楊文義

(河南科技學(xué)院 文法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003)

農(nóng)村問(wèn)題是中國(guó)社會(huì)治理的核心問(wèn)題。農(nóng)村社會(huì)治理是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民幸福的基礎(chǔ)和保障。2018―2021年的中央一號(hào)文件均對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理作出重要部署，明確治理重點(diǎn)。十九屆四中全會(huì)提出推進(jìn)實(shí)施國(guó)家治理現(xiàn)代化，作為中國(guó)社會(huì)基礎(chǔ)的農(nóng)村，也必然要求推進(jìn)實(shí)施治理現(xiàn)代化。

一、農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化問(wèn)題的提出

基層社會(huì)是社會(huì)治理的主要陣地，基層社會(huì)治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)[1]。在基層社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)踐中，農(nóng)村社會(huì)治理面臨的矛盾、難題更為突出?；鶎由鐣?huì)作為整個(gè)社會(huì)承上啟下的連接點(diǎn)，既是各種社會(huì)矛盾產(chǎn)生的源頭，也是各種矛盾的集中場(chǎng)所。一般來(lái)說(shuō)，基層社會(huì)既是各類矛盾問(wèn)題的焦點(diǎn)，也是社會(huì)治理工作落實(shí)的重點(diǎn)[2]?；鶎由鐣?huì)中的農(nóng)村地區(qū)，地域廣，人口多，治理情況復(fù)雜，更加需要集中智慧和力量，妥善、高效地解決現(xiàn)代化發(fā)展中的各種矛盾和問(wèn)題。在40多年前的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村居民大膽嘗試、探索，推動(dòng)了村民自治制度的確立；進(jìn)入新時(shí)期，以村民自治為核心的農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制，也需要及時(shí)回應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，在治理理念、治理方法、治理機(jī)制等方面，加強(qiáng)探索實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理升級(jí)。農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化問(wèn)題由此提出。

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要組成部分，在整個(gè)國(guó)家治理體系中，始終處于極其重要的中心位置[3]。農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化面臨諸多挑戰(zhàn)，主要包括村民自治實(shí)踐對(duì)社會(huì)發(fā)展的回應(yīng)不夠及時(shí)、自治制度實(shí)踐的監(jiān)督力度不大、治理資源缺乏、治理理念不夠科學(xué)、治理方式簡(jiǎn)單粗放等問(wèn)題。在國(guó)家治理力量逐漸向基層社會(huì)下沉、外部社會(huì)治理秩序日趨穩(wěn)定、法治成為社會(huì)治理共識(shí)、政策法律支撐力量逐漸增強(qiáng)等情況下，農(nóng)村社會(huì)需要直面挑戰(zhàn)，需要因勢(shì)而動(dòng)，順勢(shì)而為，堅(jiān)持以法治理念、法治原則為指導(dǎo)，走現(xiàn)代化治理實(shí)踐的法治之路。

二、農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)踐的法治需求

在歷史檢視下，人類社會(huì)最終確信法治是最優(yōu)良的治理方式。無(wú)論當(dāng)代中國(guó)人對(duì)中國(guó)社會(huì)的政治法律現(xiàn)狀或走向如何評(píng)價(jià)、作什么樣的預(yù)測(cè)，“法治”已經(jīng)變成了一種公眾的信仰[4]1。法治以其制度性、規(guī)范性、程序性、穩(wěn)定性，成為優(yōu)良的治理方式。農(nóng)村社會(huì)治理實(shí)踐也應(yīng)當(dāng)秉承法治理念，堅(jiān)持治理法治化，為全面依法治國(guó)奠定基礎(chǔ)。

(一)作為直接民主的村民自治實(shí)踐需要法治規(guī)范

村民自治制度是在農(nóng)村居民自發(fā)探索、實(shí)行民主管理的治理實(shí)踐中不斷形成和完善的，是中國(guó)特色的農(nóng)村社會(huì)治理制度。發(fā)軔于1980年前后的農(nóng)村社會(huì)治理變革與探索，是在國(guó)家權(quán)力逐漸從農(nóng)村社會(huì)抽離的社會(huì)變革中，農(nóng)村居民以農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)秩序、資源保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，探索“自己管理自己的事情”的大膽嘗試。自我管理、自我監(jiān)督的村民自治實(shí)踐，把農(nóng)村社會(huì)從隊(duì)社管理的窠臼中解放出來(lái)，打碎了“大鍋飯”，打碎了平均主義，打碎了依賴等靠思想，激發(fā)出農(nóng)村居民的生產(chǎn)積極性、主動(dòng)性、責(zé)任感，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)治理進(jìn)入新階段。

自治，相對(duì)于他治、外力治理而言，即自己管理自己，自己處理自己的事務(wù)，亦即通過(guò)內(nèi)在機(jī)制的作用，自己整治和解決自身的問(wèn)題[5]3。村民自治制度以農(nóng)村社會(huì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，以農(nóng)村居民利益保障為目標(biāo)，以尊重農(nóng)村居民的主人翁地位為基礎(chǔ)，就村域內(nèi)事務(wù)，自我管理、自我教育、自我服務(wù)，農(nóng)村社會(huì)逐漸形成較為穩(wěn)定的生產(chǎn)生活秩序。

村民自治制度是一種民主制度，村民自治權(quán)的行使必須采用民主方式[6]。但民主權(quán)利的行使需要規(guī)則、程序、規(guī)范，否則會(huì)造成民主無(wú)序的災(zāi)難。經(jīng)過(guò)40余年的制度實(shí)踐，村民自治已經(jīng)較為成熟和完善，農(nóng)村居民的民主意識(shí)、權(quán)利觀念、自治能力均有進(jìn)步。但隨著利益調(diào)整、社會(huì)變革，村民自治實(shí)踐受到影響和沖擊，滋生出如賄選、拉票、村霸、家族化治理等不良現(xiàn)象，不同程度地侵犯著農(nóng)村居民的民主權(quán)益，農(nóng)村社會(huì)民主環(huán)境頗為惡劣。如雅典民主需要法治予以保障一樣，村民自治的直接民主同樣要由法治予以規(guī)范和保障。只有在法治規(guī)范下，村民自治民主才是有秩序的民主；只有在法治保障下，村民的基本權(quán)益才能真正得到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。

(二)作為法律制度的村民自治制度需要法治支撐

農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村事務(wù)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的實(shí)踐探索，得到了政府的認(rèn)可，在1982年憲法中取得“合法身份”，村民自治制度正式成為我國(guó)政治民主的一項(xiàng)基本制度。1998年，試行10年的《村委會(huì)組織法》經(jīng)修改完善后正式頒行，成為村民自治實(shí)踐的最直接法律依據(jù)和支撐。

《村委會(huì)組織法》明確了村民自治的范圍，自治權(quán)利行使的原則、要求和程序，民主監(jiān)督和法律責(zé)任，基層政府職責(zé)等內(nèi)容。村民自治有法可依，也應(yīng)當(dāng)有法必依。但差異化明顯的社會(huì)生態(tài)、自治主體層次分化的民主意識(shí)、農(nóng)村居民多元化的利益訴求等現(xiàn)實(shí)情況，導(dǎo)致村民自治制度實(shí)踐中出現(xiàn)了“過(guò)度自治”“無(wú)為而治”“強(qiáng)人治理”“家族治理”等問(wèn)題?！斑^(guò)度自治”情形下，村民自治組織無(wú)視村規(guī)民約、法律法規(guī)的規(guī)定，日常事務(wù)不開會(huì)、不討論，以土政策、土規(guī)定，自己說(shuō)了算，呈現(xiàn)出“上管不著，下管不了”的不良局面[7]25?！盁o(wú)為而治”情形下，村民自治組織不是積極主動(dòng)地協(xié)調(diào)、依法解決農(nóng)村事務(wù)和問(wèn)題，而是在日常治理中依賴、等靠、推諉，導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)生活失范、失序，并逐漸失去農(nóng)村居民的認(rèn)可與信任?！皬?qiáng)人治理”則有獨(dú)斷專行的嫌疑，村民的自我管理、民主管理，變成了“強(qiáng)人”的自己管理?！凹易逯卫怼眲t產(chǎn)生出權(quán)力私用的危害，家族利益凌駕于其他村民乃至村民集體利益之上，民主自治權(quán)利異化為家族特權(quán)，村民的合法權(quán)益逐漸被所謂的村民意志侵蝕、消解。

法治是有效解決上述問(wèn)題的有效辦法。國(guó)家治理現(xiàn)代化要求堅(jiān)持國(guó)家治理法治化，要善于運(yùn)用法治思維、法治方法和法治手段處置矛盾糾紛[8]。村民自治實(shí)踐中的問(wèn)題和矛盾，也需要運(yùn)用法治思維、法治方法、法治手段解決。只有農(nóng)村居民依法行使村民自治民主權(quán)利、村民自治組織依法實(shí)施民主管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法實(shí)施高效有力監(jiān)督，才能保證村民自治始終在法治軌道上實(shí)踐。

(三)作為治理單元的農(nóng)村社會(huì)治理需要法治保障

農(nóng)村社會(huì)在國(guó)家治理體系中居于關(guān)鍵性地位，但是，受法治資源、法治理念、傳統(tǒng)觀念限制，農(nóng)村社會(huì)的法治水平較低，并未普遍性確立法治秩序。實(shí)際上，農(nóng)村社會(huì)還存在較多與法治要求相悖的問(wèn)題，如“干部”存在濃厚的“官本位”思想，法治意識(shí)淡薄，在日常事務(wù)處理中以言代法、以權(quán)代法，工作方法簡(jiǎn)單粗暴等[9]；大多數(shù)農(nóng)村居民缺乏必要的法律知識(shí)，難以形成用法律維護(hù)自身合法權(quán)益的自覺(jué)性等。十九屆四中全會(huì)提出，國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)踐要強(qiáng)化依法治理，要加強(qiáng)基層群眾自治的制度化、規(guī)范化、程序化,要構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系等[10]。自治是基層直接民主的重要內(nèi)容，也是憲法、法律賦予農(nóng)村居民的基本權(quán)利；村民自治需要依法實(shí)踐，也需要依法予以規(guī)范。德治更加注重引領(lǐng)、帶動(dòng)作用，其功能實(shí)現(xiàn)有賴于安定、和諧的秩序和環(huán)境。法治作為一種理念、方法、治理方式，為所有人、所有組織提供一套規(guī)則，可以保障自由、定分止?fàn)?、提高效率，保障基層自治所需要的多元主體權(quán)利、自主地位以及社會(huì)主體的治理空間[11]。因此，農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化治理實(shí)踐離不開法治的支撐和保障，只有突出和強(qiáng)化法治的地位和作用，堅(jiān)持治理法治化，才能有效解決治理實(shí)踐中的各種問(wèn)題。

(四)作為權(quán)利主體的農(nóng)村社會(huì)居民需要法治引領(lǐng)

無(wú)論是實(shí)施自治，還是實(shí)行法治，農(nóng)村居民始終是農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化治理實(shí)踐最主要的主體。農(nóng)村居民的法治自覺(jué)性、確定性、穩(wěn)定性，是農(nóng)村現(xiàn)代化治理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

通過(guò)制度性的法治宣傳，農(nóng)村居民的法律意識(shí)、民主觀念得到培育，尤其是權(quán)利意識(shí)的強(qiáng)化更為突出。出于對(duì)自身利益的關(guān)注和保護(hù)，農(nóng)村居民在生產(chǎn)、生活中有著強(qiáng)烈的自我保護(hù)意識(shí)和行為。土地承包分配、土地流轉(zhuǎn)、征地拆遷、宅基地劃分、集體資產(chǎn)開發(fā)利用、國(guó)家資源分配等，是當(dāng)前農(nóng)村居民的權(quán)利焦點(diǎn)。但是，社會(huì)轉(zhuǎn)型期的利益調(diào)整，極易引發(fā)社會(huì)失范問(wèn)題。農(nóng)村社會(huì)失范是以農(nóng)民為主體的基于利益訴求的偏離或違反現(xiàn)行社會(huì)規(guī)范的現(xiàn)象或行為[12]。如果失去法治的引領(lǐng)和約束，失范行為極易導(dǎo)致農(nóng)村居民之間、個(gè)人同集體、集體同基層政府的矛盾和沖突。無(wú)論矛盾和沖突在何種場(chǎng)域中產(chǎn)生，都不利于農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化治理實(shí)踐。我們既需要肯定農(nóng)村居民的權(quán)利需求和利益主張，也要關(guān)注農(nóng)村居民權(quán)益訴求的合理性與合法性。為了保護(hù)自身利益，農(nóng)村居民有時(shí)會(huì)做出非理性選擇，以至于違法、犯罪；即使如此，他們依然得到世俗正義的支持。但法律是遠(yuǎn)離激情的理性，強(qiáng)調(diào)的是規(guī)矩。法律面前人人平等，農(nóng)村居民的非理性行為必然要接受理性法律的懲戒。這又可能為權(quán)力機(jī)構(gòu)帶來(lái)“法律不保護(hù)弱者”的詰難。面對(duì)這種矛盾，法治無(wú)疑是最合理、最優(yōu)良的方法。農(nóng)村居民的合法利益訴求和主張，必然要給予法律保障和救濟(jì)；不合法不合理的要求，一定要給予否定性回應(yīng)，沒(méi)有規(guī)矩不成方圓。只有在日常治理中堅(jiān)持法治原則，以法治引領(lǐng)居民依法表達(dá)自身權(quán)益訴求，才能杜絕“誰(shuí)鬧誰(shuí)有理”的不良現(xiàn)象，才能讓農(nóng)村居民真正地學(xué)法信法用法守法。

三、農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)踐的法治困境

國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)踐，關(guān)鍵在基層社會(huì)，難點(diǎn)也在基層。尤其是農(nóng)村社會(huì)還存在諸多困難和不足，陷入法治困境，影響治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)主體困境：治理主體多元與一元的矛盾

“治理主體多元化”是轉(zhuǎn)型期社會(huì)治理的一個(gè)主要特征，這也是農(nóng)村社會(huì)治理特征之一。實(shí)踐中，基層黨組織、基層政府、村民自治組織、社會(huì)組織、農(nóng)村居民等多個(gè)主體，均是農(nóng)村社會(huì)治理的主體，各自發(fā)揮著自身的治理作用。但這并不意味著基層多元化治理機(jī)制已經(jīng)完善，實(shí)際上，農(nóng)村治理存在著表面上的多元化治理與實(shí)際中一元化治理的矛盾和沖突，如果不解決，農(nóng)村社會(huì)治理所面臨的主體困境就一直存在。

當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)治理主要表現(xiàn)為“能人治村”“富人治村”[13]。從某種意義來(lái)說(shuō)，“能”和“富”相輔相成，已經(jīng)成為農(nóng)村社會(huì)當(dāng)家人的兩個(gè)非典型性特征、標(biāo)簽。“能”可能表現(xiàn)為治理理念、工作能力、生產(chǎn)技能、治理方式、發(fā)展思路等方面的素質(zhì)和能力；也可能表現(xiàn)為對(duì)上關(guān)系協(xié)調(diào)和政府資源獲取、對(duì)內(nèi)維護(hù)秩序等方面的經(jīng)驗(yàn)和技巧。“富”則主要表現(xiàn)為“家有余財(cái)”，早已擺脫了生存、生活、發(fā)展的壓力?！澳堋焙汀案弧辈⒉幻?，“能”和“富”在大多數(shù)情況下也不應(yīng)予以非正常的聯(lián)想和聯(lián)系。但“能人治村”“富人治村”所折射出的農(nóng)村社會(huì)治理的主體困境卻不容忽視。目前，農(nóng)村空心化現(xiàn)象仍然十分突出，青壯年治理主體向城市轉(zhuǎn)移或者季節(jié)性流動(dòng)仍然非常普遍。農(nóng)村社會(huì)治理主體的缺位，成為“能人”“富人”脫穎而出的契機(jī)，并進(jìn)而成為農(nóng)村社會(huì)治理的主角。實(shí)際上，“能人”“富人”已經(jīng)通過(guò)自身的“努力”，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)形成穩(wěn)定的治理規(guī)則和秩序。政府資源支持、社會(huì)組織協(xié)助、農(nóng)村居民需求，無(wú)不經(jīng)由“能人”“富人”表達(dá)和實(shí)踐。無(wú)論是主動(dòng)委托，還是被動(dòng)借助，離開了“能人”“富人”，農(nóng)村社會(huì)可能立刻面臨治理難題。這就是農(nóng)村社會(huì)表面上的多元化治理，而實(shí)踐中的一元化治理，這是與社會(huì)治理要求不相適應(yīng)的。農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化治理，首先要關(guān)注并解決主體困境，這是關(guān)鍵性問(wèn)題。

(二)方法困境：鄉(xiāng)規(guī)民約與法律的沖突

十八屆四中全會(huì)提出要“充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在社會(huì)治理中的作用”，這是對(duì)“鄉(xiāng)規(guī)民約”積極性作用的肯定。鄉(xiāng)規(guī)民約作為農(nóng)村居民基于長(zhǎng)期共同生產(chǎn)生活實(shí)踐而形成的關(guān)于日常社會(huì)管理的規(guī)則，具有內(nèi)生性、自發(fā)性、自愿性、自主性，并作為農(nóng)村社會(huì)“長(zhǎng)治久安”之策，發(fā)揮著國(guó)法難以達(dá)到的社會(huì)控制作用，成為維護(hù)鄉(xiāng)土社會(huì)秩序的一種重要方式[14]。鄉(xiāng)規(guī)民約基于村組成員的自愿、自覺(jué)遵守，成為農(nóng)村社會(huì)治理的主要依據(jù)，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。但需要明確，鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)村社會(huì)所具有的國(guó)家制定法之外的社會(huì)規(guī)范[15]，是一種非正式制度，其在執(zhí)行過(guò)程中依靠的是自發(fā)和自愿，不具備法律約束力[16]。制定鄉(xiāng)規(guī)民約是村民自治內(nèi)容之一，具有民間性，雖不具有法律的強(qiáng)制力，但其作用卻不可替代。不可替代，并不意味其必然合法合理，如某些地方對(duì)外嫁女權(quán)益的限制，就與法律規(guī)定相悖，是違法的。實(shí)踐中，作為治理依據(jù)的鄉(xiāng)規(guī)民約等“土政策”同國(guó)家法律規(guī)定之間產(chǎn)生沖突的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)。

鄉(xiāng)規(guī)民約功能和作用的實(shí)現(xiàn)，所依靠的不是國(guó)家的強(qiáng)制力，而是村民群眾出自內(nèi)心的自我約束力，以及鄉(xiāng)村社會(huì)公共輿論的約束力[17]。這種自發(fā)、自覺(jué)的認(rèn)同和遵守，在農(nóng)村居民中逐漸形成一種固有的思維模式：內(nèi)部規(guī)則優(yōu)于外部法律，應(yīng)當(dāng)“先內(nèi)后外”。農(nóng)村社會(huì)治理，首先依照“約定俗成”的規(guī)則、規(guī)矩，即使與法律規(guī)定相沖突，也常借“自治”的名義固守法外秩序，即使侵犯農(nóng)村居民權(quán)益也在所不顧。這也是前文所述農(nóng)村社會(huì)“過(guò)度自治”的表現(xiàn)之一。法律是公共意志的體現(xiàn)，是國(guó)家對(duì)社會(huì)秩序、社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的最重要、最根本的規(guī)范，以維護(hù)公民權(quán)益為價(jià)值目標(biāo)。鄉(xiāng)規(guī)民約的多樣性與國(guó)家法律的統(tǒng)一性，在農(nóng)村社會(huì)相沖突，導(dǎo)致治理方法的困境，形成農(nóng)村社會(huì)法治秩序構(gòu)建的障礙。

(三)民主困境：制度民主與實(shí)踐民主的脫節(jié)

村民自治是農(nóng)村居民根據(jù)法律自主管理本村事務(wù)的基層民主制度，是一種有中國(guó)特色的基層民主形式；亦是新的歷史條件下農(nóng)村治理的一種重要形式，在社會(huì)主義民主建設(shè)和國(guó)家治理農(nóng)村的格局中居于重要地位[18]3-4。農(nóng)村居民通過(guò)創(chuàng)造性、開拓性地行使民主權(quán)利，把制度民主轉(zhuǎn)化為實(shí)踐民主，在維護(hù)自身權(quán)益的同時(shí)，還推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)治理。

自治是基層社會(huì)運(yùn)行的重要方式和依托，是基層社會(huì)充滿活力的重要源頭。它不但有利于激發(fā)群眾的積極性主動(dòng)性創(chuàng)造性、增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同，還有利于減少矛盾沖突、增進(jìn)社會(huì)和諧[19]。但在實(shí)踐中，因主體缺位、程序虛置等問(wèn)題，農(nóng)村社會(huì)治理的民主困境已經(jīng)出現(xiàn)，即制度民主與實(shí)踐民主產(chǎn)生脫節(jié)。具備必要自治能力的治理主體不斷向城市轉(zhuǎn)移，民主權(quán)利行為能力有限的老弱婦孺難以對(duì)農(nóng)村事務(wù)進(jìn)行充分、有效的民主表達(dá)，村民集體民主逐漸被異化為“村官”們的少數(shù)人民主，甚至是村主任個(gè)人的自主、自治、自決。這是民主制度實(shí)踐的困境，而非民主制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題。農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)踐，必然要解決這種困境，要考慮如何有效激活農(nóng)村社會(huì)治理資源，真正實(shí)現(xiàn)制度民主的功能和價(jià)值。

(四)約束困境：內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的乏力

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”[20]294。村民民主權(quán)利通過(guò)法定程序，委托或者授權(quán)給村民選舉產(chǎn)生的村民自治組織行使。本質(zhì)上，村民自治組織行使的是權(quán)利而非權(quán)力，但這種權(quán)利基于村自治秩序、村公共利益的需要，具有由自覺(jué)和輿論保障的約束性，對(duì)農(nóng)村居民產(chǎn)生一定的強(qiáng)制性，也因此具有“權(quán)力”的部分特征，可視為準(zhǔn)權(quán)力，而且是與農(nóng)村居民權(quán)益密切相關(guān)的權(quán)力。權(quán)力必須受到監(jiān)督和制約，村民自治組織的權(quán)力也必須受到制約，否則權(quán)力就有私用、濫用的危險(xiǎn)。

習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)：沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律。在村民自治制度和國(guó)家監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)中，對(duì)村民自治組織權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制在不斷完善，村民個(gè)體監(jiān)督、村民集體監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督，基層黨組織監(jiān)督、基層政府監(jiān)督、監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督，共同構(gòu)成村民自治組織權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制雖然發(fā)揮了必要的作用，但依然不能否認(rèn)實(shí)踐中存在的內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督乏力的困境。從內(nèi)部監(jiān)督來(lái)講，主體缺位、程序虛置、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與村委會(huì)勾連，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督等同于無(wú)。這也是農(nóng)村社會(huì)村官腐敗、違法犯罪的根本原因所在。從外部監(jiān)督來(lái)講，基層黨組織和村民自治組織“一肩挑”設(shè)置，導(dǎo)致基層黨組織監(jiān)督成為自我監(jiān)督；基層政府因在諸多工作中需要村民自治組織的支持和配合，從而形成權(quán)力共同體，其監(jiān)督流于形式；輿論監(jiān)督借助于社會(huì)關(guān)注效應(yīng)，是否能產(chǎn)生監(jiān)督效果，還取決于輿論壓力能否傳導(dǎo)至有關(guān)機(jī)關(guān)，其監(jiān)督效果存在不確定性。外部監(jiān)督機(jī)制中，監(jiān)察委員會(huì)是最有可能形成強(qiáng)力、有效監(jiān)督的機(jī)關(guān)。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”進(jìn)行監(jiān)察。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督是制度化、常態(tài)化、法治化的監(jiān)督，有望使村民自治組織權(quán)力監(jiān)督難題得到解決，但監(jiān)察力量有限與農(nóng)村社會(huì)情況復(fù)雜、權(quán)力主體多元、權(quán)力行為小微隱蔽等問(wèn)題，可能會(huì)影響監(jiān)督的效能。

四、農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)踐法治路徑的構(gòu)建

現(xiàn)代化治理實(shí)踐中，法治已成為黨和國(guó)家治國(guó)理政常態(tài)化的基本方式、首要方式。從歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)看，法治也更是奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大工程走向偉大勝利的必然方式[21]。農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)始終突出和堅(jiān)持法治原則、法治理念的運(yùn)用，堅(jiān)持走法治之路。

(一)強(qiáng)化監(jiān)督，依法加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理權(quán)力的約束

農(nóng)村社會(huì)治理實(shí)踐中，黨組織領(lǐng)導(dǎo)力、政府行政力、村民自治力等并存，各自有自己的權(quán)力職能，掌握著不同類型的治理資源。把各類權(quán)力均納入監(jiān)督范圍，規(guī)范其行使，形成共治合力，是農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

1.強(qiáng)化對(duì)基層黨組織的監(jiān)督

在國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)踐中，基層黨組織處于基礎(chǔ)地位，是實(shí)現(xiàn)黨的各項(xiàng)任務(wù)的基礎(chǔ)和依靠力量[22]?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定“農(nóng)村基層黨組織是農(nóng)村社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)者”，主要職責(zé)有“領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治理，做好法治宣傳教育、社會(huì)治安綜合治理等工作”?！稐l例》還在第六章專章規(guī)定了基層黨組織在“鄉(xiāng)村治理”中的具體職責(zé)。農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化在基層黨組織的直接領(lǐng)導(dǎo)下展開。但在實(shí)際工作中，少部分基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力弱，并不能成為農(nóng)村社會(huì)治理實(shí)踐的核心和中堅(jiān)。另有個(gè)別黨員在利益調(diào)整面前，喪失理想信念，違背為人民服務(wù)的初心，把上級(jí)黨委的囑托、基層群眾的信任當(dāng)作自己謀取私利的工具，引發(fā)黨群關(guān)系緊張?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對(duì)基層黨組織、黨員的監(jiān)督進(jìn)行了全面且明確的規(guī)定，以防范在農(nóng)村社會(huì)治理中出現(xiàn)貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)冗`紀(jì)、違法行為。因此，農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)踐，要首先抓住基層黨組織這個(gè)關(guān)鍵，要通過(guò)依法、依紀(jì)實(shí)施強(qiáng)有力的紀(jì)檢監(jiān)督，強(qiáng)化基層黨組織黨員的責(zé)任意識(shí)、大局意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，確?；鶎狱h組織成為農(nóng)村社會(huì)治理的堅(jiān)強(qiáng)堡壘，成為農(nóng)村社會(huì)治理的中堅(jiān)。

2.加強(qiáng)對(duì)基層政府權(quán)力的規(guī)范與約束

不管承認(rèn)與否， 國(guó)家權(quán)力對(duì)于城鄉(xiāng)基層社會(huì)的控制和影響始終存在， 而且不論城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展到何種程度， 都不會(huì)改變[23]96。基層政府權(quán)力一般不會(huì)直接介入農(nóng)村社會(huì)治理實(shí)踐，多是以政策宣講、資源分配、治理指導(dǎo)等形式，同農(nóng)村社會(huì)保持必要聯(lián)系。但實(shí)際上，受傳統(tǒng)“政經(jīng)合一”管理體制的影響，基層政府的權(quán)威性在農(nóng)村社會(huì)一直是根深蒂固地存在。基層政府在中國(guó)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)[24]。如果硬要讓基層政府從農(nóng)村社會(huì)治理中抽離并不現(xiàn)實(shí)，尤其是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，基層政府與農(nóng)村社會(huì)的聯(lián)系與互動(dòng)只會(huì)更加頻繁、緊密。在基層，地區(qū)發(fā)展不平衡、貧富差距拉大、利益分配不均、社會(huì)階層多元并分化、人民價(jià)值取向多元等矛盾交織在一起[25]。這些矛盾或者問(wèn)題，已經(jīng)超出基層群眾自我治理的能力范圍，農(nóng)村居民也習(xí)慣于直接找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣政府反映問(wèn)題。因此，基層政府權(quán)力在農(nóng)村社會(huì)治理實(shí)踐中是不可或缺的。既然基層政府權(quán)力向農(nóng)村社會(huì)延伸不可避免，就要注意防范權(quán)力的恣意濫用，要注重以制度規(guī)范基層政府權(quán)力行使，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。實(shí)踐中，基層政府擁有最豐富、最廣泛的資源，因而享有高度的權(quán)威性和合法性，主導(dǎo)社區(qū)治理的方向和內(nèi)容[26]。通過(guò)制度性規(guī)范、約束和監(jiān)督，確?；鶎诱畽?quán)力行使的邊界、范圍，確定行政權(quán)力同自治權(quán)力互動(dòng)的機(jī)制，以防止基層政府權(quán)力越界、濫權(quán)。

3.強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村社會(huì)自治權(quán)力的制度性約束

實(shí)踐中，農(nóng)村腐敗呈現(xiàn)出新的態(tài)勢(shì)，如腐敗案件占比提高、涉案金額攀升，“村兩委”一把手腐敗占比上升，腐敗主體泛化多元，腐敗多發(fā)、易發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域向扶貧、惠農(nóng)、征地拆遷等領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，腐敗形式更加多樣化，腐敗手段更加隱性變異，等等[27]。一方面，我們要肯定“村官”在農(nóng)村社會(huì)治理中的積極作用，另一方面，也要警惕“村官”已經(jīng)實(shí)質(zhì)性地參與到農(nóng)村社會(huì)的資源運(yùn)作和配置領(lǐng)域，掌握著中央和地方政府向農(nóng)村地區(qū)投入各種資源的控制權(quán)和分配權(quán)[28]。只要是權(quán)力，就有濫用、腐敗的可能，就有監(jiān)督和制約的必要。2018年《監(jiān)察法》制定實(shí)施以前，“村官”的腐敗行為缺乏有力、有效的監(jiān)督和懲戒，如果說(shuō)具備黨員身份的村官還能予以紀(jì)律懲戒的話，對(duì)非黨員身份的村官的懲戒幾乎缺位。紀(jì)律追責(zé)范圍有限、村民監(jiān)督缺乏力度、司法監(jiān)督依據(jù)不足等體制性矛盾，已經(jīng)成為農(nóng)村社會(huì)治理的嚴(yán)重阻礙。2018年《監(jiān)察法》把“基層群眾自治組織中從事管理的人員”納入監(jiān)察范圍中，正是在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，從國(guó)家和社會(huì)治理大局出發(fā)，以農(nóng)村居民根本權(quán)益保障為目標(biāo)，完成了對(duì)農(nóng)村社會(huì)自治權(quán)力進(jìn)行有力監(jiān)督的制度安排，司法實(shí)踐上對(duì)其責(zé)任追究也有了明確的法律依據(jù)，制度性、規(guī)范性、經(jīng)常性、嚴(yán)肅性兼具的有力監(jiān)督，是農(nóng)村社會(huì)治理法治化的重要保障。

(二)以法治為中心構(gòu)建“三治融合”農(nóng)村社會(huì)治理體系

十九大明確“三治融合”是農(nóng)村社會(huì)治理的重要機(jī)制。“三治融合”治理體系下，自治是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村居民的主體性地位，是農(nóng)村社會(huì)治理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；法治強(qiáng)調(diào)法律在農(nóng)村社會(huì)的規(guī)范性作用，是農(nóng)村社會(huì)治理的有力支撐；德治強(qiáng)調(diào)建立在農(nóng)村居民自我約束、自覺(jué)遵守基礎(chǔ)上的內(nèi)生規(guī)則的規(guī)范與引導(dǎo)，是農(nóng)村社會(huì)治理的有力促進(jìn)。一般認(rèn)為，三治融合的關(guān)鍵邏輯是樹立自治的核心地位[29]，或者強(qiáng)調(diào)“三治融合”應(yīng)該堅(jiān)持以自治為核心、法治為保障、德治為基礎(chǔ)的原則[30]。但考慮在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，村民自治面臨的根本性障礙是農(nóng)村治理主體流失、農(nóng)村空心化趨勢(shì)加劇。尤其是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民的離農(nóng)是不可逆的，且離農(nóng)趨勢(shì)處于加速期，鄉(xiāng)村治理的核心主體將延續(xù)“缺位”狀態(tài)[31]。治理精英和治理主體流失，“空心化”“老齡化”現(xiàn)象加劇，村民自治經(jīng)受著嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)?？紤]到村民自治主體缺位、村民自治實(shí)為村民委員會(huì)自治或者村官自治、民主管理實(shí)為村官管理等現(xiàn)實(shí)性自治障礙，推動(dòng)構(gòu)建以法治為原則的農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化治理體系，是一種有效的選擇。

(三)加強(qiáng)制度性法律宣傳，強(qiáng)化法律意識(shí)與權(quán)威

作為諸多治國(guó)方略之一，法治是人類社會(huì)在維護(hù)自身權(quán)益、規(guī)范公共權(quán)力、構(gòu)建社會(huì)秩序的最理想、最優(yōu)越的模式。法治強(qiáng)調(diào)，憲法和法律至高無(wú)上，人人皆受法律統(tǒng)治而非任性統(tǒng)治，任何人和組織都無(wú)僭越法律之權(quán)力[32]。而農(nóng)村社會(huì)以村莊為基礎(chǔ)形成一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的生活共同體，在長(zhǎng)期生活中已經(jīng)形成較為穩(wěn)定的規(guī)則與秩序。而村莊自古以來(lái)就是一種制度與秩序的裝置，利益關(guān)聯(lián)者一般都通過(guò)制度規(guī)范、相互作用與行為關(guān)系來(lái)影響社會(huì)秩序[33]。在多種規(guī)則作用下，農(nóng)村社會(huì)中矛盾多發(fā)、頻發(fā)，且各種利益糾葛交織在一起，導(dǎo)致基層工作看似簡(jiǎn)單，實(shí)則難以徹底解決。特別需要指出的是，因農(nóng)村居民自身文化知識(shí)和法律意識(shí)的不足，具備普遍性效力的法律，在農(nóng)村社會(huì)的實(shí)施似乎遭遇阻礙，具備規(guī)范性、權(quán)威性的法律很難在農(nóng)村社會(huì)得到普遍的認(rèn)同和遵守。

2020年12月，中共中央印發(fā)《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020―2025年)》，部署實(shí)施“八五”普法規(guī)劃。自1986年開始實(shí)施的制度性普法工作，雖取得了一定的效果，但也存在著與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系不大、關(guān)聯(lián)性不足、針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題。因此，在新一輪的普法工作中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《綱要》的要求，要分地區(qū)、分對(duì)象，突出針對(duì)性、實(shí)效性，真正把與農(nóng)村社會(huì)生活中聯(lián)系緊密、農(nóng)村居民利益相關(guān)的法律宣傳到位，落實(shí)到位。只有這樣，才能保證法治觀念、法治意識(shí)在農(nóng)村社會(huì)得以形成和確立，才能在農(nóng)村社會(huì)廣泛形成敬法畏法尊法守法的意識(shí)，才能為農(nóng)村社會(huì)治理法治化奠定基礎(chǔ)。

農(nóng)村社會(huì)的法治資源比較貧乏，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法治資源供給保障，除了制度性法律宣傳外，也要通過(guò)制度性設(shè)計(jì)和實(shí)踐，不斷推動(dòng)法治資源向農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)移，如培養(yǎng)農(nóng)村法律工作者、法律服務(wù)人員下鄉(xiāng)、多樣化法律文化培育等，通過(guò)資金、智力、人才支持，實(shí)現(xiàn)法治服務(wù)農(nóng)民、法治保障農(nóng)村的目標(biāo)。2019年的《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》就“農(nóng)村法律服務(wù)體系建設(shè)”提出，要求“均衡配置城鄉(xiāng)基本公共法律服務(wù)資源”，要“充分發(fā)揮司法所統(tǒng)籌矛盾糾紛化解、法治宣傳、基層法律服務(wù)、法律咨詢等功能，發(fā)揮律師、基層法律服務(wù)工作者的作用，健全村法律顧問(wèn)制度，加快推進(jìn)村法律顧問(wèn)全覆蓋”[34]?！斗ㄖ紊鐣?huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020―2025年)》也已經(jīng)部署“法治鄉(xiāng)村創(chuàng)建活動(dòng)”，就律師等法律從業(yè)人員參與農(nóng)村法治建設(shè)提出要求?？偟膩?lái)講，在政策層面上，法治資源向農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)移已經(jīng)有所保障。接下來(lái)，就是把政策規(guī)定落到實(shí)處，不斷推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理法治化實(shí)踐。