吳慧嫻，付光偉

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475000)

2021年《政府工作報(bào)告》指出，“加快數(shù)字社會(huì)建設(shè)步伐，提高數(shù)字政府建設(shè)水平，營(yíng)造良好數(shù)字形態(tài)，建設(shè)數(shù)字中國(guó)”[1]9?！皵?shù)字政府”概念始于1998年美國(guó)前總統(tǒng)戈?duì)栄葜v中所提到的“數(shù)字地球”，期間經(jīng)過(guò)“電子政務(wù)”“政務(wù)信息化”“數(shù)字化治理”“數(shù)字政府”等多個(gè)概念的延伸擴(kuò)展。當(dāng)下的數(shù)字政府是借助大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府決策、政務(wù)管理、公共服務(wù)提供等多領(lǐng)域的數(shù)字化，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部改革及外部行政的創(chuàng)新或再造，繼而打造公開(kāi)透明、民主開(kāi)放的政府形象的一種政府形態(tài)。

本文采用的研究方法為社會(huì)史研究方法，即結(jié)合社會(huì)發(fā)展的大背景，對(duì)數(shù)字政府這一概念在我國(guó)不同社會(huì)階段的書面表達(dá)方式、具體內(nèi)涵以及在政府治理中的作用發(fā)揮進(jìn)行分析。在已有研究中，學(xué)者觀點(diǎn)集中于數(shù)字政府的建設(shè)性、前瞻性問(wèn)題，對(duì)于其如何產(chǎn)生、如何發(fā)展、如何被政府治理運(yùn)用的發(fā)展過(guò)程研究相對(duì)較少。因此，本文從新的研究視角對(duì)數(shù)字政府這一概念在我國(guó)的出現(xiàn)至今被廣泛研究的整個(gè)演進(jìn)過(guò)程進(jìn)行研究，明確信息技術(shù)在政府治理過(guò)程中的重要作用，對(duì)政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系是如何隨著技術(shù)進(jìn)步而發(fā)展的、公共權(quán)力是如何隨著政府改革而再造的等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討，并基于上述分析對(duì)數(shù)字政府的發(fā)展愿景進(jìn)行展望，希望為數(shù)字政府在實(shí)踐過(guò)程中的進(jìn)一步推進(jìn)提供具有建設(shè)性的觀點(diǎn)。

一、信息輸出：數(shù)字政府中的“數(shù)字”內(nèi)涵

目前來(lái)看，“數(shù)字”普遍情況下指的是阿拉伯?dāng)?shù)字。人類社會(huì)的生產(chǎn)和實(shí)踐需要設(shè)計(jì)和規(guī)劃，生產(chǎn)力和生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展需要計(jì)算，數(shù)字是在社會(huì)發(fā)展的客觀需要中產(chǎn)生的?？萍几锩暗臄?shù)字是無(wú)差別化、無(wú)附加色彩的客觀存在，是掌握在專業(yè)人員手中的一種科學(xué)手段，隨著科技革命進(jìn)程的推進(jìn)與社會(huì)資本的積累，人類社會(huì)開(kāi)始大力發(fā)展電氣化，數(shù)字的應(yīng)用與處理技術(shù)迅速發(fā)展。20世紀(jì)中期，計(jì)算機(jī)應(yīng)運(yùn)而生，最初的計(jì)算機(jī)是一種按照已設(shè)置好的程序進(jìn)行自動(dòng)的、快速的數(shù)值計(jì)算與信息處理的智能電子設(shè)備，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)使信息革命達(dá)到巔峰。計(jì)算機(jī)朝著智能化方向發(fā)展，開(kāi)始進(jìn)入工作學(xué)習(xí)、記憶存儲(chǔ)、網(wǎng)絡(luò)通信等領(lǐng)域，數(shù)字經(jīng)過(guò)排列組合轉(zhuǎn)化為每個(gè)人都無(wú)時(shí)無(wú)刻都在接觸與再創(chuàng)造的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)系統(tǒng)進(jìn)行輸出與加工，得以轉(zhuǎn)化為信息并輸出被利用。21世紀(jì)出現(xiàn)筆記本化、專業(yè)化，數(shù)字在人們的腦力勞動(dòng)和信息共享中開(kāi)始廣泛應(yīng)用。如張康之所言：“數(shù)字是由我們社會(huì)中的少數(shù)人(更多的時(shí)候是由專家)提煉出來(lái)的，而數(shù)據(jù)則是每一個(gè)人都參與生產(chǎn)的，每個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)中的一言一行都生產(chǎn)出數(shù)據(jù)。”[2]因此，“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”“數(shù)字化”等概念中的“數(shù)字”更多指的是利用多種智能化電子媒介而進(jìn)行的信息輸出。

信息的出現(xiàn)與傳播是隨著人類社會(huì)的階段發(fā)展而發(fā)展的，人類社會(huì)出現(xiàn)互動(dòng)交往的同時(shí)也就有了信息交流，當(dāng)將互動(dòng)交往的內(nèi)容進(jìn)行二次互動(dòng)時(shí)，也就形成了傳播。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，社會(huì)治理類型為統(tǒng)治治理，社會(huì)治理以統(tǒng)治者為導(dǎo)向，政府與民眾處于統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，信息傳播媒介以口頭傳播為主，信息資源掌握在統(tǒng)治階級(jí)手中，被治理者往往很難或者很少獲得信息。進(jìn)入近代社會(huì)，社會(huì)治理經(jīng)過(guò)了精英治理到政府組織與非政府組織的合作治理再到以民眾參與、民主政治的整體性治理，信息的傳播媒介也由口頭媒介發(fā)展到書面媒介、電子媒介。如徐曉林所言：“事實(shí)上，一部電腦技術(shù)的發(fā)展史，就是集權(quán)趨向分權(quán)的歷史?！盵3]政府、民眾、市場(chǎng)的角色開(kāi)始發(fā)生變化，信息越來(lái)越容易被獲取、越來(lái)越被民眾關(guān)注，政府治理中的信息不再只是政府機(jī)構(gòu)的工作對(duì)象，而是公眾、社會(huì)團(tuán)體等非政府成員參與治理的共享資源。如戴長(zhǎng)征、鮑靜提出的“信息社會(huì)的政府職能則以數(shù)據(jù)融通和提供智慧服務(wù)為主……以信息化推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[4]。

二、從新公共管理到數(shù)字時(shí)代治理

20世紀(jì)70年代末80年代初，西方政府財(cái)政危機(jī)、科技革命、經(jīng)濟(jì)全球化等促進(jìn)了新公共管理運(yùn)動(dòng)，以公共選擇和交易成本理論為依據(jù)的新公共管理認(rèn)為官僚制已無(wú)法擺脫當(dāng)前的困境，故以公共管理為改革指導(dǎo)的西方政府引進(jìn)企業(yè)管理模式，旨在構(gòu)建“無(wú)縫隙”政府，進(jìn)行整體治理、以顧客為導(dǎo)向，公民開(kāi)始參與政治生活并出現(xiàn)各種各樣的公共服務(wù)需求，更多的是對(duì)政府工作的要求，出于公民對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)、政府事務(wù)公開(kāi)透明化的要求，而正值發(fā)展巔峰期的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)產(chǎn)業(yè)是政府良好的合作伙伴，政府開(kāi)始與相關(guān)企業(yè)展開(kāi)合作，嘗試?yán)没ヂ?lián)網(wǎng)提供信息服務(wù)，由此出現(xiàn)了“電子政務(wù)”的概念。

1998年，美國(guó)前副總統(tǒng)戈?duì)柊l(fā)表的“數(shù)字地球——新世紀(jì)人類星球之認(rèn)識(shí)”演說(shuō)中首次提出了數(shù)字地球概念[5]，數(shù)字治理開(kāi)始成為新的治理維度，越來(lái)越多的國(guó)家以數(shù)字化建設(shè)為政府改革的建構(gòu)中心，其中，英、美等國(guó)家處于數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)先水平，我國(guó)以“電子政務(wù)”建設(shè)為開(kāi)端，起步較早，但地區(qū)間發(fā)展較不均衡，部分地區(qū)已建立完備的數(shù)字政府體系并充分利用或已完成了智慧城市建設(shè)，部分地區(qū)仍處于辦公自動(dòng)化建設(shè)階段。

三、我國(guó)數(shù)字政府概念的演進(jìn)

信息技術(shù)的迅速發(fā)展、廣泛普及催生了“數(shù)字社會(huì)”概念，公共管理改革中對(duì)技術(shù)的重視賦予了政府治理數(shù)字化的特征，“數(shù)字政府”概念是實(shí)踐探索和理論發(fā)展的必然結(jié)果。我國(guó)數(shù)字政府概念演進(jìn)過(guò)程時(shí)間跨度將近40年，演進(jìn)過(guò)程可分為“電子政務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+政府”“智慧治理”“數(shù)字政府”四個(gè)階段。

(一)“電子政務(wù)”階段：1992―2010年

這一階段中，我國(guó)的“數(shù)字政府”建設(shè)演化形態(tài)為電子政務(wù)建設(shè)。從20世紀(jì)80年代末到90年代初，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端使改革在國(guó)內(nèi)推行中遇到重重阻力，同時(shí)，世界社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)遭遇挫折，面對(duì)國(guó)內(nèi)外的嚴(yán)峻局勢(shì)，為了調(diào)動(dòng)人民積極性、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1992年，中共十四大提出了“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)，同時(shí)在政府改革方面也以“權(quán)力下放”為方向，為了擴(kuò)大地方政府在經(jīng)濟(jì)上的自主治理權(quán)，1994年我國(guó)又推出了分稅制改革，在行政分權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)行了財(cái)政分權(quán)，此后的數(shù)次機(jī)構(gòu)改革從數(shù)量和結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)單調(diào)整繼而轉(zhuǎn)向政府職能的科學(xué)劃分及運(yùn)行高效。

與機(jī)構(gòu)改革相適應(yīng)，在這一階段的電子政務(wù)建設(shè)中，我國(guó)政府經(jīng)歷了利用計(jì)算機(jī)進(jìn)行相關(guān)產(chǎn)業(yè)的輔助運(yùn)算到利用計(jì)算機(jī)進(jìn)行政府信息系統(tǒng)建設(shè)的轉(zhuǎn)變，這表明我國(guó)政府將計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始運(yùn)用于政府管理從無(wú)到有的過(guò)程，初步發(fā)展階段的電子政務(wù)在政策制定、技術(shù)掌握、制度規(guī)范等方面都尚不完善。我國(guó)這一階段的相關(guān)實(shí)踐本質(zhì)上比較接近吉爾·加西亞(Gil-Garcia)關(guān)于數(shù)字政府概念的觀點(diǎn)，即“數(shù)字政府是公共部門使用信息和通信技術(shù)，旨在改善信息和服務(wù)供給，鼓勵(lì)公民參與決策的過(guò)程”[6]。

在中國(guó)知網(wǎng)“全文”索引下搜索“電子政務(wù)”，最早的一篇文獻(xiàn)為1993年11月22日發(fā)表的《江西省人民政府辦公廳關(guān)于建立江西省政府系統(tǒng)微機(jī)加密通訊網(wǎng)的通知》，其內(nèi)容主要為推行辦公自動(dòng)化，完善政府決策服務(wù)系統(tǒng)，關(guān)于“電子政務(wù)”相關(guān)表述為：“通訊網(wǎng)的開(kāi)通將會(huì)為各用戶工作站利用通訊網(wǎng)綜合信息庫(kù)提供方便有效的檢索手段，各用戶工作站還可以進(jìn)行橫向信息溝通，逐步實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)信息多層次、大容量的共享和利用?！盵7]

1993年底，我國(guó)啟動(dòng)金關(guān)、金卡、金橋的“三金”工程，其工程目標(biāo)是建設(shè)“信息準(zhǔn)高速國(guó)道”；1999年，為了對(duì)大量政府信息資源進(jìn)行有價(jià)值的開(kāi)發(fā)利用以及追上各國(guó)先進(jìn)的政府網(wǎng)站建設(shè)步伐、提高政府的管理水平及辦公效率、促進(jìn)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始興起“政府上網(wǎng)”工程；2002年，我國(guó)組建國(guó)家信息化小組；2003年，電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)一步確立了“一站、兩網(wǎng)、四庫(kù)、十二金”的工作重點(diǎn)；2006年，國(guó)家信息化小組發(fā)布《國(guó)家電子政務(wù)總體框架》。

知網(wǎng)平臺(tái)“全文”檢索狀態(tài)下搜索“數(shù)字政府”，檢索結(jié)果中最近一篇為梁木生發(fā)表于《中國(guó)行政管理》的《略論“數(shù)字政府”運(yùn)行的技術(shù)規(guī)則》一文，作者指出“數(shù)字政府”是“賦予政府智能化和技術(shù)化屬性，是與道德、制度共同預(yù)防權(quán)力濫用的一種技術(shù)規(guī)制手段”[8]。綜上，此階段的工作重點(diǎn)是為了提高行政效率而進(jìn)行的辦公自動(dòng)化，為了信息化發(fā)展帶動(dòng)工業(yè)發(fā)展，進(jìn)而調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)的政務(wù)信息化，此階段中的“電子政務(wù)”在政府工作中是一種輔助性的治理手段，而并非一種完善的治理模式。

(二)“互聯(lián)網(wǎng)+政府”階段：2011―2015年

2011年是“十二五”規(guī)劃的起點(diǎn)，數(shù)字政府至此進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展期。2013年召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)提出服務(wù)性政府是國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，明確要加快改善民生建設(shè)，此階段的各級(jí)政府圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化政府服務(wù)、激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力進(jìn)行改革。此時(shí)的數(shù)字政府演化形態(tài)為多產(chǎn)業(yè)共同推行的“互聯(lián)網(wǎng)+政府”，所謂的“互聯(lián)網(wǎng)+”是基于數(shù)字技術(shù)在社會(huì)資源中的優(yōu)化配置作用而提出的，這也是一種新型的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

此時(shí)的互聯(lián)網(wǎng)不僅應(yīng)用于其催生的新興信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也廣泛應(yīng)用于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如傳統(tǒng)制造業(yè)開(kāi)始使用智能化的制造平臺(tái)進(jìn)行制造跟蹤；互聯(lián)網(wǎng)也開(kāi)始應(yīng)用于基層政府的治理中，如建立社區(qū)醫(yī)療共享信息庫(kù)等。互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)始滲透于與民眾息息相關(guān)的醫(yī)療、教育、交通等領(lǐng)域，在購(gòu)物、通信等方面更是發(fā)展迅速，“2011年底，淘寶網(wǎng)單日交易額峰值就達(dá)到了43.8億元”[9]，同時(shí)在政府與市場(chǎng)的互動(dòng)基礎(chǔ)上，對(duì)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策，尤其是新興信息產(chǎn)業(yè)的管制政策方向，也從政府管制逐步形成了市場(chǎng)約束的條件機(jī)制，政府在信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展中扮演的更多是投資者與消費(fèi)者的角色。

“十一五”時(shí)期，各地市推行辦公自動(dòng)化進(jìn)行協(xié)同辦公，在此基礎(chǔ)上，“十二五”期間的云基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)和云平臺(tái)建設(shè)服務(wù)在品種和數(shù)量上急劇增加，電子政務(wù)建設(shè)的市場(chǎng)大環(huán)境推動(dòng)了電子政務(wù)實(shí)踐發(fā)展，其中技術(shù)創(chuàng)新、概念創(chuàng)新層出不窮。單個(gè)部門開(kāi)展或多個(gè)部門共同建設(shè)的電子政務(wù)相關(guān)項(xiàng)目在全國(guó)范圍內(nèi)鋪展開(kāi)來(lái)，如“國(guó)家下一代互聯(lián)網(wǎng)示范城市”建設(shè)項(xiàng)目等，微博微信軟件的流行促使各級(jí)政府建立了政務(wù)官方微博、微信公眾號(hào)等政務(wù)信息平臺(tái)。

2013年不僅出現(xiàn)了余額寶、微信支付等金融創(chuàng)新項(xiàng)目，利用大數(shù)據(jù)分析揭露證券市場(chǎng)基金黑幕，更出現(xiàn)了電商經(jīng)濟(jì)、物流革新等新勢(shì)力，因此，2013年被稱為大數(shù)據(jù)元年。2014年，“大數(shù)據(jù)”首次被寫入國(guó)務(wù)院工作報(bào)告。2015年，我國(guó)啟動(dòng)了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，“大數(shù)據(jù)”成為這一階段的“熱詞”。

在我國(guó)政治體制改革方面，“簡(jiǎn)政放權(quán)”被多次提到重要引導(dǎo)地位，2013年3月發(fā)布了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，5月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)的全國(guó)電視電話會(huì)議提出，要處理好政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)成為政府建設(shè)的價(jià)值取向。同年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，要建立兩化融合管理體系、培育跨界融合新模式、進(jìn)一步完善國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施等目標(biāo)，這表明我國(guó)已進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代。

2015年12月16日，在浙江烏鎮(zhèn)第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上，習(xí)近平主席指出，“以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)日新月異，引領(lǐng)了社會(huì)生產(chǎn)新變革，創(chuàng)造了人類生活新空間，拓展了國(guó)家治理新領(lǐng)域，極大提高了人類認(rèn)識(shí)水平，認(rèn)識(shí)世界、改造世界的能力得到了極大提高”[10]。同年年底，李克強(qiáng)總理指出，“政府的監(jiān)管模式須與之(互聯(lián)網(wǎng)+)相適應(yīng)”。這表明，互聯(lián)網(wǎng)除了應(yīng)用于公共服務(wù)的提供、公共信息的整合之外，還將作用于政府監(jiān)管模式的變化，政府與市場(chǎng)開(kāi)始出現(xiàn)雙向監(jiān)督的互動(dòng)傾向?；ヂ?lián)網(wǎng)已滲入政府工作的多個(gè)環(huán)節(jié)，此時(shí)的電子政務(wù)概念應(yīng)具有更深層次的含義，是對(duì)治理模式的改變，屬于數(shù)字政府的第二種演化狀態(tài)。電子政務(wù)應(yīng)是在全球背景下，政府利用互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)和其他相關(guān)技術(shù)，以完善信息整合、政府監(jiān)管、服務(wù)優(yōu)化等方面構(gòu)建更適合全球信息時(shí)代的政府結(jié)構(gòu)為目標(biāo)的治理模式。

(三)“智慧治理”階段：2016―2017年

從2016年至2017年，數(shù)字政府進(jìn)入新階段，同時(shí)也是數(shù)字政府概念發(fā)展的第三個(gè)階段。這也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，如何理清權(quán)力、發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)、釋放出我國(guó)改革的巨大潛力是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵保障。

2016年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府報(bào)告中明確提出了簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革要求，深化“放管服”改革的重要著力點(diǎn)就是要繼續(xù)以簡(jiǎn)政放權(quán)為抓手，刺激地方政府活力，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量，運(yùn)用新型手段，不斷提高人民生活質(zhì)量，而利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是完成“放管服”改革價(jià)值取向目標(biāo)的首選良策，如國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》提出：“建立健全首問(wèn)負(fù)責(zé)、一次性告知、并聯(lián)辦理、限時(shí)辦結(jié)等制度，積極推行一站式辦理、上門辦理、預(yù)約辦理、自助辦理、同城通辦、委托代辦等服務(wù)，消除 ‘中梗阻’，打通群眾辦事‘最后一公里’?！盵11]

在這一階段，4G網(wǎng)絡(luò)的普及和微博、抖音等智能手機(jī)軟件的盛行使民眾獲取社會(huì)信息的渠道和內(nèi)容更加多元化，社會(huì)輿論的引導(dǎo)功能日益強(qiáng)大，如近年來(lái)社會(huì)惡性事件引起的社會(huì)廣泛關(guān)注，都在一定程度上起到了推動(dòng)作用和監(jiān)督問(wèn)責(zé)作用，但也存在一定的惡性輿論引導(dǎo)。此階段，政府也開(kāi)始使用智慧軟件建設(shè)在線相關(guān)官方通道，進(jìn)一步深化與民眾的聯(lián)系，政府與民眾在傳統(tǒng)意義上的正式關(guān)系基礎(chǔ)上有了更直觀的信息發(fā)布與溝通渠道，同時(shí)政府部門在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)中也起到監(jiān)督作用，進(jìn)而能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地引導(dǎo)社會(huì)輿論、糾正錯(cuò)誤信息，為社會(huì)治理有序進(jìn)行添磚加瓦，此時(shí)的政府在社會(huì)治理中擔(dān)任了“輿論引導(dǎo)者”和“社會(huì)信息篩選者”的角色。

習(xí)近平同志在2017年底論述大數(shù)據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略時(shí)，指出要“加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)”，同時(shí)要“運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平”[12]。此時(shí)，信息化已處于全面滲透的階段，大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)不再只是一種輔助的政府治理手段，而是成為公共治理本身的一個(gè)組成部分，政府的角色不再只是發(fā)布命令的權(quán)威者，而是互聯(lián)網(wǎng)的智慧型管理員，管理依據(jù)即為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。政府機(jī)構(gòu)、民眾、企業(yè)都是互聯(lián)網(wǎng)中不同的節(jié)點(diǎn)，各節(jié)點(diǎn)之間存在著明顯的線性聯(lián)系，各種聯(lián)系相互交叉，構(gòu)成了密集的網(wǎng)絡(luò)，期間的相互監(jiān)督在加強(qiáng)約束市場(chǎng)的同時(shí)約束了政府不合理行為，促進(jìn)政府公共服務(wù)及民生保障更完善。因此，政府的數(shù)字化走向是趨勢(shì)所在，在具體的信息化政策方面也有體現(xiàn)，如數(shù)字城市與物聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合而成的新型智慧城市建設(shè)，從2012年的首批國(guó)家智慧城市試點(diǎn)到2017年底，已有超過(guò)500個(gè)城市明確提出或正在建設(shè)智慧城市。

綜上，這一階段賦予了“數(shù)字政府”概念普適性、前瞻性的特征，進(jìn)一步表明數(shù)字政府是在大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)作用下建立的一種新機(jī)制、新渠道、新平臺(tái)、新選擇，是現(xiàn)有條件下提高我國(guó)治理能力、促進(jìn)治理體系現(xiàn)代化的良策。

(四)“數(shù)字政府”階段：2018年至今

第四階段為2018年至今，這一階段為數(shù)字政府的明確轉(zhuǎn)化階段。2019年召開(kāi)的黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》首次明確使用“數(shù)字政府”這一概念，這是我國(guó)從電子政務(wù)到數(shù)字政府跨越性的一步，各地也開(kāi)始響應(yīng)黨中央號(hào)召，積極思考與謀劃，在政府服務(wù)中引入互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，結(jié)合自身需要進(jìn)行政務(wù)服務(wù)的改革，出現(xiàn)了一系列中國(guó)方案。如2018年3月份被正式寫入李克強(qiáng)總理政府工作報(bào)告的浙江省“最多跑一次”改革[13]、廣東省發(fā)布的《廣東省“數(shù)字政府建設(shè)”總體規(guī)劃(2018―2020年)》指導(dǎo)文件[14]、貴州省建立了“云上貴州”政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)[15]。《2020聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名提升至全球第45位，在衡量國(guó)家電子政務(wù)發(fā)展水平核心指標(biāo)的在線服務(wù)指數(shù)排名上，中國(guó)表現(xiàn)躍升至全球第9位，達(dá)到“非常高”水平[16]，我國(guó)已進(jìn)入全面建設(shè)數(shù)字政府階段。

綜上，這一階段把數(shù)字政府上升到了國(guó)家新高度，數(shù)字政府建設(shè)在一定程度上具有了合法化、制度化?！皵?shù)字政府”不再只是一個(gè)政府治理的模式選擇、技術(shù)倡導(dǎo)，而是我國(guó)偉大進(jìn)程中應(yīng)有的一個(gè)發(fā)展階段，是建設(shè)靈活高效的政府、民眾積極參與的社會(huì)環(huán)境及充滿活力的市場(chǎng)的必需之路。“數(shù)字政府的實(shí)質(zhì)是為治理賦能，其價(jià)值追求應(yīng)該是通過(guò)在線服務(wù)和數(shù)字民主，構(gòu)建政府與公眾和企業(yè)之間的網(wǎng)絡(luò)命運(yùn)共同體”[17]。因此我國(guó)國(guó)情下的數(shù)字政府概念如下：數(shù)字政府是借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府決策、政務(wù)管理、公共服務(wù)提供等多領(lǐng)域的數(shù)字化，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部改革及外部行政的創(chuàng)新或再造，繼而打造公開(kāi)透明、民主開(kāi)放的政府形象的一種政府形態(tài)。

四、數(shù)字政府：公共管理改革新形態(tài)

數(shù)字政府可以加強(qiáng)公共權(quán)力的技術(shù)規(guī)制。在過(guò)去數(shù)十年的發(fā)展中，辦公自動(dòng)化提升了政府機(jī)構(gòu)工作效率，同時(shí)也加速了政務(wù)信息化過(guò)程，簡(jiǎn)化了公務(wù)人員的工作程序，互聯(lián)網(wǎng)的接入延伸了信息流動(dòng)的范圍和深度，拓寬了民眾參與的渠道及覆蓋面。社會(huì)治理的中心是“人”，治理者與被治理者都是“人”，人具有經(jīng)濟(jì)人、社會(huì)人兩種屬性，政務(wù)人員的效率低下往往來(lái)自于其角色的屬性沖突，根本上就是公共權(quán)力的不合理運(yùn)行。目前，對(duì)公共權(quán)力的約束包括制度約束與道德約束，而大數(shù)據(jù)平臺(tái)、物聯(lián)網(wǎng)等具有即時(shí)的、不可更改的技術(shù)屬性，與政務(wù)人員不確定性較強(qiáng)的道德屬性具有高度耦合性，因此能夠加強(qiáng)約束公共權(quán)力、規(guī)制公共權(quán)力的組織與運(yùn)行方式。

科學(xué)技術(shù)發(fā)展一直是社會(huì)發(fā)展及治理的重要支撐。數(shù)字政府這一新型政府形態(tài)在提高政府治理能力、推動(dòng)治理體系現(xiàn)代化方面提供強(qiáng)大動(dòng)力，在社會(huì)治理中具有使治理更精確、政策方向更科學(xué)、公共服務(wù)更優(yōu)質(zhì)等顯著優(yōu)勢(shì)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，不同演化形態(tài)下的數(shù)字政府在我國(guó)的政府建設(shè)中發(fā)揮著強(qiáng)大的輔助和補(bǔ)充功能，與社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展有著密不可分的聯(lián)系，在如今的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，大數(shù)據(jù)的普遍應(yīng)用及人工智能的快速發(fā)展表明數(shù)字化可以發(fā)揮更大的作用。

數(shù)字政府已成為政府治理和社會(huì)治理共同面臨的新形態(tài)。公共管理始終處于改革與尋求改革的過(guò)程中，新公共管理這一理論使管理這一活動(dòng)自由化、市場(chǎng)化，其在很多國(guó)家應(yīng)用實(shí)踐過(guò)程中具有局限性。丹哈特夫婦的著作《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》中，在對(duì)新公共管理理論反思和批判的基礎(chǔ)上提出的新公共服務(wù)理論，指出政府應(yīng)追求公共利益，更加符合現(xiàn)代社會(huì)，其觀點(diǎn)認(rèn)為“效率和生產(chǎn)力等價(jià)值觀不應(yīng)喪失，但應(yīng)當(dāng)被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中”[18]。此后出現(xiàn)的整體性治理理論提出了協(xié)同治理、無(wú)縫隙公共服務(wù)，整體性治理一個(gè)明顯的特征就是利用共享的數(shù)據(jù)庫(kù)和互動(dòng)的信息，這一理論對(duì)我國(guó)行政體制改革的一個(gè)重要啟示就是注重?cái)?shù)字信息技術(shù)的應(yīng)用，而數(shù)字政府也就是這一啟示作用的重大建設(shè)成果。因此，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)是規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行過(guò)程、擴(kuò)大社會(huì)公共利益的有效策略，是國(guó)家治理能力和治理體系建設(shè)現(xiàn)代化的技術(shù)支撐，更是政府治理和社會(huì)治理的新形態(tài)，在數(shù)字政府變革中，社會(huì)組織形式、社會(huì)權(quán)力關(guān)系都面臨著被重新塑造的問(wèn)題，如何在數(shù)字政府時(shí)代，增加國(guó)家理性，提升社會(huì)治理和公共管理的整體效能，是公共管理體系優(yōu)化的未來(lái)目標(biāo)。