寧紅玲

（貴州民族大學 法學院，貴州 貴陽550025；澳門大學，澳門999078）

世界衛(wèi)生組織（World Health Organization，簡稱WHO） 已經六次宣布國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，分別為2009 年H1N1 流感病毒疫情、2014 年野生型脊髓灰質炎病毒疫情、2014 年西非埃博拉病毒疫情、2016 年巴西寨卡病毒疫情、2018 年剛果（金） 埃博拉疫情，2020 年新型冠狀病毒疫情（以下簡稱新冠疫情） 。隨著全球氣候變暖以及人類活動對地球生態(tài)的負面影響，由新型病毒引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能會成為新常態(tài)。新冠疫情不同于以往的疫情，它迅速演化為全球大流行，至今尚未結束，世界衛(wèi)生組織預測新冠疫情的影響可能持續(xù)數十年。經濟學家托馬斯·弗里德曼提出，新冠疫情將成為全新的歷史分界線：新冠疫情前時代和新冠疫情后時代。

新冠疫情使世界經濟陷入二戰(zhàn)以來最深層的衰退，特別是疫情期間各國普遍采取的封關措施和諸多國家對醫(yī)療物資乃至糧食的出口禁令，將嚴重損害世界對經濟全球化的信心。疫情的負面效果和疫情前全球化分裂的趨勢疊加，經濟全球化雪上加霜，給全球貿易治理帶來前所未有的挑戰(zhàn)。后疫情時代全球貿易治理必須平衡公共衛(wèi)生和經濟活動。當前，全球衛(wèi)生、貿易治理存在不同的機制和主體，例如二十國集團、上合組織、經合組織等多邊機制和區(qū)域性機制，但形成系統的制度化的多邊機制只有WHO 和世界貿易組織（World Trade Organization，簡稱WTO） 。WHO 是WTO 的觀察員，二者對公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的國際貿易管制都有管轄權[1]。本文擬通過對WHO 和WTO 的考察，探討后疫情時代現有全球貿易治理機制所面臨的困境及其化解路徑。

一、WHO：“軟法”治理模式的有限性

WHO 是聯合國下屬的一個專門機構，是國際上最大的政府間衛(wèi)生組織，其宗旨是促進世界人民的衛(wèi)生水平。2005 年世界衛(wèi)生大會修訂《國際衛(wèi)生條例》，WHO 的職責擴展到國際衛(wèi)生和國際貿易的交叉領域。

（一） 《國際衛(wèi)生條例》：“軟法”治理模式

《國際衛(wèi)生條例》于1969 年通過，于1973 年和1981 年兩次修訂，應用范圍限于黃熱病、霍亂和瘟疫。2003 年非典的爆發(fā)導致《國際衛(wèi)生條例》于2005 年進行了重大修改，于2007 年6 月生效，其應用范圍突破了特定病種的限制，擴大至所有的傳染病，是規(guī)制全球公共衛(wèi)生唯一的多邊國際規(guī)則?！秶H衛(wèi)生條例》的目的是針對具有公共衛(wèi)生風險的疾病，以適當方式進行公共衛(wèi)生方面的回應，以預防、抵御和控制疾病的國際傳播，同時又避免對國際交通和貿易造成不必要干擾?？梢?，《國際衛(wèi)生條例》旨在公共衛(wèi)生和貿易、人權之間取得恰當的平衡，是疫情背景下維護國際貿易秩序的輔助機制。

對國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的恰當回應是《國際衛(wèi)生條例》的重要內容。《國際衛(wèi)生條例》第1 條將“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”定義為通過疾病的國際傳播構成對其他國家的公共衛(wèi)生風險以及可能需要采取協調一致的國際應對措施的不同尋常的事件。根據《國際衛(wèi)生條例》第15 條規(guī)定，在應對國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，WHO 總干事會可以根據程序向締約國提出臨時建議；根據第16 條，對于正在持續(xù)的公共衛(wèi)生風險，WHO 總干事會可以發(fā)布長期建議。無論是臨時建議，還是長期建議，均為非約束性建議，即不具有法律約束力。

《國際衛(wèi)生條例》第3.4 條規(guī)定，在不違背本條例目的的前提下，國家具有根據其衛(wèi)生政策立法和實施法規(guī)的主權權利。特別是，《國際衛(wèi)生條例》第43 條賦予締約國采取額外衛(wèi)生措施以獲得與WHO的建議相同或更大程度的衛(wèi)生保護的權力，但所采取的措施不應當比合理存在的其他替代措施更具限制性和創(chuàng)傷性。然而，《國際衛(wèi)生條例》并未規(guī)定如何判斷額外衛(wèi)生措施的恰當性。第43 條僅規(guī)定締約國采取額外衛(wèi)生措施時應當基于科學原則、科學證據，當科學證據不足時，基于現有信息。但判斷額外衛(wèi)生措施與科學原則、科學證據或現有信息之間的匹配性或合理關系則屬于各締約國的主權范圍。

《國際衛(wèi)生條例》對于締約國采取額外衛(wèi)生措施的制約主要體現在透明度和非歧視方式的要求（第42 條） 。締約國若根據《國際衛(wèi)生條例》第43 條規(guī)定采取了明顯干擾國際交通的額外衛(wèi)生措施（即拒絕國際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境或延誤入境或出境24 小時以上） ，有義務在采取措施后48 小時內向WHO 報告此類措施及其依據。WHO 將公布這些措施和依據，在對這些依據進行評估后，可以要求有關國家重新考慮措施的實施。采取額外衛(wèi)生措施的國家應當在三個月內考慮WHO 的意見，并根據科學原則、科學證據或現有信息對其額外措施進行重新審查。《國際衛(wèi)生條例》所規(guī)定的信息報告、信息共享和審查回饋制度有助于形成公開、透明的運行環(huán)境，進而可能會在某種程度上對締約國采取任意的、歧視性的過度貿易限制措施構成外在約束。盡管如此，《國際衛(wèi)生條例》并未對締約國違反報告、評估、重新審查等程序規(guī)則規(guī)定任何法律后果，也未賦予WHO 明確的權力對締約國的履行進行監(jiān)督、實施懲罰或提供激勵，這成為《國際衛(wèi)生條例》最重要的結構性缺陷[2]。

對于締約國之間的爭端，《國際衛(wèi)生條例》第56 條（爭端解決） 規(guī)定了協商、斡旋、調停等政治色彩濃厚的爭端解決方式，通過具有強制力的仲裁解決爭端必須獲得有關國家的書面同意?？梢?，爭端解決規(guī)則與實體規(guī)則相一致，對締約國均不具有強制性。

理論上，《國際衛(wèi)生條例》對締約國具有約束力，但其如何實施卻依賴于締約國的善意和主動配合，并最終取決于締約國自身對條約文本的理解和對公共衛(wèi)生形勢的判斷。換言之，《國際衛(wèi)生條例》這一國際法規(guī)范的實施最終依賴國家及其國內法的善意配合。缺乏執(zhí)行力和缺少有效的執(zhí)行機制是《國際衛(wèi)生條例》仍未解決的問題。在此意義上，《國際衛(wèi)生條例》與某些“指南”“準則”等“軟法”并無實質差異。

（二） “軟法”治理的效果

實踐中，國家實施額外衛(wèi)生措施非常普遍，但很少有國家在實施額外衛(wèi)生措施時通知WHO，為其額外措施陳述理由或者重新審查已實施措施的更少。例如，2013 年西非爆發(fā)埃博拉疫情后，WHO 總干事會發(fā)布臨時建議，提出不應當一般性地禁止國際旅行和貿易，然而大量不受影響的國家實施了旅行和貿易限制措施。截至2015 年4 月1 日，總計有570 項限制措施的報告，涉及69 個國家，與2014 年8月8 日宣布國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的情況相比出現了激增[3]。經過審查，WHO 認為其中41項措施超過了必要限度構成對國際旅行和貿易的干擾，包括強制旅客隔離、拒絕入境簽證、取消航班以及關閉海陸空入境通道，WHO 要求相關國家陳述理由，只有40%的國家做出了回應，許多國家告知WHO 此類措施并非健康相關的措施因而并不在《國際衛(wèi)生條例》的規(guī)制之下，在WHO 提出撤銷過度的額外措施的建議后，截至2015 年12 月18 日仍有34 個國家繼續(xù)實施不成比例的措施。

對此，《國際衛(wèi)生條例》作用審查委員會建議通過強化透明度促進條約的遵守，并在此基礎上加強與國家和其他利益攸關方的互動。其認為，透明度規(guī)則有助于促進遵守的原因在于其公開會抑制國家違反條約行為的發(fā)生；透明度還有助于《國際衛(wèi)生條例》以更加積極的方式實施，它給予國家和WHO從事建設性對話的機會并可以從其他國家的經歷中汲取教訓；改進《國際衛(wèi)生條例》實施計劃的核心要素是評估、行動、再評估的循環(huán)往復，WHO 應當在促進此項循環(huán)工作中發(fā)揮關鍵性作用。

新冠疫情期間的表現再次證明，《國際衛(wèi)生條例》的作用并未有根本性改進。在宣布新冠疫情成為國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，WHO 同樣給出了臨時建議，不建議采取過激的貿易和旅行限制措施，但各國各掃門前雪，出臺的限制性措施遠遠超出WHO 的建議。截至2020 年8 月4 日，192 個國家和地區(qū)實施了貿易和人員限制措施[4]。這些貿易限制措施既阻礙了各國應對新冠疫情的努力，加劇了公共衛(wèi)生危機，也擾亂了供應鏈，破壞了國際貿易秩序，助長了去全球化的呼聲。

在爭端解決方面，締約國尚未使用過《國際衛(wèi)生條例》第56 條解決彼此之間的爭端。在H1N1 流感病毒疫情期間，受影響的出口國選擇在WTO 而不是WHO 主張權利和解決爭端，2009 年6 月23 日，在《實施衛(wèi)生與動植物檢疫措施協定》委員會會議上，加拿大、美國、墨西哥、日本、新西蘭等國提出禁止進口活豬和牛肉產品對于應對H1N1 流感病毒疫情是不正當的[5]?？梢?，后疫情時代全球貿易治理不能僅僅依靠“軟法”機制?！秶H衛(wèi)生條例》明確其不影響任何締約國根據其他國際協議享有的權利和承擔的義務，不禁止締約國根據其參加的任何國際協議將爭端訴諸該協議建立的爭端解決機制，即《國際衛(wèi)生條例》的“軟法”治理機制和其他“硬法”治理機制是兼容的。

二、WTO：“硬法”治理模式的現實困境

WTO 是全球貿易治理的核心機構和場所，其以促進全球貿易開放為聚焦點，以促進可持續(xù)發(fā)展為宗旨，涵蓋了與公共衛(wèi)生相關的貿易規(guī)則。

（一） WTO 法的“硬法”模式

WTO 框架內與公共衛(wèi)生有關的規(guī)則包括：（1） 1994 年《關稅與貿易總協定》；（2） 《與貿易有關的知識產權協定》；（3） 《貿易技術壁壘協定》；（4） 《實施衛(wèi)生與動植物檢疫措施協定》；以及（5） 其他具體承諾和諸邊協定。其中，與公共衛(wèi)生最為相關的是第（4） 項《實施衛(wèi)生與動植物檢疫措施協定》，它于1995 年生效，成為WTO 框架下規(guī)制食品和動植物健康相關的多邊貿易規(guī)則。

對于以維護公共衛(wèi)生為目的的貿易限制措施，《實施衛(wèi)生與動植物檢疫措施協定》第3 條的規(guī)定與《國際衛(wèi)生條例》第43 條的規(guī)定具有相似之處，但更為精細和明確。首先，作為一個原則性規(guī)定，成員方的衛(wèi)生或者動植物檢疫措施必須基于國際標準、指南或建議（若有） ，符合國際標準、指南或建議即視為該措施是保護人類及動植物的生命或健康所必需。其次，當存在科學理由，成員方可以采取獲得比國際標準、指南或建議更高水平保護的衛(wèi)生與動植物檢疫措施。再次，在風險評估的基礎上，成員方也可以采取獲得比國際標準、指南或建議更高水平保護的衛(wèi)生與動植物檢疫措施，但須滿足多項條件：風險評估必須考慮現有的科學證據以及其他因素；在確定恰當的保護水平時應考慮對進口國經濟成本的影響等，并盡量減少對貿易的負面影響；采取的措施應避免構成任意的、不正當的歧視或對國際貿易構成偽裝的限制；采取的措施對貿易的限制不應超過為達到適當的衛(wèi)生或動植物檢疫保護所必需的程度，并考慮技術和經濟上的可行性。最后，在科學證據不充分的情況下，成員方可以基于現有的相關信息（包括有關國際組織提供的信息和其他成員方采取的衛(wèi)生或者動植物檢疫措施） 采取臨時性的衛(wèi)生或者動植物檢疫措施。在此情形下，成員方應謀求獲取為更加客觀地評估風險所必需的額外資料，并在合理期限內復查相關的衛(wèi)生或動植物檢疫措施。

除了實體規(guī)則明確的義務特征，WTO 法的“硬法”特征突出體現在爭端解決機制。WTO 框架下的多邊協議統一適用《關于爭端解決規(guī)則和程序的諒解》。首先，受貿易限制措施影響的任何成員方均可單方啟動爭端解決程序而無須另行取得爭端對方的同意；其次，以往實踐中，專家組以及上訴機構報告對科學證據、風險評估、風險管理、透明度等方面均進行嚴格的解釋，有效制約了不公平貿易措施的實施[6]；最后，被爭端解決機構通過的裁決對爭端當事方具有法律約束力，敗訴方如不遵守最終結果可以被授權報復。綜上，WTO 法可稱為“硬法”之治。不過，WTO 法的“硬法”特征只是相對而言，“硬法”機制的運作在某種程度上仍然依賴成員方特別是大國的善意，WTO 爭端解決程序機制存在明顯的功能性缺陷[7]。作為“硬法”的WTO 法，卻難以在后疫情時代充分發(fā)揮作用。

（二） WTO 法適用的現實困境

首先，WTO“硬法”機制正面臨著生存危機。在美國的持續(xù)阻撓下，自2019 年12 月10 日以來，WTO 上訴機構已經陷入癱瘓的境地，WTO 爭端解決機制的正常運轉成為當前亟待解決的問題，“硬法”機制面臨生死存亡的考驗。2020 年4 月30 日，中國、歐盟等向WTO 遞交了《多方臨時上訴仲裁安排》，以期作為上訴機構的臨時補償方案，但其適用范圍有限，效果有待觀察。2020 年7 月28 日，沙特阿拉伯對“卡塔爾訴沙特阿拉伯知識產權保護相關措施”一案（DS567） 專家組報告提起“虛無”的上訴，使爭端解決遙遙無期[8]。在此意義上，新冠疫情發(fā)生前，WTO 法已經成為事實上的“軟法”，其遵守依賴于各成員方的善意。

其次，WTO 法作為以促進貿易開放為宗旨的常態(tài)立法，難以充分滿足后疫情時代的立法要求。WTO 成立于1994 年，鼠疫、天花、霍亂、流感等均已成為歷史，新型病毒的威脅尚未出現，經濟全球化處于起步階段，在新自由主義的主導下，WTO 的主要宗旨是最大限度地消除貿易壁壘，促進可持續(xù)發(fā)展。換言之，WTO 法制運行的時代背景默認為自由開放的和平時代，其設立宗旨并未考慮到疫情常態(tài)化的背景。這突出表現為以下三點：

第一，現行WTO 法規(guī)定的“一般例外”條款為成員方采取公共衛(wèi)生相關的貿易限制措施如禁止進出口、對進出口實行數量限制和非自動進口許可等預留了政策空間，但同時也可能成為后疫情時代的立法漏洞。例如，1994 年《關稅與貿易總協定》第20 條（一般例外） 第2 款作了原則性規(guī)定，即在不構成任意的、不合理的歧視或不對國際貿易構成偽裝的限制的條件下，成員方可以采取或實施為保護人類及動植物的生命或健康所必需的措施。除與規(guī)制農產品貿易有關的《實施衛(wèi)生與動植物檢疫措施協定》外，“一般例外”規(guī)則不夠清晰明確，未形成系統的多邊制度。后疫情時代，“一般例外”條款的引用可能常態(tài)化，它可能成為貿易保護主義的幌子，危及多邊貿易體制。

第二，《實施衛(wèi)生與動植物檢疫措施協定》強調科學證據的立場與后疫情時代的立法要求存在偏差。后疫情時代暴露了人類科學認知的局限，新型病毒的出現導致科學共識的缺乏，國家在科學未知情形下采取措施可能成為新常態(tài)。國家根據《國際衛(wèi)生條例》第43 條采取的額外衛(wèi)生措施，特別是在疾病迅速傳播早期采取的預防性措施，可能會構成對《實施衛(wèi)生與動植物檢疫措施協定》的違反，這也意味著《實施衛(wèi)生與動植物檢疫措施協定》與在后疫情時代的立法要求不完全匹配。

第三，普遍存在的安全例外條款使WTO 法難以回應后疫情時代全球治理的需求。后疫情時代國家安全關切凸顯，突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能引發(fā)緊急狀態(tài)，威脅國家安全。在2014 年西非埃博拉病毒疫情中，聯合國安理會曾做出決議，認為西非國家埃博拉疫情爆發(fā)對國際和平與安全構成威脅[9]。2020年3 月1 日，世界衛(wèi)生組織宣布新型冠狀病毒全球大流行，給世界帶來重大的政治和經濟影響。日本、美國、匈牙利等多國宣布進入緊急狀態(tài)甚至戰(zhàn)時狀態(tài)。2020 年9 月，聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯警告新冠病毒威脅世界和平與安全，在國內層面，由于新型冠狀病毒加劇了民眾的不滿，破壞了社會凝聚力，加劇了沖突，因此有可能成為恐怖主義和極端暴力主義的催化劑；在國際層面，供應鏈中斷，貿易保護主義和民族主義抬頭會加劇國際緊張局勢，導致失業(yè)率上升，助長政治動蕩[10]。WTO 法中普遍存在自裁決性質的安全例外條款，如1994 年《關稅與貿易總協定》第21 條、《服務貿易總協定》第14 條第2 款、《與貿易有關的知識產權協定》第73 條等。“國家安全例外條款是為WTO 成員保護其基本國家利益所留的安全閥，并不意在為WTO 成員解決所有類型的問題提供最終手段”[11]。該條款建立在傳統安全概念的基礎上，其是否適用于非傳統安全領域，如疫情引發(fā)的安全風險，尚不明確。在新冠疫情引發(fā)緊急狀態(tài)的情況下，締約方是否可以根據安全例外條款采取其認為對保護其基本國家安全利益所必需的任何行動？ 如果答案是肯定的，就可能導致WTO 法難以對后疫情時代的國際貿易活動進行規(guī)制。由于國家安全例外條款的模糊措辭以及缺乏對濫用國家安全例外條款的有效約束，安全例外條款的引用也可能演變?yōu)橘Q易保護主義的工具[12]。

截至2020 年5 月中旬，WTO 成員實施了256 項與新冠疫情明確相關的貿易措施，全部是與疫情出口限制相關的出口禁令[13]。在這些貿易限制措施中，很大一部分是限制藥品和個人防護物品出口。例如，印度、阿爾巴尼亞、孟加拉、厄瓜多爾等多國禁止醫(yī)療用品的出口，巴西、瑞士、阿根廷等對醫(yī)療用品實施出口許可證制度[14]。澳大利亞、加拿大等國出臺了與新冠疫情相關的服務貿易限制措施[15]。此外，還有很多貿易限制措施并未向WTO 通報。

三、WHO“軟法”與WTO“硬法”機制的融合

（一） 以人類命運共同體理念為引領

《國際衛(wèi)生條例》是確保世界人民免于遭受全球公共衛(wèi)生危險的集體方式，但只有存在實施集體承諾時才能獲得集體收益。換言之，國際合作是《國際衛(wèi)生條例》成功實施的必要因素。采用“軟法”治理模式的《國際衛(wèi)生條例》并未規(guī)定有效的監(jiān)測機制，而僅僅為國家間行為設立了一套指南，由于缺乏強有力的核心和領導，各國在重大公共衛(wèi)生危機時期各掃門前雪，難以形成抵御全球公共衛(wèi)生風險的合力，全球公共衛(wèi)生和貿易秩序陷入“囚徒困境”，后疫情時代WHO 在全球貿易治理中的輔助作用差強人意。

WTO 法在實體規(guī)則上設置了諸多例外條款包括但不限于一般例外和安全例外條款，這些例外條款，特別是安全例外條款，需要締約國善意解釋。在以成員驅動為特征的多邊體制中，WTO 實體規(guī)則的發(fā)展演進取決于各締約國的政治意愿，自多哈回合談判以來，南北利益沖突長期得不到解決，WTO談判新規(guī)則的功能陷入停滯。在爭端解決機制方面，由于“硬法”機制的有限性，裁決的執(zhí)行依賴相關被申請方的善意履行。更何況，WTO“硬法”機制本身的存在就依賴各成員方的善意合作。上訴機構成員的任命采用協商一致的表決方式，在奉行本國優(yōu)先的理念下，美國濫用上訴機構成員連任和新任的否決權，導致上訴機構擺停，是WTO“硬法”機制陷入生存危機最為重要的原因。當前，在WTO 的三大功能中，正常運轉的只剩下貿易政策審議功能，其只能起到增強透明度，加強輿論監(jiān)督的作用。在善意缺位的情況下，作為“硬法”的WTO 法亦難以在后疫情時代的全球貿易治理中充分發(fā)揮主導作用。

WHO“軟法”和WTO“硬法”治理機制雙失效的根源在于“全球經濟治理的‘兩難悖論’，即全球化的世界經濟與以民族國家為基礎的治理體系之間的矛盾”[16]。在國際社會無政府的現實背景下，破解全球貿易治理的困境必須依賴一種共同的理念，溝通民族國家的意志，培養(yǎng)締約國或成員方善意合作的政治意愿。隨著全球氣候變暖，重大傳染性疾病頻發(fā)，國際社會不再是簡單的零和博弈，而是構成了“你中有我、我中有你”的命運共同體，這就要求必須整合國際社會的力量集體應對后疫情時代的全球治理危機，而即有國際治理機制的基礎理念——個體主義和新自由主義無助于培養(yǎng)民族國家集體合作的善意。

2017 年1 月，習近平主席在聯合國日內瓦總部發(fā)表《共同構建人類命運共同體》的演講，指出當今世界恐怖主義、難民危機、重大傳染性疾病、氣候變化等非傳統安全威脅持續(xù)蔓延，和平發(fā)展的方案是構建人類命運共同體。人類命運共同體理念根植于“世界大同，天下一家”的中國傳統文化，它關注的是集體主義的人類，是對以個體主義、新自由主義為核心的既有發(fā)展理念的顛覆。人類命運共同體理念切合經濟全球化時代疾病傳播無國界的現實，其所主張的合作共贏等國際社會公認的原則對于克服后疫情時代各民族國家的利己主義，破解全球衛(wèi)生、貿易失序狀態(tài)至關重要。人類命運共同體理念與主權平等的基本原則是兼容的，人類命運共同體理念并不否定國家主權，但其利益考量超越了狹隘的民族主義，這或許正是破解世界經濟“囚徒困境”的根本所在。

不過，人類命運共同體理念作為一種抽象的理念，不能代替具體的全球貿易治理體系，而是變革、重塑既有全球貿易治理體系的內在驅動力。國際法是國際秩序得以建立和維系的必備工具和有效路徑，全球貿易治理體系必須建立在國際法的基礎上。人類命運共同體理念必須演化出更為具體的國際法規(guī)則，根植于國際法體系，推動既有治理機制的變革。

（二） 以功能融合基礎上的“軟法”與“硬法”混合之治為路徑

WHO 以促進全球衛(wèi)生為核心目標，《國際衛(wèi)生條例》雖然包含“避免對國際交通和貿易造成不必要干擾”的行動宗旨，但其主要使命是預防、阻止重大疾病的國際傳播。WTO 以促進全球貿易開放為使命，WTO 法雖然包含一些與公共衛(wèi)生相關的規(guī)則，但相關規(guī)則呈“碎片化”之狀，缺乏一套與國際疫情防控措施有關的整體規(guī)范[17]?？傊笠咔闀r代WHO 或者WTO 均難獨當一面，作為恰當的全球貿易治理機構。后疫情時代的全球貿易治理機制必須建立在功能融合的基礎上，即融合貿易與公共衛(wèi)生的雙重視角，而不能將二者割裂開來。

理論上，功能融合存在兩種方式：一是具有不同功能的國際組織之間進行合作。WHO 與WTO 相互尊重、密切合作可以優(yōu)勢互補，兼顧公共衛(wèi)生與國際貿易。此外，還應重視聯合國在全球治理中的作用，維護聯合國在國際和平與安全方面的權威，以防范和應對因疫情導致的國際社會動蕩和沖突。二是在WHO 和WTO 體制內進行改革。WHO 作為最為權威、最為專業(yè)的衛(wèi)生組織，其對國際貿易秩序的規(guī)制是通過對額外衛(wèi)生措施的規(guī)制間接實現的。WHO 應當發(fā)展其在政治和經濟方面的權力、專業(yè)和職責，成為國際貿易和全球衛(wèi)生交叉領域的主力軍。WTO 作為最權威、最為專業(yè)的貿易組織，應將公共衛(wèi)生和全球正義列為首要議程，積極促進全球貿易可持續(xù)發(fā)展。這兩種融合方式并不互相排斥，而是可以共存，相輔相成。

繼而，后疫情時代的全球貿易治理應當是“軟法”與“硬法”的混合之治。一方面，事實證明，“軟法”之治難以有效發(fā)揮作用，無法到達預期目標。另一方面，后疫情時代國家安全關切凸顯，全面實施“硬法”之治面臨不小的阻力。安全利益是國家的核心利益，安全問題是國家最不情愿讓渡的權力領域，根據作為習慣法編纂的《國家對國際不法行為的責任（草案） 》，在不可抗力、危難或者危急情況下，國家不遵守其國際義務可以（或可能） 解除其違法性。正是基于安全問題的主權敏感性和核心重要性，后疫情時代的全球貿易治理難以全面實施“硬法”之治。不過，后疫情時代也不能將國家安全過度泛化，要對“安全例外”條款進行細分，區(qū)分傳統安全與非傳統安全，在非安全領域形成系統的國際法規(guī)則。具體而言，需要在WTO 法體系中界定什么情形下構成非傳統安全威脅，在非傳統安全領域賦予國家一定的政策空間，以及暫時偏離WTO 義務的靈活性，建立與WHO 臨時建議、長期建議的銜接機制，并確保所實施措施的透明度，接受貿易審議機制的監(jiān)督。此外，對于不能上升到國家安全關切的情形，應在WTO 規(guī)制的所有領域即貨物貿易、服務貿易、知識產權領域擴充一般例外條款，形成系統的機制，使之適應后疫情時代背景，并適用“硬法”機制解決相關爭端，維護多邊貿易體制的權威。

功能融合基礎上的“軟法”與“硬法”混合之治面臨的挑戰(zhàn)不言而喻。第一，在以平權為基礎的國際社會中，由于缺乏統一的協調機制，不同的國際法體系呈現出碎片化特征，相互之間的協調并非易事。雖然《世界衛(wèi)生條例》明確要求WHO 與其他國際組織合作，WTO 亦承諾與WHO 和其他國際組織密切合作，以應對新冠疫情帶來的挑戰(zhàn)，然而，在哪一個層次和環(huán)節(jié)上合作、如何形成機制化及法制化的合作機制，乃至是否具有合作的資源，都是棘手的挑戰(zhàn)；第二，疫情引發(fā)的全球經濟衰退沖擊全球治理基礎，疫情后民族主義、逆全球化加劇，WTO 改革的難度可想而知?！耙咔榭赡苷T發(fā)全球產業(yè)鏈回縮和布局調整轉移，制造業(yè)回流或成為趨勢，本土化和區(qū)域化生產分工一定時期內成為主流導向，全球產業(yè)紐帶的削弱勢必沖擊國際貿易、國際投資和國際金融這三大全球治理的核心領域，加大原來基于經濟全球化、由發(fā)達國家主導的國際經貿規(guī)則分歧”[18]。

不過，新冠疫情是挑戰(zhàn)，也是契機，由于新冠疫情給全球各國帶來切膚之痛，各國亦有可能痛定思痛，深刻領悟后疫情時代人類命運共同體理念的客觀性和重要性，找到各國利益的共同點，推動國際組織橫向融合和內部改革，建立適應后疫情時代要求的全球貿易治理體系。