作者簡介：李燕 （1983-），女，漢族 ，湖南岳陽人。主要研究方向：成本核算與管理，內部控制。

【摘要】本文在新政府會計制度的背景下，對行政事業(yè)單位實施內部控制面臨的機遇和挑戰(zhàn)進行分析，并從單位層面和業(yè)務層面兩個維度分析了新制度下單位內控建設存在的問題，也相應從兩個維度就如何進一步加強內部控制建設提出了對策。

【關鍵詞】事業(yè)單位;內部控制;新會計制度

新政府會計制度的實施，完善了現有的政府會計核算體系，提高了政府資金的使用效率和管理水平，同時也對行政事業(yè)單位的財務和內部管控工作提出了更高的要求?，F有的單位內部控制在新會計制度的要求下顯得有些不足，須加強單位層面以及業(yè)務層面各個環(huán)節(jié)的內控工作，鼓勵全員參與，切實提高內控管理的實效性和有效性，提升行政事業(yè)單位管理水平。

1. 新會計制度的實施對行政事業(yè)單位內部控制的影響

1.1實施新會計制度為完善行政事業(yè)單位內控建設帶來的機遇

①要求固定資產管理更細致

新會計制度要求行政事業(yè)單位也要計提固定資產折舊，并對固定資產的范圍、分類、使用年限及計提折舊方法等均做出了更具體的規(guī)定，要求加強固定資產管理，全程監(jiān)管資產壽命周期內的使用狀況，有利于單位管理層及時準確的了解固定資產的真實狀況，對資產使用進行更好的管理監(jiān)督。

②要求預算業(yè)務管理更細化

新會計制度下，對納入部門預算管理的資金收支同時進行財務會計與預算會計核算，實行平行記賬。預算會計要求每筆支出都要清晰地對應政府功能科目和部門經濟科目，強化了支出預算的事前審批，也有利于行政事業(yè)單位及時發(fā)現預算編制與執(zhí)行過程中的不足，調整用款計劃，嚴控超預算支出，防止資金拆借使用，專款專用。

③要求資金收支管理更嚴格

新會計制度“權責發(fā)生制”會計核算的引入，有利于行政事業(yè)單位逐步吸收企業(yè)會計的優(yōu)勢，動態(tài)反映資金活動的整體及明細情況，利于更科學核算當期收入費用，更真實可靠反映會計信息。

④要求財務報告編制更規(guī)范

新會計制度對行政事業(yè)單位財務報表編制的相關問題，提出了更科學的標準和更明確的要求，對報表體系和結構做出了很大的完善，要求更全面、深入、細致地核查報表信息內容的真實性、完整性和規(guī)范性。

1.2新會計制度下行政事業(yè)單位內部控制面臨的挑戰(zhàn)

新會計制度對資產科目進行了調整，采用總分類核算，強化了對資產的管理。行政事業(yè)單位執(zhí)行新制度，需要通過多次的資產清查以保障資產信息準確及資產安全，并進一步完善資產管理制度。

新會計制度要求預算收支兩條線管理，行政事業(yè)單位必須要加強對資金的分配和使用的監(jiān)管，對經濟活動全過程進行監(jiān)控;同時需要進一步推進信息化建設，對原有信息系統(tǒng)進行升級或革新。

新會計制度要求下，相關會計信息核算難度更大，實務操作更復雜（如行政事業(yè)單位合并財務報告編制）。行政事業(yè)單位為滿足其要求，必須在內部控制的輔助下，加強會計信息的分析利用，強化會計信息處理加工的監(jiān)管，全面提升會計信息的準確、可靠性，才能有效推進和實現改革。

2.新會計制度下行政事業(yè)單位內部控制存在的問題

2.1單位層面內部控制存在的問題

①主體內部控制意識薄弱

相關規(guī)定要求行政事業(yè)單位內部控制要有專門部門及人員管理，單位負責人對整體內部控制負責。但事實上，相當一部分單位連領導干部的內控意識都很薄弱，內部控制只停留在紙面，僅限于對相關文件的了解，也只在單位出現貪污腐敗問題時才會想起來財務人員還有監(jiān)督職能;單位對財務人員的選拔及技能培訓并不重視，很多財務人員的知識和觀念沒有得到及時更新，又缺乏專業(yè)系統(tǒng)的學習和培訓，內控意識非常淡薄，內部控制效率低下;非財務工作人員普遍認為內部控制只是財務部門的工作，與自己無關;多數行政事業(yè)單位還并未形成全員內控的意識和工作氛圍，影響內部控制整體效果。

②財務人員專業(yè)知識儲備更新滯后

新會計制度引入了權責發(fā)生制，會計實務操作更復雜，財務內控難度更大。財務人員必須及時更新新制度引入的新理論、新方法、新標準等相關的知識儲備，快速提高專業(yè)技能水平，盡快適應新制度環(huán)境并與時俱進，否則將難以應對日新月異的財務工作相關要求，難以勝任財務崗位。

③內部控制信息化進程緩慢

行政事業(yè)單位在內控管理過程中信息流通實效性不足，信息傳遞不完整的問題普遍存在。很多單位的個別部門雖已具備成熟的會計核算、政府采購、資產管理、決算報表等系統(tǒng)，但因各系統(tǒng)的負責部門不同，歸屬不同的軟件運營商管理，數據標準和接口存在區(qū)別，各信息化軟件之間不能有效銜接，系統(tǒng)間的數據傳輸收到影響，導致系統(tǒng)間的融合程度較低，難以實現部門信息全面有效的互聯(lián)互通;加之二次開發(fā)成本較高，行政事業(yè)單位信息化建設進程緩慢。

④自我評價及監(jiān)督機制不健全

目前多數行政事業(yè)單位的內控評價僅限于應付財政部門的內控報告編制，缺乏健全有效的評價機制，自我評價流于形式;多數單位并不重視內部控制的監(jiān)督，內部監(jiān)督實施主體多為內控實施和日常管理的財務部門，獨立性較差，內部審計形同虛設;外部監(jiān)督也因財政審計等部門人手精力不足，不能做到全面有效的監(jiān)督。

2.2 業(yè)務層面內部控制存在的問題

①預算管理規(guī)范不足

部分事業(yè)單位財務部門未按照新會計制度要求選用預算編制方法，預算指標不合理、預算編制不科學的問題普遍存在：單位各部門上報的預算數據只要能夠最大限度接近以往的數據指標，有關部門就會批準;部分財務人員將政府采購預算與一般項目預算混為一談;有些預算不涉及其他收入和結轉余額項目預算;預算執(zhí)行不嚴格，很多支出沒有預算或者超預算;業(yè)務部門與財務部門的信息交流不足，不能真實準確地反映部門的預算執(zhí)行情況。

②收支管理嚴謹不足

行政事業(yè)單位財政非稅收入“收支兩條線”的管理方式，避免了私設外賬、坐收坐支等問題，同時也使部分單位和部門創(chuàng)收積極性不強，沒有應收盡收;資金審核使用只是單純以是否有領導簽字為標準，出現假賬或資金使用超標的情況經常發(fā)生;一些大額項目的資金支出未經過集體討論后執(zhí)行，常常由負責人單獨拍板決定;有的項目執(zhí)行進度緩慢，完工后結存資金規(guī)模較大，財政資金使用率不高。

③政府采購管理不夠細化

如政府采購對象為非標準化的服務和工程時，評標標準缺乏公正;通常采用以最低價格中標的交易方式。政府采購對象發(fā)生變更時，沒有按照相關的規(guī)定和流程履行相應的手續(xù);采購資產驗收不規(guī)范，付款審核不嚴格。

④資產管理不夠細致

部分單位大額資產購買“一言堂”，有時甚至是一人決定，并未經過集體研究，資產安全威脅較大;許多單位更注重固定資產的購置，而不是管理，沒有及時辦理到期不能使用的資產報廢手續(xù);固定資產、存貨的購買缺少入庫及領用手續(xù)，資產使用者不明確，造成資產管理責任不明確。多數單位的固定資產普遍僅反映歷史狀態(tài)，忽視資產本身的磨損折舊，沒有實施定期資產盤點清查，未及時更新資產狀態(tài);固定資產與存貨界定不明晰。

⑤建設項目管理不夠嚴格

項目立項前缺乏必要的可行性研究論證或者論證流于形式，前期設計不合理開工后才發(fā)現問題，導致項目擱淺，財政資金浪費;竣工驗收沒有組織專家鑒定，財務決算未經第三方審計;竣工項目形成的資產未及時按固定資產進行管理。

⑥合同控制不夠有效

沒有建立合同逐級授權的審批流程，內控人員只保留采購合同，不控制合同登記審核，導致合同權責不清，合同管理舞弊風險增加;合同履行缺乏有效監(jiān)控，未能及時發(fā)現問題，導致履約風險;涉及糾紛時維權意識不強，沒有采取有效措施，將損失降到最低。

3.新會計制度下完善行政事業(yè)單位內部控制的措施

3.1 單位層面完善內部控制對策

①明確主體責任，強化關鍵崗位培訓，提高全員內控意識

首先，單位領導要從思想層面認識到內部控制管理的重要性，樹立強烈的內部控制意識，建立適合本單位管理的內部控制制度。建議在《會計法》修訂時從法律角度明確行政事業(yè)單位內控建設主體的責任，將內部控制上升到法律層面，使違規(guī)違紀行為付出相應的代價，才能更有效地促使行政事業(yè)單位重視內控建設。

其次，各崗位員工要積極學習最新的政策和制度，并在具體工作環(huán)節(jié)中貫徹執(zhí)行;強化財務人員崗位責任感，及時發(fā)現問題，完善財務工作流程;加大關鍵崗位培訓力度，設立培訓專項資金，制定科學的內控管理培訓方案，不僅要開展工作人員新制度學習的培訓，更應重視內控專業(yè)技能方面的培訓，采用聘請內控專家進行內控職業(yè)技能培訓、開展知識競賽、演講比賽等多種培訓方式，使工作人員學習更多內控管理知識，提高內控管理意識。

再次，要加強宣傳，單位領導和財務部門要帶頭加強內部控制宣傳教育，督促普通工作人員加強相關法規(guī)的學習，不斷提高自身專業(yè)素養(yǎng)，強化全員內控意識。

②完善會計輪崗機制，增強專業(yè)人員技能水平，培養(yǎng)全能型財務人員

實行財務輪崗制度，可以倒逼財務人員與時俱進學習新知識，迅速加強專業(yè)技能。另外，行政事業(yè)單位很多經濟問題是由于財務人員長期不輪崗造成的，實行財務人員輪崗機制，既有利于預防財務人員利用工作之便舞弊貪污，更有利于提高財務人員專業(yè)素質，培養(yǎng)復合型全能財務人員。

③巧用“大數據”加強業(yè)財信息化建設，構建財務內控信息共享系統(tǒng)

建立一體化數據信息管理系統(tǒng)，充分利用信息系統(tǒng)之間的可集成性，委托同一軟件開發(fā)商設計，將單位的會計核算、政府采購、資產管理、決算報表等財務系統(tǒng)之間，以及財務系統(tǒng)與單位的OA行政管理系統(tǒng)之間設定好關系銜接;加強部門間的信息對接，整合信息資源，優(yōu)化業(yè)務流程，實現數據的實時共享、高效連接和互審。同時，要培訓相關財務人員操作管理軟件，明確權責分工，實現財務運營與監(jiān)管一體化。

④健全內部審計制度，建立流程監(jiān)管制度及內控獎懲機制

設定專門的內部審計部門，嚴格遵守內部審計獨立性的規(guī)定，杜絕由財務部門“自己審自己”執(zhí)行內部審計工作，同時要加強內審部門工作人員專業(yè)能力的提升，不僅要掌握專業(yè)內控與審計相關的知識和理論，更要能準確識別內部控制的控制點和內部審計的關鍵點，確保內部審計有實際意義;另外要加強部門之間的內部監(jiān)督與審計，讓每個工作人員在工作的時候都可以相互監(jiān)督，有效避免違法違規(guī)行為的發(fā)生。

單位可實施內控獎懲制度及問責機制，將內控考核做為一個重要指標納入年度績效考核，考核結果跟薪酬、職務晉升、職稱評定掛鉤，積極參與的部門和員工有獎，配合不力的則進行內部追責。

3.2 業(yè)務層面完善內部控制對策

①加強預算控制，強化全面預算管理

切實執(zhí)行單位內各部門預算編制的職責，會計部門要正確掌握并傳達預算編制的方針及程序，組織相關人員進行培訓，指導各部門進行合規(guī)預算編制。嚴格管控預算制定環(huán)節(jié)，加強預算資金管理和預算制定的審查監(jiān)督，大額支出需在預算執(zhí)行層面分析其合理性，并實行集體決策或聯(lián)簽制度。嚴格按照年初已制定好的預算執(zhí)行，加強預算執(zhí)行的日常管理，實行預算動態(tài)管理。

②完善資金使用審查制度，加強資金支出控制

明確各項資金支付的分類及審批權限，嚴格把控資金支付前的申請—審批—復核各必經環(huán)節(jié);支付復核不能只核查領導是否簽字蓋章，應全面審查批準支付申請的程序是否正確、支出是否符合預算、各類原始單據是否手續(xù)合法，內容齊備等各項內容;大額資金支出需經集體討論批準后方可實施。

③建立健全政府采購預算與計劃管理、驗收管理等采購制度

根據政府采購有關法律、規(guī)章和制度要求，結合本單位的實際情況設置政府采購機構并明確職責分工，制定科學的政府采購流程，主要包括：確定采購需求，編制采購預算和實施計劃，制定采購方案，組織采購，簽訂采購合同，驗收和付款，結算記賬，統(tǒng)計信息編報，政府采購文件的歸檔和管理等，加強各環(huán)節(jié)控制管理，責任到人。

④建立完整健全的資產核算、清查、管理機制，重視固定資產管理

重視內部資產管理，加強對資產管理人員的相應業(yè)務培訓，增強資產管理意識，提升資產管理能力。借助現代信息手段實現資產信息自動化管理，保證資產信息安全，提高資產管理效率。樹立低值易耗品管理的責任感，安排專人集中管理，及時盤點入庫，手續(xù)齊全;加強存貨管理，如果符合存貨入賬要求，就要及時完成進庫手續(xù)和入賬，避免存貨資產費用化。

⑤建立項目議事決策及相關審核機制，強化項目招標、項目資金、工程變更、竣工決算等重要環(huán)節(jié)的控制

行政事業(yè)單位應當建立有效的建設項目決策機制，確保項目決策科學、合理。建設項目必須由領導小組集體討論決定。強化項目招標、項目資金、工程變更、竣工決算等關鍵環(huán)節(jié)控制，依據國家有關規(guī)定組織建設項目招標工作，保證招標活動公平、公正、合法、合規(guī);建設項目專項資金加強價格支付審查，按規(guī)定進行價款結算。單位建設項目的變更應當按照有關規(guī)定履行相應的審批手續(xù)。建設項目竣工后，應當按照規(guī)定及時進行竣工結算，組織竣工結算審計。

⑥建立健全合同審批及合同履行監(jiān)督審查制度

加強合同簽訂管理，明確合同的審批及簽署權限;嚴格執(zhí)行合同會簽制度，只有在各會簽部門負責人審核并簽署意見之后，才能對外訂立合同;加強對合同履行的監(jiān)控，對在履行過程中出現重大變化的合同，及時采取應對措施，通過協(xié)商修訂或解除合同保障單位利益，并根據履行情況進行賬務及價款結算處理;對未按照合同條款履約的，財務部門應在付款前向單位有關負責人報告并終止辦理結算價款。

結語

行政事業(yè)單位內部控制建設，雖不是新生事物卻任重而道遠，在新會計制度背景下，只有不斷創(chuàng)新改進才能不斷完善，持續(xù)有效的控制可控風險，發(fā)揮其免疫功能，切實提升單位管理水平。

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