文/侯志峰 柴宗倩（蘭州財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院）

一、引言

分稅制的實施使得地方的財政收入呈現(xiàn)較為明顯的下滑，增值稅和消費稅的返還對鞏固地方利益、促進(jìn)地方基本公共服務(wù)均等化的作用較為有限。為緩解上述情況，國家出臺了相關(guān)政策以緩解地方捉襟見肘的狀況，其中就包括近幾年熱議的消費稅下劃地方之改革。我國消費稅是以消費品的流轉(zhuǎn)額為征稅對象的一種特殊消費稅，其征收過程包括批發(fā)和零售，旨在改變生產(chǎn)者、消費者的行為模式，與地方經(jīng)濟發(fā)展存在著高度關(guān)聯(lián)性，是充盈地方財政收入的有效手段。2019年10月，國務(wù)院印發(fā)了減稅降費后調(diào)整央地收入劃分的文件，提出后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，但在《中華人民共和國消費稅法（征求意見稿）》中，除對已有下劃稅目作了相關(guān)規(guī)定外，并未增加適宜下劃地方之稅目,如高污染、高消費等稅目的更迭，高檔服務(wù)的差別稅率征稅等。2020年5月，國務(wù)院再次下發(fā)文件提及消費稅征稅環(huán)節(jié)后移問題，凸顯消費稅改革箭在弦上，然而實踐中的消費稅下劃推進(jìn)較緩，本文從地方政府、企業(yè)、消費者三個微觀主體分析消費稅下劃政策的阻滯因素，并提出具體策略。

二、文獻(xiàn)綜述

中央稅屬性的消費稅自1994年出臺以來，經(jīng)過征收范圍、稅率結(jié)構(gòu)等方面的多次改革，成為中央政府籌集財政收入、調(diào)節(jié)消費的重要稅種。與增值稅的“中性稅”特性不同，消費稅不僅被賦予財政收入籌集的功能，還承擔(dān)了引導(dǎo)消費、保護(hù)資源環(huán)境、調(diào)整收入分配等重要作用（羅秦，2019）?！盃I改增”后，消費稅成為流轉(zhuǎn)稅體系中除增值稅以外的主要稅種，在稅制改革和理順央地間財政關(guān)系中發(fā)揮重要作用（鄭涵等，2017）。學(xué)者從消費稅作為地方稅種的必要性與可行性、成為地方稅種之后的稅目調(diào)整開展了相應(yīng)的研究。

消費稅是否可以作為地方主體稅種目前學(xué)界存在兩種截然不同的觀點，一種認(rèn)為消費稅不宜作為地方主體稅種。陳少英認(rèn)為消費稅具有選擇性征稅的本質(zhì)屬性和獨特調(diào)控的功能定位，作為地方主體的稅收不可行(陳少英，2020)。洪小東研究得出消費稅下劃地方可以在一定程度上補充地方的財政收入，但會削弱中央的財政控制能力，進(jìn)一步加劇地區(qū)財政不平衡，且我國社會的主要矛盾發(fā)生了變化，在財政事權(quán)和支出責(zé)任改革以加強中央事權(quán)為重點的情況下，消費稅更不適合地方化(洪小東，2018)。楊志勇學(xué)者同時也提出消費稅轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收，地方政府為了消費稅收入刺激該商品的消費行為，消費稅與試圖“寓禁于征”的調(diào)控功能背道而馳(楊志勇，2014)。另一種觀點主張消費稅適宜作為地方稅。王金霞等學(xué)者認(rèn)為消費稅適合作為地方稅，是因為消費稅是共享稅，有利于統(tǒng)籌考慮中央與地方財權(quán)、事權(quán)的對應(yīng)關(guān)系(王金霞等，2018)。楊志勇學(xué)者對地方稅進(jìn)行了重新定義，原本將某單一稅種作為地方主體稅種，但從理論上和實踐中發(fā)現(xiàn)，單一稅種不能有效代替營業(yè)稅的規(guī)模和效能，故而轉(zhuǎn)變思維方式，最好從地方專用稅中脫離考慮地方稅收入體系的思路，將所有能為地方提供收入的稅都可劃歸地方稅，從單一稅做主體稅轉(zhuǎn)變?yōu)槎喽惙N的協(xié)同(楊志勇，2017)。

關(guān)于消費稅下劃后稅目如何設(shè)置也存在較多分歧，其中分歧著重體現(xiàn)在高檔消費品是否適宜列入消費稅的征稅范圍，岳希明、張玄等認(rèn)為擴大奢侈品征稅范圍，提高奢侈品消費稅稅率，可以提高消費稅的累進(jìn)性和收入分配效果(岳希明、張玄 ，2021)。但從現(xiàn)實消費較疲軟及消費升級的需要視角，張德勇研究發(fā)現(xiàn)在有效發(fā)揮消費對經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性作用時，將過多的高級商品和高級服務(wù)納入征收范圍，無助于擴大消費規(guī)模，不利于升級消費和新型消費，反而會加劇消費外流(張德勇，2021)，并且羅秦、徐琳琳、孔德意等學(xué)者也認(rèn)為高檔化妝品、高檔手表、貴重首飾、珠寶玉石等可以看作是人民追求高質(zhì)量、高檔消費的正常需求，對這些消費品要減稅，要讓國民從這些消費中獲得追求美好生活的獲得感、滿足感和幸福感（羅秦，2021；徐琳琳、孔德意，2020）。應(yīng)根據(jù)具體情況和消費稅改革進(jìn)程，將促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、高糖高脂肪食品等不健康消費納入征收范圍，并把這部分稅收專用于促進(jìn)綠色發(fā)展和提高人民健康水平(張德勇，2021；羅秦，2021)。綜上，學(xué)者對消費稅下劃的探討多集中在是否可作為地方主體稅種以及稅目本身的更迭上，但對于消費稅下劃的推進(jìn)為何如此之慢、深層的原因有哪些，較少做系統(tǒng)分析。消費稅征稅環(huán)節(jié)后移會擴大稅基，必然觸動地方政府、企業(yè)、消費者三方利益，也就是說，地方政府、企業(yè)、消費者等微觀主體是消費稅征收的核心利益相關(guān)者，從而也是影響消費稅下劃政策實施的重要考量因素，基于此本文從地方政府、企業(yè)、消費者三個微觀主體分析消費稅下劃政策的阻滯因素并提出具體策略。

三、消費稅下劃的阻滯因素分析

（一）地方政府：短期內(nèi)未培植稅權(quán)下放之壤

地方政府事權(quán)與支出責(zé)任匹配度較低、地方稅收入不足及過度依靠土地財政等問題看似是地方稅體系建設(shè)急需突破的關(guān)鍵點，然而央地政府權(quán)力如何分配才是問題內(nèi)核，其決定地方稅體系建構(gòu)能否成功與政策能否有效落成。

學(xué)界對稅權(quán)下放的優(yōu)勢也進(jìn)行了詳盡說明，包括提高地方政府的稅收積極性；發(fā)揮地方政府信息、管理優(yōu)勢；挖掘地方稅收潛力，保障穩(wěn)定稅源；豐盈地方收入，完善公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，推動社會的分配秩序和經(jīng)濟秩序回歸正常（丁淼，2021）。稅權(quán)下放于地方的優(yōu)勢如此凸顯卻遲遲不見推進(jìn)與實施，原因幾何？

地方政府作為消費稅收入的利益一方，也具有投資心理，消費稅環(huán)節(jié)后移可能會擴充稅收收入，但依我國漸進(jìn)性改革的方式和國情下不宜短期內(nèi)擴大征稅范圍的考量，消費稅收入還不足以填補“營改增”后地方缺失的財政收入缺口，鑒于此地方政府勢必會考量較高的人力物力投入是否能換回高額的回報，也即地方政府雖有部分稅權(quán)，但征稅的積極性不高，預(yù)設(shè)目標(biāo)完成度較低。再者，消費稅稅率制定權(quán)、稅收立法權(quán)等部分下放后，地方需要怎樣的承載力。首先，消費稅征稅環(huán)節(jié)后移至批發(fā)、零售環(huán)節(jié)，涉及的納稅主體較分散，雖地方政府在消費稅征收環(huán)節(jié)后移的個人信息采集等方面具備先天優(yōu)勢，但仍需多部門的有效協(xié)同、數(shù)字化征管技術(shù)的強力支持，政策的有力宣傳等，對地方治理能力提出頗高要求。其次，稅權(quán)下放必然考察地方政府的權(quán)責(zé)匹配程度，對消費稅下劃后征收成效加以考核，但考核的指標(biāo)如何確定？若單論消費稅收入多寡顯然有失公允、太過片面，東、中、西部地區(qū)差距或?qū)⑦M(jìn)一步拉大。

稅權(quán)部分下放還有可能引發(fā)地方制造稅收壁壘。我國目前省際稅收負(fù)擔(dān)并不平衡，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)有很強的“自我造血”能力，可以以較低的稅收負(fù)擔(dān)供給優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而吸引流動性稅基，在稅收競爭中處于優(yōu)勢地位，相比于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)更需要稅權(quán)，稅權(quán)部分下放會加深地區(qū)間稅收不公平，拉大公共服務(wù)提供差距，進(jìn)入惡性循環(huán)，筑起稅收壁壘。其次，消費稅目前收入規(guī)模占比較大的四項分別是煙、酒、成品油、汽車，統(tǒng)共占消費稅收入的99%，成為地方稅的前提是稅源較足且穩(wěn)定，這符合征稅的原則，但若其中的稅權(quán)下放，將會鼓勵原本“寓禁于征”的稅目大肆開征，嚴(yán)重違背了原本征收的初衷。

（二）企業(yè)：環(huán)節(jié)后移致中小企業(yè)舉步維艱

征稅環(huán)節(jié)后移對相關(guān)企業(yè)利益影響較大，原本為降低征稅成本、便于追蹤稅源選在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅目要后移到批發(fā)或者零售環(huán)節(jié)，致使生產(chǎn)企業(yè)的利潤降低，利潤分散到批發(fā)和零售商群體，加之消費稅是間接稅，環(huán)節(jié)后移會顯著影響價格，這樣利潤不僅會被壓縮，而且這些“潛在群體”會成為消費稅的納稅義務(wù)人，該群體對價格的敏感性更高，故政策制定者在征稅環(huán)節(jié)后移的稅目設(shè)定中極為謹(jǐn)慎。以白酒為例，因白酒繳納的消費稅占比較高，且在資本市場有其廣泛影響力①，消費稅環(huán)節(jié)后移對企業(yè)的影響更具代表性。

我國中西部地區(qū)的宜賓市、瀘州市以及貴州遵義市號稱“中國白酒黃金三角產(chǎn)區(qū)”，僅貴州茅臺在2021年前三季度的營業(yè)收入就達(dá)到746.4億元，總市值達(dá)到22860億元②，處于領(lǐng)先地位，這種資源稟賦給予中西部地區(qū)一定的稅收優(yōu)勢，因白酒在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，可以得到可觀的稅收返還，但若實行消費稅下劃政策，勢必要將其征稅環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)移至零售環(huán)節(jié)，而白酒的主要消費地向東部傾斜，則消費稅稅源也勢必會流向東部省份，加劇地區(qū)間的苦樂不均。在白酒市場中，僅茅臺、五糧液、瀘州老窖、洋河、汾酒、古井貢這6個品牌就占到整個白酒產(chǎn)業(yè)的55.9%，不僅占據(jù)著白酒的較大市場份額，還有繼續(xù)擠壓其他品牌的趨勢。消費稅征稅環(huán)節(jié)的后移影響產(chǎn)品價格，價格變動影響需求，在經(jīng)濟學(xué)中對應(yīng)需求價格彈性理論，用公式表示為：價格彈性=需求量變化的百分比÷價格變化的百分比，即E=(ΔQ/Q)/(ΔP/P)，彈性大于1，需求受價格影響很大，小于1，則影響小，因貴州茅臺、五糧液等企業(yè)處于龍頭地位，具有產(chǎn)品定價能力，所以其產(chǎn)品需求彈性小于1，即消費稅環(huán)節(jié)后移對其影響不大，而下游的批發(fā)商、零售商對價格極敏感，為銷量價格會被壓低，導(dǎo)致利潤空間大幅縮減，又為納稅主體，那該行業(yè)中小企業(yè)必然舉步維艱。此舉明顯與國家大力扶持中小微企業(yè)的戰(zhàn)略不符，減稅降費一系列舉動之目的就在于激發(fā)市場活力，鼓勵新興市場主體的發(fā)展，且中小微企業(yè)承擔(dān)了我國大部分就業(yè)、是底層民眾工資收入來源，保中小微企業(yè)就是保民生，征稅環(huán)節(jié)后移看似是稅收管理中小小一環(huán)，但具有牽一發(fā)而動全身的力量，消費稅征稅環(huán)節(jié)后移阻力之大可見一斑，這也是為何我國將稅收視為國家治理現(xiàn)代化重要把手的原因。

（三）消費者：高質(zhì)量消費尚未達(dá)到開征條件

因歷史因素、地理因素及互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，我國東部沿海地區(qū)高凈值人群較多，忽略了我國收入的真實性，2018年個人所得稅起征點從3500元提升至5000元，修法后個人所得稅的納稅人占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比例從44%降到了15%，即工資超過3500元，就已經(jīng)超過了56%的人，如果有5000元，就已經(jīng)超過了85%的城鎮(zhèn)職工③，若以互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為例，“拼多多”可成為行業(yè)優(yōu)秀發(fā)展標(biāo)桿，它的發(fā)展也側(cè)面反映了消費能力。目前我國收入基尼系數(shù)和消費基尼系數(shù)雖在波動向下，但仍高于警戒線0.4和0.3546（孫豪、胡志軍等，2017），說明中國的收入差距和消費不平等處于較高水平，再者居民收入57%左右來源于工資性收入，而財產(chǎn)凈收入不到10%④，根據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)，2020年全國居民人均可支配收入是32189元，平均到每個月是2682.4元。央行第三季度城鎮(zhèn)儲戶調(diào)查顯示，選擇將更多資金用于儲蓄的人占比上升到50.8%，而選擇消費的下降到了24.1%，顯然中產(chǎn)對未來擔(dān)憂較大，從消費支出結(jié)構(gòu)也可以看出我國居民收入中45%用于食品煙酒和住房等保障性消費，消費比較保守。

將高端消費品和消費行為納入消費稅征稅范圍的討論此起彼伏，認(rèn)為金字塔結(jié)構(gòu)頂端的財富收入過度集中，不利于縮小貧富差距，但未真正意識到要想向橄欖型轉(zhuǎn)變不是將高端收入群體的消費及收入降下來，而是給予中等主要消費群體安全保障，敢于消費，國內(nèi)學(xué)者談到消費多看到其疲軟狀態(tài)，然而我國居民儲蓄率高，消費動力缺乏主要是因房價、養(yǎng)老、教育等支出較大，加之受疫情影響，增強了居民的不安全感，故而消費呈現(xiàn)動力不足的情勢。要想消費稅滿足下劃地方的寬稅基、穩(wěn)稅源、重調(diào)節(jié)，必然要使其內(nèi)部形成良性生態(tài)，即優(yōu)化中等收入群體的消費需求，“放水養(yǎng)魚”，等時機成熟，再將高檔消費品和消費行為等納入消費稅征稅范圍，此舉也符合我國共同富裕、高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

四、政策建議

（一）發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，高效利用資金

稅權(quán)下放尚不具備條件的情況下，如何有效利用消費稅現(xiàn)有收入成為重中之重。分稅制調(diào)整了央地之間的收入劃分，但對支出劃分基本保持不變，地方的支出又較多體現(xiàn)在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等基礎(chǔ)民生工程方面，為有效緩解央地之間的財政收支矛盾，本文建議將稅收的部分資金進(jìn)行精準(zhǔn)定位，找準(zhǔn)各個地方主要支出點，給予資金的有效使用。消費稅因本身具有的宏觀調(diào)控功能優(yōu)勢以及部分稅目下劃地方的可行性，將其增量部分可作為地方?？顚Ｓ玫幕?，在不影響中央調(diào)控的基礎(chǔ)上依據(jù)各個地方的自身支出情況進(jìn)行專款專用，這樣在消費稅收入規(guī)模較小的情況下做到資金的有效利用，也緩解了地方的部分支出壓力，但其中最為關(guān)鍵的是存量部分如何確定，不能實行一刀切的形式，而是考慮地區(qū)的常住人口、經(jīng)濟發(fā)展水平、公共服務(wù)供給能力等因素，按一定比例進(jìn)行撥付，至于撥付比例可作為今后繼續(xù)深入研究的一個命題。

（二）提供中小企業(yè)良好發(fā)展生態(tài)

中小企業(yè)之于國計民生正如熱帶森林之于地球生態(tài)，肺部呼吸牽動全身，其重要性不言而喻，近些年減稅降費、研發(fā)費用加計扣除等無不在為中小企業(yè)供氧，雖然地方政府為維持本地的財政收入對某些行業(yè)的中小微企業(yè)給予“氧氣”供應(yīng)，但卻不能持久且良性，消費稅部分稅目下劃會進(jìn)一步壓縮吸氧空間，基于此，地方政府應(yīng)著重改善營商環(huán)境，強化扶持力度，因勢利導(dǎo)，引導(dǎo)企業(yè)朝環(huán)保、高科技、新能源方向發(fā)展，“氧氣”豐足，則無憂企業(yè)不依附，且良性循環(huán)順勢形成。這當(dāng)然不是消費稅下劃一力承擔(dān)的，優(yōu)化地方公共服務(wù)水平，打造強勁人才引進(jìn)戰(zhàn)略等必須同時發(fā)力。

（三）強化政策協(xié)同

就消費稅的屬性和功能而言，通過征稅環(huán)節(jié)后移將其完全轉(zhuǎn)化為地方稅不太可行。否則，不僅會干擾經(jīng)濟的平穩(wěn)循環(huán)，還會造成區(qū)域之間的惡性競爭，加劇區(qū)域發(fā)展的不平衡，扭曲區(qū)域生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。因此，在考慮后移消費稅征收環(huán)節(jié)和地方稅源充實時，建議將煙酒、電池、油漆、一次性用品等高耗能、高污染、不健康消費品的稅收上繳中央政府。

關(guān)于地方政府財力不足，消費稅的作用不應(yīng)被夸大，應(yīng)該通過增加中央對地方的轉(zhuǎn)移支付來解決，進(jìn)一步提高增值稅和所得稅的比重。同時面對周遭不確定性及儲蓄的傾向心理，這部分財政資金用于改善地方社會保障支出狀況，增強消費信心，則居民消費水平或可提升，畢竟小富即安也是眾望所歸，且復(fù)旦大學(xué)萬廣華教授在采訪中也談到，若能將社會保障方面的支出提升至GDP的6%～8%，那至少從理論上中國的收入基尼系數(shù)完全可以控制到0.3左右。

我國現(xiàn)今在第三次分配上開始尋求突破，這是對改革開放到現(xiàn)在發(fā)展的高度肯定，但也應(yīng)看到第三次分配對貧富差距的作用相當(dāng)有限，對捐贈最為鼓勵的新加坡，其GDP占比也僅有0.39%⑤，顯然，在為子孫后代努力積累財富的儒家文化里，富人的捐贈意愿較低，過分強調(diào)第三次分配的作用可能還會造成負(fù)面影響，第二次分配依舊要行使其使命，稅收作為國家財源的主要渠道，分配作用自不必說，消費稅作為第三大稅收來源，隨著下劃必牽動每一個利益群體的神經(jīng)末梢。

注釋

①在2020年A股上市公司市值排行榜中，貴州茅臺和五糧液沖進(jìn)前十，數(shù)據(jù)來源:Joinquant

②數(shù)據(jù)來源于東方財富網(wǎng)研報中心

③數(shù)據(jù)來源于國家稅務(wù)總局

④數(shù)據(jù)來源于《2020中國住戶調(diào)查年鑒》

⑤數(shù)據(jù)來源于世界銀行