李 瀟，周 明

(1.黑龍江八一農墾大學，黑龍江 大慶 163319；2.大慶油田路橋公司，黑龍江 大慶 163453)

1 引言

黑龍江省位于我國領土東北端，總面積約47.3萬km2，境內石油、煤炭、森林資源豐富，是典型的資源大省。建國后在大規(guī)模開發(fā)的基礎上形成了“油城”大慶；四大煤城——雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河；森工城——伊春和大興安嶺地區(qū)。這些城市形成后，在吸納人口、匯聚人才方面為黑龍江省乃至全國的發(fā)展，發(fā)揮了積極作用。然而時過境遷，由于資源的不可再生性，經過幾十年大規(guī)模的開采，這些城市都陷入了發(fā)展后勁嚴重不足、經濟從高峰斷崖式下滑、環(huán)境惡化的困境。

針對這一困境，各界也都提出過一些可行的建議，大多集中在產業(yè)轉型、模式創(chuàng)新方面，在已有的實踐中取得了一些成效，但是離成功轉型相差甚遠。黑龍江省要實現資源型城市的高質量發(fā)展，就得突破固有思維，從生態(tài)文明高度，實現人與自然和諧發(fā)展，政府需要加大對資源型城市的環(huán)境審計。習近平總書記在黨的“十九大”中指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國[1]。將生態(tài)文明建設上升到國家戰(zhàn)略。因此，黑龍江省資源型城市需要以生態(tài)環(huán)境為突破口，以政府環(huán)境審計為手段，以生態(tài)文明建設為目標，加大環(huán)境管理改革步伐。

2 黑龍江省資源型城市生態(tài)環(huán)境發(fā)展現狀

在“油城”大慶、四大煤城雞西、鶴崗等、“森工城”伊春經過幾十年的開發(fā)開采后，在取得一系列經濟社會發(fā)展貢獻的同時，城市生態(tài)環(huán)境也深深地打上了人類的烙印。盡管在開發(fā)中這些城市也采取了一些保護措施，大慶加大濕地保護、限制高耗能的排污，伊春加大天然林保護。但從長遠來看，這些城市在轉型發(fā)展中面臨著開發(fā)與保護、經濟發(fā)展與環(huán)境協(xié)同的難題。如果不能有效處理這些問題，就無法建設生態(tài)文明，更無法徹底地實現城市轉型發(fā)展。

2.1 煤炭燃燒排放壓力較大，霧霾持續(xù)時間長

黑龍江省地處東北平原最北端，氣候干燥寒冷，而且冬季漫長。長達6個月以上的取暖成為生活必須。供暖供熱的企業(yè)在整個供暖季需要夜以繼日的燃燒大量煤炭，煤炭燃燒中提供了熱量，同時不可避免的要排出一氧化碳和煙塵、粉塵。目前，大慶、雞西、伊春等地在煙粉排放時雖然采用了符合國家環(huán)保標準的排放措施，環(huán)境空氣質量優(yōu)良天數相對較好。但是年復一年的煤碳類能源的燃燒始終困擾著城市，尤其是冬季霧霾天氣增加，空氣質量下降，為持續(xù)改善空氣質量的城市蒙上了一層陰影。

2.2 大量占用破壞土地，地質災害隱患嚴重

整個黑龍江省，黑土地是上天賦予的寶庫，形成了全國產量第一的大糧倉。但是就幾座主要的資源型城市而言，形勢不容樂觀。如大慶油田經過60余年的開發(fā)，先后經歷了自噴階段、注水階段和生物驅油3階段的發(fā)展，一定程度上破壞了原有的地質結構，盡管通過注水穩(wěn)定了一些地下的生態(tài)環(huán)境，但總體來看，地質下陷嚴重，地基承載能力有限。加之油田采礦區(qū)域條塊分割，缺乏相互協(xié)調配合，造成地質修復難度較大，或者是根本就沒有地質修復。鶴崗因礦山開采而產生的地面裂縫、變形及地面塌陷等也破壞了大量的土地。黑龍江省的耕地資源主要集中在建三江地區(qū)，通過機械化大農業(yè)，雖然創(chuàng)造了“北大倉”。但大慶、雞西、伊春等地的土壤基本上都因礦產開采而破壞，加上寒冬漫長、低溫凍土，土壤的可利用率較低。

2.3 地下水系破壞，水質惡化影響居民健康

黑龍江省內江河湖泊較多，松花江、嫩江、黑龍江縱橫交錯。但是分布于大慶、雞西等地的水源有限。以大慶市為例，其飲用水源主要來自于嫩江，油田開發(fā)中需大量使用水，加之距離、成本等因素制約，地下水使用量劇增。由于油田開發(fā)中，為防止地質塌陷，人工注入了大量的水，這樣就形成了兩種地下水。自然的地下水和人為的地下水相融合，使得土壤中含堿量過高，經過沉積循環(huán)，地下水含堿度偏高。近年來，大慶市及周邊地區(qū)心腦血管等各類地方病頻發(fā)、人口流失或多或少與這一因素有關[2]。雞西在采煤過程中，地下采煤影響了地質結構變化，地下斷層破壞了區(qū)域間地下水系的溝通，各類污水的沉積使得地下水水質也受到不同程度的污染。

3 政府環(huán)境審計的積極作用

政府環(huán)境審計是國際上比較流行通用的一種環(huán)境監(jiān)督審計制度，是國家審計機關依法對經濟社會發(fā)展中的環(huán)境污染問題和環(huán)境責任進行評價監(jiān)督的活動，是審計機關的一種新興的職能，在推動資源型城市可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。十九屆五中全會強調“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”，“堅定不移貫徹新發(fā)展理念，譜寫生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新篇章”[3]。中央的戰(zhàn)略指導為黑龍江省資源型城市的轉型發(fā)展指明了方向：資源型城市的轉型一定是長遠的可持續(xù)性的轉型，是以綠色發(fā)展為基礎的高質量轉型，而非只是簡單的產業(yè)轉型。

3.1 環(huán)境審計具有預警作用，利于提高環(huán)境承載力

政府發(fā)揮環(huán)境審計作用，通過預先的事前審計，在轉型發(fā)展時候，提前從環(huán)保的角度進行規(guī)劃設計，改變傳統(tǒng)“先污染后治理”的模式。雞西、鶴崗等地的轉型已經多年，絕大多數都集中在產業(yè)延伸、產業(yè)轉型上，對環(huán)境角度的實踐也有過，呈碎片化、暫時性，系統(tǒng)化的從政府環(huán)境審計的角度來實現轉型研究，尚屬薄弱環(huán)節(jié)。因此從政府層面利用審計手段通過環(huán)境對城市發(fā)展、居民生存、人與自然的和諧等方面的影響，評估轉型中在城市建設、新興產業(yè)的招商引資對環(huán)境的承受能力來發(fā)揮預警作用[4]。首先，在全社會營造一種環(huán)境優(yōu)先的意識，轉型先從環(huán)境入手，從市民的環(huán)保意識作為審計指標；其次，建立環(huán)境預警機制，對未來將推進的城市建設、招商引資等方面隨時啟動預警機制以提高環(huán)境承受力[5]。

3.2 環(huán)境審計具有財務控制作用，利于監(jiān)督節(jié)約環(huán)保資金

資源型城市轉型屬于一個系統(tǒng)工程，所需資金數量較大。按照傳統(tǒng)思路，財政資金主要分配在硬件建設上，環(huán)保上的資金分配較少。在生態(tài)文明建設戰(zhàn)略指導下，環(huán)保的重要性日益顯現，財政資金的投入、使用占比增加，如何高效的使用環(huán)保資金，就需要政府審計部門建立一套成熟的環(huán)境財務合規(guī)性審計的評估體系，從成本控制、環(huán)保預算、環(huán)保資金的透明度等方面加大財務審計力度，從而達到監(jiān)督環(huán)保資金科學使用的良性態(tài)勢。

3.3 環(huán)境審計具有績效評估作用，利于檢驗轉型發(fā)展水平

當前，一些高污染的如煤炭城市在資源減產、經濟下滑后，更為嚴重的是面臨大氣、土壤、水資源的破壞。提高政府環(huán)境審計的地位，以環(huán)境績效為審計的重點，有利于在資源型城市的轉型發(fā)展中做到警鐘長鳴。環(huán)保是轉型的重中之重，應以環(huán)境績效為抓手，來衡量轉型的成功性，檢驗黑龍江省資源型城市在高質量轉型發(fā)展中的水平。

4 實施路徑

4.1 建立健全轉型發(fā)展中政府環(huán)境審計法律法規(guī)

黑龍江省資源型城市的轉型發(fā)展需要從可持續(xù)發(fā)展的視角出發(fā)，將生態(tài)環(huán)境保護放在重要位置，政府要有所作為就必須在環(huán)境審計上發(fā)揮預警、監(jiān)督、評價等系列作用。實現科學轉型發(fā)展需要科學規(guī)范依法對環(huán)境進行審計。首先需要制定適合各地情況的環(huán)保規(guī)章制度，明確政府環(huán)境審計的職能范圍、權限內容、運作程序和相應責任。其次，針對環(huán)境審計的特點，在轉型過程中，拿環(huán)境審計的具體內容如審計的對象、審計內容、審計目標等來衡量轉型的成效。

4.2 重視政府環(huán)境審計，完善審計問責機制

黑龍江省資源型城市的發(fā)展已呈現出跌落狀態(tài)，當前，無論是大慶、雞西、鶴崗，還是伊春，普遍存在資源減產、人口流失、環(huán)境污染等問題，可持續(xù)發(fā)展壓力巨大。環(huán)境審計機關作為環(huán)境監(jiān)督專門機構，具有權威性、專業(yè)性的典型特點。轉型需要強化環(huán)境責任的審計問責，一方面通過各類自媒體、網絡平臺暢通舉報渠道；另一方面與紀檢監(jiān)查與司法機關保持聯(lián)系，對環(huán)境違法行為保持高壓態(tài)勢。

4.3 創(chuàng)新環(huán)境審計技術方法，提高城市轉型科學性

傳統(tǒng)的審計模式是按照經濟審計方法，派出人員深入企業(yè)等單位進行統(tǒng)計分析，這種方式有一定的弊端，如果審計對象存在隱瞞就會對總體的掌控存在偏差，無法真正做到準確無誤的全覆蓋。在對環(huán)境審計中，各城市政府就需要創(chuàng)新審計新方法?？梢岳么髷祿?，將政府、企事業(yè)單位、礦區(qū)都納入到環(huán)評數據庫中，并適時進行數據更新，精準把握在轉型發(fā)展中環(huán)境污染的新線索。對樣本選擇要精準，可以將冬季供熱排放采樣分析，驗證環(huán)保的重視程度，以新產業(yè)的引進標本，環(huán)評效果、社會聲譽為關鍵，驗證產業(yè)轉型環(huán)保的科學性。

4.4 加強政府環(huán)境審計國際合作，共同分享轉型成果

資源型城市轉型是世界性議題，如何徹底轉型成功，國際上都在共同探討。加強合作，共同分享經驗是目前資源型城市轉型發(fā)展的共識。對黑龍江省而言，加強政府環(huán)境審計與國際接軌。統(tǒng)一環(huán)境審計標準，實現大數據的共享，如在氣候檢測，粉塵顆粒的排放上統(tǒng)一資源型城市排放標準。同時共同組建環(huán)境審計團隊，對資源型城市的大氣、土壤、水質開展同步審計，并進行信息交流，分享環(huán)境對轉型發(fā)展的成功經驗。

5 結語

從環(huán)境審計的角度來看，推動黑龍江省資源型城市轉型發(fā)展，對建設生態(tài)文明，實現高質量發(fā)展意義重大。當前，在黑龍江省整體經濟低迷的情況下，只有按照創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的五大理念，加強政府環(huán)境審計，實現人與自然的和諧發(fā)展，才能真正實現資源型城市的成功轉型。