張瑞雪

（河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定 071002）

在國家利益和社會公共利益保護(hù)上，民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟都各自發(fā)揮著不可忽視的作用，針對現(xiàn)在公益訴訟涉及的領(lǐng)域越來越多，案件辦理的知識和能力要求也越來越高的辦案現(xiàn)實(shí)，眾多檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)在積極實(shí)踐一體化的辦案機(jī)制，與其他機(jī)關(guān)、社會組織的協(xié)作交流使得公益訴訟案件的辦理更加順利，檢察機(jī)關(guān)的辦案壓力也大大得到了緩解。在這樣的公益訴訟發(fā)展環(huán)境下，很多學(xué)者便呼吁要回歸公益訴訟制度設(shè)計(jì)的初衷，把行政公益訴訟放在優(yōu)先考慮的位置，特別是在公益訴訟的辦案力量和辦案資源的配置和投入上。

一、行政公益訴訟本質(zhì)理清

（一）行政公益訴訟的本質(zhì)

1.權(quán)力制約的工具

對比其他訴訟類型，行政公益訴訟更側(cè)重于法律監(jiān)督而不是糾紛解決。對于行政機(jī)關(guān)不作為或者亂作為的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督的主體，有權(quán)力也有義務(wù)予以糾正，而若只賦予檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的權(quán)力，對于行政機(jī)關(guān)可能沒有威懾力，起不到實(shí)際的監(jiān)督效果，行政機(jī)關(guān)不改正錯(cuò)誤的行政行為，國家利益和社會公共利益就難以得到恢復(fù)［1］。因此，賦予檢察機(jī)關(guān)通過提起行政公益訴訟的職權(quán)，使法院對于拒不改正錯(cuò)誤行政行為的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)有效的社會監(jiān)督，切實(shí)保護(hù)國家利益和社會公共利益。

2.訴訟信托論的產(chǎn)物

訴訟信托是指受托人因委托人的委托而以自己的名義進(jìn)行訴訟活動，是委托人不僅要把自己的訴訟權(quán)利，而且要把自己的實(shí)體權(quán)利轉(zhuǎn)移給受托人的制度。正是由于訴訟信托理論的存在，使檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟不僅存在了合理的制度基礎(chǔ)，而且使檢察機(jī)關(guān)成了行政公益訴訟的唯一適格起訴主體。由于行政公益訴訟的被告是行政機(jī)關(guān)，具有特定的行政專屬性，一般的公民和社會組織可能沒有與行政機(jī)關(guān)相抗衡的能力，而檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，因?yàn)樵V訟信托理論的存在獲得國家和人民的委托，成為合法的行政公益訴訟的訴訟主體，針對行政機(jī)關(guān)的違法行為提起訴訟，以保護(hù)被侵害的國家利益和社會公共利益。

綜上，基于權(quán)力制約和訴訟信托理論的基礎(chǔ)和眾多學(xué)者的多方面論證，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)成為提起行政公益訴訟的唯一適格主體，這是一個(gè)沒有爭議的問題［2］。而正是由于檢察機(jī)關(guān)是提起行政公益訴訟的唯一適格主體這一特點(diǎn)，使得行政公益訴訟在面對當(dāng)前針對公益訴訟涉及領(lǐng)域不斷復(fù)雜、專業(yè)化水平不斷提高的形勢，在不得不選擇日趨一體化的辦案制度的大趨勢下，成為保護(hù)國家利益和社會公共利益的最佳選擇。

（二）行政公益訴訟一體化辦案機(jī)制的法理基礎(chǔ)

目前針對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟實(shí)行一體化辦案機(jī)制已經(jīng)具有很多理論和實(shí)踐案例的支持，其主要法理基礎(chǔ)如下：

1.法律基礎(chǔ)

我國《憲法》將檢察機(jī)關(guān)定位為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督不同于公民和社會組織的監(jiān)督，其具有強(qiáng)制性和更強(qiáng)的約束力，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的身份使其在行政公益訴訟一體化辦案過程中對證據(jù)的收集和情況的了解更加便利，極大地提高了訴訟效率［3］。

2.職權(quán)基礎(chǔ)

我國檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是上下級間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。我國《憲法》和《人民檢察院組織法》都規(guī)定上級檢察院可以領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院的工作，這表明在行政公益訴訟的辦案過程中，對于下級檢察院難以解決的案件或者基于區(qū)域內(nèi)職權(quán)之間的限制不便進(jìn)行調(diào)查時(shí)，可以由上級人民檢察院或者由上級人民檢察院統(tǒng)一調(diào)配其他檢察院的檢察人員進(jìn)行立案調(diào)查，檢察資源的統(tǒng)一調(diào)配和合理分工有利于在行政公益訴訟中突破職權(quán)制約，緩解下級檢察院無權(quán)監(jiān)督或起訴上級或同級人民政府的困境，是實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟一體化辦案的重要制度基礎(chǔ)。

3.實(shí)踐基礎(chǔ)

實(shí)踐中，部分檢察院已經(jīng)出臺了關(guān)于公益訴訟的一體化辦案機(jī)制，明確了一體化辦案機(jī)制的原則，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在一體化辦案過程中的職權(quán)和義務(wù)，并在案件中得以實(shí)踐［4］。例如，河北省制定出臺了《河北省檢察機(jī)關(guān)公益訴訟一體化辦案工作暫行規(guī)定》，明確了公益訴訟一體化辦案的原則、具體機(jī)制以及各級檢察院的職權(quán)范圍等內(nèi)容，為一體化辦案提供了有效的制度支撐；部分檢察院還與一些行政執(zhí)法單位進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)資源共享，建立了公益訴訟專家?guī)?，通過聽證會、座談會等形式，集合各種社會群體的力量，整合社會資源，辦理公益訴訟案件。不管是檢察系統(tǒng)的上下統(tǒng)一調(diào)配還是檢察院與行政機(jī)關(guān)的共同聯(lián)合辦案抑或是吸納社會專業(yè)人士的參與，都體現(xiàn)了公益訴訟一體化辦案機(jī)制的大趨勢，為行政公益訴訟一體化辦案機(jī)制的完善提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的辦案現(xiàn)狀

（一）實(shí)務(wù)現(xiàn)狀

目前我國各地行政公益訴訟的一體化辦案機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)程還存在著較大差距，有些省市在檢察一體化辦案經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，已經(jīng)構(gòu)建了日漸成熟的公益訴訟一體化辦案機(jī)制并進(jìn)入逐步完善階段，而有些地區(qū)的行政公益訴訟的一體化辦案機(jī)制才剛剛起步。因此，研究先行省份和典型案例的辦案機(jī)制對于全面構(gòu)建行政公益訴訟一體化的辦案機(jī)制，形成全國統(tǒng)一的行政公益訴訟一體化辦案機(jī)制具有重大借鑒意義。

河北省在公益訴訟的一體化辦案進(jìn)程中屬于率先探索的省份，其不僅出臺了《河北省檢察機(jī)關(guān)公益訴訟一體化辦案工作暫行規(guī)定》，而且在案件辦理過程中也較早開始嘗試適用一體化辦案機(jī)制，各市縣對于一體化辦案機(jī)制的貫徹工作也使公益訴訟的辦案質(zhì)效得到了很大的提高。以河北省人民檢察院牽頭辦理的一起督促稅務(wù)機(jī)關(guān)履行稅款追繳職責(zé)行政公益訴訟案為例，河北省人民檢察院在收到上海閔行區(qū)青悅環(huán)保信息技術(shù)服務(wù)中心《關(guān)于對河北省違規(guī)申請環(huán)保退稅企業(yè)退稅追繳進(jìn)行監(jiān)督的申請》后，于第一時(shí)間派出兩個(gè)調(diào)查組對保定市、辛集市涉及的案件線索開展了調(diào)查工作。在省院統(tǒng)一指揮下，省、市、縣三級檢察院干警組成聯(lián)合調(diào)查組先后到當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境局、稅務(wù)局、法院等部門進(jìn)行核實(shí)，調(diào)取證據(jù)。同時(shí)還將案件線索分別交辦有關(guān)市縣，以省檢察院監(jiān)督指導(dǎo)，各市、縣具體落實(shí)的方式展開，相關(guān)市、縣院經(jīng)過開展工作，實(shí)際督促相關(guān)稅務(wù)行政部門，共收繳退稅6000余萬元，使一體化的辦案機(jī)制得到了完美的貫徹落實(shí)。

筆者在最高人民檢察院官網(wǎng)以行政公益訴訟為關(guān)鍵詞，按照相關(guān)度的順序整理，共檢索出一年內(nèi)的指導(dǎo)性案例469件，其中包括國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的行政公益訴訟典型案例。在對案例的閱讀分析過程中，筆者發(fā)現(xiàn)在指導(dǎo)性案例的辦案過程和訴前程序中，“磋商”“聽證”“聯(lián)合”“協(xié)作”等詞出現(xiàn)的頻率最高，典型案例中，檢察機(jī)關(guān)大多充分利用訴前程序，聯(lián)合眾多部門，調(diào)查核實(shí)、協(xié)調(diào)解決損害國家利益和社會公共利益的現(xiàn)象。從檢察機(jī)關(guān)在訴前的這些工作過程，我們已經(jīng)可以看到在檢察機(jī)關(guān)辦案過程中的一體化趨勢，同時(shí)我們也看到了多部門聯(lián)合協(xié)作、分工配合、資源共享的一體化辦案機(jī)制的工作效果顯著，最主要的是以點(diǎn)帶面，通過一個(gè)案件的調(diào)查解決一類案件的問題，極大地提高了工作效率，擴(kuò)大了社會影響。

然而，制度完善的省份和典型案例還只是少數(shù)，行政公益訴訟一體化辦案機(jī)制在全國并沒有得到普遍適用。筆者在中國裁判文書網(wǎng)上檢索出全國的行政公益訴訟案件2276件，大部分都缺少一體化的辦案機(jī)制，只是充分履行了訴前的檢察建議程序后就會進(jìn)入訴訟階段，進(jìn)行磋商的都是少數(shù)，案件上下一體聯(lián)合辦案的實(shí)踐較少，線索統(tǒng)一管理不到位、橫向和其他專責(zé)機(jī)關(guān)的協(xié)作較少、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門之間的分工協(xié)作不夠系統(tǒng)等問題仍然較多。對比一些先行省份的行政公益訴訟的辦案效果和典型案例的辦案過程，更加突顯了行政公益訴訟適用一體化辦案機(jī)制的優(yōu)勢與價(jià)值。

（二）行政公益訴訟一體化辦案機(jī)制的價(jià)值

1.行政公益訴訟保護(hù)范圍不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)需要

觀察各地人民檢察院的司法實(shí)踐，目前行政公益訴訟的保護(hù)范圍已經(jīng)不再限于民事公益訴訟保護(hù)的環(huán)境污染和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)兩大領(lǐng)域，行政公益訴訟的保護(hù)范圍已經(jīng)擴(kuò)展到了生物多樣性保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)和婦女兒童權(quán)益保護(hù)等很多新型領(lǐng)域。這些領(lǐng)域涉及的專業(yè)知識是很多檢察官難以解決的問題，因此，加強(qiáng)行政公益訴訟一體化辦案機(jī)制，通過與其他機(jī)關(guān)和社會專業(yè)人士的合作，充分了解新型領(lǐng)域的專業(yè)化知識，助力檢察機(jī)關(guān)辦好新型行政公益訴訟案件，對于保護(hù)國家利益和社會公共利益是必不可少的［5］。

2.有利于集中辦案資源提升辦案效率

行政公益訴訟案件最終的目的是對于國家利益的保護(hù)，因此，對于很多國家利益持續(xù)遭到侵害的案件，辦案效率和辦案質(zhì)量一樣重要。實(shí)行一體化辦案機(jī)制，通過上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)的辦案人員和資源的統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一指揮，有利于整合辦案力量，保證行政公益訴訟的高效完成。

3.有利于排除辦案干擾保證辦案質(zhì)量

行政公益訴訟與民事公益訴訟最大的區(qū)別就在于其被訴主體是行政機(jī)關(guān)，有些地方檢察院與行政機(jī)關(guān)之間因其他工作的需要，免不了會出現(xiàn)人情案、關(guān)系案，有些影響較大的案件還可能會遭到行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的干擾，給辦案工作帶來了極大壓力。實(shí)行行政公益訴訟一體化辦案機(jī)制，對于有可能出現(xiàn)地方保護(hù)的案件，由地方檢察機(jī)關(guān)報(bào)送上級機(jī)關(guān)統(tǒng)一調(diào)配人員或者直接由上級檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行案件的辦理，有利于減少辦案的干擾，確保工作的順利進(jìn)行。

三、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟一體化辦案機(jī)制的制度構(gòu)想

目前，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟實(shí)行一體化的辦案機(jī)制是適應(yīng)公益訴訟快速發(fā)展、受案范圍不斷擴(kuò)大、保護(hù)領(lǐng)域日漸專業(yè)化趨勢的必要選擇。不管是從各地的檢察機(jī)關(guān)的辦案實(shí)踐，還是公益訴訟的理論發(fā)展來看，行政公益訴訟一體化辦案機(jī)制的基礎(chǔ)已經(jīng)存在，現(xiàn)階段需要解決的便是針對如何進(jìn)行一體化辦案機(jī)制進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，力求早日實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟一體化辦案機(jī)制的制度化和法律化，以為其他公益訴訟提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。

針對行政公益訴訟和檢察機(jī)關(guān)的辦案特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)將行政公益訴訟的一體化辦案機(jī)制分為縱向一體化和橫向一體化兩個(gè)方面來設(shè)計(jì)。

（一）縱向一體化

縱向一體化的辦案機(jī)制主要是基于檢察機(jī)關(guān)上級領(lǐng)導(dǎo)下級的職權(quán)特點(diǎn)，使行政公益訴訟的辦案過程形成上下聯(lián)動、協(xié)同合作的一體化辦案機(jī)制。形成縱向一體化的辦案機(jī)制需要處理好以下幾個(gè)內(nèi)容：

1.線索管理一體化

行政公益訴訟案件的線索瑣碎，案件涉及范圍面廣，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該形成上下一體的線索管理體制，形成以設(shè)區(qū)市級檢察為中心的線索管理平臺，可以借助互聯(lián)網(wǎng)信息平臺，實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級檢察院的線索互通，資源共享［6］。基層檢察院發(fā)現(xiàn)案件線索的應(yīng)當(dāng)移送市檢察院，市檢察院對線索進(jìn)行摸排調(diào)查之后，認(rèn)為其屬于涉案范圍較窄的可以由縣檢察院進(jìn)行調(diào)查起訴的，交由合適的縣檢察院負(fù)責(zé)調(diào)查；認(rèn)為屬于應(yīng)當(dāng)由自己調(diào)查的案件，交由負(fù)責(zé)調(diào)查的有關(guān)職能部門開展調(diào)查活動；認(rèn)為屬于特大范圍、涉及特大利益的案件，提請移送省檢察院調(diào)查決定。

2.案件分類一體化

并不是所有的行政公益訴訟案件都必須適用一體化辦案機(jī)制，針對一般簡單案件，可由縣級檢察院獨(dú)自辦理，上級檢察院做好監(jiān)督指導(dǎo)工作即可；對于相對復(fù)雜的案件，實(shí)行縣檢察院和市檢察院兩級檢察院聯(lián)合辦理，由省級檢察院負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)；而對于案件范圍和公共利益涉及全省，地方影響力比較大的案件就應(yīng)當(dāng)由省級檢察院牽頭，以市檢察院為主體，縣檢察院予以配合協(xié)作的方式進(jìn)行，以形成最全面、最系統(tǒng)的一體化辦案組織，集中檢察力量，保護(hù)公共利益。

3.上下一體辦案與基層辦案的關(guān)系

實(shí)行檢察院上下一體辦案機(jī)制并不是完全剝奪下級檢察院特別是基層檢察院的獨(dú)立辦案權(quán)利，案件分類是十分重要的一環(huán)，對于一些簡單的行政公益訴訟案件不適合一體化辦案機(jī)制的，可以僅由基層檢察院獨(dú)立辦理，無須請示上報(bào)市檢察院，保持基層檢察院獨(dú)立的辦案主體地位；對于縣市兩級檢察院聯(lián)合辦案的，也不是市檢察院的“一言堂”，雖然縣檢察院要聽從市檢察院的統(tǒng)一指揮和調(diào)配，但對于一些涉及基層具體情況的案件，市檢察院也應(yīng)該充分聽從縣檢察院的意見，做到集合群力、匯集群智，辦理行政公益訴訟案件。

（二）橫向一體化

行政公益訴訟案件辦理過程中加大與其他機(jī)關(guān)和社會組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)的合作是為適應(yīng)行政公益訴訟涉案范圍不斷擴(kuò)大，專業(yè)知識不斷加深趨勢的必然選擇。檢察機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)、專業(yè)機(jī)構(gòu)利用各自的優(yōu)勢和資源，形成互相配合、互相支持的一體化辦案格局需要解決好以下幾個(gè)內(nèi)容：

1.檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能部門之間的一體化

行政公益訴訟案件的受理、線索的審查、案件的移送這些訴訟程序的各自職能部門之間要堅(jiān)持分工負(fù)責(zé)、各司其職、相互配合，形成內(nèi)部職能一體化的辦案模式；同時(shí)基層檢察院之間也要主動加強(qiáng)橫向協(xié)作，聯(lián)合辦案，明確在線索移送、技術(shù)支持、協(xié)同辦案等各個(gè)程序階段的具體的一體化協(xié)作方式，以使基層檢察院之間互相配合、互相支持，成為行政公益訴訟案件辦理的主力軍。

2.檢察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間的一體化

行政公益訴訟一體化辦案機(jī)制雖然主要是針對檢察系統(tǒng)的整體運(yùn)行，但檢察機(jī)關(guān)與外部其他機(jī)關(guān)、社會組織之間的密切合作、相互配合的辦案機(jī)制，不管是從案件復(fù)雜程度還是從實(shí)現(xiàn)社會的有效監(jiān)督角度來說都是很有必要的。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與外部其他機(jī)關(guān)和有關(guān)社會組織的合作，主要集中于涉及某些超出檢察機(jī)關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的知識和技術(shù)，例如，涉及生物科技、電子信息等領(lǐng)域的行政公益訴訟案件時(shí)，要想查清案件事實(shí)就必須了解相關(guān)專業(yè)知識，運(yùn)用相關(guān)科學(xué)技術(shù)，顯然這些是超出檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)范圍的。因此，只有加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與外部其他機(jī)關(guān)和社會機(jī)構(gòu)的合作，才能真正解決案件涉及的難題，才能真正實(shí)現(xiàn)國家利益的保護(hù)。

3.一體化辦案與普通辦案的關(guān)系

雖然很多復(fù)雜的行政公益訴訟案件通過一體化的辦案機(jī)制能夠及時(shí)有效地得以解決，并產(chǎn)生了良好的社會影響，但并不是所有的案件都必須適用一體化的辦案機(jī)制［7］。要處理好一體化辦案與普通辦案的關(guān)系就要認(rèn)識到一般與個(gè)別的關(guān)系，一體化的辦案機(jī)制是新形勢下為適應(yīng)公益訴訟日漸復(fù)雜化、專業(yè)化的特殊選擇，對于普通的行政公益訴訟案件還是應(yīng)當(dāng)以檢察機(jī)關(guān)獨(dú)自辦案為主體，如果所有案件都統(tǒng)一適用一體化辦案機(jī)制的話，可能會導(dǎo)致因統(tǒng)一調(diào)配而延緩辦案速度、影響辦案效率等問題的出現(xiàn)。因此，行政公益訴訟一體化辦案機(jī)制應(yīng)當(dāng)以必要性為原則，堅(jiān)持普通案件辦理程序?yàn)橹?，一體化辦案為輔，真正實(shí)現(xiàn)通過行政公益訴訟保護(hù)國家利益和社會公共利益的目標(biāo)。

四、結(jié)論

檢察公益訴訟是當(dāng)前我國公益訴訟的主體力量，其中行政公益訴訟又是檢察公益訴訟中最有效的案件模式，通過縱向的案件分流、線索摸排一體化和橫向的技術(shù)支持、資源共享一體化的設(shè)置，可以加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的辦案能力，緩解其辦案壓力，可以使行政公益訴訟更好地適應(yīng)日趨專業(yè)化的案件領(lǐng)域，為國家公共利益更好地保駕護(hù)航。