李幗靜

（廣西師范大學(xué) 廣西 桂林 541004）

國家陸續(xù)出臺(tái)了中小學(xué)教育減負(fù)政策，試圖通過規(guī)范學(xué)校與校外機(jī)構(gòu)的教學(xué)行為、引導(dǎo)全社會(huì)樹立科學(xué)教育質(zhì)量觀和人才培養(yǎng)觀等措施來促進(jìn)教育改革，減輕中小學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，保護(hù)中小學(xué)生身心健康。盡管中小學(xué)減負(fù)政策文本在1951—2020年間逐步完善，但減負(fù)教育政策在執(zhí)行過程中仍存在偏差；因此，探究減負(fù)政策執(zhí)行過程中偏差的原因，亦是提高中小學(xué)減負(fù)政策成效的關(guān)鍵。

一、中小學(xué)減負(fù)政策的簡要梳理

減負(fù)是我國教育熱點(diǎn)話題，也是針對義務(wù)教育階段學(xué)生課業(yè)壓力而提出的焦點(diǎn)問題。為此，我國也就中小學(xué)減負(fù)問題出臺(tái)了相應(yīng)政策。根據(jù)王毓珣、劉健學(xué)者的研究統(tǒng)計(jì)，自1951年以來，我國出臺(tái)了中小學(xué)減負(fù)政策35部，其中，針對減負(fù)的專項(xiàng)政策11部，相關(guān)政策24部[1]，而這也豐富了我國中小學(xué)減負(fù)政策的文本內(nèi)容。盡管我國出臺(tái)的中小學(xué)減負(fù)政策中都以減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)為總體目標(biāo)；但是由于我國現(xiàn)代基礎(chǔ)教育發(fā)展階段的不同，相應(yīng)政策的側(cè)重點(diǎn)也不同。

相較于1977—2010年期間出臺(tái)的減負(fù)政策，2010年之后的中小學(xué)減負(fù)政策的側(cè)重點(diǎn)則更為集中。2013年，教育部發(fā)布《小學(xué)生減負(fù)十條規(guī)定》，對小學(xué)做出了陽光入學(xué)、均衡化編班、不留書面作業(yè)、規(guī)范考試與等級評價(jià)、一科一教輔、嚴(yán)禁違規(guī)補(bǔ)課、強(qiáng)化監(jiān)督等規(guī)定。[2]2014年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》則首次通過招考改革的視角來對中小學(xué)減負(fù)的內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃。2017年，《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》政策則對教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、課后服務(wù)等內(nèi)容進(jìn)行完善。2018年，在《關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》中對學(xué)校機(jī)構(gòu)教學(xué)規(guī)范及教師教學(xué)行為等問題提出了全面系統(tǒng)的治理建議。2019年，教育部等九部門印發(fā)《中小學(xué)生減負(fù)措施的通知》則就政府、學(xué)校與家庭三方責(zé)任、機(jī)構(gòu)教學(xué)規(guī)范、科學(xué)人才觀培育等做出強(qiáng)化指示，而其中嚴(yán)控學(xué)生書面作業(yè)量、考試次數(shù)與考試內(nèi)容、規(guī)范考試評定的方式、禁止超標(biāo)培訓(xùn)、保證學(xué)生作息等內(nèi)容仍是減負(fù)政策的重點(diǎn)。

二、中小學(xué)減負(fù)政策執(zhí)行過程中的偏差

隨著多部中小學(xué)減負(fù)政策出臺(tái)與政策內(nèi)容的逐步完善，中央及地方各級教育行政部門對其落實(shí)情況也愈加重視，但就2010—2020年間出臺(tái)的減負(fù)政策所反饋的情況來看，部分地區(qū)的減負(fù)政策執(zhí)行效果仍不理想，京、津、滬、冀、遼地區(qū)還存有學(xué)生書包越來越重、學(xué)習(xí)時(shí)間過長、睡眠不足、視力下降，很多學(xué)生不堪重負(fù)的情況[3]，而其他地區(qū)減負(fù)政策執(zhí)行過程中的偏差現(xiàn)象也依舊顯著。

1.學(xué)生作業(yè)時(shí)長過長，難度過大

盡管教育部2013年發(fā)布的《小學(xué)生減負(fù)十條規(guī)定》要求不留書面作業(yè)、嚴(yán)禁違規(guī)補(bǔ)課，但是從陳燁對沈陽市內(nèi)五區(qū)的3所中學(xué)和3所小學(xué)所做的中小學(xué)課業(yè)負(fù)擔(dān)調(diào)查來看，參與調(diào)查的751名小學(xué)生中僅有139名小學(xué)生表示可以在兩個(gè)小時(shí)之內(nèi)完成課后作業(yè)，而參與調(diào)研的896名初中生中，有69.5%的學(xué)生作業(yè)量在3個(gè)小時(shí)以上，15.8%的學(xué)生則3個(gè)小時(shí)內(nèi)能夠完成作業(yè)。[4]廣西地區(qū)還出現(xiàn)了中小學(xué)生課程作業(yè)難度過大的情況。2019年，在對廣西南寧市青秀區(qū)、西鄉(xiāng)塘區(qū)、江南區(qū)、興寧區(qū)及良慶區(qū)的中小學(xué)進(jìn)行問卷調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，有54%的小學(xué)生和90%的初中生認(rèn)為作業(yè)有超綱的內(nèi)容[5]，且難度較大。

2.教輔材料過多、考試補(bǔ)習(xí)情況不止

2014年，在對沈陽市的皇姑區(qū)、沈北新區(qū)、西鐵區(qū)4所小學(xué)進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，有的學(xué)校確實(shí)執(zhí)行一科一輔的要求，但是大量訂書的現(xiàn)象還是占多數(shù)。[6]而上海地區(qū)機(jī)構(gòu)激增的情況較校內(nèi)不合理情況更為嚴(yán)重。據(jù)教育主管部門統(tǒng)計(jì)顯示，2017年上海已有約1200所登記在冊的民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)，但據(jù)業(yè)內(nèi)估算，上海辦學(xué)機(jī)構(gòu)和教學(xué)點(diǎn)已超4000個(gè)。[7]此外，廣西南寧市的校外假期培訓(xùn)補(bǔ)習(xí)班數(shù)量則呈現(xiàn)出增長趨勢，多家小型的教輔機(jī)構(gòu)提前教學(xué)、超綱教學(xué)的模式依舊延續(xù)。盡管南寧市教育局于2018年5月啟動(dòng)了針對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)治理行動(dòng)，仍存在有校外小型的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)沒有進(jìn)行規(guī)范登記等的情況。

3.成績評定方式與課后服務(wù)仍存偏差

即便部分地區(qū)的學(xué)校已經(jīng)改用學(xué)生成績管理的評價(jià)方法，并完善了相應(yīng)的課后服務(wù)內(nèi)容，但在另一部分地區(qū)的校園中仍存在成績等級評定與課后服務(wù)方面政策執(zhí)行偏差。2014年，在對沈陽市的6所中小學(xué)進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，有4所學(xué)校尚未沿用最新調(diào)整的成績評定方法。而廣西南寧市江南區(qū)、青秀區(qū)的部分學(xué)校雖不公布學(xué)生成績，但也會(huì)應(yīng)學(xué)生家長的需求對成績靠后的學(xué)生家長約談。此外，2019年吉林省中小學(xué)減負(fù)政策落實(shí)情況的調(diào)查顯示，吉林省中小學(xué)課后服務(wù)的資金存有較大的缺口，課后服務(wù)內(nèi)容也較為單一，參與教師的績效傾斜效果不佳，且課后服務(wù)的專業(yè)人員配置明顯不足。

三、中小學(xué)減負(fù)政策執(zhí)行偏差的原因分析

從上述現(xiàn)象來看，減負(fù)政策執(zhí)行偏差問題較多，既有政策執(zhí)行主體的認(rèn)知能力，又涉及地區(qū)環(huán)境的制約；因此，在探究中小學(xué)減負(fù)政策執(zhí)行偏差的原因時(shí)，還需從減負(fù)政策自身的客觀層面與減負(fù)政策的主觀連帶層面，逐一分析。

1.教育政策方案的局限性

首先，教育政策的目標(biāo)較為模糊。一項(xiàng)教育政策必須具有明確而且合理的目標(biāo)才會(huì)具有可行性[8]，盡管大部分減負(fù)政策對減負(fù)目標(biāo)都很明確，但并未就減負(fù)的程度及“適量”“健康成長”等關(guān)鍵詞作明確規(guī)定；因此，學(xué)校、家庭方面就會(huì)對上述關(guān)鍵詞作簡單判定，致使減負(fù)政策執(zhí)行的偏差。其次，減負(fù)教育政策措施不合理。地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差異，也會(huì)使教學(xué)資源存有差異。但依照最新下發(fā)的《中小學(xué)生減負(fù)措施的通知》要求執(zhí)行，則部分地區(qū)的教學(xué)資源將得不到充分的保障?？梢姡瑑H依靠政策的硬性措施很有可能誘發(fā)上述的偏差現(xiàn)象。最后，減負(fù)教育政策的內(nèi)容過于詳盡。盡管國內(nèi)的教育政策環(huán)境有共性，但是地區(qū)之間仍有較大的差異。若減少政策條款的彈性，將會(huì)影響執(zhí)行者的判斷，繼而增加偏差發(fā)生的概率。

2.教育政策執(zhí)行過程中的利益博弈

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，利益主體也更為多元；因此，教育政策在執(zhí)行過程中也不可避免地涉及主體的利益問題。而在上述偏差中也不乏利益博弈的影響因素。其一是中央與地方執(zhí)行部門之間的博弈。盡管中央政府為了最大限度地保證全國范圍內(nèi)目標(biāo)群體的基本利益，而采用自上而下的單項(xiàng)式的政策實(shí)施流程；但是由于各級政府部門的訴求不同，其在單項(xiàng)路徑中可采取象征執(zhí)行、選擇執(zhí)行或替換執(zhí)行的方式為自己創(chuàng)造一定的自由裁量的空間。其二是政府執(zhí)行主體與學(xué)校、家庭執(zhí)行主體之間的博弈。由于教育所涉及的主體較廣；因此，減負(fù)政策需有各級教育主體的幫助才能有效推行；但因政府、學(xué)校、家庭主體層級之間權(quán)力分配差異的影響，三者之間難以達(dá)到實(shí)質(zhì)性的配合。

3.現(xiàn)實(shí)環(huán)境與教育政策矛盾

減負(fù)政策在制定時(shí)已通過了專業(yè)人士的評議，且內(nèi)容符合大環(huán)境的需求；但在具體實(shí)施時(shí)依舊存有教育政策“水土不服”的情況。此類情況的出現(xiàn)不乏文化、經(jīng)濟(jì)及就業(yè)等現(xiàn)實(shí)因素的影響。就歷史文化的影響因素而言，“吃得苦中苦，方為人上人”的思想根植于部分的家庭文化之中；因此，增加學(xué)習(xí)任務(wù)、時(shí)長、難度，增加輔助書等做法居多，相較于減負(fù)政策的內(nèi)容，這更符合部分家庭的育人目標(biāo)。其次，就經(jīng)濟(jì)因素而言，為縮小地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)差異，當(dāng)?shù)卣枰韵鄳?yīng)產(chǎn)業(yè)為發(fā)展的依托，為此，將會(huì)從經(jīng)濟(jì)角度對教育相關(guān)行業(yè)施以優(yōu)待，進(jìn)而使減負(fù)政策執(zhí)行偏差。最后，就社會(huì)因素而言，由于當(dāng)前社會(huì)對高學(xué)歷人才需求較高，而為了能使學(xué)生獲取較好的就業(yè)機(jī)會(huì)，學(xué)校、家庭會(huì)不斷鞭策學(xué)生達(dá)到這一目標(biāo)；因此，增加學(xué)生學(xué)習(xí)任務(wù)、時(shí)長、作業(yè)難度，或參加各種課后補(bǔ)習(xí)班等背離減負(fù)政策的行為則成了學(xué)校、家庭的不二之選。

4.教育政策監(jiān)管機(jī)制不完善

監(jiān)督評估是教育政策執(zhí)行過程中重要的功能性活動(dòng)，也是政策執(zhí)行過程科學(xué)化的必然要求，其機(jī)制運(yùn)行情況在很大程度上影響、制約著政策效果。[9]因此，教育政策監(jiān)管機(jī)制的不完善也會(huì)誘發(fā)減負(fù)政策執(zhí)行的偏離。而引發(fā)上述問題的原因：一是缺乏剛性的責(zé)任追究制度。截至當(dāng)前，我國極少出現(xiàn)因減負(fù)政策執(zhí)行效果不佳執(zhí)行部門人員被嚴(yán)重行政處分或是行政處罰的情況，也正是這樣的懲處力度給予了違規(guī)行為更大的空間。二是監(jiān)管部門的職權(quán)過大。當(dāng)監(jiān)管部門的職權(quán)過大時(shí)，其監(jiān)督或評議的功能則處于現(xiàn)實(shí)失位的狀態(tài)，社會(huì)的監(jiān)管渠道也將受到阻礙，而虛假的監(jiān)管方式也會(huì)滋生，以致引發(fā)減負(fù)政策執(zhí)行偏差。三是監(jiān)管部門的權(quán)力過小。為了更好地落實(shí)減負(fù)政策，部分地區(qū)設(shè)立了單獨(dú)的監(jiān)管部門或評議部門，但受自身權(quán)力因素的掣肘，該部門在監(jiān)管時(shí)通常會(huì)出現(xiàn)管不了、不想管、不敢管的尷尬局面。

四、中小學(xué)減負(fù)政策執(zhí)行偏差的反思

對于我國中小學(xué)減負(fù)政策執(zhí)行偏差問題，從不同的視角會(huì)有不同的分析路徑，也會(huì)有不同的反思。而分析上述偏離問題及其成因后發(fā)現(xiàn)，我國中小學(xué)減負(fù)政策存在內(nèi)、外方面的制約因素；因此，只有政策制定與執(zhí)行主體之間通過理性溝通達(dá)成“真理共識”，形成統(tǒng)一的價(jià)值判斷，化減負(fù)政策的執(zhí)行為各方基于自覺服從的協(xié)調(diào)一致的權(quán)力運(yùn)用[10]，并完善相關(guān)監(jiān)管機(jī)制，才能有效解決減負(fù)問題。

首先，需促進(jìn)目標(biāo)群體之間的有效溝通。政府、家庭、學(xué)校三方價(jià)值理念的差異是造成政策執(zhí)行偏差的重要原因；因此，只有各方理性溝通，教育價(jià)值判斷一致，削減各方的利益摩擦節(jié)點(diǎn)，才有可能由內(nèi)而外地解決偏離問題。其次，需健全教育政策的監(jiān)管體系。教育政策的執(zhí)行過程中充斥著各方權(quán)益的博弈，為此，可以通過建立獨(dú)立于政策執(zhí)行部門的監(jiān)管部門，賦予其相匹配的權(quán)力，加大監(jiān)管的懲處力度，修改管理?xiàng)l例，糾正部門權(quán)責(zé)不對等、監(jiān)管主體實(shí)際缺位等極易誘發(fā)教育政策執(zhí)行偏差的問題。最后，需改善教育生態(tài)環(huán)境。為適應(yīng)社會(huì)，教育也不自覺地加入了社會(huì)的需求因素，由此也相繼衍生出了學(xué)歷歧視、就業(yè)歧視等加重學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的狀況。為此，改善教育生態(tài)環(huán)境，樹立正確的人才培養(yǎng)觀念，才有可能最大限度地從空間維度上解決中小學(xué)減負(fù)政策執(zhí)行偏差問題。