吳新兵 李蔚蔚 郭紅梅

（1湖南省食用菌研究所 湖南長(zhǎng)沙 410000 2湖南省供銷合作總社 湖南長(zhǎng)沙 410000）

“十三五”期間，科技體制改革不斷深入，為避免科技項(xiàng)目在各部門(mén)重復(fù)交叉，財(cái)政科研項(xiàng)目不斷優(yōu)化整合，每年全社會(huì)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入和財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入迅猛增長(zhǎng)，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，僅2019年全國(guó)研發(fā)支出就達(dá)21 424.15億元，其中財(cái)政資金支出4 537.30億元。同步改革中的一個(gè)重要方面——財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理改革，主導(dǎo)思想是落實(shí)中央“放管服”大政方針，但在實(shí)際中逐漸暴露出了一系列問(wèn)題，如“一管就死、一放就亂”“挪用?？睢薄疤搱?bào)項(xiàng)目預(yù)算”“相關(guān)項(xiàng)目管理人員知識(shí)更新跟不上步伐”等。對(duì)科研事業(yè)單位而言，財(cái)政科研項(xiàng)目資金是其發(fā)展的物質(zhì)保障，作為科研事業(yè)單位，要積極承擔(dān)科研項(xiàng)目，主動(dòng)融入科技創(chuàng)新的時(shí)代大潮之中，管好用好每一筆財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

一、加強(qiáng)科研事業(yè)單位財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的必要性

近年來(lái)，我國(guó)先后密集出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)［2016］50號(hào)）、《國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金管理辦法》（財(cái)科教［2016］113號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目和資金管理的通知》（國(guó)科發(fā)資［2019］45號(hào)）等一系列文件。由此可見(jiàn)，從國(guó)家層面到相關(guān)部委都高度重視財(cái)政科研項(xiàng)目資金的管理，作為具體承擔(dān)科研項(xiàng)目、最終使用財(cái)政科研資金的事業(yè)單位，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的科學(xué)管理更是任重而道遠(yuǎn)。

“十三五”期間，中央和各地方財(cái)政每年都投入大量的科技研發(fā)經(jīng)費(fèi)，并且逐年遞增，“十四五”期間，科技創(chuàng)新將成為高質(zhì)量發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力之一，國(guó)家的科技研發(fā)支出必將進(jìn)一步增加?？萍嫉膭?chuàng)新發(fā)展與科技經(jīng)費(fèi)投入息息相關(guān)，國(guó)家的科技經(jīng)費(fèi)投入為科技發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件，也為科研事業(yè)單位的發(fā)展提供了資金保障，管好用好財(cái)政科研資金，對(duì)促進(jìn)“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義，同時(shí)，財(cái)政科研資金也是科研事業(yè)單位的重要資金來(lái)源之一，是其事業(yè)發(fā)展的重要保障。管好用好財(cái)政科研項(xiàng)目資金，使每一分錢(qián)都花在刀刃上，發(fā)揮其最大效率，是科研事業(yè)單位的責(zé)任和義務(wù)。

2019年各事業(yè)單位開(kāi)始全面實(shí)行新政府會(huì)計(jì)制度，新政府會(huì)計(jì)制度引入了成本理念，尤其是對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的成本績(jī)效考核方面。這就要求科研事業(yè)單位從績(jī)效的角度管好用好財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，為國(guó)家整個(gè)財(cái)政資金支出的績(jī)效考核帶好頭，示好范。

二、科研事業(yè)單位財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理存在的問(wèn)題

（一）人員隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)有待提高

首先，財(cái)務(wù)人員結(jié)構(gòu)不合理。一些科研事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，對(duì)新的財(cái)務(wù)知識(shí)、政策規(guī)定更新較慢，有的基層單位甚至沒(méi)有在編的財(cái)務(wù)人員，而是聘請(qǐng)兼職或臨聘人員，容易導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員的短視行為，不利于財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的規(guī)范管理。其次，科研人員對(duì)財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理政策不熟悉。近年來(lái)，隨著財(cái)政、科技體制的深化改革，財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理也在不斷調(diào)整和完善。而科研人員缺乏對(duì)財(cái)務(wù)知識(shí)和國(guó)家科研項(xiàng)目資金管理政策的了解，加之在項(xiàng)目預(yù)算編制和執(zhí)行中缺乏與財(cái)務(wù)人員的溝通，會(huì)導(dǎo)致對(duì)經(jīng)濟(jì)支出科目分類不夠準(zhǔn)確，容易混淆經(jīng)費(fèi)用途，致使項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收前臨時(shí)調(diào)賬或調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算；有的科研人員同時(shí)承擔(dān)或參加多個(gè)項(xiàng)目，存在項(xiàng)目資金竄用、“拆東墻補(bǔ)西墻”現(xiàn)象，甚至隨意支配經(jīng)費(fèi)，套取財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等，影響了科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，阻礙了科研事業(yè)的發(fā)展。

（二）經(jīng)費(fèi)管理制度體系各層次間銜接不通暢，對(duì)政策把握不全面、不準(zhǔn)確

為進(jìn)一步賦予科研單位和科研人員自主權(quán)，進(jìn)一步解放生產(chǎn)力的“放管服”政策導(dǎo)向，《關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)［2018］127號(hào)），明確要求在2019年2月前完成對(duì)現(xiàn)有科研資金管理辦法進(jìn)行修訂，對(duì)與新出臺(tái)的政策精神不符的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理和修改。“十三五”時(shí)期整合形成的國(guó)家科技計(jì)劃體系分為新五類：國(guó)家自然科學(xué)基金、國(guó)家科技重大專項(xiàng)、國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項(xiàng)和基地人才專項(xiàng)。針對(duì)國(guó)家自然科學(xué)基金，國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)、財(cái)政部于2019年3月出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善科學(xué)基金項(xiàng)目和資金管理的通知》（國(guó)科金發(fā)財(cái)［2019］31號(hào)），針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，2019年1月科技部、財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目和資金管理的通知》（國(guó)科發(fā)資［2019］45號(hào)），這兩個(gè)文件將直接費(fèi)用中除設(shè)備費(fèi)以外其他經(jīng)濟(jì)支出科目預(yù)算的調(diào)劑權(quán)下放給了項(xiàng)目依托單位，對(duì)預(yù)算的編制也做了進(jìn)一步簡(jiǎn)化，體現(xiàn)了“放管服”的政策導(dǎo)向。但其他幾類科技計(jì)劃，還是遵循之前的《資金管理辦法》，使得基層科研事業(yè)單位對(duì)經(jīng)費(fèi)管理制度更新缺位，再加上科研事業(yè)單位對(duì)新的政策接受滯后，單位內(nèi)部對(duì)于如何調(diào)劑預(yù)算科目沒(méi)有具體管理辦法，隨意性較強(qiáng)，容易出現(xiàn)“一放就亂”的現(xiàn)象。

（三）經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制不科學(xué)、不合理，執(zhí)行效果不理想

在實(shí)際工作中，科研項(xiàng)目預(yù)算一般實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是某一科研領(lǐng)域的專家，但對(duì)財(cái)務(wù)和國(guó)家財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理政策并不熟悉，且有時(shí)為了搶時(shí)間申報(bào)項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算缺少充分調(diào)研論證，而進(jìn)行預(yù)算審核的財(cái)務(wù)人員沒(méi)有深度參與科研項(xiàng)目預(yù)算編制，只關(guān)注編制材料的一般性程序?qū)徍耍又袝r(shí)項(xiàng)目通過(guò)后財(cái)政資金的到賬時(shí)間與預(yù)算編制的項(xiàng)目實(shí)施期不同步，為了趕財(cái)務(wù)支出進(jìn)度，往往會(huì)在期末突擊花錢(qián)，上述情況都可能造成預(yù)算與執(zhí)行脫節(jié)、資金使用效率低下。

（四）針對(duì)科研項(xiàng)目合作單位外撥經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管缺位

針對(duì)科研項(xiàng)目合作單位外撥經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，相關(guān)辦法中僅有原則性規(guī)定，科研事業(yè)單位自身存在監(jiān)管缺位的情況。如財(cái)政部、科技部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（財(cái)教［2011］434號(hào)）只做出“課題合作單位應(yīng)當(dāng)按照《經(jīng)費(fèi)管理辦法》的規(guī)定，對(duì)課題經(jīng)費(fèi)和自籌經(jīng)費(fèi)分別單獨(dú)核算，自覺(jué)接受有關(guān)監(jiān)督檢查”的規(guī)定，確定項(xiàng)目承擔(dān)單位履行監(jiān)管主體責(zé)任且不能變相轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi)。有的科研事業(yè)單位在實(shí)際操作中對(duì)項(xiàng)目合作單位實(shí)行報(bào)賬制轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi)，合作單位需先墊支后報(bào)賬，有的科研事業(yè)單位在轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi)后科研項(xiàng)目的進(jìn)行中監(jiān)管缺位，待結(jié)題驗(yàn)收時(shí)合作單位再去東拼西湊，甚至出現(xiàn)挪用科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。

（五）信息化建設(shè)滯后，降低了經(jīng)費(fèi)管理的時(shí)效性和完整性

從項(xiàng)目申報(bào)和項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收來(lái)看，基本是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)管理，尤其是項(xiàng)目申報(bào)，中央和地方項(xiàng)目都是通過(guò)項(xiàng)目入庫(kù)申報(bào)，實(shí)現(xiàn)了信息平臺(tái)管理，做到了使科研人員“少跑腿”。在項(xiàng)目承擔(dān)單位層面，科研項(xiàng)目的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算和資產(chǎn)管理一般納入了單位現(xiàn)有統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算和資產(chǎn)管理系統(tǒng)，但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目的差異化管理，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況和經(jīng)費(fèi)支出監(jiān)管還沒(méi)有很好地搭建起科研業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)監(jiān)管融合的內(nèi)部信息平臺(tái)，導(dǎo)致科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不能及時(shí)掌握整個(gè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的支出情況，財(cái)務(wù)對(duì)科研業(yè)務(wù)的進(jìn)展也存在盲區(qū)，形成了雙方的信息不對(duì)稱，在單位同時(shí)承擔(dān)多個(gè)項(xiàng)目或者項(xiàng)目負(fù)責(zé)人同時(shí)承擔(dān)多個(gè)項(xiàng)目的情況下，如果財(cái)務(wù)部門(mén)人手偏緊，科研人員和財(cái)務(wù)人員雙方平時(shí)溝通效率低下，容易導(dǎo)致項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收前工作量突然加大、手忙腳亂，不利于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的日常監(jiān)管。

三、加強(qiáng)科研事業(yè)單位財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的具體措施

（一）優(yōu)化科研項(xiàng)目人才團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高專業(yè)素質(zhì)和能力

中辦發(fā)［2016］50號(hào)文件首次提出科研項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)建立健全科研財(cái)務(wù)助理制度，其目的是使科研人員從非擅長(zhǎng)的財(cái)務(wù)領(lǐng)域解脫出來(lái)，潛心從事科學(xué)研究。為更好地落地執(zhí)行這一制度，建議從國(guó)家相關(guān)部委層面統(tǒng)一研究制定具體操作辦法，而不是由各科研項(xiàng)目承擔(dān)單位可有可無(wú)地自行設(shè)置?？梢钥紤]把項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)是否有科研財(cái)務(wù)助理作為科研項(xiàng)目申報(bào)的前置條件，當(dāng)然，大項(xiàng)目可以是一個(gè)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)一個(gè)財(cái)務(wù)助理，小項(xiàng)目可以是一個(gè)財(cái)務(wù)助理兼任多個(gè)項(xiàng)目。財(cái)務(wù)助理需要具備一定資格，應(yīng)為科研團(tuán)隊(duì)提供項(xiàng)目預(yù)算編制、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理政策咨詢、財(cái)務(wù)驗(yàn)收協(xié)調(diào)等較高層次的服務(wù)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員和科研人員的政策培訓(xùn)，使財(cái)務(wù)人員熟練掌握相關(guān)科研經(jīng)費(fèi)管理制度，使科研人員了解政策要點(diǎn)，財(cái)務(wù)人員和科研人員應(yīng)加強(qiáng)溝通，相互支持配合，確保財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)得到合理合規(guī)使用，使用效率最大化。

（二）完善經(jīng)費(fèi)管理制度，改進(jìn)評(píng)考體系

完善財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度體系，改進(jìn)評(píng)價(jià)考核體系。中央文件應(yīng)明確方向、目標(biāo)，并保持政策的相對(duì)穩(wěn)定。對(duì)于操作起來(lái)有地區(qū)差異或容易引起爭(zhēng)議的管理辦法，明確由各地根據(jù)各類財(cái)政科研項(xiàng)目和各地區(qū)的不同情況，在不違反中央政策的前提下，制定相適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)管理制度。對(duì)于基層項(xiàng)目承擔(dān)單位，應(yīng)根據(jù)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理制度，結(jié)合自己?jiǎn)挝坏膬?nèi)控，及時(shí)制定具體的操作辦法。比如，中央為了進(jìn)一步激發(fā)科研活力，將更大的預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給了項(xiàng)目承擔(dān)單位，那么各承擔(dān)項(xiàng)目的科研事業(yè)單位必須及時(shí)制定細(xì)則，按單位內(nèi)控程序嚴(yán)格制定相關(guān)申請(qǐng)審批流程，只有這樣才能真正落實(shí)“放管服”政策，不至于“一放就亂”。同時(shí)，對(duì)財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的評(píng)價(jià)也需改進(jìn)創(chuàng)新。2019年開(kāi)始實(shí)行新政府會(huì)計(jì)制度，對(duì)行政事業(yè)單位的成本核算和考核提出了新的要求，尤其是專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)考核。以前的科研項(xiàng)目主要是評(píng)價(jià)產(chǎn)出成果和社會(huì)效益，對(duì)成本一般關(guān)注較少。新政府會(huì)計(jì)制度為科研事業(yè)單位提供了考核資金使用成本的會(huì)計(jì)核算技術(shù)手段。比如，在收付實(shí)現(xiàn)制下科研用原材料在購(gòu)買(mǎi)時(shí)就一次性列入支出，但現(xiàn)在應(yīng)按權(quán)責(zé)發(fā)生制計(jì)入對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的成本，尤其需嚴(yán)格規(guī)范科研用原材料的購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)用制度，這是一個(gè)值得重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，監(jiān)管不到位容易產(chǎn)生腐敗。

（三）提高預(yù)算編制質(zhì)量，從源頭抓好經(jīng)費(fèi)管理

要編報(bào)高質(zhì)量科研項(xiàng)目預(yù)算，需要編制人員熟練掌握相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理辦法，財(cái)務(wù)人員和項(xiàng)目科研人員應(yīng)共同對(duì)項(xiàng)目申報(bào)指南進(jìn)行認(rèn)真研究討論，相互溝通，根據(jù)要求共同編制項(xiàng)目預(yù)算，落實(shí)國(guó)家政策。根據(jù)科研活動(dòng)的本質(zhì)屬性——研發(fā)活動(dòng)路徑的不確定性，決定了項(xiàng)目預(yù)算的自由度要大于一般的公共財(cái)政預(yù)算。比如在編制科研項(xiàng)目原材料費(fèi)、測(cè)試加工費(fèi)等預(yù)算時(shí)不宜做過(guò)于明細(xì)的測(cè)算，適合分類總額控制，便于實(shí)施時(shí)根據(jù)科研路徑變化的客觀實(shí)際進(jìn)行內(nèi)部調(diào)劑。

（四）加強(qiáng)對(duì)合作單位項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管

科研事業(yè)單位平時(shí)需加強(qiáng)對(duì)合作單位項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，不能以報(bào)賬形式代替監(jiān)管。應(yīng)按預(yù)算和合作協(xié)議按時(shí)撥付經(jīng)費(fèi)，以利于科研活動(dòng)及時(shí)開(kāi)展，但也不能把經(jīng)費(fèi)撥付出去后平時(shí)放任不管。一些合作單位是企業(yè)，企業(yè)的自主權(quán)更大，但財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是財(cái)政資金，有其特殊性，對(duì)其監(jiān)管不能完全按照企業(yè)的理念執(zhí)行，作為項(xiàng)目承擔(dān)單位——科研事業(yè)單位應(yīng)履行主體監(jiān)管責(zé)任，指導(dǎo)督促合作單位按規(guī)定科目使用，對(duì)項(xiàng)目的財(cái)政專項(xiàng)資金和自籌資金單獨(dú)專賬核算。需要注意的是，單獨(dú)專賬核算不是賬外賬，不是兩套賬，而是在企業(yè)會(huì)計(jì)同一核算賬套里，通過(guò)在“管理費(fèi)用”和“生產(chǎn)成本”科目下逐級(jí)設(shè)置“研發(fā)費(fèi)用”和“研究成本”，再向下級(jí)根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)支出科目設(shè)置明細(xì)科目進(jìn)行統(tǒng)一核算管理。如果搞賬外賬、兩套賬，容易出現(xiàn)多頭列支、東拼西湊的違規(guī)現(xiàn)象。同時(shí)，財(cái)務(wù)驗(yàn)收審計(jì)一定要延申到項(xiàng)目合作單位，不能只憑其提供的資料做簡(jiǎn)單的形式上的審核。

（五）加快科研項(xiàng)目管理模塊的信息化建設(shè)

科研事業(yè)單位要充分利用單位現(xiàn)有平臺(tái)，進(jìn)行完善和互相聯(lián)通共享，要把科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)信息源嵌入到單位內(nèi)控信息化系統(tǒng)中。這既是單位內(nèi)控建設(shè)的要求，也是科研項(xiàng)目管理的客觀需要。有的科研事業(yè)單位同時(shí)承擔(dān)多個(gè)項(xiàng)目，科研負(fù)責(zé)人也可能同時(shí)承擔(dān)多個(gè)項(xiàng)目，如果僅靠人工傳遞信息溝通，無(wú)法做到及時(shí)準(zhǔn)確。通過(guò)建立信息平臺(tái)，把每個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算、各支出科目的支出進(jìn)度和經(jīng)費(fèi)結(jié)余以及研發(fā)活動(dòng)的進(jìn)展通過(guò)涉密處理后及時(shí)錄入信息平臺(tái)，相關(guān)科研和財(cái)務(wù)人員通過(guò)授權(quán)隨時(shí)掌握需要的信息，可以極大地提高管理效率，也利于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的實(shí)施和及時(shí)糾偏。

四、結(jié)語(yǔ)

科研事業(yè)單位項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的水平，直接影響著項(xiàng)目實(shí)施效果和科研產(chǎn)出績(jī)效，在國(guó)家進(jìn)一步“放管服”的新形勢(shì)下，科研事業(yè)單位要及時(shí)深入學(xué)習(xí)國(guó)家相關(guān)制度政策，并針對(duì)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，采取相應(yīng)措施，從人員培養(yǎng)、內(nèi)部制度建設(shè)、項(xiàng)目預(yù)算編制、外撥經(jīng)費(fèi)監(jiān)管、信息化建設(shè)等方面制定相應(yīng)辦法，以提高經(jīng)費(fèi)使用效率，促進(jìn)科研事業(yè)的良性健康發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展注入新的動(dòng)能。