陳東海

（中鐵二十三局集團(tuán)第三工程有限公司，四川 成都 611100）

一、引言

片區(qū)開(kāi)發(fā)是城市運(yùn)行和發(fā)展中的重要社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。國(guó)家和地區(qū)可以制定一種更加靈活的經(jīng)濟(jì)政策，以利用片區(qū)開(kāi)發(fā)吸引外部因素促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。但是城市片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目通常資金需求量大且建設(shè)周期長(zhǎng)，其開(kāi)發(fā)效果也容易受投融資方案和管理模式的影響，最終影響城市的發(fā)展。因此，在現(xiàn)代化城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，相關(guān)政府部門(mén)需要對(duì)總體規(guī)劃目標(biāo)和詳細(xì)內(nèi)容進(jìn)行掌握，制定科學(xué)合理的投融資策略，以實(shí)現(xiàn)對(duì)片區(qū)資源的有效整合，從而充分發(fā)揮片區(qū)資源的價(jià)值，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

二、片區(qū)開(kāi)發(fā)的內(nèi)容和模式

（一）內(nèi)容

所謂片區(qū)開(kāi)發(fā)就是編制區(qū)域系統(tǒng)規(guī)劃內(nèi)容，采取區(qū)域運(yùn)營(yíng)管理、投融資管理和區(qū)域招商等方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分析并形成一種項(xiàng)目開(kāi)發(fā)機(jī)制。投資建設(shè)層面上，其主要內(nèi)容有土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施和配套公建等。它適用于目前城市建設(shè)中的城建改造、扶貧開(kāi)發(fā)、新城建設(shè)、旅游資源開(kāi)發(fā)、綜合體開(kāi)發(fā)、區(qū)域開(kāi)展的TOD模式、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)發(fā)等。

（二）模式

按照不同的開(kāi)發(fā)主體，通常可以將目前的城市片區(qū)開(kāi)發(fā)模式分為以下四種。一是政府獨(dú)資型開(kāi)發(fā)模式。它指政府利用具有國(guó)有獨(dú)資屬性的開(kāi)發(fā)公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理和開(kāi)發(fā)，其資金則主要來(lái)源于政府財(cái)政收入。在此模式下，政府可以有效管控項(xiàng)目開(kāi)發(fā)進(jìn)度并保證自身收益，但財(cái)政壓力較大，容易導(dǎo)致負(fù)債率上升。二是政府在利用國(guó)有企業(yè)的同時(shí)積極引入外部資金成立合資的SPV（Special Purpose Vehicle）公司并對(duì)其授權(quán)，之后則以公司的名義進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，然后按照投資比例進(jìn)行利益分成。三是完全外包型模式，即政府將項(xiàng)目開(kāi)發(fā)權(quán)委托給具有相關(guān)資質(zhì)的第三方，資金也由第三方提供，政府只給其提供一定的政策優(yōu)惠和補(bǔ)償。這種模式有助于緩解政府財(cái)政壓力。四是混合模式。在這種模式下，政府將部分項(xiàng)目開(kāi)發(fā)權(quán)交給第三方企業(yè)，自己則掌握重要項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)權(quán)。這能分擔(dān)政府資金壓力和投資風(fēng)險(xiǎn)，并實(shí)現(xiàn)政府對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的整體掌控。

三、城市片區(qū)開(kāi)發(fā)中投融資面臨的問(wèn)題

（一）內(nèi)容界定不夠明確

城區(qū)片區(qū)開(kāi)發(fā)中的投融資在管理方面普遍存在著內(nèi)容界定不夠明確的問(wèn)題，尤其是新城片區(qū)開(kāi)發(fā)。城區(qū)片區(qū)開(kāi)發(fā)具有復(fù)雜性，政府在投資前通常只對(duì)片區(qū)發(fā)展的方向和最終目標(biāo)進(jìn)行了分析，并沒(méi)有制定出詳細(xì)的規(guī)劃，這容易導(dǎo)致項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)資金不足的問(wèn)題，從而影響片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的順利進(jìn)行，增加項(xiàng)目管理難度。此外，在項(xiàng)目執(zhí)行階段，由于內(nèi)容界定不明確還會(huì)出現(xiàn)因權(quán)責(zé)劃分不清晰難以追究項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任的問(wèn)題，增加了后期運(yùn)營(yíng)權(quán)責(zé)劃分難度，從而導(dǎo)致投融資的管理效果降低。

（二）開(kāi)發(fā)商經(jīng)驗(yàn)不足

在目前的城市片區(qū)開(kāi)發(fā)中普遍存在著開(kāi)發(fā)商重視片區(qū)建設(shè)忽視建設(shè)之后運(yùn)營(yíng)管理工作的問(wèn)題，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也沒(méi)有發(fā)揮項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的引導(dǎo)作用，影響了城市片區(qū)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中的投融資管理效果。要在目前激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)下充分發(fā)揮城市片區(qū)開(kāi)發(fā)的投融資優(yōu)勢(shì)，就要充分發(fā)揮政府的職能作用，做好項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的資格審查和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)工作。因此，政府要分析社會(huì)資本，逐漸完善投融資管理方案，以滿(mǎn)足片區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)和發(fā)展的需要。

四、城市片區(qū)開(kāi)發(fā)的投融資框架設(shè)計(jì)

（一）分析定位

在開(kāi)展城市片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)之前應(yīng)針對(duì)地方開(kāi)發(fā)和建設(shè)的特點(diǎn)制定相應(yīng)的開(kāi)發(fā)方案。在制定開(kāi)發(fā)方案時(shí)，應(yīng)基于對(duì)城市片區(qū)的全面了解制定投融資項(xiàng)目規(guī)劃，科學(xué)地設(shè)計(jì)業(yè)態(tài)比例，以保證所編制的財(cái)務(wù)預(yù)算方案能為后續(xù)的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)和投融資管理工作提供科學(xué)準(zhǔn)確的依據(jù)。

（二）細(xì)化投融資指導(dǎo)策略

為了進(jìn)一步細(xì)化投融資指導(dǎo)策略，不僅要基于對(duì)城市片區(qū)開(kāi)發(fā)特點(diǎn)的掌握明確滾動(dòng)開(kāi)發(fā)機(jī)制，還要明確聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)機(jī)制。針對(duì)前者，要在掌握城市運(yùn)行和發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上確定城市片區(qū)項(xiàng)目及其開(kāi)發(fā)順序。比如房地產(chǎn)項(xiàng)目，在開(kāi)發(fā)之前應(yīng)明確耗資最少的投資方案，并采取建設(shè)滾動(dòng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的方式加快資金回籠，以給整個(gè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)提供充足的資金。針對(duì)后者，要在項(xiàng)目建設(shè)中采取聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)模式，也就是整合資源并確定聯(lián)動(dòng)方案，以發(fā)揮不同地區(qū)的特色化項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)，保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）編制項(xiàng)目流程

在分析城市片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目之后，應(yīng)基于部門(mén)經(jīng)驗(yàn)在編制投融資項(xiàng)目規(guī)劃中細(xì)化相應(yīng)的準(zhǔn)備工作。比如明確總體目標(biāo)，應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)需求以及市場(chǎng)的價(jià)格現(xiàn)狀、融資渠道等明確具體的項(xiàng)目執(zhí)行流程，以防止后期工作中出現(xiàn)開(kāi)發(fā)不足的情況。

（四）明確運(yùn)作模式

基于目前城市片區(qū)開(kāi)發(fā)的多種模式，在投融資管理中應(yīng)結(jié)合時(shí)代發(fā)展所需、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的實(shí)際需求、自身資金實(shí)力等科學(xué)地選擇或搭配不同的運(yùn)作模式。這樣既能降低項(xiàng)目開(kāi)發(fā)投融資風(fēng)險(xiǎn)，又能提高投融資的整體效率和效益。還應(yīng)在此基礎(chǔ)上對(duì)投融資管理方案進(jìn)行完善，以確保各項(xiàng)管理和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)工作的有序開(kāi)展。

五、城市片區(qū)開(kāi)發(fā)的投融資策略

（一）明確投融資規(guī)劃方案

在制定投融資規(guī)劃方案時(shí)，首先，應(yīng)明確投融資邊界。結(jié)合項(xiàng)目開(kāi)發(fā)類(lèi)型確定項(xiàng)目的內(nèi)容與投資主體以及城市建設(shè)與發(fā)展的特點(diǎn)，在政府的引導(dǎo)下構(gòu)建投資模式，積極爭(zhēng)取資源補(bǔ)償政策或財(cái)政補(bǔ)償政策的支持。其次，要科學(xué)評(píng)估地方財(cái)力。根據(jù)目前PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，結(jié)合地方財(cái)政承受能力評(píng)估片區(qū)實(shí)際狀況，以保證滿(mǎn)足片區(qū)的資源使用需求，確保投融資的有效性。最后，要分析投入產(chǎn)出的項(xiàng)目。在片區(qū)資源開(kāi)發(fā)中應(yīng)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化項(xiàng)目，落實(shí)優(yōu)惠性政策補(bǔ)償方案，以保證市場(chǎng)環(huán)境的公平性。

（二）細(xì)化土地資源開(kāi)發(fā)機(jī)制

在片區(qū)資源開(kāi)發(fā)中應(yīng)重點(diǎn)開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)和房產(chǎn)開(kāi)發(fā)工作，并結(jié)合片區(qū)資金平衡和循環(huán)使用狀況開(kāi)展預(yù)期收益和稅收融資工作，同時(shí)在此基礎(chǔ)上開(kāi)展項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)工作。還應(yīng)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)等情況重點(diǎn)開(kāi)發(fā)土地資源，分析片區(qū)的整體規(guī)劃以及土地的獲取和供應(yīng)計(jì)劃，預(yù)測(cè)土地讓出條件，評(píng)估土地使用價(jià)值，以明確土地資源開(kāi)發(fā)的目的。

（三）制定資金平衡處理方案

在投融資管理中應(yīng)結(jié)合城市片區(qū)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目特點(diǎn)重點(diǎn)開(kāi)展資金平衡處理工作，制定資金平衡方案，合理規(guī)劃相應(yīng)的工作。在制定方案時(shí)應(yīng)重點(diǎn)開(kāi)展公益性項(xiàng)目的資金平衡處理工作，明確其項(xiàng)目管理費(fèi)杠桿，以保證項(xiàng)目投入和產(chǎn)出資金的平衡，從而提高產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。此外，還要重點(diǎn)關(guān)注文化體育館等工藝項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)，確定資產(chǎn)投入和運(yùn)營(yíng)管理方案，以平衡各種資源，明確資金來(lái)源，從而提高企業(yè)效益和社會(huì)效益。

（四）完善片區(qū)投融資規(guī)劃措施

片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)需要大量的資源和資金，且資金的回報(bào)周期較長(zhǎng)，在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)片區(qū)資源的過(guò)程中應(yīng)規(guī)劃投融資項(xiàng)目并建立保障機(jī)制。一是要明確片區(qū)開(kāi)發(fā)的主體是政府或者代表著延伸的政府主體意識(shí)。對(duì)于資源管理中容易出現(xiàn)的土地價(jià)格與基礎(chǔ)設(shè)施成本價(jià)格不相符的問(wèn)題，要將投融資管理作為工作重點(diǎn)，在政府政策的支持下保證項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行，以提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)效率。二是政府應(yīng)發(fā)揮自身引導(dǎo)作用開(kāi)展投融資規(guī)劃，保證規(guī)劃的清晰性。在建立片區(qū)和投融資平臺(tái)的同時(shí)構(gòu)建平等性對(duì)話(huà)平臺(tái)，以確保項(xiàng)目規(guī)劃的合理性，從而提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

六、結(jié)語(yǔ)

在城市化建設(shè)進(jìn)程不斷加快的形勢(shì)下，在開(kāi)發(fā)城市片區(qū)時(shí)應(yīng)整合片區(qū)的資源，結(jié)合區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀和未來(lái)總體發(fā)展規(guī)劃制定開(kāi)發(fā)方案，確定資源管理方案和利用機(jī)制。尤其應(yīng)針對(duì)片區(qū)開(kāi)發(fā)投融資管理的難點(diǎn)及其問(wèn)題制定合理的投融資方案并確定土地資源開(kāi)發(fā)機(jī)制，協(xié)調(diào)處理資金平衡問(wèn)題，以保證片區(qū)開(kāi)發(fā)工作的順利進(jìn)行，從而推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。