翁士洪

社區(qū)基金會的蓬勃發(fā)展成為全球地方公共事務(wù)治理變革的顯著標(biāo)志，對此，學(xué)界也越來越多地給予關(guān)注。理論界認(rèn)為，它可以通過提供其他資金來源、資助社區(qū)組織和運(yùn)動(dòng)的能力建設(shè)、(1)Maria Martinez-Cosio, Mirle Rabinowitz Bussell, “Private Foundations and Community Development: Differing Approaches to Community Empowerment”, Community Development, Vol.43, No.4, 2012, pp.416-429.與社會變遷努力保持一致、(2)Linda Jo Doctor, “Philanthropy’s Role: Working Alongside Communities to Support Social Change”, Community Development, Vol.45, No.3, 2014, pp.220-226.擴(kuò)大社區(qū)活動(dòng)領(lǐng)域等方式，推動(dòng)慈善事業(yè)的發(fā)展。(3)Jenny Harrow, Tobias Jung, “Philanthropy and Community Development: The Vital Signs of Community Foundation”, Community Development Journal, Vol.51, No.1, 2016, pp.664-673.然而，在現(xiàn)有社區(qū)基金會的國別或國際研究文獻(xiàn)中，英語國家學(xué)者通常為社區(qū)基金會的模式(4)參見Elizabeth Graddy, Donald Morgan, “Community Foundations, Organizational Strategy and Public Policy”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol.35, No.4, 2006, pp.605-630。或運(yùn)動(dòng)(5)參見Jenny Hodgson, Barry Knight and Alison Mathie, The New Generation of Community Foundations, The Global Fund for Community Foundations, 2012, pp.1-24。的二分論(Dichotomy)而爭論不休。本文將指出，這種區(qū)分忽視了社區(qū)基金會提供地方公共物品和解決地方公共事務(wù)問題的治理本質(zhì)，對于如何理解全球社區(qū)基金會演化的內(nèi)在邏輯語焉不詳，缺少足夠的解釋力。有關(guān)如何提供物品或服務(wù)(包括公共物品、準(zhǔn)公共物品、私人物品和俱樂部物品)，(6)[美] 保羅·A. 薩繆爾森、威廉·D.諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，胡代光等譯，中國發(fā)展出版社1992年版。主要有行政機(jī)制、市場機(jī)制和社會機(jī)制這三種治理機(jī)制，(7)[英] 朱利安·勒·格蘭德：《另一只無形的手：通過選擇與競爭提升公共服務(wù)》，韓波譯，新華出版社2010年版。本研究重點(diǎn)探討社區(qū)基金會所提供的俱樂部物品。那么，社區(qū)基金會到底為什么會產(chǎn)生并在全球迅速擴(kuò)散？它能夠解決什么問題，解決不了什么問題？為了追尋答案，在全球視野中更加全面地理解社區(qū)基金會，本文將超越模式與運(yùn)動(dòng)的二分法，提出跨部門合作治理的理論框架，解釋社區(qū)基金會在全球范圍內(nèi)快速演化的邏輯本質(zhì)，并探究其對中國城市社區(qū)公共服務(wù)供給和公共事務(wù)治理重塑的思考。

一、研究緣起：全球社區(qū)基金會的興起

社區(qū)基金會起源于美國，后來逐漸在英國等其他英語國家以及德國等歐洲大陸國家發(fā)展成熟，并在全球范圍內(nèi)萌芽與成長。在中國，當(dāng)前社區(qū)基金會也正在蓬勃發(fā)展之中。首先，需要回答國外社區(qū)基金會為什么會產(chǎn)生的問題。

(一)社區(qū)基金會的發(fā)展歷程

社區(qū)基金會在全球的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)重要階段。第一階段，1914年，美國銀行家和律師弗雷德里克·哈里斯·戈夫(Frederick Harris Goff)在俄亥俄州克利夫蘭市成立了克利夫蘭基金會，這是美國和世界上第一個(gè)社區(qū)基金會，也是美國歷史最悠久的社區(qū)非營利機(jī)構(gòu)。1914年成立時(shí)，克利夫蘭基金會宣布其宗旨是提高克利夫蘭所有公民的生活質(zhì)量。(8)Diana Tittle, Rebuilding Cleveland: The Cleveland Foundation and Its Evolving Urban Strategy, Columbus, OH: Ohio State University Press, 1992, p.7.當(dāng)時(shí)，戈夫的想法是創(chuàng)建一個(gè)面向社區(qū)的基金會，慈善者個(gè)人可以在那里建立永久性捐贈基金，以滿足當(dāng)前和未來的社區(qū)需求。在克利夫蘭基金會成立后，隨著它成功實(shí)踐的示范效應(yīng)，許多美國的社區(qū)紛紛效仿克利夫蘭，在自己的社區(qū)建立了類似的社區(qū)基金會。一年后，芝加哥、底特律、加利福尼亞、密爾沃基、明尼阿波利斯和波士頓等其他城市也成立了社區(qū)基金會。1921年加拿大成立了除美國以外的首個(gè)社區(qū)基金會。此后，美國社區(qū)基金會的數(shù)量和資產(chǎn)持續(xù)增長，1930年達(dá)到22家，直到大蕭條期間許多人經(jīng)歷了大規(guī)模的財(cái)富和收入損失才有所停滯。

第二階段，在大蕭條和第二次世界大戰(zhàn)期間經(jīng)歷了一段停滯期之后，社區(qū)基金會運(yùn)動(dòng)開始了與第一次不同的另一個(gè)增長期。在美國，有些社區(qū)基金會試圖利用第二次世界大戰(zhàn)后表現(xiàn)出來的愛國主義和社區(qū)意識，加強(qiáng)地方社區(qū)應(yīng)對快速城市化挑戰(zhàn)的能力。這一階段的重要特點(diǎn)是社區(qū)基金會通過提供大量資金資源，著手穩(wěn)定當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的公益金并使其合法化。(9)Jeffrey S. Lowe, “Community Foundations: What Do They Offer Community Development”, Journal of Urban Affairs, Vol.26, No.2, 2010, pp.221-240.社區(qū)基金會運(yùn)動(dòng)經(jīng)過近20年的發(fā)展，到了20世紀(jì)60年代中期又開始了另一個(gè)停滯期，主要原因是政府的稅收規(guī)定改變了社區(qū)基金會原本依賴的利他主義捐贈動(dòng)機(jī)，以及公眾對于社區(qū)需要同質(zhì)性居民還是公民權(quán)利和婦女解放運(yùn)動(dòng)等強(qiáng)調(diào)的包容性和多樣性社區(qū)意識爭論不休。

第三階段，1976年美國財(cái)政部頒布了《稅收改革法》，為社區(qū)基金會及其捐助者提供了最佳的稅收優(yōu)惠。尤其是20世紀(jì)80年代開始，由于實(shí)行了新的稅收優(yōu)惠，美國社區(qū)基金會的資產(chǎn)和數(shù)量都顯著增加。第三代社區(qū)基金會在20世紀(jì)末成為發(fā)展最快的慈善事業(yè)之一。到2002年，美國僅資產(chǎn)超過500萬美元的社區(qū)基金會就有300多個(gè)。(10)Foundation Center, The Foundation Directory, NY: The Foundation Center, 2002, p.21.這一階段的一個(gè)重要表現(xiàn)是社區(qū)基金會的概念也逐漸從美國擴(kuò)展到其他國家，在過去幾十年里，社區(qū)基金會在世界許多其他地方出現(xiàn)和發(fā)展。比如20世紀(jì)80年代，英國在北美之外的地區(qū)首次成立了社區(qū)基金會，英國的首家社區(qū)基金會是北愛爾蘭社區(qū)基金會(Community Foundation for Northern Ireland)，之后在英國興起并快速發(fā)展。亞洲最早成立的社區(qū)基金會是日本1991年成立的大阪社區(qū)基金會(The Osaka Community Foundation)，韓國首家社區(qū)基金會是2000年成立的美麗社區(qū)基金會(The Beautiful Foundation)。(11)Lili Wang, Elizabeth Graddy and Donald Morgan, “The Development of Community-Based Foundations in East Asia”, Public Management Review, Vol.13, No.8, 2011, pp.1155-1178.據(jù)估計(jì)，全球社區(qū)基金會的數(shù)量在1990年不到440個(gè)，在21世紀(jì)之交，總數(shù)達(dá)到了905個(gè)。(12)Eleanor W. Sacks, Community Foundation Global Status Report, Brussels: Worldwide Initiatives for Grantmaker Support, 2009.

第四階段，21世紀(jì)以來，尤其是最近10年，全球社區(qū)基金會發(fā)展迅速。2000年至2008年，美國以外的社區(qū)基金會的數(shù)量平均每年增長15%，增長最強(qiáng)勁的是亞洲及太平洋地區(qū)(56%)和歐洲及中東地區(qū)(46%)。(13)Eleanor W. Sacks, Community Foundation Global Status Report, Quezon City, Philippines: WINGS, 2008, p.30.據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年，全球社區(qū)基金會超過1876家，分布在76個(gè)國家。(14)Community Foundation Atlas (CFA), “Place-based Foundations Identified”, http://communityfoundationatlas.org/facts/.也就是說，21世紀(jì)前后至今，二十多年間新成立的社區(qū)基金會數(shù)量翻了一番。社區(qū)基金會已經(jīng)成為非營利組織中的一股主要力量。在美國，100個(gè)最大的贈款基金會中，16個(gè)是社區(qū)基金會；在英國，社區(qū)基金會是非營利部門最大的捐贈機(jī)構(gòu)之一；在德國，社區(qū)基金會雖然1996年才剛剛成立，但它們已經(jīng)擁有2.65億歐元的聯(lián)合捐贈。(15)Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips, “Community Foundations: Agility in the Duality of Foundation and Community”, in Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips (eds.), The Routledge Companion to Philanthropy, London: Routledge, 2016, pp.308-321.

然而，由于對社區(qū)基金會的定義標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，所以，對于社區(qū)基金會的產(chǎn)生與模式之爭長期存在于學(xué)界和實(shí)踐部門，對此，亟待理論解釋。

(二)社區(qū)基金會的產(chǎn)生根源

要準(zhǔn)確理解社區(qū)基金會誕生的根源，首先必須將視角放到美國慈善事業(yè)及其與公共和私營部門的關(guān)系上來。這是因?yàn)樯鐓^(qū)基金會的誕生與美國慈善事業(yè)及其與公共和私營部門的關(guān)系調(diào)整有關(guān)?；魻?Hall)認(rèn)為，現(xiàn)代慈善事業(yè)起源于19世紀(jì)末，是私營部門對社會主義理想的讓步。資本主義力量導(dǎo)致了工人剝削、貧困和不平等等挑戰(zhàn)。然而，他們并不支持政府增加干預(yù)，擔(dān)心這會妨礙自然選擇[社會達(dá)爾文主義(Social Darwinism)]、個(gè)人主動(dòng)性和市場的運(yùn)作，可接受的替代方式是福利資本主義(Welfare Capitalism)。(16)Peter D. Hall, Inventing the Nonprofit Sector and Other Essays on Philanthropy, Voluntarism and Nonprofit Organizations, Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press, 1992.從19世紀(jì)80年代開始，一直持續(xù)到20世紀(jì)初，福利資本主義標(biāo)志著美國企業(yè)的變化，企業(yè)雇主在人力資本方面進(jìn)行了大量投資。這一社會契約保證了隨著企業(yè)取得成功，企業(yè)會以社會投資的形式將一些利潤返還給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，以滿足居民需求和改善社區(qū)生活，這也使得許多雇主提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率和員工對企業(yè)的忠誠度。(17)Jeffrey S. Lowe, “Community Foundations: What Do They Offer Community Development”, Journal of Urban Affairs, Vol.26, No.2, 2010, pp.221-240.雖然私營部門發(fā)揮了主導(dǎo)作用，但大多數(shù)福利資本主義倡議都涉及企業(yè)、地方政府和非營利組織之間的合作。通過協(xié)作手段解決一些最緊迫和長期存在的社區(qū)挑戰(zhàn)的持續(xù)愿望，促使他們建立了永久性捐贈基金，這些基金得到了富人和非富人等廣泛的當(dāng)?shù)鼐柚叩木柚?。他們自稱這些永久性捐贈基金為“社區(qū)基金會”。(18)Peter D. Hall, “The Community Foundation in America, 1914-1987”, in Magat Richard (ed.), Philanthropic Giving: Studies in Varieties and Goals, NY: Oxford University Press, 1989, pp.180-199.由此可見，社區(qū)基金會的誕生從一開始就是圍繞地方政府、企業(yè)和非營利組織之間的合作而展開的新型公共事務(wù)治理機(jī)制。這是社區(qū)基金會的內(nèi)在本質(zhì)。這一跨部門合作治理形式的實(shí)施需要地方政府的權(quán)力轉(zhuǎn)移，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)治理之道。

比如，社區(qū)基金會的開創(chuàng)者、美國最古老的社區(qū)基金會——克利夫蘭基金會，就有著與俄亥俄州克利夫蘭市社區(qū)公共、私營和非營利部門合作的重要?dú)v史。從本質(zhì)上講，社區(qū)基金會是一個(gè)多用途慈善組織，其運(yùn)作方式不同于其他慈善機(jī)構(gòu)。(19)Helmut K. Anheier, David C. Hammack, American Foundations: Roles and Contributions, Washington, DC: The Brookings Institution, 2010, p.5.

簡言之，社區(qū)基金會為什么會產(chǎn)生，主要有兩大動(dòng)因：一是福利資本主義基于保障企業(yè)的效益和可持續(xù)發(fā)展，通過在社區(qū)治理中引入社區(qū)慈善(Community Philanthropy)組織來調(diào)整公共和私營部門的關(guān)系。也就是說，社區(qū)慈善的目的是發(fā)展社區(qū)資本，實(shí)現(xiàn)社區(qū)賦能。二是社區(qū)基金會的產(chǎn)生體現(xiàn)了一股新的慈善思潮，強(qiáng)調(diào)賦能、平權(quán)和社區(qū)的主體性。相對于商業(yè)中心或工廠等工作區(qū)域，社區(qū)相對封閉，因?yàn)閺?qiáng)烈的社區(qū)認(rèn)同，本地居民更信任本地政府機(jī)構(gòu)、慈善組織和企業(yè)組織，愿意反哺本區(qū)；而且，熟人網(wǎng)絡(luò)使籌款成本極大降低；另外，由于社區(qū)是固定的小型地理空間，資源相對稀缺，社區(qū)基金會可能會成為唯一一個(gè)能夠做公益慈善的組織，不需要面對全國性慈善組織的競爭。社區(qū)基金會重塑了政府、企業(yè)與社會的關(guān)系，這一形式可以較好地回應(yīng)國外社區(qū)治理中的現(xiàn)實(shí)問題。這些因素推動(dòng)了社區(qū)基金會的成功。

全球社區(qū)基金會的快速演化表明，全球范圍內(nèi)正在發(fā)生地方公共事務(wù)治理變革，因此需要形成系統(tǒng)性理論框架對此加以闡釋。本文將以全球社區(qū)基金會的迅速擴(kuò)散為背景，在比較和總結(jié)既有文獻(xiàn)爭論的基礎(chǔ)上，提煉出理解這一演化邏輯的理論框架。然后，本文結(jié)合案例，探討了跨部門合作治理的主要內(nèi)涵、核心機(jī)制與理論貢獻(xiàn)。最后，本文提出重塑俱樂部產(chǎn)品的公共治理之道，以期廓清國內(nèi)外學(xué)界對于全球社區(qū)基金會的認(rèn)識，喚起學(xué)界對于全球社區(qū)基金會的研究興趣。

二、模式還是運(yùn)動(dòng)：國外社區(qū)基金會的治理功能之爭

隨著社區(qū)基金會籌資模式的變化，研究者和實(shí)務(wù)界對社區(qū)基金會的治理功能應(yīng)側(cè)重于社區(qū)還是捐助者展開了辯論。(20)Chao Guo, Weijun Lai, “Community Foundations in China: In Search of Identity”, International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations, No.3, 2017, pp.1-17.這就是典型的有關(guān)社區(qū)基金會理論之爭的不同主張，而且所體現(xiàn)的基本問題就是角色和功能的不同。

(一)社區(qū)基金會的概念論析

由于社區(qū)基金會本身就是一個(gè)寬泛概念或總稱，研究社區(qū)基金會的學(xué)者首先面臨的挑戰(zhàn)之一是如何準(zhǔn)確界定社區(qū)基金會。有學(xué)者甚至認(rèn)為，“沒有兩個(gè)社區(qū)基金會是完全相同的”，不同國家社區(qū)基金會的發(fā)展“是由當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)、歷史和文化塑造的，以滿足當(dāng)?shù)氐男枰薄?21)Suzanne L. Feurt, Eleanor W. Sacks, “An International Perspective on the History, Development and Characteristics of Community Foundations”, in Peter Walkenhorst (ed.), Building Philanthropic and Social Capital: The Work of Community Foundations, Gutersloh: Bertelsmann Foundation Publishers, 2001, p.16.在美國，這一概念是作為一種實(shí)踐觀點(diǎn)提出的，它被解釋為一個(gè)獨(dú)立注冊的慈善機(jī)構(gòu)，旨在將捐款匯集到一個(gè)協(xié)調(diào)的投資和贈款機(jī)制中，主要服務(wù)于地理上界定的地區(qū)——通常是城市或行政區(qū)域(社區(qū)、縣、地區(qū)等)——的社會改善。(22)Erik Gast, Community Foundation Handbook: What You Need to Know, New York: Council on Foundations, 2006, p.6.在歐洲大陸，社區(qū)基金會主要被定義為：一個(gè)在特定地理區(qū)域運(yùn)作的獨(dú)立慈善組織，隨著時(shí)間的推移，建立了許多捐助者捐助的永久性捐贈基金的集合體，向這些捐助者提供服務(wù)，并提供贈款和開展社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力活動(dòng)，以滿足其服務(wù)領(lǐng)域當(dāng)前和長期的各種需求，基金會由一個(gè)廣泛代表其服務(wù)社區(qū)的公民委員會進(jìn)行管理。(23)Suzanne L. Feur, “International Perspectives: Models, Experience and Best Practice”, in Suzanne L. Feur (ed.), Community Foundation in Civil Society, Gütersloh: Bertelsmann Foundation, 1999, p.25.這一概念將社區(qū)基金會的五項(xiàng)獨(dú)立但相互關(guān)聯(lián)的職能結(jié)合起來，分別是資源開發(fā)、財(cái)務(wù)管理、捐助者服務(wù)、贈款和項(xiàng)目支持以及社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力。在英國，更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)基金會所在的特定地理區(qū)域，學(xué)界通常將之定義為：在地理區(qū)域上植根慈善事業(yè)的多用途組織，能夠?qū)①浛钆c資源生成、捐助服務(wù)和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力結(jié)合起來。(24)Tobias Jung, Jenny Harrow and Susan Phillips, “Developing a Better Understanding of Community Foundations in the UK’s Localisms”, Policy & Politics, Vol.41, No.3, 2013, pp.409-427.在歐美以外地區(qū)，日本的社區(qū)基金會歷史比較長，其概念比較有代表性。出口正之認(rèn)為，在結(jié)構(gòu)上，社區(qū)基金會是由具有不同名稱和個(gè)性的多個(gè)小型基金所構(gòu)成的“公寓型基金會”。社區(qū)基金會中的“社區(qū)”一詞不僅包含“地域社區(qū)”之意，還包含“基金集合體”之意。(25)轉(zhuǎn)引自俞祖成《日本社區(qū)基金會的發(fā)展及其啟示》，《社會主義研究》2017年第3期。

經(jīng)過上述分析，我們可以看到，雖然各國學(xué)界對于社區(qū)基金會的概念理解差異較大，但也比較一致地認(rèn)同它有六個(gè)方面的主要特征：一是作為贈款基金會；二是它們的任務(wù)范圍很廣(例如，改善社區(qū)居民生活質(zhì)量)；三是服務(wù)于地理上的社區(qū)；四是得到廣泛的私人和公共捐助者的支持，并主要從社區(qū)內(nèi)部尋求慈善捐助；五是由反映社區(qū)居民代表性的多部門理事會管理；六是建立資本捐贈，這是可持續(xù)性的一個(gè)重要因素。(26)Charles Stewart Mott Foundation, “Annual Report, Community Foundations: Rooted Locally, Growing Globally”, 2012, p.15, http://www.mott.org/files/publications/AR2012.pdf.正是所有這些基本特征的結(jié)合，才使社區(qū)基金會成為現(xiàn)實(shí)，盡管還有許多其他類型的社區(qū)組織也具有其中一些特征。與一般的非營利組織等既有治理組織不同，社區(qū)基金會有兩個(gè)核心點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)本地的地理區(qū)域，是本地資源、本地利益相關(guān)者、本地解決方案；(27)Peter Walkenhorst, Building Philanthropic and Social Capital: The Work of Community Foundations, Gütersloh: Bertelsmann Stiftung, 2008.二是強(qiáng)調(diào)跨界合作的角色與功能，是社區(qū)議題的倡導(dǎo)者和跨界合作的推動(dòng)者。

在此基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的發(fā)展實(shí)踐，在本文中，我們將社區(qū)基金會(CF)的概念定義為：一個(gè)通過由企業(yè)、非營利組織和政府組織合作設(shè)立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)來激勵(lì)和支持社區(qū)公共服務(wù)的基金會。

(二)社區(qū)基金會的模式之辨

正是因?yàn)楦拍畈煌?，學(xué)界歸納的模式也并不統(tǒng)一。雖然社區(qū)基金會在全球的數(shù)量已經(jīng)迅速增長，但至今還沒有全球社區(qū)基金會發(fā)展的統(tǒng)一模式。

一般而言，以捐助者為中心的模式和以社區(qū)為中心的模式被用來區(qū)分不同的社區(qū)基金會類型。以社區(qū)為中心的模式強(qiáng)調(diào)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力、參與社區(qū)合作倡議和籌集不受限制的資金，以滿足高度優(yōu)先的需要。捐助者服務(wù)和牽線搭橋占主導(dǎo)地位，衡量其成功的標(biāo)準(zhǔn)是社區(qū)需求得到滿足的程度。以捐助者為中心的模式側(cè)重于實(shí)現(xiàn)個(gè)別捐助者的慈善利益和管理捐助者建議的資金，衡量其成功的標(biāo)準(zhǔn)是籌集和管理資金作為個(gè)人慈善事業(yè)的表現(xiàn)程度。這兩種不同的模式引導(dǎo)了社區(qū)基金會的不同重點(diǎn)和做法，從而導(dǎo)致對理解和評估社區(qū)基金會績效的不同看法。(28)Cao Guo, William A. Brown, “Community Foundation Performance: Bridging Community Resources and Needs”, Nonprofit & Voluntary Sector Quarterly, Vol.35, No.2, 2006, pp.267-287.不過，這種二分的運(yùn)作模式可能會為同一家社區(qū)基金會在不同的發(fā)展階段所采用。比如，一項(xiàng)美國的新研究就發(fā)現(xiàn)，為了發(fā)展，許多較年輕的社區(qū)基金會，即機(jī)構(gòu)成立后不到10年的社區(qū)基金會，在開創(chuàng)階段積極吸引不同類型的資金；當(dāng)它們達(dá)到一個(gè)更成熟的階段時(shí)，它們雖然繼續(xù)這樣做，但同時(shí)要努力為自己在社區(qū)中確定一個(gè)明確的角色。(29)Judith L. Millesen, Eric C. Martin, “Community Foundation Strategy: Doing Good and the Moderating Effects of Fear, Tradition and Serendipity”, Nonprofit & Voluntary Sector Quarterly, Vol.43, No.5, 2014, pp.832-849.

于是，又出現(xiàn)另外一種類型學(xué)。根據(jù)美國學(xué)者Berenhora等在其代表作《新希望的邊緣》中的定義和分類，西方國家的社區(qū)基金會有兩種相對比較成熟的運(yùn)作模式——銀行模式和聚集模式。(30)Kinser E. Sarah, Caught Between Two Paradigms: Changes in the Community Foundation Field and the Rhetoric of Community Foundation Websites, University of Arkansas at Little Rock, 2009, p.5.在銀行模式中，社區(qū)基金會聚集了慈善信托人的資金，并通過一個(gè)獨(dú)立理事會的決議，給有需要的社區(qū)分配這些資金。社區(qū)基金會，尤其是核心的理事會，作為橋梁聯(lián)結(jié)著前期的慈善依托人和后期的有需要的社區(qū)，起著類似蓄水池的中介作用。美國早期的社區(qū)基金會如克利夫蘭社區(qū)基金會，就采用過這一模式。銀行模式具有單純中介性、功能單一化和作用依附性三個(gè)特征。(31)章敏敏、夏建中：《社區(qū)基金會的運(yùn)作模式及在我國的發(fā)展研究——基于深圳市社區(qū)基金會的調(diào)研》，《中州學(xué)刊》2014年第12期。在聚集模式中，社區(qū)基金會聚集各種慈善資源，動(dòng)員各利益相關(guān)者，牽頭領(lǐng)導(dǎo)全體社區(qū)居民通過共同參與方式，努力解決社區(qū)問題。社區(qū)基金會重視社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力，起著類似點(diǎn)火器的推動(dòng)作用。第二次世界大戰(zhàn)后，由于市場、道德和技術(shù)需求的壓力，大多數(shù)原先以銀行模式為基礎(chǔ)的社區(qū)基金會都轉(zhuǎn)而采用了聚集模式。

(三)社區(qū)基金會運(yùn)動(dòng)的意涵

除了社區(qū)基金會靜態(tài)的角色功能，學(xué)界也關(guān)注到其全球擴(kuò)張模式的可轉(zhuǎn)移性，也正因?yàn)槿绱?，學(xué)界從將社區(qū)基金會概念化為一種具體模式，轉(zhuǎn)向更廣泛地將社區(qū)基金會重新塑造為一種注重社會正義、發(fā)表意見和重新界定位置的運(yùn)動(dòng)。(32)Tobias Jung, Jenny Harrow and Susan Phillips, “Developing a Better Understanding of Community Foundations in the UK’s Localisms”, Policy & Politics, Vol.41, No.3, 2013, pp.409-427.后一種觀點(diǎn)更傾向于價(jià)值觀、愿景、發(fā)言權(quán)和跨部門的組織流動(dòng)性。(33)Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips, “Community Foundations: Agility in the Duality of Foundation and Community”, in Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips (eds.), The Routledge Companion to Philanthropy, London: Routledge, 2016, pp.308-321.

全球社區(qū)基金會的迅速推廣與發(fā)展在某種程度上有些接近查爾斯·蒂利所說的社會運(yùn)動(dòng)的定義，就是針對目標(biāo)當(dāng)局開展群體性的訴求伸張活動(dòng)。(34)[美] 查爾斯·蒂利：《社會運(yùn)動(dòng)：1768-2004》，胡位鈞譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2009年版，第9頁。當(dāng)然，社區(qū)基金會更加偏重與政府合作而非斗爭。具有多面向慈善捐贈形式的社區(qū)基金會，與那些明顯私人性且往往是單一捐助者的風(fēng)格以及實(shí)質(zhì)內(nèi)容的私人基金會存在較大程度的不同，這表明社區(qū)基金會被集體視為一種社會運(yùn)動(dòng)。這種社會運(yùn)動(dòng)取向是該領(lǐng)域文獻(xiàn)中的一個(gè)中心主題。(35)Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips, “Community foundations: Agility in the Duality of Foundation and Community”, in Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips (eds.), The Routledge Companion to Philanthropy, London: Routledge, 2016, pp.308-321.世界銀行的《社區(qū)基金會倡議評估報(bào)告》也認(rèn)為，這是一場全球社區(qū)基金會運(yùn)動(dòng)，只不過要全面了解社區(qū)基金會倡議對全球社區(qū)基金會運(yùn)動(dòng)的貢獻(xiàn)及其對試點(diǎn)社區(qū)的影響還為時(shí)過早。

對于社區(qū)基金會運(yùn)動(dòng)意涵的探討，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是注重社會正義的價(jià)值表達(dá)。有學(xué)者主張，一個(gè)以社會正義為重點(diǎn)的全球性社區(qū)基金會運(yùn)動(dòng)是一個(gè)有價(jià)值的長期目標(biāo)，盡管這是一條之前尚未走過的道路。(36)Emmet D. Carson, “The Road not Yet Traveled: A Community Foundation Movement for Social Justice”, Paper Presented at Community Foundations: Symposium on a Global Movement, Berlin, Germany, 2004, http://www.philanthropy.org/SEMINARS/documents/Symposium_Carson.pdf.與北美情況相似，在歐洲，許多社區(qū)基金會將其贈款與社會正義聯(lián)系起來。(37)Eleanor W. Sacks, Community Foundations: Symposium on a Global Movement, Current Issues for the Global Community Foundation Movement, Brussels: WINGS/European Foundation Centre, 2004.二是爭取集體行動(dòng)或規(guī)模化展示。有學(xué)者認(rèn)為，新一代社區(qū)基金會的出現(xiàn)是在其他新興形式的“社會團(tuán)結(jié)”運(yùn)動(dòng)和機(jī)構(gòu)的更大背景下發(fā)生的。(38)Jenny Hodgson, Barry Knight and Alison Mathie, The New Generation of Community Foundations, The Global Fund for Community Foundations, 2012, pp.1-24.這些都處于社會變遷的前沿，尤其是網(wǎng)絡(luò)溝通和社會經(jīng)濟(jì)。社區(qū)基金會不僅與社會變遷努力保持一致，而且還資助社區(qū)組織和社區(qū)運(yùn)動(dòng)的能力建設(shè)，并幫助擴(kuò)大社區(qū)居民關(guān)切領(lǐng)域的社區(qū)活動(dòng)規(guī)模。(39)D. R. Faber, D. McCarthy, Foundations for Social Change: Critical Perspectives on Philanthropy and Popular Movements, Lanham: Rowman & Littlefield, 2007, pp.293-294.三是跨部門的組織流動(dòng)性。由于社區(qū)基金會的重點(diǎn)是本地，它們似乎注定要在地方主義中發(fā)揮中心作用，并被認(rèn)為是重新平衡國家與民間社會關(guān)系和互動(dòng)的中心。當(dāng)然，對此學(xué)界也有批評。有學(xué)者指出，社區(qū)基金會可以為運(yùn)動(dòng)提供資金，而不能創(chuàng)造運(yùn)動(dòng)，也無法確定運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)和時(shí)間表。(40)Barbara Masters, Torie Osborn, “Social Movements and Philanthropy: How Foundations Can Support Movement Building”, The Foundation Review, Vol.2, No.2, 2010, pp.12-27.所以，社區(qū)基金會能成為一個(gè)運(yùn)動(dòng)嗎？這本身就是一個(gè)爭論不休的問題。

事實(shí)上，社區(qū)基金會興起于社區(qū)，服務(wù)于社區(qū)，其服務(wù)宗旨和愿景主要圍繞搭建慈善平臺、提高居民生活質(zhì)量、領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)發(fā)展。為順應(yīng)時(shí)代變化和社會發(fā)展需求，社區(qū)基金會就需要不斷更新服務(wù)領(lǐng)域，力求為不同群體提供更廣泛的服務(wù)。(41)Elizabeth Graddy, Donald Morgan, “Community Foundations, Organizational Strategy and Public Policy”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol.35, No.4, 2006, pp.605-630.這才是社區(qū)基金會的本質(zhì)。因而，我們不能僅僅局限于其是一種模式還是運(yùn)動(dòng)的爭執(zhí)，而是需要根據(jù)這一本質(zhì)屬性來重新建構(gòu)治理框架。

三、超越模式與運(yùn)動(dòng)的跨部門合作治理

通過分析國外社區(qū)基金會在社區(qū)中的治理功能可以看出，社區(qū)基金會主要解決了以下三大問題：第一，有效整合了社區(qū)內(nèi)的公益資源。這一點(diǎn)與其他類型的非營利組織或社區(qū)治理組織有較大區(qū)別。這是因?yàn)槠渌愋头菭I利組織的公益實(shí)現(xiàn)方式，主要基于地方精英主導(dǎo)的救助式慈善或以非營利組織作為捐助者和受助對象之間的橋梁，而社區(qū)基金會的資源系統(tǒng)將二者結(jié)合起來，充分整合本地資源。(42)翁士洪：《公益市場化中的資源依賴與政府控制——基于上海市社區(qū)基金會的實(shí)證研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第6期。這樣便能更好地整合社區(qū)內(nèi)的公益資源。第二，服務(wù)于地理上的社區(qū)。社區(qū)基金會的受益對象具有特定性，采用本地解決方案，改善社區(qū)居民生活質(zhì)量，從而更好地提升社區(qū)的整體福利。通常，非營利組織的公益受益對象具有非特定性。這不局限于救助式慈善領(lǐng)域，而且拓展到社區(qū)發(fā)展等介于社會經(jīng)濟(jì)與社區(qū)自治之間的領(lǐng)域，捐助者與受助對象無需中介環(huán)節(jié)，可以參與發(fā)現(xiàn)問題、制定解決方案、籌集資源、組織實(shí)施等環(huán)節(jié)的工作，實(shí)現(xiàn)合作生產(chǎn)(Co-production)。(43)Shihong Weng, Yunxiang Zhang, “Coproduction of Community Public Service: Evidence from China’s Community Foundations”, Journal of Chinese Governance, Vol.5, No.1, 2020, pp.90-109.第三，成為一種獨(dú)特的實(shí)現(xiàn)大眾政治的方式和手段。它在很大程度上成為查爾斯·蒂利所描述的社會運(yùn)動(dòng)。(44)[美] 查爾斯·蒂利：《社會運(yùn)動(dòng)：1768-2004》，胡位鈞譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2009年版，第9頁。這是西方國家社區(qū)基金會比較重要的一個(gè)區(qū)別于非西方國家社區(qū)基金會的特征，其核心是追求社會正義，主張隨著人們對其尊重的機(jī)構(gòu)服務(wù)使用得越多，社會正義會獲得越廣泛的合法性和價(jià)值。

但是，與此同時(shí)，也要清醒地看到，西方國家的社區(qū)基金會在社區(qū)治理中也存在著不足：第一，西方國家社區(qū)基金會比較成熟的運(yùn)作模式——不管是銀行模式還是聚集模式，都沒能更好地將政府、市場、社會三方面的積極性和資源同時(shí)調(diào)動(dòng)起來。銀行模式更多聚集了慈善信托人的資金，起著類似蓄水池的中介作用。聚集模式的社區(qū)基金會更多聚焦動(dòng)員社區(qū)居民共同參與，重視社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力，起著類似點(diǎn)火器的推動(dòng)作用。但在這兩種模式中，政府這一掌握重要公共資源的組織幾乎都是缺席的。正因?yàn)橛羞@一缺點(diǎn)，在以日本和韓國為代表的較早引入社區(qū)基金會的東亞國家，盡管其社區(qū)基金會借鑒自美國，但更多地采用混合模式來提供服務(wù)，這反映出該區(qū)域非營利能力不足。(45)Lili Wang, Elizabeth Graddy and Donald Morgan, “The Development of Community-Based Foundations in East Asia”, Public Management Review, Vol.13, No.8, 2011, pp.1155-1178.第二，社區(qū)基金會的組織活動(dòng)有很強(qiáng)的自主性，但是，只是在政府、企業(yè)、社會三大領(lǐng)域的一個(gè)或兩個(gè)領(lǐng)域中具有獨(dú)立性，而且易受捐助者或合同另一方的影響。比如在銀行模式中，社區(qū)基金會容易依賴企業(yè)捐助者；在聚集模式中，社區(qū)基金會容易依賴大型非營利組織等合同另一方。第三，容易出現(xiàn)過多追求價(jià)值理念、政策倡導(dǎo)或商業(yè)主義現(xiàn)象，忽略甚至影響服務(wù)供給和社區(qū)成員共同利益。社區(qū)基金會式的社會運(yùn)動(dòng)取向往往會側(cè)重于社區(qū)基金會的意識形態(tài)，主要有公民權(quán)利和婦女解放運(yùn)動(dòng)以及將其新自由主義和民主的意識形態(tài)向其他國家傳播。(46)Vanessa Thompson, “African American Philanthropy: Community Foundations’ Giving to Minority-Led Nonprofit Organizations”, Spnha Review, Vol.8, No.1, 2012, pp.43-56.此外，雖然后來的社區(qū)基金會在全球的發(fā)展越來越重視跨部門的組織流動(dòng)性與適應(yīng)性，但在21世紀(jì)，尤其是在歐洲，運(yùn)動(dòng)式社區(qū)基金會跨部門流動(dòng)有所收縮，越來越依賴政府流動(dòng)資金，使得重新調(diào)整社區(qū)基金會對領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)注變得比較困難。在有限資源的競爭日益激烈和政府流動(dòng)資金流失的地方，一個(gè)必要的重點(diǎn)是“通過捐贈最大化和模仿私人基金會的籌資模式來實(shí)現(xiàn)獨(dú)立”。(47)Tobias Jung, Jenny Harrow and Susan Phillips, “Developing a Better Understanding of Community Foundations in the UK’s Localisms”, Policy & Politics, Vol.41, No.3, 2013, p.420.

社會科學(xué)的研究不僅要關(guān)注導(dǎo)致特定結(jié)果之原因(Cause of the Effect)，而且還應(yīng)關(guān)注原因在時(shí)間維度上的組合與特定結(jié)果之間的關(guān)系。(48)郝詩楠、唐世平：《社會科學(xué)研究中的時(shí)間:時(shí)序和時(shí)機(jī)》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2014年第2期。這就需要將社區(qū)基金會的時(shí)空因素引入進(jìn)來。本文認(rèn)為，以上模式與運(yùn)動(dòng)的兩種假說都具有一定的解釋力。模式假說強(qiáng)調(diào)社區(qū)基金會的組織結(jié)構(gòu)和樣板模型，尤其是科層制結(jié)構(gòu)的重要性，但忽略了其服務(wù)功能；運(yùn)動(dòng)假說強(qiáng)調(diào)社區(qū)基金會的意識形態(tài)，揭示了社會運(yùn)動(dòng)的動(dòng)態(tài)屬性，但忽視了其組織結(jié)構(gòu)。本文的解釋或多或少會吸收以上兩種假說的合理因素。本文試圖提出一個(gè)更具整合性的社區(qū)基金會理論，將更為強(qiáng)調(diào)服務(wù)功能與產(chǎn)品屬性以及各主體之間的互動(dòng)機(jī)制，并將社區(qū)基金會的本質(zhì)屬性作為對其理解的核心所在，從而超越上述兩個(gè)假說中相互關(guān)聯(lián)的缺陷。

于是，本文提出，我們需要超越模式與運(yùn)動(dòng)的二分。雖然社區(qū)基金會本身的混合性質(zhì)引起人們正在進(jìn)行關(guān)于它們是模式還是運(yùn)動(dòng)的辯論，現(xiàn)有文獻(xiàn)中已有學(xué)者注意到，不應(yīng)將社區(qū)基金會視為模式或運(yùn)動(dòng)。(49)Tobias Jung, Jenny Harrow and Susan Phillips, “Developing a Better Understanding of Community Foundations in the UK’s Localisms”, Policy & Politics, Vol.41, No.3, 2013, pp.409-427.不過，他們還是將社區(qū)基金會理解為似乎涵蓋了從一端的功能主義組織藍(lán)圖到另一端更類似于社會運(yùn)動(dòng)的大致輪廓。這樣的理解仍然沒有超越模式或運(yùn)動(dòng)二分的范疇。本文則從對社區(qū)基金會演化歷史進(jìn)程的分析中，提煉出跨部門合作治理這一社區(qū)基金會的本質(zhì)來加以分析。跨部門合作治理較好地反映了社區(qū)基金會提供地方公共物品和解決地方公共事務(wù)問題的治理本質(zhì)。

公共事務(wù)治理的核心特征是以問題為中心的治理目標(biāo)，這需要不斷加強(qiáng)公共服務(wù)的協(xié)同發(fā)展，也要豐富政府部門公共治理的工具箱。(50)Patrick Dunleavy, Helen Margetts, “The Second Wave of Digital Era Governance”, APSA 2010 Annual Meeting Paper, Washington, 2010, p.1.其中，著眼于政府、企業(yè)與非營利組織之間的跨界合作，形塑一種新的公私部門關(guān)系模式成為一種必要與可能。它還包括政府與營利組織及非營利組織共同成立具有獨(dú)立法人資格的全新組織形態(tài)與跨界合作機(jī)制。(51)Tom Ling, “Delivering Joined-Up Government in the UK: Dimensions, Issues and Problems”, Public Administration, Vol.80, No.4, 2002. pp.615-642.這正是社區(qū)基金會的優(yōu)勢和內(nèi)在要求。首先，從社區(qū)基金會的核心特征來看，它非常強(qiáng)調(diào)跨界合作的角色與功能，為了更好地將政府、市場、社會三方面的積極性和資源同時(shí)調(diào)動(dòng)起來，就需要建構(gòu)將三大部門都能納入其中的跨部門合作治理結(jié)構(gòu)。其次，從社區(qū)基金會的運(yùn)行實(shí)踐來看，為了克服其易受制于捐助方或合同方的獨(dú)立性不足的問題，需要具有獨(dú)立法人資格的“自主實(shí)體”和跨部門合作的治理結(jié)構(gòu)。第三，從社區(qū)基金會的可持續(xù)發(fā)展來看，需要更多地反映社區(qū)居民代表性的利益訴求，得到廣泛的私人和公共捐助者的支持，從而更好地提升社區(qū)全體居民的福祉，這便需要建立可持續(xù)的跨部門合作治理機(jī)制。于是，我們需要將社區(qū)基金會與跨部門合作治理關(guān)聯(lián)起來。

所謂跨部門合作治理(CSC)，是指為實(shí)現(xiàn)單個(gè)組織行動(dòng)難以完成的共同目標(biāo)，兩個(gè)或更多部門所進(jìn)行的信息、資源、活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)與決策的共享。(52)John Bryson, Crosby Barbara and Milissa Stone, “The Design and Implementation of Cross-sector Collaborations: Propositions from the Literature”, Public Administration Review, Vol.66, No.S1, 2006, pp.44-55.其中，獨(dú)立公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)(IPSPs)是最新出現(xiàn)的一種制度安排。IPSPs是一類“由政府部門、非營利組織和企業(yè)的共同合作來生產(chǎn)或提供產(chǎn)品與服務(wù)”，“但在政府范圍之外運(yùn)作”的“自主實(shí)體”，它在本質(zhì)上是非營利性的。(53)John J. Forrer, James E. Kee and Eric Boyer, Governing Cross-Sector Collaboration, San Francisco, CA: Jossey-Bass, 2014, p.19.全球新一代社區(qū)基金會，包括我國上海、深圳等各大城市正在興起的社區(qū)基金會，可以較好地詮釋這一具有獨(dú)立法人資格的全新組織形態(tài)。

社區(qū)基金會的這種新型跨部門合作治理機(jī)制，是處于自主性、多部門與公共服務(wù)三個(gè)治理環(huán)節(jié)的重合部分。盡管每一環(huán)節(jié)都并不獨(dú)特，但同時(shí)擁有并復(fù)合這三個(gè)環(huán)節(jié)的屬性使得這種新型跨部門合作治理與其他跨部門合作治理方式——比如合同外包(Contracting Out)、伙伴關(guān)系(Partnership/PPP)和網(wǎng)絡(luò)治理(Networks Governance)等——區(qū)分開來，與后三者相比，它具有獨(dú)特的特點(diǎn)。

其中，自主性的治理環(huán)節(jié)中包括營利組織和非營利組織，是那些只存在于一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)內(nèi)并提供產(chǎn)品與服務(wù)的組織。多部門的治理環(huán)節(jié)包含了那些并不提供公共服務(wù)和沒有自主性的組織。提供公共服務(wù)的治理環(huán)節(jié)包括各級各類政府組織及各種準(zhǔn)政府組織，它們通常在傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu)內(nèi)運(yùn)行。社區(qū)基金會的跨部門合作治理機(jī)制具有以下三個(gè)特點(diǎn)：

首先，它在很大程度是自主的。它通常是在政府之外獨(dú)立行動(dòng)，不在傳統(tǒng)的科層制中。這一點(diǎn)不同于網(wǎng)絡(luò)治理和準(zhǔn)政府組織。因?yàn)镮PSPs樹立自己的使命，決定自己的行動(dòng)，自主行動(dòng)為其提供了新的愿景、創(chuàng)新思維和合作方式，所以，能夠帶來對公眾更具回應(yīng)性的創(chuàng)新方法。(54)John J. Forrer, James E. Kee and Eric Boyer, Governing Cross-Sector Collaboration, San Francisco, CA: Jossey-Bass, 2014, p.141.

其次，它由多個(gè)部門或利益相關(guān)主體構(gòu)成。它建立在多部門合作基礎(chǔ)上，提供了一種新的公共服務(wù)供給方式，這便與合同外包及伙伴關(guān)系區(qū)別開來。對于IPSPs來說，合作是其核心使命，而對于營利組織或非營利組織來說，合作是附屬于其使命的。(55)Younsung Kim, N. Darnall, “Business as a Collaborative Partner: Understanding Firms’ Sociopolitical Support for Policy Formation”, Public Administration Review, Vol.76, No.2, 2016, pp.326-337.

最后，它精準(zhǔn)地提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。它經(jīng)常向公眾提供的服務(wù)可能并非政府希望提供的服務(wù)，而是比政府提供得更好或是唯一選擇的服務(wù)，這便與合同外包、伙伴關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)治理等其他跨部門合作治理方式區(qū)別開來。在其他的方式中，公共服務(wù)都是由政府政策來界定的，政府必須限制其所能做的范圍和規(guī)模。(56)John J. Forrer, James E. Kee and Eric Boyer, Governing Cross-Sector Collaboration, San Francisco, CA: Jossey-Bass, 2014, p.146.社區(qū)基金會可以提供對于社區(qū)來說具有獨(dú)特性或全新類型的公共服務(wù)，并且直接與公眾進(jìn)行互動(dòng)。由此可見，它所提供的是以公眾需求為導(dǎo)向，差異化、個(gè)性化、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。這是定制式公共服務(wù)供給模式的核心特征，不同于當(dāng)前政府公共服務(wù)基本目標(biāo)強(qiáng)調(diào)的公共服務(wù)均等化那樣的均質(zhì)性特點(diǎn)。(57)翁士洪：《從補(bǔ)缺式模式到定制式模式：非營利組織參與公共服務(wù)供給體制的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型》，《行政論壇》2017年第5期。因?yàn)樗呀?jīng)致力于將在政府之外解決社會問題的非營利組織、社會企業(yè)以及履行企業(yè)社會責(zé)任的企業(yè)聯(lián)合起來，共同為社區(qū)內(nèi)的公眾提供所需的公共服務(wù)和產(chǎn)品。

四、跨部門合作治理的理論解釋

針對國外社區(qū)基金會的產(chǎn)生、功能與不足，前文提出了超越模式與運(yùn)動(dòng)的跨部門合作治理這一理論框架。接下來，本文將討論如何對其進(jìn)行超越，以此論證跨部門合作治理的理論合理性和解釋力。

(一)社區(qū)基金會結(jié)構(gòu)分析之超越

將社區(qū)基金會視為一種模式的假說，通常強(qiáng)調(diào)社區(qū)基金會的組織結(jié)構(gòu)和樣板模型。不過，這種模式的假說重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)其組織結(jié)構(gòu)，尤其強(qiáng)調(diào)科層制結(jié)構(gòu)的重要性，卻忽略了其服務(wù)功能這一本質(zhì)屬性。其實(shí)，雖然社區(qū)基金會的定義隨著新的措施調(diào)整的出現(xiàn)而不斷演變，但最初的模式是指由社區(qū)成員控制的獨(dú)立和公開負(fù)責(zé)的贈款機(jī)構(gòu)，其資金來自多個(gè)方面，包括個(gè)人、政府、公司和私人基金會，并通過贈款和領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)努力提高特定地理區(qū)域居民的生活質(zhì)量。(58)Francie Ostrower, “The Relativity of Foundation Effectiveness: The Case of Community Foundations”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol.36, No.3, 2007, pp.521-527.這已經(jīng)明確表明，社區(qū)基金會興起之初的模式就應(yīng)該體現(xiàn)其提高所在區(qū)域居民生活質(zhì)量的服務(wù)功能。社區(qū)基金會需要不斷更新服務(wù)領(lǐng)域，力求為不同群體提供更廣泛的服務(wù)。(59)Elizabeth Graddy, Donald Morgan, “Community Foundations, Organizational Strategy and Public Policy”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol.35, No.4, 2006, pp.605-630.

模式假說強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)，而組織結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)在于靜態(tài)的維度，所以，這一類理論必然帶有靜態(tài)性而忽略動(dòng)態(tài)性解釋?？绮块T合作治理的解釋則超越了這一靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性解釋，不僅將服務(wù)功能較好地體現(xiàn)在分析之中，而且將動(dòng)態(tài)分析納入進(jìn)來。從哲學(xué)和功能上看，社區(qū)基金會的核心目的可以表述為“一個(gè)尋求成為社區(qū)中心、肯定社區(qū)要素、為社區(qū)服務(wù)的地方基礎(chǔ)性機(jī)構(gòu)”。(60)Terry Mazany, D. C. Perry, Here for Good: Community Foundations and the Challenges of the 21st Century, New York: M. E. Sharpe, 2014, pp.95-106.社區(qū)基金會在全球的演變與擴(kuò)散過程恰恰是不斷修正組織結(jié)構(gòu)，從最初主要是由企業(yè)發(fā)起的單一組織結(jié)構(gòu)，繼而是非營利組織和政府雙方的合作結(jié)構(gòu)，發(fā)展到今天是由個(gè)人、政府、公司和私人基金會多部門合作的組織結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)出多部門的合作邏輯。另外，其服務(wù)內(nèi)容從最初的拾遺補(bǔ)缺式服務(wù)，過渡到針對性的免稅性服務(wù)，發(fā)展到當(dāng)前包容性、多樣性服務(wù)，尤其逐漸定位在差異化、個(gè)性化、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)內(nèi)容上，體現(xiàn)出服務(wù)功能不斷演變的邏輯?，F(xiàn)在，社區(qū)基金會所提供的公共服務(wù)并非單純因其是非營利的，也并非因其是以網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)組織運(yùn)作的，而更多是因其組織處于政府的職權(quán)范圍之外，還得到政府的資助，而且提供的是人們通常認(rèn)為的公共服務(wù)。社區(qū)基金會的興起可看作是一種提供公共服務(wù)的潛在新合作者，與此同時(shí)，它們拓展了政府因控制能力局限所不及的公共服務(wù)范圍，甚至管理著那些公共服務(wù)的配置。因而，它們對于公共管理者而言是最具挑戰(zhàn)性的合作治理方式。由此可見，這正是本文提出的跨部門合作治理的核心機(jī)制。

(二)社區(qū)基金會功能分析之超越

將社區(qū)基金會視為一種運(yùn)動(dòng)的假說主要側(cè)重于社區(qū)基金會的意識形態(tài)。這種將社區(qū)基金會視為社會運(yùn)動(dòng)的理念有兩大來源和表現(xiàn)：一是美國在20世紀(jì)60年代開始的公民權(quán)利和婦女解放運(yùn)動(dòng)，二是美國將社區(qū)基金會蘊(yùn)含的新自由主義和民主意識形態(tài)向其他國家傳播。它突出了公民參與，旨在確定和處理公眾關(guān)切問題的個(gè)人或集體行動(dòng)，或者獨(dú)立于政府之外行事的個(gè)人可以改變社區(qū)或文化的生活。公民參與發(fā)生在公民社會中，形成了思想、組織和社會活動(dòng)的集合。社區(qū)基金會為支持社會運(yùn)動(dòng)而提供的贈款使代表性不足的少數(shù)群體社區(qū)在地方和國家辯論中有了發(fā)言權(quán)。慈善部門的財(cái)政資源使它們能夠在公民問題上擁有獨(dú)立和有影響力的發(fā)言權(quán)，并成為政策變革的工具。(61)Vanessa Thompson, “African American Philanthropy: Community Foundations’ Giving to Minority-Led Nonprofit Organizations”, Spnha Review, Vol.8, No.1, 2012, pp.43-56.

運(yùn)動(dòng)假說揭示了其社會運(yùn)動(dòng)的動(dòng)態(tài)屬性，但社會運(yùn)動(dòng)本身帶有意識形態(tài)和理念先行的特征，所以，這一類理論必然帶有動(dòng)態(tài)性而忽視了靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)解釋?？绮块T合作治理的解釋則超越了這一動(dòng)態(tài)的理念性解釋，不僅將自主性定位納入其中，而且將多部門的固定組織結(jié)構(gòu)較好地體現(xiàn)在框架之中。其實(shí)，社區(qū)基金會的社會運(yùn)動(dòng)屬性本身已經(jīng)備受質(zhì)疑。社區(qū)基金會注重社會正義的價(jià)值表達(dá)，但是，社區(qū)基金會可以為運(yùn)動(dòng)提供資金，卻不能創(chuàng)造運(yùn)動(dòng)。(62)Barbara Masters, Torie Osborn, “Social Movements and Philanthropy: How Foundations Can Support Movement Building”, The Foundation Review, Vol.2, No.2, 2010, pp.12-27.社區(qū)基金會在全球演變與擴(kuò)散的迅速與其獨(dú)特使命有關(guān)，這種使命是由多部門的組成成員通過協(xié)商或談判而達(dá)成一致認(rèn)同的，而不是由政府或其他權(quán)威部門強(qiáng)加或傳達(dá)而來的。多部門或多個(gè)利益相關(guān)主體擁有不同觀點(diǎn)和利益訴求，使得社區(qū)基金會可以要求一定程度的合法性。(63)John J. Forrer, James E. Kee and Eric Boyer, Governing Cross-Sector Collaboration, San Francisco, CA: Jossey-Bass, 2014, p.145.同時(shí)，擁有多元參與主體使其合作能夠滿足各方的需求，也會以創(chuàng)新方式來適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境。在全球范圍內(nèi)，社區(qū)基金會在其項(xiàng)目多樣化方面取得進(jìn)展，許多社區(qū)基金會正在努力促進(jìn)多樣化。(64)Vanessa Thompson, “African American Philanthropy: Community Foundations’ Giving to Minority-Led Nonprofit Organizations”, Spnha Review, Vol.8, No.1, 2012, pp.43-56.這也正是本文提出跨部門合作治理的核心機(jī)制，可見，它比模式與運(yùn)動(dòng)理論具有更強(qiáng)的解釋力。

(三)國家-社會關(guān)系研究的一種新視角

本文希望探索社區(qū)基金會提供地方公共物品和解決地方公共事務(wù)問題的治理本質(zhì)，在一定程度上彌補(bǔ)上述討論所忽視的重要命題的不足，為探討國家-社會關(guān)系提供一種新的視角和研究切入點(diǎn)。與以往的研究不同，本文超越了長期以來學(xué)界有關(guān)社區(qū)基金會的模式與運(yùn)動(dòng)的二分論，主張將以上兩種假說有關(guān)組織結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)屬性的合理因素融合起來，提出了一個(gè)更具整合性的社區(qū)基金會理論。本文提出了“自主性、多部門與公共服務(wù)”的分析框架，克服了上述兩個(gè)假說中相互關(guān)聯(lián)的缺陷，呈現(xiàn)了一個(gè)更為全面的廣義理論。

作為全球地方公共事務(wù)治理的銜接點(diǎn)，社區(qū)基金會是更加廣泛意義上的國家-社會關(guān)系的重要研究議題。由西方的福利資本主義和具有多元主義政治傳統(tǒng)的國家創(chuàng)立，并于近期在全球范圍內(nèi)迅速演化的全球社區(qū)基金會治理模式，確實(shí)在過去一百多年的時(shí)間里發(fā)揮了提高居民生活質(zhì)量、滿足社區(qū)需求、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和員工對企業(yè)的忠誠度等作用。隨著社會經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展，各國民眾都要求政府提供公共物品和服務(wù)，但政府通常缺乏組織、資源和工作人員來回應(yīng)這些新的要求。(65)Changdong Zhang, “Nongovernmental Organizations’ Policy Advocacy and Government Responsiveness in China”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2017, pp.1-22.社區(qū)基金會的蓬勃發(fā)展則在很大程度上有效回應(yīng)了國家-社會關(guān)系邊緣地帶的基層社區(qū)居民需求。要重塑公共事務(wù)治理之道，就需要實(shí)現(xiàn)公共治理的轉(zhuǎn)型，就是要在國家層面建立新的治理框架。因而，實(shí)現(xiàn)一種新型的國家-社會關(guān)系，即跨部門合作治理框架，將有著重要的學(xué)術(shù)意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。尤其是在數(shù)字時(shí)代，數(shù)字化治理改革使得信息技術(shù)為地方治理過程的創(chuàng)新提供了嶄新的動(dòng)力。跨部門合作借助先進(jìn)的信息技術(shù)，能夠在指導(dǎo)公共服務(wù)供給、促進(jìn)社區(qū)整合能力以及創(chuàng)新公民參與形式等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。(66)Roberto G. Alonso, Sebastian L. Castro, “Technology Helps, People Make: A Smart City Governance Framework Grounded in Deliberative Democracy”, Public Administration and Information Technology, Vol.11, No.3, 2016, pp.333-347.

五、中國重塑俱樂部物品的公共治理之道

(一)重新認(rèn)識中國的社區(qū)基金會

為了準(zhǔn)確說明全球社區(qū)基金會的演化趨勢以及中國社區(qū)基金會在諸多大城市的興起，需要注意兩點(diǎn)：一是定義標(biāo)準(zhǔn)的差異。國內(nèi)學(xué)者也承認(rèn)，倘若嚴(yán)格按照美國對社區(qū)基金會的定義，目前中國沒有西方“典型”意義上的社區(qū)基金會。(67)王筱昀、朱健剛： 《社區(qū)基金會案例研究：美國經(jīng)驗(yàn)與中國路徑》，載朱健剛《公益藍(lán)皮書：中國公益慈善發(fā)展報(bào)告(2014)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版。二是國內(nèi)實(shí)踐層面社區(qū)基金會的名稱和轄區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的差別，有的稱為社區(qū)基金會，有的稱為社區(qū)公益基金會，有的稱為社區(qū)發(fā)展基金會，有的稱為社區(qū)發(fā)展公益基金會，(68)最新的數(shù)據(jù)來源于基金會中心網(wǎng)，參見http://data.foundationcenter.org.cn/。這是目前國內(nèi)最大的社區(qū)基金會統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫。實(shí)際上，根據(jù)不同的名稱進(jìn)行搜索就會發(fā)現(xiàn)，其實(shí)共有159家相關(guān)機(jī)構(gòu)，其中，“社區(qū)基金會”76家，“社區(qū)公益基金會”64家，另有“社區(qū)發(fā)展基金會”17家和“社區(qū)發(fā)展公益基金會”2家。當(dāng)然，其中有的實(shí)際上“名不副實(shí)”，對“名不副實(shí)”的社區(qū)基金會的討論，參見徐宇珊《我國社區(qū)基金會的功能定位與實(shí)現(xiàn)路徑——基于美國社區(qū)基金會與地方聯(lián)合勸募經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)與借鑒》，《中國行政管理》2017年第7期。有的地方轄區(qū)僅指一個(gè)小區(qū)范圍，有的是一個(gè)街道范圍，有的甚至是一個(gè)縣域或市域范圍。不過，一個(gè)普遍的共識在于，作為社區(qū)治理組織類型，社區(qū)基金會在動(dòng)員社會資源、創(chuàng)新社區(qū)治理，尤其是構(gòu)建社區(qū)自治與共治方面具有突出意義。(69)田蓉、王麗麗：《我國政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會供需理論視角分析——以南京為例》，《中國行政管理》2018年第12期。所以，盡管國外社區(qū)基金會的產(chǎn)生、功能、不足與中國的治理情境存在較大差異，但二者的關(guān)聯(lián)仍然較強(qiáng)，探討中國社區(qū)基金會及其如何重塑俱樂部物品的公共治理之道，就有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

有研究表明，盡管東亞的社區(qū)基金會借鑒自美國，但更多采用混合模式來提供服務(wù)，將向草根組織和公益類非政府組織提供贈款與向貧困人員提供直接服務(wù)結(jié)合起來。這種混合模式可能反映出該區(qū)域非營利能力的不足。(70)Lili Wang, Elizabeth Graddy and Donald Morgan, “The Development of Community-Based Foundations in East Asia”, Public Management Review, Vol.13, No.8, 2011, pp.1155-1178.對于與西方國家治理情境存在較大差異的中國而言，更需要注意這一適用性問題。

在對中國社區(qū)基金會的模式分析中，學(xué)者們使用社區(qū)基金會在兩個(gè)重要方面存在差異，即它們是否獲得公募的資格以及它們與政府的關(guān)系，建構(gòu)了類型學(xué)，分析了獨(dú)立型和政府附屬型這兩種類型的社區(qū)基金會。(71)Chao Guo, Weijun Lai, “Community Foundations in China: In Search of Identity”, International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations, No.3, 2017, pp.1-17.雖然該研究使用的類型學(xué)標(biāo)準(zhǔn)比較清晰，但沒有考慮或厘清不同地域社區(qū)基金會的區(qū)別，使得案例的解釋力有所受限。比如，將廣東千和社區(qū)公益基金會和成都公和社區(qū)發(fā)展基金會歸為一類，但其實(shí)兩者仍有一定的區(qū)別。也有學(xué)者借鑒西方的銀行模式和聚集模式來分析中國的社區(qū)基金會，但是發(fā)現(xiàn)我國社區(qū)基金會的發(fā)展并沒有西方“典型”意義上的這兩類模式，而是呈現(xiàn)混合模式和類聚集模式兩種傾向。(72)章敏敏、夏建中：《社區(qū)基金會的運(yùn)作模式及在我國的發(fā)展研究——基于深圳市社區(qū)基金會的調(diào)研》，《中州學(xué)刊》2014年第12期。另外，有的學(xué)者希望提出本土化的模式，并按照推動(dòng)主體的不同，將我國已成立的社區(qū)基金會分為三類：政府主導(dǎo)運(yùn)行模式、企業(yè)主導(dǎo)運(yùn)行模式和居民主導(dǎo)運(yùn)行模式。(73)徐家良、劉春帥：《資源依賴?yán)碚撘曈蛳挛覈鐓^(qū)基金會運(yùn)行模式研究——基于上海和深圳個(gè)案》，《浙江學(xué)刊》2016年第1期。然而，正是由于這些背后所體現(xiàn)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的混亂，導(dǎo)致用其建構(gòu)的類型學(xué)中不同模式之間邊界不清，成為爭論不休的問題。(74)胡小軍、朱健剛：《“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制下社區(qū)基金會的功能與運(yùn)行邏輯》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2018年第1期。

國內(nèi)學(xué)界對于社區(qū)基金會運(yùn)動(dòng)的討論尚未出現(xiàn)在中文期刊上，在英文期刊上探討中國社區(qū)基金會運(yùn)動(dòng)也寥寥無幾。在有限的文獻(xiàn)中，僅有文獻(xiàn)借鑒英國學(xué)者對社區(qū)基金會運(yùn)動(dòng)的探討，對中國社區(qū)基金會運(yùn)動(dòng)的現(xiàn)狀進(jìn)行了評價(jià)。有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)基金會運(yùn)動(dòng)中政府主導(dǎo)的社會改革與民間社會主導(dǎo)的社會創(chuàng)新這種雙重身份的不平衡共存，反映了中國民間社會與政府之間的持續(xù)緊張關(guān)系。(75)Chao Guo, Weijun Lai, “Community Foundations in China: In Search of Identity”, International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations, No.3, 2017, pp.1-17.獨(dú)立型社區(qū)基金會的存在是脆弱的，數(shù)量也遠(yuǎn)少于政府附屬型社區(qū)基金會，但民間的社會創(chuàng)新者正在進(jìn)行自下而上的努力來擺脫政府影響和控制，適應(yīng)不斷變化的環(huán)境，有驚人的戰(zhàn)略敏捷性。他們從能力建設(shè)轉(zhuǎn)向社區(qū)合作和合作領(lǐng)導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略更新成功。因?yàn)樵谥袊?，慈善事業(yè)的發(fā)展要遵循政府優(yōu)先原則。(76)Weijun Lai, Jiangang Zhu, Tao Lin and Anthony J. Spires, “Bounded by the State: Government Priorities and the Development of Private Philanthropic Foundations in China”, China Quarterly, Vol.224, No.2, 2015, pp.1083-1092.中國的非營利組織領(lǐng)導(dǎo)人更容易利用政府關(guān)系來發(fā)展壯大慈善事業(yè)，社區(qū)基金會也不例外，這與近年來慈善事業(yè)的發(fā)展有關(guān)。(77)Xueyong Zhan, Shui-Yan Tang, “Understanding the Implications of Government Ties for Nonprofit Operations and Functions”, Public Administration Review, Vol.76, No.4, 2016, pp.589-600.

(二)供給俱樂部物品的中國社區(qū)基金會

合作治理正在成為中國政府用以解決各種公共與社會問題的新型手段。(78)Trevor Brown, Ting Gong and Yijia Jing, “Collaborative Governance in Mainland China and Hong Kong: Introductory Essay”, International Public Management Journal, Vol.15, No.4, 2012, pp.393-404.本文提出的跨部門合作治理，將為當(dāng)前我國各大城市正在興起的社區(qū)基金會實(shí)踐提供很好的理論解釋。當(dāng)前，深圳、上海、南京等重要城市已陸續(xù)出臺了社區(qū)基金會的相關(guān)培育政策，其發(fā)展由此進(jìn)入制度化階段。有些社區(qū)基金會立志采取自下而上的方式進(jìn)行社區(qū)發(fā)展和社會變革，它們?yōu)槠渌?dú)立社區(qū)基金會提供了一個(gè)有希望的新方向。(79)Chao Guo, Weijun Lai, “Community Foundations in China: In Search of Identity”, International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations, No.3, 2017, pp.1-17.

公共服務(wù)供給是政治學(xué)與行政學(xué)研究中的一個(gè)核心主題，學(xué)界不斷產(chǎn)生新的理論。本文這一新的動(dòng)態(tài)解釋框架將有助于為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給提供一種新的理論思考。根據(jù)產(chǎn)品屬性，學(xué)界將產(chǎn)品區(qū)分為不同類型。1954年薩繆爾森率先用非競爭性和非排他性兩個(gè)維度給出了公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義以來，(80)[美] 保羅·A.薩繆爾森、威廉·D.諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，胡代光等譯，中國發(fā)展出版社1992年版，第1194頁。學(xué)界產(chǎn)生了大量相關(guān)研究。其中，有代表性的是奧斯特羅姆夫婦提出的公共資源或公共池塘資源物品，即消費(fèi)上具有非排他性和競爭性的一類物品。相應(yīng)地，他們提出了經(jīng)典的多中心治理的制度模型來實(shí)現(xiàn)這一類產(chǎn)品的有效供給。(81)[美] 文森特·奧斯特羅姆、埃利諾·奧斯特羅姆：《公益物品與公共選擇》，載[美] 邁克爾·麥金尼斯《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》，毛壽龍譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第103頁。雖然布坎南區(qū)分了另一種介于純私人物品之間的產(chǎn)品或服務(wù)，即俱樂部物品，但是，學(xué)界并沒有提供很好地解決有效供給這一類產(chǎn)品或服務(wù)的廣義理論。本文提出的跨部門合作治理機(jī)制就是針對這一類產(chǎn)品或服務(wù)的廣義理論。

俱樂部物品是指那些受益人相對固定、通過俱樂部形式組織起來的利益共同體所提供的俱樂部公益性物品，比如公園、學(xué)校、劇院、有線電視、不擁擠的公路等。它一般同時(shí)具有排他性與非競爭性。此前的多數(shù)研究指出，通過俱樂部形式，比如互助性民間社團(tuán)、一定地域內(nèi)的農(nóng)村合作社、經(jīng)濟(jì)協(xié)作組織等，由組織內(nèi)部所有成員共享俱樂部產(chǎn)品并分?jǐn)偼度氤杀緛硖峁┓?wù)。但是，此前的理論都主張要對內(nèi)部成員收費(fèi)。那么，有沒有可能通過非營利組織來免費(fèi)提供服務(wù)？本文認(rèn)為是可行的。另外，值得注意的是社區(qū)基金會雖然有明確的地域性，受益人相對固定，也確實(shí)是利益共同體，但是，它所提供的服務(wù)有較強(qiáng)的正外部性，即本社區(qū)全體居民生活質(zhì)量的提高會產(chǎn)生積極影響，同時(shí)提升周邊社區(qū)居民的生活質(zhì)量。而且，在實(shí)踐中，它所提供的服務(wù)對于社區(qū)來說是具有獨(dú)特性或者全新類型的公共服務(wù)，還得到了政府的資助。這也就使得此前向內(nèi)部成員收費(fèi)的俱樂部形式難以準(zhǔn)確解釋。但是，因?yàn)樯鐓^(qū)基金會的一個(gè)核心特征就是在特定地理區(qū)域內(nèi)運(yùn)作的獨(dú)立非營利組織，服務(wù)于本社區(qū)的所有公眾，這就使得它類似互助性民間社團(tuán)或者一定地域內(nèi)的合作社，具有排他性。而且，因?yàn)樯鐓^(qū)基金會是公益或基金集合體，在中國許多城市的實(shí)踐中，它經(jīng)常起到樞紐型社會組織的作用，作為一個(gè)社區(qū)社會組織聯(lián)合體，資助或培育本社區(qū)其他社會組織和居民興趣團(tuán)體，具有非競爭性。所以，中國的社區(qū)基金會確實(shí)在進(jìn)行俱樂部物品供給。本文提出的跨部門合作治理的制度模型，可以較好地實(shí)現(xiàn)這一類產(chǎn)品的有效供給，重塑俱樂部物品的公共治理之道。

(三)社區(qū)基金會重塑中國社區(qū)的公共治理之道

黨的十八屆三中全會以來，中央一再強(qiáng)調(diào)我們需要推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，這正是一種政府、市場和社會新型協(xié)同互動(dòng)(82)胡寧生：《國家治理現(xiàn)代化：政府、市場和社會新型協(xié)同互動(dòng)》，《南京社會科學(xué)》2014年第1期。的治理機(jī)制。這一發(fā)展思想為超越過去西方國家以社會為中心的傳統(tǒng)路徑、提出新型的治理機(jī)制提供了強(qiáng)大的理論支持，為可能形成的新型治理機(jī)制，即跨部門合作治理，提供了良好的實(shí)踐土壤。此后，我國開始有省市從政策層面推動(dòng)社區(qū)基金會的發(fā)展，比較有代表性的是深圳和上海。2014年3月，深圳市出臺了《深圳市社區(qū)基金會培育發(fā)展工作暫行辦法》。上海市也在2014年底推出俗稱“1+6”文件(即上海市一號課題成果《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理 加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》以及6個(gè)配套文件)，該文件首次提出要發(fā)展社區(qū)基金會，在“創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”一號課題中提到“在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面探索設(shè)立發(fā)展基金(會)”。2015年3月，上海市出臺了《上海社區(qū)基金會建設(shè)指引(試行)》。2017年6月出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確指出：“不斷拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集渠道，鼓勵(lì)通過慈善捐贈、設(shè)立社區(qū)基金會等方式，引導(dǎo)社會資金投向城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域?！痹谶@一政策創(chuàng)新實(shí)踐過程中，全國許多省市的社區(qū)基金會如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。

比如，根據(jù)上海市委《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社會組織參與社會治理的工作方案》要求，推進(jìn)街鎮(zhèn)社區(qū)基金會建設(shè)，徐匯區(qū)于2016年底前推進(jìn)了9家鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社區(qū)基金會的籌備，在市社團(tuán)局的指導(dǎo)下，在2017年成立了9家社區(qū)基金會，資金來源均為街道出資的200萬元。上海市有多個(gè)區(qū)所有街道都在短短幾年內(nèi)新成立了社區(qū)基金會。2012年和2013年各有1家，2014年未成立，到2015年就成立了18家社區(qū)基金會，2017年成立了42家，其中，數(shù)量的增長與上海市相關(guān)政府部門重點(diǎn)推進(jìn)社區(qū)基金會的發(fā)展息息相關(guān)。截至2020年12月，上海市登記成立的社區(qū)基金會已達(dá)到83家，數(shù)量位居全國第一。社區(qū)基金會覆蓋了上海市四成的街鎮(zhèn)。其中，普陀、虹口等區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)所有街道社區(qū)全覆蓋。根據(jù)規(guī)范，下一步，上海市將爭取推動(dòng)全市211個(gè)街鎮(zhèn)社區(qū)基金會的全覆蓋。(83)參見翁士洪《公益市場化中的資源依賴與政府控制——基于上海市社區(qū)基金會的實(shí)證研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第6期。

這些事實(shí)都反映了中國政府治理理念的時(shí)代變遷。尤其是黨的十八大以來，中國公共服務(wù)的理念發(fā)生很大變化。政府與社會組織關(guān)系發(fā)生了“調(diào)適性合作”的策略性變革。(84)郁建興、沈永東：《調(diào)適性合作：十八大以來中國政府與社會組織關(guān)系的策略性變革》，《政治學(xué)研究》2017年第3期。當(dāng)前，中國這種跨部門合作治理的形成邏輯是政府與社會組織之間相互策略性的調(diào)適，它具有政府主動(dòng)調(diào)適與社會組織策略性能動(dòng)的雙重邏輯?？梢?，這種治理機(jī)制超越了模式與運(yùn)動(dòng)，力圖解決社會中心主義所帶來的中國乃至全球公共服務(wù)理論與實(shí)踐中的難題?？绮块T合作的形成邏輯是政府主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)與社會組織推動(dòng)雙重作用的結(jié)果。

社區(qū)基金會在特定地理區(qū)域的社區(qū)俱樂部物品供給，可以通過跨部門合作治理機(jī)制，即政府-企業(yè)-社會的整體性、協(xié)同性互動(dòng)，有效動(dòng)員社會資源、創(chuàng)新社區(qū)治理，構(gòu)建社區(qū)自治與共治，有機(jī)納入現(xiàn)有的整體治理結(jié)構(gòu)中。加強(qiáng)和創(chuàng)新這種新型治理機(jī)制，可以更好地推動(dòng)黨的十九大報(bào)告中所提出的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。因?yàn)樯鐓^(qū)基金會的跨部門合作治理機(jī)制已經(jīng)將黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同等要素都納入其中。

而且，這樣也可以較好地解決社區(qū)基金會對于政府資金過于依賴的問題。比如，一項(xiàng)關(guān)于中國的研究發(fā)現(xiàn)，近年來，政府開始嘗試在一些地方進(jìn)行社會組織的募捐政策改革，放開了四類組織，包括社區(qū)服務(wù)類社會組織的登記注冊條件。不過對于這一改革，許多非營利組織的領(lǐng)導(dǎo)人對政策倡議持保留態(tài)度。這種保留態(tài)度的可能原因包括非營利組織注冊和稅收政策支離破碎、自由裁量授權(quán)制度以及非營利組織籌資能力薄弱。(85)Ming Hu, Chao Guo, “Fundraising Policy Reform and its Impact on Nonprofits in China: A View from the Trenches”, Nonprofit Policy Forum, Vol.7, No.2, 2016, pp.213-236.獨(dú)立公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)便可解決這一問題，因?yàn)槠浔旧砭褪仟?dú)立法人，在很大程度上是自主的。

概言之，本文從對社區(qū)基金會演化歷史進(jìn)程的分析中，提煉出跨部門合作治理這一社區(qū)基金會的本質(zhì)?？绮块T合作治理較好地反映了社區(qū)基金會提供地方公共物品和解決地方公共事務(wù)問題的治理框架。當(dāng)然，本文作為一種探索性理論研究，依然存在一些未解決的問題，也有待進(jìn)一步深入和擴(kuò)展。從全球新一代社區(qū)基金會治理轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢來看，全球地方治理格局存在發(fā)生變動(dòng)以及轉(zhuǎn)型的跡象。發(fā)展中國家正在出現(xiàn)的世界大國是否會反過來向現(xiàn)在的發(fā)達(dá)國家推廣新的社區(qū)基金會治理框架，這值得關(guān)注。最后，從理論解釋力的角度來看，跨部門合作治理框架中的政府、營利部門和非營利部門之間應(yīng)是緊密的互動(dòng)關(guān)系，然而，隨著這種互動(dòng)關(guān)系帶來的權(quán)力轉(zhuǎn)移，合作資源稀缺與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)問題如何解決？這還有待進(jìn)一步的理論研究與實(shí)證分析。