鐘磊

（上海市奉賢區(qū)自然資源確權(quán)登記事務(wù)中心，上海 201400）

預(yù)算績(jī)效管理是績(jī)效管理的重要內(nèi)容，自2003年財(cái)政部自行開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作以來(lái)，預(yù)算績(jī)效管理完成了由無(wú)統(tǒng)一要求的簡(jiǎn)單事后評(píng)價(jià)，向全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的轉(zhuǎn)變，預(yù)算績(jī)效工作有關(guān)職責(zé)分工、評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)重點(diǎn)逐步明確。但在績(jī)效管理，特別是項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效實(shí)踐工作中，還存在一些突出的問(wèn)題。

一、行政事業(yè)單位項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算績(jī)效管理理念不夠深入

隨著財(cái)稅改革不斷深化，預(yù)算績(jī)效管理被提到法律高度，新《預(yù)算法》多次強(qiáng)調(diào)了績(jī)效的理念——花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)。績(jī)效管理工作不是是否要做，而是如何做好的問(wèn)題，但仍有部分單位對(duì)績(jī)效管理工作缺乏認(rèn)識(shí)，持消極應(yīng)付的心態(tài)。單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績(jī)效管理工作不了解，項(xiàng)目管理部門(mén)對(duì)績(jī)效工作的參與度不高。由于績(jī)效管理工作由財(cái)政下發(fā)，業(yè)務(wù)部門(mén)甚至單位領(lǐng)導(dǎo)誤以為績(jī)效管理就是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，績(jī)效評(píng)價(jià)職責(zé)范圍不明確問(wèn)題突出，而財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目缺乏足夠的了解，在預(yù)算績(jī)效管理工作中十分被動(dòng)，這也直接導(dǎo)致績(jī)效管理工作流于形式、工作質(zhì)量和評(píng)價(jià)結(jié)果大打折扣。此外，雖明文規(guī)定“績(jī)效應(yīng)隨同預(yù)算一同申報(bào)”，但實(shí)際仍存在預(yù)算編報(bào)在前，項(xiàng)目績(jī)效申報(bào)在后的情況。

（二）績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理

在項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效工作實(shí)踐中，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置始終是難點(diǎn)，績(jī)效指標(biāo)設(shè)定不合理問(wèn)題突出。一是指標(biāo)內(nèi)涵不明確。有的指標(biāo)不能較好衡量項(xiàng)目的投入和產(chǎn)出情況，有的指標(biāo)與指標(biāo)值口徑不一致，指標(biāo)表述模糊、含義不明確，如“合格率”目標(biāo)值設(shè)定為“合格”“效益指標(biāo)”值設(shè)定為“顯著提高”“有效”。二是指標(biāo)設(shè)置缺乏針對(duì)性。預(yù)算單位在申報(bào)績(jī)效指標(biāo)時(shí)，未充分結(jié)合項(xiàng)目?jī)?nèi)容特點(diǎn)，指標(biāo)設(shè)置與項(xiàng)目總目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，對(duì)關(guān)鍵性指標(biāo)提煉不足。三是指標(biāo)不可衡量。在申報(bào)績(jī)效指標(biāo)時(shí)，未提前考慮指標(biāo)相關(guān)的數(shù)據(jù)是否可采集、可獲得，到績(jī)效評(píng)價(jià)階段才意識(shí)到困難。四是目標(biāo)完成值設(shè)置不合理。個(gè)別績(jī)效指標(biāo)的目標(biāo)完成值設(shè)置偏低或偏高，不符合客觀實(shí)際，導(dǎo)致實(shí)際完成情況與目標(biāo)值存在較大偏差。如“服務(wù)對(duì)象滿意度”指標(biāo)的目標(biāo)值設(shè)為“=100%”，顯然過(guò)于自信；“重大安全事故發(fā)生次數(shù)”目標(biāo)值設(shè)為“≤3次”，顯然不符合安全生產(chǎn)的要求。

（三）缺乏有效的績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控

績(jī)效管理應(yīng)該貫穿項(xiàng)目全生命周期，但受制于績(jī)效理念未牢固樹(shù)立及績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理等問(wèn)題，項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐多聚焦于事前和事后環(huán)節(jié)，對(duì)事中環(huán)節(jié)缺乏有效的績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，年中監(jiān)控往往是為了監(jiān)控而監(jiān)控，無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和規(guī)避項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)。此外，預(yù)算與績(jī)效“兩張皮”問(wèn)題較為突出，績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控還停留在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)控和績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控獨(dú)立的階段，不符合“推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化”的“雙監(jiān)控”要求。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展不客觀、不嚴(yán)謹(jǐn)

績(jī)效評(píng)價(jià)分為單位自評(píng)和部門(mén)評(píng)價(jià)、財(cái)政評(píng)價(jià)兩方面。單位自評(píng)方面，囿于績(jī)效意識(shí)不強(qiáng)等原因，項(xiàng)目單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的嚴(yán)肅性和專業(yè)性不足，實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題。一是認(rèn)知偏差。有的項(xiàng)目管理部門(mén)存在先有目標(biāo)得分，再根據(jù)預(yù)期目標(biāo)得分打分的情況，本末倒置，績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。二是評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理。如滿意度指標(biāo)目標(biāo)值設(shè)置為“=100%”，而評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置為“≥90%得滿分”，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)值不對(duì)應(yīng)。三是評(píng)價(jià)缺少支撐材料。主要是滿意度指標(biāo)和效益指標(biāo)，效益指標(biāo)具有滯后性，個(gè)別項(xiàng)目在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)確實(shí)難以估計(jì)；滿意度指標(biāo)是強(qiáng)制性指標(biāo)，項(xiàng)目單位不得不設(shè)置，但在項(xiàng)目開(kāi)展或完成階段，沒(méi)有開(kāi)展調(diào)研等信息采集工作，全憑自我感覺(jué)打分。四是指標(biāo)結(jié)果填寫(xiě)不規(guī)范。如定量指標(biāo)設(shè)置為“≥90%”，完成值簡(jiǎn)單復(fù)制定量值，未真實(shí)反映具體完成情況。部門(mén)評(píng)價(jià)方面，有時(shí)受限于上報(bào)時(shí)點(diǎn)要求、審核工作量大等原因，作為預(yù)算單位直接上級(jí)的主管部門(mén)往往缺乏對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的審核把關(guān)。財(cái)政評(píng)價(jià)方面，由于財(cái)政對(duì)口審核的項(xiàng)目多達(dá)幾百上千，財(cái)政部門(mén)往往力不從心。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足

績(jī)效評(píng)價(jià)能否發(fā)揮作用，關(guān)鍵看評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，當(dāng)前預(yù)算單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用還很不充分。一是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果還停留在信息公開(kāi)層面，粗淺地反映項(xiàng)目存在的問(wèn)題、簡(jiǎn)單地提出整改措施，未真正與項(xiàng)目管理和預(yù)算管理有效結(jié)合，以績(jī)效促進(jìn)管理的效果不明顯，不能很好地為今后相關(guān)工作提供經(jīng)驗(yàn)。二是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，主要是與預(yù)算安排相掛鉤的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制尚不健全，預(yù)算單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的意識(shí)不強(qiáng)。三是評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量不高，由于地區(qū)實(shí)際情況差異，不同地區(qū)相同職能單位之間對(duì)同類(lèi)項(xiàng)目指標(biāo)設(shè)置可能存在較大差異，導(dǎo)致項(xiàng)目績(jī)效結(jié)果缺少可比性，各單位閉門(mén)造車(chē)，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的權(quán)威性不強(qiáng)。

二、行政事業(yè)單位加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)策

（一）提高績(jī)效管理意識(shí)，強(qiáng)化項(xiàng)目績(jī)效主體責(zé)任

預(yù)算單位需牢固樹(shù)立績(jī)效管理理念，落實(shí)主體責(zé)任，把績(jī)效理念貫穿到項(xiàng)目管理各項(xiàng)活動(dòng)中去。財(cái)務(wù)部門(mén)作為牽頭部門(mén)，負(fù)責(zé)績(jī)效管理的組織實(shí)施和監(jiān)督，應(yīng)強(qiáng)化與業(yè)務(wù)部門(mén)的有效銜接，促進(jìn)績(jī)效責(zé)任的細(xì)分和落實(shí)，及時(shí)溝通項(xiàng)目進(jìn)展，安排好項(xiàng)目資金。業(yè)務(wù)部門(mén)作為項(xiàng)目管理的主體和項(xiàng)目績(jī)效管理第一責(zé)任人，應(yīng)提高績(jī)效管理工作的主動(dòng)性和參與度，加強(qiáng)相關(guān)知識(shí)學(xué)習(xí)，并應(yīng)用于項(xiàng)目績(jī)效管理實(shí)踐，切實(shí)提高績(jī)效管理工作質(zhì)量。建議財(cái)政部門(mén)在組織績(jī)效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)時(shí)，將預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)列為參訓(xùn)人員，以提高單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的重視。同時(shí)嚴(yán)格落實(shí)“績(jī)效應(yīng)隨同預(yù)算一同申報(bào)”的要求，將項(xiàng)目申報(bào)材料作為預(yù)算批復(fù)的重要參考和依據(jù)，對(duì)立項(xiàng)依據(jù)不充分或缺少績(jī)效目標(biāo)申報(bào)的項(xiàng)目不予立項(xiàng)，從源頭上提高單位項(xiàng)目績(jī)效管理的意識(shí)。

（二）提高績(jī)效目標(biāo)申報(bào)質(zhì)量，清晰反映項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出和結(jié)果

績(jī)效目標(biāo)是項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、預(yù)算編制和績(jī)效工作開(kāi)展的依據(jù)，績(jī)效指標(biāo)是績(jī)效目標(biāo)的細(xì)化和量化，科學(xué)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)是項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵。一方面，預(yù)算單位要結(jié)合項(xiàng)目?jī)?nèi)容和特點(diǎn)，科學(xué)設(shè)置績(jī)效指標(biāo)，采用定量評(píng)價(jià)為主，定性評(píng)價(jià)為輔的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，與項(xiàng)目相關(guān)的數(shù)據(jù)及佐證資料應(yīng)可收集，確?？?jī)效目標(biāo)指向明確、具體細(xì)化、合理可行。有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，優(yōu)先參照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不得自行降低要求，同時(shí)結(jié)合歷史標(biāo)準(zhǔn)，合理制定計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，預(yù)算主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)審核，對(duì)未編報(bào)或編制質(zhì)量不符合要求的項(xiàng)目不予入庫(kù)。一是對(duì)績(jī)效指標(biāo)本身進(jìn)行審核，指標(biāo)內(nèi)涵應(yīng)明確、指標(biāo)應(yīng)與項(xiàng)目相關(guān)、指標(biāo)設(shè)置應(yīng)客觀實(shí)際、指標(biāo)和指標(biāo)值口徑應(yīng)一致；二是對(duì)預(yù)算資金合理性和績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算匹配性進(jìn)行審核。

（三）強(qiáng)化項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理，建立預(yù)算與目標(biāo)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

加強(qiáng)項(xiàng)目專人、全過(guò)程管理，預(yù)算單位應(yīng)對(duì)照項(xiàng)目不同階段的目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)（預(yù)計(jì)產(chǎn)出的完成進(jìn)度及趨勢(shì)、預(yù)計(jì)效果的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度及趨勢(shì)、服務(wù)對(duì)象滿意度及趨勢(shì)）、項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、財(cái)政資金使用情況進(jìn)行聯(lián)動(dòng)監(jiān)控，切實(shí)將績(jī)效目標(biāo)完成情況與預(yù)算資金使用情況掛鉤，推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效管理工作一體化，對(duì)監(jiān)控管理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行偏差，及時(shí)采取糾偏措施，推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施回到預(yù)期的軌道，確保績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

（四）實(shí)施多維度績(jī)效評(píng)價(jià)，真實(shí)反映績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

績(jī)效評(píng)價(jià)是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的重要抓手，應(yīng)落實(shí)自評(píng)與考評(píng)相結(jié)合的多維度評(píng)價(jià)方式，真實(shí)反映項(xiàng)目績(jī)效完成情況。預(yù)算單位在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，應(yīng)有意識(shí)地開(kāi)展數(shù)據(jù)歸集整理工作，根據(jù)績(jī)效完成情況及時(shí)總結(jié)項(xiàng)目成效，為績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供數(shù)據(jù)資料支撐，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性。同時(shí)，做好績(jī)效自評(píng)和自查工作，實(shí)踐中需特別注意以下幾點(diǎn)：一是績(jī)效指標(biāo)、指標(biāo)值、完成值單位口徑是否一致，計(jì)量單位有無(wú)遺漏，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是否真實(shí)；二是指標(biāo)得分少于設(shè)定分值的，是否分析寫(xiě)明了未完成原因；三是指標(biāo)值為定性的，實(shí)際完成值必須要把項(xiàng)目所發(fā)揮出來(lái)的作用表述出來(lái)；四是指標(biāo)值為定量的，不能把指標(biāo)值直接復(fù)制為實(shí)際完成值，如指標(biāo)值為“≥90%”，完成值應(yīng)該是一個(gè)明確的結(jié)果，如92%。主管部門(mén)應(yīng)對(duì)下屬單位的項(xiàng)目評(píng)價(jià)情況進(jìn)行審核，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果填寫(xiě)不規(guī)范或明顯不真實(shí)、不準(zhǔn)確的予以退回，對(duì)項(xiàng)目有關(guān)資料進(jìn)行抽查核實(shí)，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的正確性、真實(shí)性。財(cái)政部門(mén)針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目可自行或委托專業(yè)第三方進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，保證一定的項(xiàng)目抽查率。

（五）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，充分發(fā)揮績(jī)效作用

預(yù)算單位應(yīng)充分利用項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，切實(shí)發(fā)揮績(jī)效作用。一是及時(shí)反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，督促被評(píng)價(jià)預(yù)算單位認(rèn)真整改評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提高績(jī)效管理水平。二是建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，對(duì)績(jī)效編制質(zhì)量高、評(píng)價(jià)結(jié)果好的單位，優(yōu)先安排項(xiàng)目資金；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不理想的，適時(shí)調(diào)減預(yù)算。三是建立績(jī)效管理工作考核和結(jié)果通報(bào)、約談制度，預(yù)算績(jī)效管理工作表現(xiàn)突出的，對(duì)單位和個(gè)人可予以表?yè)P(yáng)、激勵(lì)；預(yù)算績(jī)效管理工作做得較差的單位，要督促整改，并問(wèn)責(zé)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。四是繼續(xù)推進(jìn)績(jī)效信息公開(kāi)機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大績(jī)效管理信息公開(kāi)范圍，以社會(huì)監(jiān)督促進(jìn)績(jī)效信息公開(kāi)透明。

三、結(jié)束語(yǔ)

針對(duì)現(xiàn)階段項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐中存在的問(wèn)題，行政事業(yè)單位要結(jié)合實(shí)際情況，不斷推進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理，嚴(yán)格落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作的要求，不斷提高預(yù)算資金配置效率和使用效益，實(shí)現(xiàn)單位的良性發(fā)展。