤字的比例一直居高不下。⑤沈安：《阿根廷經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的演變與分析》，中國拉丁美洲史研究會第七屆會員代表大會暨拉丁美洲現(xiàn)代化進(jìn)程研究學(xué)術(shù)討論會論文，2007年。

表1 1990—2001年拉丁美洲與阿根廷的社會支出占GDP 的比例（%）

二是社會保障的覆蓋面有限甚至萎縮。阿根廷希望通過私有化改革拓展社會保險覆蓋面，但事與愿違，覆蓋面一直有限甚至萎縮。因非正規(guī)就業(yè)增加、失業(yè)增多、勞動力市場不景氣、領(lǐng)取條件更加嚴(yán)格等原因，養(yǎng)老保險覆蓋面從1993年的44.22%降至2003年的32.98%（見圖4）。醫(yī)療保險的覆蓋面亦呈下降趨勢，從1991年的63%降至2001年的52%。①Peter Lloyd-Sherlock, "When Social Health Insurance Goes Wrong: Lessons from Argentina and Mexico," Social Policy & Administration, 2006, 40(4).有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付型救助并未針對所有貧困和弱勢群體，只是針對貧困群體中部分滿足條件的對象，因此覆蓋面也較有限。

圖4 1993—2003年阿根廷養(yǎng)老保險覆蓋人口占經(jīng)濟(jì)活動人口的比率（%）

三是社會保障的不公平性增強。新自由主義經(jīng)濟(jì)改革中的社會保障私有化違背了社會保障公平和共享的內(nèi)在價值，必然導(dǎo)致不公平性增強，這體現(xiàn)在以下幾方面：首先，社會保險碎片化狀態(tài)并未得到改變。2003年阿根廷仍有271 支醫(yī)療保險基金，不同基金之間的待遇差別大。②Peter Lloyd-Sherlock, "When Social Health Insurance Goes Wrong: Lessons from Argentina and Mexico," Social Policy & Administration, 2006, 40(4).其次，低收入群體在改革中明顯處于不利地位。養(yǎng)老保險私有化后，五等分收入的高收入群體的覆蓋率呈穩(wěn)中有升趨勢，但低收入群體的覆蓋率大幅下降，從1993年的約34%降至2003年約4.5%（見圖5）。最后，逐漸增多的非正規(guī)就業(yè)群體和貧困群體未得到社會保障的有效保護(hù)。經(jīng)濟(jì)自由化改革使勞動力市場日趨靈活化，非正規(guī)就業(yè)、失業(yè)和貧困群體逐漸增多，這些弱勢群體面臨多重社會風(fēng)險，卻被社會保險排斥在外，社會救助因覆蓋面有限也僅幫助了其中的少部分人。

圖5 1993—2003年阿根廷不同收入狀況群體的養(yǎng)老保險覆蓋率（%）

這一時期阿根廷社會保障的私有化被視為經(jīng)濟(jì)自由化改革中的一項重要行動，被深深打上了新自由主義的烙印，由此帶來了覆蓋面縮減、不公平性增加等問題。其實，新自由主義經(jīng)濟(jì)改革帶來的弱勢群體的增加，恰恰需要覆蓋面更廣、更加公平的社會保障來加以應(yīng)對，但社會保障私有化卻背道而馳，沒有為經(jīng)濟(jì)自由化提供必要的社會條件支撐，難以發(fā)揮“穩(wěn)定器”的重要作用，使得經(jīng)濟(jì)改革帶來的社會問題和風(fēng)險無法得到有效化解，必然導(dǎo)致改革難以為繼。

四、經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定發(fā)展中社會保障的“國有化”再改革（21 世紀(jì)頭10年中前期至今）

2003年庇隆黨的基什內(nèi)爾任總統(tǒng)，摒棄了新自由主義經(jīng)濟(jì)模式，強調(diào)政府干預(yù)，并把擴(kuò)大內(nèi)需、消費和生產(chǎn)作為經(jīng)濟(jì)增長的動力，同時適當(dāng)降低開放程度，進(jìn)行外匯管制和限制進(jìn)口，經(jīng)濟(jì)開始有所恢復(fù)，2003—2007年實現(xiàn)了連續(xù)5年的經(jīng)濟(jì)增長，增長率達(dá)8%—9%。①林華：《阿根廷的經(jīng)濟(jì)改革及其啟示》，《當(dāng)代世界》2013年第8 期。然而2008年全球金融危機給阿根廷經(jīng)濟(jì)帶來了打擊，2009年GDP 不升反降（見圖6），為了維持經(jīng)濟(jì)增長，政府采取了寬松的貨幣政策和擴(kuò)張的財政政策，經(jīng)濟(jì)緩慢恢復(fù)后又好景不長，2014年阿根廷遭遇債務(wù)違約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重影響，通脹率達(dá)40%多。②World Bank Data, Infl ation GDP Defl ator (Annual %)-Argentina, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.DEFL.KD.ZG?view=chart&locations=AR.

圖6 2004—2019年阿根廷的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）（億美元）

2015年，中右翼領(lǐng)袖馬克里贏得大選，開啟了新一輪經(jīng)濟(jì)自由化改革，但起色不大，2017年經(jīng)濟(jì)增長后又連續(xù)回落，于是2019年當(dāng)選的費爾南德斯總統(tǒng)開始回歸國家干預(yù)的庇隆主義經(jīng)濟(jì)政策?？偟膩砜矗@一時期阿根廷經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不穩(wěn)定，庇隆主義和新自由主義經(jīng)濟(jì)政策交替登場，外債負(fù)擔(dān)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡等長期問題并未解決，失業(yè)率雖較上一階段有所下降，但仍相對較高，相對貧困率和基尼系數(shù)依然居高不下，分別處于20%和0.4 以上的水平（見圖7）。

圖7 2004—2019年阿根廷失業(yè)率、基尼系數(shù)和相對貧困率（%）

這一時期，阿根廷政府著手對社會保障進(jìn)行了“國有化”再改革，主要涉及以下內(nèi)容：

第一，養(yǎng)老保險的“國有化”改革。2003年，養(yǎng)老保險開始恢復(fù)私有化改革前的一些制度，包括重新為教師、外交官、法官和部分小群體建立特殊養(yǎng)老金，2007年出臺法令規(guī)定允許加入個人賬戶計劃的成員退回現(xiàn)收現(xiàn)付計劃，還改革了現(xiàn)收現(xiàn)付的待遇計算公式以提升待遇水平等。①鄭秉文、房連泉：《阿根廷私有化社保制度“國有化再改革”的過程、內(nèi)容與動因》，《拉丁美洲研究》2009年第2 期。2008年爆發(fā)的金融危機對私有化的養(yǎng)老保險產(chǎn)生了嚴(yán)重沖擊，養(yǎng)老基金投資大量虧損，對此，阿根廷同年12月出臺了《阿根廷統(tǒng)一養(yǎng)老金法案》，將私人養(yǎng)老金國有化，實施由國家統(tǒng)一管理的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，并對改革后養(yǎng)老金體系的基本框架和運行規(guī)則進(jìn)行了原則規(guī)定，主要包括：取消第二支柱中的個人賬戶養(yǎng)老金計劃，將個人賬戶計劃下的參保者轉(zhuǎn)入現(xiàn)收現(xiàn)付計劃；國家承諾個人賬戶參保人和受益人的退休待遇不低于原制度；原養(yǎng)老基金公司管理的資產(chǎn)上交國家社會保障局等。①聶明雋:《阿根廷養(yǎng)老保險私有化改革的教訓(xùn)與啟示》，《中國社會保障》2018年第12 期。養(yǎng)老保險國有化后準(zhǔn)入機會的不平等有所減少，覆蓋面有所擴(kuò)大但幅度不高，1994—2017年間經(jīng)濟(jì)活動人口的養(yǎng)老保險平均覆蓋率僅增加7%，②Milva Geri, et al., "Inequity in Access to the Argentinian Pension System (1994-2017)," International Social Security Review, 2019, 72(1).這說明在非正規(guī)就業(yè)群體規(guī)模龐大的情況下，養(yǎng)老保險的擴(kuò)面受到制約。

第二，為民眾提供免費藥品服務(wù)。2001年經(jīng)濟(jì)危機爆發(fā)后，民眾無力購買藥品，健康狀況受到影響。2002年后，阿根廷按照“中央采購門診藥品、省級采購住院藥品”的原則要求，通過公立醫(yī)療系統(tǒng)向民眾提供免費藥品服務(wù)。大批量的政府采購降低了藥品價格且規(guī)范了藥品流通秩序，減少了中間環(huán)節(jié)費用。為防止藥品浪費，政府開展了對醫(yī)務(wù)人員的教育培訓(xùn)和對公眾的宣傳指導(dǎo)，并嚴(yán)格對醫(yī)生開藥進(jìn)行管理。③孫志剛：《阿根廷、巴西醫(yī)療衛(wèi)生體制考察報告》，《中國改革報》，2014年1月17日第3 版。2020年，為兌現(xiàn)競選承諾，阿根廷總統(tǒng)宣布所有藥店為退休人員提供170 種免費藥品，涵蓋3000 種藥品品牌，受益者可通過任何一家藥店獲得免費藥品。④《為退休人員免費提供170 種藥品》，阿根廷華人網(wǎng)：https://www.brasilcn.com/article/article_44463.html，2020年3月12日。

第三，積極構(gòu)建兒童福利體系。阿根廷從2004年起圍繞兒童現(xiàn)金補貼、母嬰保健、兒童早期教育和照料這三個方面設(shè)立了諸多兒童福利項目，積極構(gòu)建兒童福利體系（見表2）。在兒童現(xiàn)金補貼方面，2009—2016年間主要是為原來無法獲得兒童津貼的弱勢群體，包括非正規(guī)就業(yè)、低收入自雇群體等建立兒童津貼項目，要求符合條件的低收入家庭必須定期帶兒童體檢、接種疫苗并保證兒童接受教育。母嬰保健方面，由于阿根廷工會管理的醫(yī)療保險主要針對正規(guī)就業(yè)者并呈碎片化狀態(tài)，低收入家庭很難參加，因此低收入家庭的嬰兒死亡率較高，為此，政府在2004—2005年設(shè)立了Nacer 計劃，這項母嬰健康保險項目旨在為沒有醫(yī)療保險的孕婦和兒童提供基本健康監(jiān)測和治療。2012年Sumar 項目在Nacer 計劃的基礎(chǔ)上擴(kuò)展了覆蓋面，把未被醫(yī)療保險覆蓋的男性也納入其中。⑤Camila Arza, "Child‐centered Social Policies in Argentina: Expansion, Segmentation, and Social Stratifi cation," Social Policy & Administration, 2018, 52(6).在兒童早期教育和照料方面，阿根廷認(rèn)識到為兒童提供早期教育和照料不僅有助于兒童的健康成長，還有助于減輕父母負(fù)擔(dān)，使其積極投身勞動力市場并實現(xiàn)就業(yè)脫貧，因此，2006年起通過一系列相關(guān)立法對兒童早期教育和照料進(jìn)行了規(guī)范。

表2 阿根廷兒童福利體系的項目構(gòu)成（2004年至今）

這一時期阿根廷在社會保障“國有化”再改革過程中注重發(fā)揮政府作用、擴(kuò)大覆蓋面并提升公平性，社會保險以及社會保護(hù)和勞動力項目的覆蓋率（占總?cè)丝诒壤┚刑嵘ㄒ姳?），兒童福利體系也逐步建立完善。但是再改革仍然存在以下兩方面主要問題：

表3 2006—2018年阿根廷社會保險項目以及社會保護(hù)和勞動力項目的覆蓋率（%）

一是社會保障支出增長過快，政府財政壓力較大。社會保障“國有化”再改革強調(diào)弱勢群體的社會保障權(quán)利，社會保障支出增長較快。據(jù)統(tǒng)計，2003—2009年阿根廷社會支出占GDP的比例增長了7.6 個百分點。①Nora Lustig, Carola Pessino, "Social Spending and Income Redistribution in Argentina during the 2000s: The Increasing Role of Noncontributory Pensions," Public Finance Review, 2014, 42(3).就養(yǎng)老保險而言，2004年國家社會保障局的支出占GDP 的5.1%，2017年已達(dá)11.9%，年均增長6.7%；2017年國家社會保障局收入中稅收補助收入占48%，①聶明雋:《阿根廷養(yǎng)老保險私有化改革的教訓(xùn)與啟示》，《中國社會保障》2018年第12 期。顯示出阿根廷養(yǎng)老保險支出增長快，國家財政承受著較大壓力。此外，醫(yī)療保健方面為民眾提供免費藥品服務(wù)、構(gòu)建兒童福利體系等再改革措施均耗費了大量財政投入。

二是社會保障的不公平性依然明顯。一方面是社會保障的碎片化問題并未得到解決。盡管養(yǎng)老保險實施了“國有化”再改革，但碎片化局面未變，部分職業(yè)和小群體有特殊的養(yǎng)老金計劃，其待遇水平更高；由各行業(yè)工會管理的醫(yī)療保險碎片化問題更是固疾，2017年有36%的阿根廷人口沒有被醫(yī)療保險覆蓋；②Gabriel E. Novick, "Health Care Organization and Delivery in Argentina: A Case of Fragmentation, Inefficiency and Inequality," Global Policy, 2017, 8(S2).兒童福利體系中的兒童津貼也呈碎片化狀態(tài)，正規(guī)就業(yè)群體的兒童津貼早已存在，其津貼領(lǐng)取是無條件的，2009年新建立的相關(guān)項目把非正規(guī)就業(yè)、低收入自雇者等群體納入，但其兒童津貼領(lǐng)取是有條件的，若不滿足相應(yīng)條件，津貼會被削減甚至取消。③Camila Arza, "Child‐centered Social Policies in Argentina: Expansion, Segmentation, and Social Stratifi cation," Social Policy & Administration, 2018, 52(6).

另一方面是弱勢群體在社會保障中處于不利地位。2006—2018年間，五等分收入的低收入和高收入群體的社會保險覆蓋率差距較大，且2013年后差距逐步擴(kuò)大（見圖8），社會保險更有利于高收入者參保。母嬰保健方面，2015年五等分收入的低收入家庭中僅36%的幼兒可獲得健康保險，而高收入家庭的比例是91%。兒童早期教育和照料方面，2015年五等分收入的低收入家庭中僅17%的0—3 歲幼兒接受了早期教育和照料，而高收入家庭的比例是35%，④Camila Arza, "Child‐centered Social Policies in Argentina: Expansion, Segmentation, and Social Stratifi cation," Social Policy & Administration, 2018, 52(6).以上差距反映出社會保障的不公平性。

圖8 2006—2018年阿根廷不同收入狀況群體的社會保險覆蓋率（%）

五、鏡鑒與啟示

通過回顧阿根廷不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下社會保障的演進(jìn)歷程，可以獲得以下幾點鏡鑒和啟示：

第一，社會保障發(fā)展既不應(yīng)超前，也不應(yīng)滯后，要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。20 世紀(jì)40年代中前期到20世紀(jì)80年代末期，阿根廷在經(jīng)濟(jì)波動甚至衰退的情況下，大幅擴(kuò)張社會保障并實施“福利趕超”，既給經(jīng)濟(jì)帶來了沉重負(fù)擔(dān)，也使社會保障的高水平難以為繼，結(jié)果是待遇不斷下降，違背了社會保障發(fā)展的初衷。隨后，20 世紀(jì)90年代初到21 世紀(jì)頭10年初，阿根廷在經(jīng)濟(jì)自由化中對社會保障進(jìn)行私有化改革，使社會保障的覆蓋面縮減、不公平性增強，導(dǎo)致社會保障發(fā)展滯后，難以解決經(jīng)濟(jì)自由化改革帶來的失業(yè)、貧困、貧富差距拉大等各類社會問題，無法為經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展提供必要的社會支撐條件和穩(wěn)定的社會環(huán)境，最終給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來消極影響，2001年爆發(fā)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機就是消極后果的集中顯現(xiàn)。

應(yīng)該說，社會保障的發(fā)展必須有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件下，過分追求社會保障規(guī)模和水平，必然帶來不堪重負(fù)的后果，反之，社會保障滯后，會難以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的社會問題，①鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設(shè)》，《社會保障評論》2021年第1 期。無法充分發(fā)揮社會“穩(wěn)定器”的作用，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，社會保障必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，才有助于兩者實現(xiàn)良性互動。我國在處理社會保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系時，應(yīng)該尊重上述基本經(jīng)驗，社會保障的發(fā)展既要盡力而為又要量力而行，不能滯后也不能超前，要始終與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。

第二，福利民粹主義導(dǎo)致的社會保障泛政治化，既不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于社會保障。從20 世紀(jì)40年代中前期庇隆登上阿根廷政治舞臺起，福利民粹主義逐步形成并造成社會保障的泛政治化。每次選舉時社會保障方面的承諾便會成為競選的有力武器，而民選出的政治人物上臺后為不失信于民，必然不遺余力地兌現(xiàn)承諾并擴(kuò)張社會保障，擴(kuò)張時往往不會事先審慎評估社會保障項目出臺的必要性、可行性和可持續(xù)性，因而導(dǎo)致福利的無序膨脹，給財政帶來沉重負(fù)擔(dān)，最終影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。②鄭功成：《社會保障學(xué)》，商務(wù)印書館，2012年，第238 頁。在福利民粹主義環(huán)境下，財政約束并未成為社會保障發(fā)展的考量因素，沉重的財政負(fù)擔(dān)給阿根廷經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成拖累。在社會保障方面，盡管福利民粹主義使阿根廷的社會保障規(guī)模得到擴(kuò)大，但并未解決社會保障的碎片化和不公平等深層次問題，社會保障支出的增加未帶來制度的高質(zhì)量發(fā)展。也就是說，社會保障跟著民主選舉膨脹，更多是出于贏得支持與競選的需要，而不是完善社會保障制度自身的需要，這對社會保障而言并非幸事。對我國來說，習(xí)近平總書記曾指出：“國際上特別是拉美國家的教訓(xùn)表明，民粹主義是造成中等收入陷阱的根源。它有兩個突出特點，一是政治上搞盲目民主化，意見紛雜，無法集中力量辦事；二是過度福利化，用過度承諾討好民眾，結(jié)果導(dǎo)致效率低下、增長停滯、通貨膨脹，收入分配最終反而惡化。”③中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平總書記重要講話文章節(jié)選》，中央文獻(xiàn)出版社，2016年，第325 頁。由此，我國應(yīng)當(dāng)警惕福利民粹主義，不斷提高治理能力，避免過度福利化，使社會保障順應(yīng)國情與時代。

第三，不能夸大社會保障對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正反作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略或發(fā)展模式。盡管阿根廷福利民粹主義導(dǎo)致的社會保障無序擴(kuò)張對經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利，但這種作用不能被夸大，因為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起決定作用的還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略或模式。阿根廷20 世紀(jì)40年代中前期開始實施的進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略存在失誤，因為在不考慮本土資源稟賦基礎(chǔ)上的重工業(yè)成先發(fā)展其實本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)趕超，而經(jīng)濟(jì)趕超是一種扭曲產(chǎn)品和要素相對價格的辦法，①蘇京春：《中等收入階段福利趕超與經(jīng)濟(jì)趕超：概念、邏輯及前車之鑒》，《財政研究》2011年第11 期。正是因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的失誤導(dǎo)致阿根廷經(jīng)濟(jì)波動不斷并陷入衰退，社會保障在經(jīng)濟(jì)衰退中存在某些方面客觀影響，但絕非關(guān)鍵因素。另一方面，阿根廷20 世紀(jì)90年代初期起在經(jīng)濟(jì)自由化階段的社會保障私有化改革削減了社會保障，但社會保障的瘦身并沒有對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起促進(jìn)作用，這一時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展屢屢受挫并最終于2001年爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機，這歸根結(jié)底是由于新自由主義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式過分強調(diào)市場，導(dǎo)致國家對經(jīng)濟(jì)的全面失控。應(yīng)該說，阿根廷經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和模式選擇的失誤是導(dǎo)致其落入中等收入陷阱的關(guān)鍵原因，而不能將其經(jīng)濟(jì)困境單純歸咎于社會保障政策。由此帶來的啟示是我國需要根據(jù)國際國內(nèi)形勢與時俱進(jìn)地選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，這是保證我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、健康發(fā)展的關(guān)鍵，同時要調(diào)整和完善社會保障制度來不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。

第四，碎片化、不公平的社會保障制度難以有效調(diào)節(jié)收入分配并拉動內(nèi)需，不利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。阿根廷的社會保障制度從建立伊始就存在碎片化與不公平的問題，歷經(jīng)百余年的發(fā)展，這些問題并未得到根本解決，導(dǎo)致社會保障難以有效發(fā)揮收入分配的調(diào)節(jié)作用，甚至發(fā)生逆向調(diào)節(jié)，社會保障更有利于富裕群體，不利于貧困和弱勢群體，基尼系數(shù)和相對貧困率一直很高，社會矛盾突出且社會動蕩不斷，必然影響經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和健康發(fā)展。

21 世紀(jì)頭10年中前期至今，阿根廷主要把擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費作為經(jīng)濟(jì)增長的動力并著力完善社會保障制度，然而由于社會保障的碎片化和不公平問題，弱勢群體在社會保障中始終處于不利地位，其收入水平難以提升、穩(wěn)定預(yù)期難以實現(xiàn)，不利于拉動消費并形成經(jīng)濟(jì)增長動力，最終無益于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。2019年阿根廷的GDP 回落到2010年的水平，這說明只有公平完善的、高質(zhì)量的社會保障制度才有助于擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費，進(jìn)而有助于推動經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。當(dāng)前我國提出了要逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，拉動內(nèi)需和促進(jìn)消費非常關(guān)鍵。在此背景下，為了充分發(fā)揮社會保障對于居民可支配收入的正面效應(yīng)并提高社會保障穩(wěn)定預(yù)期所帶來的邊際消費傾向，②魯全：《論經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會保障》，《中國高校社會科學(xué)》2021年第2 期。需要建立健全公平且高質(zhì)量的社會保障制度，進(jìn)一步織密社會保障安全網(wǎng)。