摘 要： 隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，全面建成小康社會(huì)目標(biāo)不斷推進(jìn)，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)載體的國土空間的開發(fā)與保護(hù)卻面臨巨大壓力。黨的“十八大”以來，黨和國家高度重視生態(tài)文明建設(shè)。構(gòu)建完善的空間規(guī)劃體系，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，是生態(tài)文明監(jiān)管體制改革的重要內(nèi)容。2018年第十三屆全國人大立法規(guī)劃分別將制定“國土空間開發(fā)保護(hù)法”和國土空間規(guī)劃相關(guān)立法列入其第二類和第三類立法項(xiàng)目。2019年自然資源部立法計(jì)劃更是明確提出，要積極推進(jìn)制定“國土空間開發(fā)保護(hù)法”和“國土空間規(guī)劃法”。更好、更合理的進(jìn)行國土空間規(guī)劃，是堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段，是法治中國建設(shè)的應(yīng)有之義，更是保障國家戰(zhàn)略有效實(shí)施、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然要求。

關(guān)鍵詞：國土空間;規(guī)劃法;立法構(gòu)想

一、“國土空間規(guī)劃法”的重要意義

國土空間規(guī)劃法是指調(diào)整在國土空間規(guī)劃的制定、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、檢查過程中所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。2019年初，習(xí)近平總書記指出國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。但是目前我國國土空間規(guī)劃滯后，空間統(tǒng)籌管控乏力，部門職能割裂、重疊交叉，管理?xiàng)l塊分割，法規(guī)體系標(biāo)準(zhǔn)各異，導(dǎo)致規(guī)劃的約束性和剛性不強(qiáng)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一困難。

“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”生動(dòng)形象的反映了我國規(guī)劃的現(xiàn)狀，其權(quán)威性受到質(zhì)疑，缺乏法律保障，亟待解決。

隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，全面建成小康社會(huì)目標(biāo)不斷推進(jìn)，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)載體的國土空間的開發(fā)與保護(hù)卻面臨巨大壓力。更好、更合理的進(jìn)行國土空間規(guī)劃，是堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段，是法治中國建設(shè)的應(yīng)有之義，更是保障國家戰(zhàn)略有效實(shí)施、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然要求。

二、國土空間規(guī)劃立法所面臨的問題

（一）缺乏專門法。我國在規(guī)劃強(qiáng)制力、權(quán)威性面臨著巨大的挑戰(zhàn)。中央雖明確提出建立空間規(guī)劃體系的要求，但對空間規(guī)劃的基本內(nèi)涵，空間規(guī)劃體系應(yīng)包含的規(guī)劃種類、區(qū)別分工、協(xié)調(diào)方式、編制程序等均未作出明確規(guī)定?，F(xiàn)存各類規(guī)劃處于相對獨(dú)立的并行狀態(tài)，不同規(guī)劃之間的級(jí)別關(guān)系、內(nèi)容沖突、統(tǒng)計(jì)渠道、計(jì)算方式、規(guī)劃期限、分類標(biāo)準(zhǔn)等方面存在明顯的對接障礙，這導(dǎo)致空間規(guī)劃難以有效發(fā)揮空間管制與調(diào)控作用。

（二）相關(guān)立法支撐不足。目前來看，不同規(guī)劃編制其法律規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)各有所異，難以形成合力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。因此，亟待需要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃法，將界線模糊不清的區(qū)域及時(shí)整改劃分，使之納入新發(fā)，同時(shí)明確好新的法規(guī)與現(xiàn)行法規(guī)之間的關(guān)系問題，及時(shí)彌補(bǔ)現(xiàn)行法律的漏洞，不斷完善法規(guī)。

（三）體系建構(gòu)缺乏法律保障。我國涉及空間規(guī)劃的《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《海域管理法》等大多屬于專項(xiàng)性法律，在國家層面上尚無統(tǒng)一、完善的空間規(guī)劃法律法規(guī)，主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國土規(guī)劃等綜合性空間規(guī)劃雖客觀存在，但相關(guān)工作的推進(jìn)主要依靠于相應(yīng)的中央文件，明顯缺乏相關(guān)的法律制度給予保障，從而使對剩余空間規(guī)劃難以發(fā)揮最大基礎(chǔ)約束作用。

三、國土空間規(guī)劃立法框架體系

（一）法律結(jié)構(gòu)

國土空間規(guī)劃立法應(yīng)主要包括：總則、分則和附則?？倓t要明確國土空間規(guī)劃的立法目的和法律定位，指出國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)作為國土空間開發(fā)和保護(hù)活動(dòng)的根本依據(jù)和基本準(zhǔn)則。分則主要包含規(guī)劃體系、規(guī)劃編制、規(guī)劃審議（報(bào)備）、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管和法律責(zé)任等方面內(nèi)容。在附則中則明確施行新法的具體時(shí)間，及其他相關(guān)法律的改廢釋，以便加強(qiáng)新法的權(quán)威性。

（二）立法原則

筆者認(rèn)為，立法原則應(yīng)至少包含以下幾方面：

1.合法性原則，國土空間規(guī)劃體系的確立要求地方規(guī)劃必須落實(shí)上位國土規(guī)劃提出的保護(hù)開發(fā)原則和空間管制措施，必須執(zhí)行的約束性指標(biāo)、剛性管控要求不可違背，也要求協(xié)調(diào)同級(jí)的發(fā)展規(guī)劃等政府其他規(guī)劃。

2.綠色原則，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、集約節(jié)約，在資源環(huán)境承載能力與國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)的基礎(chǔ)上，優(yōu)先劃定不能進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的空間范圍，嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)規(guī)劃的管控性要求和約束性指標(biāo)。

3.民主原則，主要表現(xiàn)在空間規(guī)劃擬定與實(shí)施過程中相關(guān)專家以及公眾能夠得到充分的參與，從而保證新的規(guī)劃體現(xiàn)民主性與公益性。

4.以人為本原則，正義問題是國土空間規(guī)劃立法關(guān)鍵問題，各級(jí)國土空間規(guī)劃的編制及實(shí)施，以及各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)，最終目的都是以人為中心，從而不斷提升人民的高品質(zhì)生活。

（三）具體內(nèi)容

多規(guī)融合后制定的空間規(guī)劃如果真的想要施行，構(gòu)建并完善空間用途管制制度是必然選擇。這就要求在建立分級(jí)（區(qū)分生態(tài)保護(hù)紅線和一般生態(tài)空間）分類（區(qū)分森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂等）的自然生態(tài)空間管理模式外，加大對生態(tài)空間內(nèi)部建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地的管控，促進(jìn)生態(tài)空間內(nèi)部用途之間的轉(zhuǎn)換，盤活生態(tài)空間向城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間轉(zhuǎn)變。

但如果新法鑒于實(shí)踐的困難無法滿足出臺(tái)的迫切，筆者認(rèn)為，可以先由國務(wù)院制定一部《國土空間規(guī)劃條例》，將上述內(nèi)容予以確定，加之實(shí)踐不斷磨合后，待各方面條件成熟之時(shí)，將條例再上升為獨(dú)立立法也不失為一個(gè)好辦法。

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作者簡介：

劉晶（1995年6月8日—），女，漢族，遼寧省鐵嶺市調(diào)兵山市人，西北民族大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。