朱 英

(北京航空航天大學(xué) 高等教育研究院，北京100083)

一、引言

產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策是新時期中國政府轉(zhuǎn)變創(chuàng)新理念、深化科技體制改革的一個重要環(huán)節(jié)。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，深化科技體制改革，建立產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機制，建設(shè)國家創(chuàng)新體系[1]。通過功能和資源的優(yōu)勢互補，以實現(xiàn)社會效益的最大化。這項政策能夠納入國家政策議程，具有歷史必然性。文章選擇多源流理論作為分析工具，對“產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新相關(guān)問題是如何引起政策制定者關(guān)注的、備選方案是怎樣產(chǎn)生的、政府議程是如何建立的”這樣一些長期被忽視的重要問題進行深入分析，對公共政策形成的內(nèi)在機理進行科學(xué)探討，為國家創(chuàng)新體系建設(shè)尋找有效政策途徑，為未來政策的完善提供依據(jù)與方法。

二、文獻綜述

根據(jù)已有文獻，中國創(chuàng)新政策研究主要集中在四個維度。一是創(chuàng)新政策文本分析，如從文獻計量角度出發(fā)，研究某一時間段創(chuàng)新政策的演變歷程，劃分演化階段、總結(jié)演化特點，探究創(chuàng)新政策的沿革、現(xiàn)狀與趨勢[2]，進一步強化創(chuàng)新政策對實踐的指導(dǎo)作用，或者基于文本內(nèi)容，對某領(lǐng)域創(chuàng)新政策工具的分析[3]與量化評價[4]，優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)。二是從比較創(chuàng)新政策研究視角，分析不同國家或地區(qū)出臺的創(chuàng)新政策[5]，總結(jié)先進經(jīng)驗和價值理念[6]對中國體制改革與創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)意義，尤其是在科技創(chuàng)新體系建設(shè)、科研計劃管理等方面獲得的啟示[7]。三是創(chuàng)新政策的有效性評估，作為政策實施過程中的重要步驟，分析創(chuàng)新政策的實施效果[8]及作用機理，尤其是創(chuàng)新政策的力度[9]、各項政策目標(biāo)和措施對創(chuàng)新績效的影響[10]，分析政策實踐過程中的沖突，提出解決對策，推動更加科學(xué)、合理地建立創(chuàng)新政策。以上三個方面文獻多是對創(chuàng)新政策的變遷過程、經(jīng)驗借鑒、實施效果等研究，側(cè)重在政策實施之后。第四個研究維度是對于政策產(chǎn)生之前，從創(chuàng)新政策制定過程展開分析，如討論全球化和國際因素對創(chuàng)新政策制定的影響[11]、從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革入手提出應(yīng)重視需求方創(chuàng)新政策的制定[12]。但是此類研究并不多見，文章試圖加以豐富，以產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策為例，在多源流理論框架下探究復(fù)雜場域下的政策決策邏輯。

三、分析工具

多源流理論是美國學(xué)者約翰·W·金登在垃圾桶模型基礎(chǔ)上發(fā)展起來的政策過程分析框架。約翰·W·金登將獨立的決策作為分析對象，試圖解釋某些問題能夠進入議程并最終成為政策的原因。他認為，一個問題能否進入議事日程由三股動力源流決定[13]110：問題源流、政策源流以及政治源流。問題源流是指迫切需要系統(tǒng)解決的問題；政策源流是指政策共同體(政府官員、立法者、研究者等組成)的觀點累積；政治源流包括公眾情緒(公共輿論)、壓力集團競爭、選舉結(jié)果、政黨或意識形態(tài)的分布狀況以及政府變更等因素。它們相互獨立又彼此影響。若三股源流在某個關(guān)鍵時刻匯合，解決辦法與問題相連接，且與有力的政治勢力相連接，該問題就會被提上議事日程，政策之窗即被打開。產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新問題如何在政策制定者中受到關(guān)注，此項政策何以成為國家行動，多源流理論為以上問題的解答提供了良好的分析框架。

四、分析過程

(一)問題源流

1. 國家處在競爭激烈的世界局勢之中

當(dāng)今世界，各國之間經(jīng)濟競爭和科技競爭日益激烈?？茖W(xué)研究演變?yōu)榱艘豁椪螁栴}，關(guān)系到各個國家和地區(qū)的發(fā)展。這就迫切需要加快創(chuàng)新力量的整合，促進產(chǎn)學(xué)研的互融互通，以支撐國家經(jīng)濟和社會的進一步發(fā)展。很多國家都啟動了研究卓越計劃、創(chuàng)新鼓勵計劃等，如美國的先進技術(shù)計劃[14]、英國的法拉第合作伙伴倡議[15]、日本的科學(xué)技術(shù)基本計劃[16]和瑞典的波齊利厄斯中心計劃[17]等。他們把握前沿科技和創(chuàng)新潛力之間的緊密聯(lián)系，促進基礎(chǔ)科研中心、卓越大學(xué)與工業(yè)企業(yè)之間的協(xié)同合作。協(xié)同創(chuàng)新是當(dāng)今世界科技創(chuàng)新活動的必然趨勢，要抓住歷史機遇，積極調(diào)整中國的改革政策，有效促進產(chǎn)學(xué)研協(xié)同合作、凝聚創(chuàng)新力量、激發(fā)創(chuàng)新活力，促進全社會科技資源高效配置和綜合集成，最終提高國家自主創(chuàng)新能力。

2. 現(xiàn)實因素影響產(chǎn)業(yè)的技術(shù)突破

技術(shù)創(chuàng)新已經(jīng)成為企業(yè)間競爭的關(guān)鍵所在。越來越多的企業(yè)開始追求前沿技術(shù)，希望利用先進知識開發(fā)新產(chǎn)品或改進生產(chǎn)過程，實現(xiàn)利潤突破。企業(yè)的優(yōu)勢在于對市場行情有著透徹的了解，對技術(shù)需求有著明確的分析，對供應(yīng)商、制造商和用戶整條產(chǎn)業(yè)鏈有著全面的認識，但自身實力、經(jīng)濟投入、研發(fā)周期等現(xiàn)實因素影響了企業(yè)的技術(shù)突破。首先，很多中小企業(yè)缺乏研發(fā)資金、科研人才、實驗設(shè)施和技術(shù)信息，發(fā)展勢頭較強但自身實力較弱，注重眼前利益而忽視長遠發(fā)展。他們更傾向于通過整合現(xiàn)有技術(shù)來解決問題，而不是在基礎(chǔ)研究中尋找技術(shù)突破。其次，技術(shù)創(chuàng)新的成本相對較高，需要持續(xù)不斷的資金投入，而企業(yè)也需要流動資金來維持正常運轉(zhuǎn)，這就存在著維持現(xiàn)金流相對平衡的巨大壓力。最后，整個研發(fā)的生命周期中伴隨著各種風(fēng)險，如技術(shù)的更新?lián)Q代、核心技術(shù)人員的流失、市場環(huán)境的變化和客戶期望值的變化等。企業(yè)無法承擔(dān)較長研發(fā)周期帶來的風(fēng)險，還有很多不敢進入的技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域。

3. 高校的科研活動缺乏市場考量

高校具備基礎(chǔ)研究成果、專業(yè)師資、科研設(shè)備以及研究方法和經(jīng)驗等優(yōu)勢，正在成為推動科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的重要力量。早期，科學(xué)發(fā)現(xiàn)更多的是科學(xué)家基于其好奇心和探索性精神而產(chǎn)生的個人愛好與行為；現(xiàn)代社會，更需要高校教師等科研人員為未來市場做更充足的技術(shù)準(zhǔn)備。但實際情況中，科研工作更多的是面對政府和上級而不是市場和經(jīng)濟建設(shè)，橫向課題也是以技術(shù)開發(fā)項目居多，通用性偏弱。目前，在選題等研究活動中仍然缺少企業(yè)人員的參與，對市場發(fā)展動向、市場潛在需求等了解不足，往往偏重理論和技術(shù)，而缺乏對研究開發(fā)前景的前瞻性考量，影響了技術(shù)創(chuàng)新鏈條中知識向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化。

4. 高校和科研院所的成果轉(zhuǎn)化率低

依據(jù)2000年科學(xué)技術(shù)部印發(fā)的《科技成果登記辦法》，高校和科研院所的科技成果可以分為三類：應(yīng)用技術(shù)成果、基礎(chǔ)理論成果和軟科學(xué)研究成果。當(dāng)前，高校和科研院所對實施科技成果轉(zhuǎn)化、為企業(yè)提供科技服務(wù)和直接開展創(chuàng)業(yè)活動沒有明確要求。研究人員側(cè)重理論知識創(chuàng)造，傾向于研究問題的先進性與前沿性，承擔(dān)的科學(xué)研究中基礎(chǔ)研究占主導(dǎo)地位。因此，基礎(chǔ)理論成果居多，應(yīng)用技術(shù)成果大多停留在原理樣機階段，普遍缺乏工程實踐的迭代開發(fā)，成果直接轉(zhuǎn)化性差，進入中試熟化階段的成果較少。在中國高校和科研院所的科技創(chuàng)新能力不斷提升、專利規(guī)模逐年擴大的情況下，科研成果的技術(shù)成熟度、有效專利的實施率仍有待提高。

(二)政策源流

1. 政府官員：社會利益最大化

政府官員在決策判斷過程中，努力平衡各種利益關(guān)系，最終實現(xiàn)社會效益最大化?？茖W(xué)發(fā)現(xiàn)作為一種公共產(chǎn)品，代表全體納稅人的政府希望科學(xué)發(fā)現(xiàn)能充分發(fā)揮其應(yīng)有價值。通過產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，不僅能提升科研成果利用效率，發(fā)展生產(chǎn)力；也能服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，提升國家創(chuàng)新體系效能。政府官員需要全局把握，建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。通過支持企業(yè)、高校與科研機構(gòu)各種形式的聯(lián)合行動，引導(dǎo)合作模式由雙向?qū)酉蚨嘞蚝献鬓D(zhuǎn)變，由松散狀態(tài)向戰(zhàn)略聯(lián)盟轉(zhuǎn)變，從而為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級持續(xù)提供有效成果，造福社會。

2. 高校管理者：社會影響力擴大化

高校不是只涉及基礎(chǔ)研究和技術(shù)開發(fā)的技術(shù)學(xué)校。作為高校管理者，要全面考慮促進高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和服務(wù)社會功能的有效發(fā)揮，而通過產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，能夠充分發(fā)揮高校職能并擴大其社會影響力，增加高校的社會美譽度。首先，企業(yè)了解經(jīng)濟社會發(fā)展需求，與之共同建設(shè)課程體系、實施培養(yǎng)過程，可以鍛煉學(xué)生的創(chuàng)新意識、創(chuàng)新能力，從而提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、保證學(xué)生就業(yè)質(zhì)量；其次，研發(fā)成果推廣到市場，及時得到產(chǎn)業(yè)反饋，修正科學(xué)研究過程，實現(xiàn)科學(xué)研究的良性循環(huán)；最后，開展中試熟化與產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，為產(chǎn)業(yè)提供全程技術(shù)研發(fā)解決方案，加快科技成果轉(zhuǎn)化，為社會帶來更多效益。

3. 技術(shù)需求方：經(jīng)濟利益最大化

企業(yè)是科技與經(jīng)濟緊密結(jié)合的主要載體。他們既要考慮維持現(xiàn)有核心競爭力，又要持續(xù)更新這一競爭力以保證未來生存。由此，各類企業(yè)研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出穩(wěn)步增長，參與程度逐步提高。在以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系中，企業(yè)扮演著決策者、組織者和投資者等多重角色。它們的合作動機從最初的解決技術(shù)難題、獲取科技成果，逐漸演變?yōu)槎嘀啬繕?biāo)。通過產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，一方面，企業(yè)把投資范圍拓寬至高校的知識創(chuàng)造，形成基礎(chǔ)研究與產(chǎn)品研發(fā)、核心技術(shù)攻關(guān)與推廣應(yīng)用、技術(shù)產(chǎn)品孵化與成果轉(zhuǎn)化的對接融通；另一方面，科研人員面向企業(yè)開展技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢和技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)，促進科技資源開放共享。

4. 創(chuàng)新研發(fā)個體：自身收益最大化

核心知識的突破環(huán)節(jié)與關(guān)鍵技術(shù)的開發(fā)過程是由高校教師或者專職科研人員等創(chuàng)新研發(fā)個體完成的。胡國平等[18]認為，高校教師參與產(chǎn)學(xué)研合作的意愿取決于從中獲取的收益與其他活動機會成本的比較，并按照利益最大化的原則分配時間和精力。他們一般在滿足自身利益需求基礎(chǔ)上，兼顧創(chuàng)造社會利益。創(chuàng)新研發(fā)個體在產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新中的收益包括顯性的物質(zhì)收益，隱性的社會價值創(chuàng)造收益以及科研能力提升收益等。首先，職稱等級與薪酬福利、職業(yè)聲望、專業(yè)職位密切相關(guān)，是科研人員職業(yè)利益之核心[19]。產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新不僅能拓寬創(chuàng)新研發(fā)個體的晉升渠道，還能夠提高科研成果收入，增加物質(zhì)收益。其次，創(chuàng)新研發(fā)個體在以技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)品創(chuàng)新的形式為企業(yè)服務(wù)時，接觸到技術(shù)開發(fā)前沿及用戶反饋信息，及時了解社會發(fā)展需求。由此，成為科技成果轉(zhuǎn)化的催生者，直接服務(wù)于社會，實現(xiàn)個人價值的同時創(chuàng)造社會效益。最后，產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新作為知識共享的有效機制，提供了創(chuàng)新研發(fā)個體在跨組織環(huán)境中應(yīng)用理論知識的機會。他們的自我經(jīng)驗與知識結(jié)構(gòu)得到更新，科研能力也得以提升。

(三)政治源流

1. 黨和國家的關(guān)注

政黨作為有組織的政治力量，影響著政策的決策過程?！皠?chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”的治國執(zhí)政理念使其對企業(yè)、高校、科研機構(gòu)的協(xié)同發(fā)展形成高度認知。在歷屆“兩會”中，涌現(xiàn)出了很多政策企業(yè)家，他們愿意投入自己的資源——時間、精力、聲譽、金錢等——來推進產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新以換取某些預(yù)期的未來收益。例如，2000年，全國人民代表大會代表王孟飛提出，企業(yè)技術(shù)改革的一個重要方面就是要建立自己的技術(shù)中心，推進產(chǎn)學(xué)研結(jié)合。2012年“兩會”，河北省代表團代表靳保芳建議進一步加大技術(shù)攻關(guān)，集中人才、設(shè)備、資金優(yōu)勢，建立產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合的國家光伏研發(fā)體系；全國人民代表大會代表漆小瑾還提出，實實在在的產(chǎn)學(xué)研結(jié)合需要政府推出切實可行的措施。隨后，一系列深化科技體制改革政策出臺。黨的十七大報告中明確指出，要加快建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系[20]。《2012年國務(wù)院政府工作報告》中提出，要引導(dǎo)科研機構(gòu)、高等院校的科研力量為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)，更好地實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研有機結(jié)合，提高科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化水平[21]。同年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于加強戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)工作若干意見的通知》中又提出構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研合作新機制，積極探索以合作開展共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)為手段、以知識產(chǎn)權(quán)利益分享為紐帶、以創(chuàng)新成果有效轉(zhuǎn)化應(yīng)用為目的的產(chǎn)學(xué)研合作機制[22]。以上符合政策制定者的價值理念，也能夠得到政策制定者的廣泛認同。

2. 公共輿論的壓力

公共輿論是指一個國家大批民眾沿著某些共同的路線思考，而做出價值和情感上的判斷[13]212。產(chǎn)學(xué)研合作問題也一直未脫離公眾和新聞輿論的視線。公眾在新聞報道、日常交流以及學(xué)術(shù)期刊中表達了對產(chǎn)學(xué)研合作的疑慮：一是很多中國企業(yè)的核心技術(shù)仍然依賴進口，而不是重視產(chǎn)學(xué)研項目和自身技術(shù)研發(fā)，高校和科研院所科技成果如何與市場實質(zhì)性對接？二是高校和科研院所的人事管理體系不完善，缺乏相應(yīng)激勵機制，研究人員如何突破體制限制真正參與到產(chǎn)學(xué)研合作進程中？三是高校和科研院所的技術(shù)攻關(guān)能力還不能滿足企業(yè)在產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型上的需求，產(chǎn)學(xué)研合作形式較為單一，周期短、資金投入少、成果形式較為簡單，產(chǎn)學(xué)研如何形成真實的利益共同體？近年來，中國的研發(fā)投入日益增多，而科技進步的貢獻率仍然存在提升空間。充分利用國家資源，實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研的深度合作，為社會創(chuàng)造更多價值是公眾的共同期待。

(四)政策之窗

在產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策形成的過程中，國家、產(chǎn)業(yè)、高校和科研機構(gòu)遇到了現(xiàn)實困境，政府官員、高校管理者、技術(shù)需求方和創(chuàng)新研發(fā)個體從各自利益出發(fā)提出了建議，政治源流中黨和國家、普通民眾都在密切關(guān)注著產(chǎn)學(xué)研關(guān)系的發(fā)展和協(xié)作方式的變化。三大源流等待匯合的契機?！罢咧啊笔钦弑惶嵘献h事日程的關(guān)鍵時間點[23]。通常開啟的原因在于政治源流的變化，或者一個新的問題引起了政府官員及其周圍人們的關(guān)注，其中，行政當(dāng)局的變更可能是最明顯的政策之窗[13]186。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的新一代 黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對國家發(fā)展問題進行了頂層設(shè)計，強調(diào)要堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路、實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。這為新時期發(fā)展產(chǎn)學(xué)研關(guān)系提供了根本遵循。黨的十八屆三中全會公布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出深化科技體制改革，健全技術(shù)創(chuàng)新市場導(dǎo)向機制，建立產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機制，建設(shè)國家創(chuàng)新體系[1]。產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策被明確，政策之窗由此打開，各方利益訴求得到了理性回應(yīng)。

近年來，黨和國家全面推進綜合改革，在產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新方面取得了顯著效果，進而堅定了推動產(chǎn)學(xué)研深度融合的決心。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化科技體制改革實施方案》，提出要健全技術(shù)創(chuàng)新的市場導(dǎo)向機制和政府引導(dǎo)機制，加強產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新；同時，強化創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈有機銜接[24]。隨后擴展至對政策的局部調(diào)整，2016年，《促進高等學(xué)校科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動計劃》中提出加強產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，推動建設(shè)高校新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)[25]。《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》中，提出深化產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機制，堅持以市場為導(dǎo)向、企業(yè)為主體、政策為引導(dǎo)，推進政產(chǎn)學(xué)研用創(chuàng)緊密結(jié)合[26]。2017年，黨的十九大報告中提出加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，加強國家創(chuàng)新體系建設(shè)，建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系[27]。2021年，全國人民代表大會表決通過的“十四五”規(guī)劃中進一步提出，形成以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研用深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系[28]。從建立，到加強，到深化，到深度融合，也是三源流匯合后，不同主體間資源、行為、信息協(xié)作共享的政策調(diào)整過程。

五、總結(jié)與思考

產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策拉近了產(chǎn)學(xué)研主體之間的距離，促進了資本、管理、技術(shù)和設(shè)備的有效融合。在各方的共同努力下，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的有效機制不斷形成，實現(xiàn)了科學(xué)研究與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層次結(jié)合。未來，在產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策完善及國家創(chuàng)新體系建設(shè)相關(guān)政策制定的過程中，應(yīng)該注意以下四點:

一是不斷明晰問題源流，及時疏解來自國際競爭環(huán)境、產(chǎn)業(yè)技術(shù)突破、高?？蒲性核晒D(zhuǎn)化等方面的壓力。國家創(chuàng)新體系是以政府為主導(dǎo)、充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用、各類科技創(chuàng)新主體緊密聯(lián)系和有效互動的社會系統(tǒng)。在創(chuàng)新體系內(nèi)外分布著各種矛盾，如激勵企業(yè)創(chuàng)新的制度環(huán)境建設(shè)問題、科研機構(gòu)法人制度改革問題、高校在國家創(chuàng)新體系中作用充分發(fā)揮的問題等。當(dāng)部分問題觸及國家整體發(fā)展利益時，政策企業(yè)家就會在問題空間中搜索，并設(shè)法解決它。及時發(fā)現(xiàn)問題，明確創(chuàng)新政策所要解決的問題，才能避免忽視系統(tǒng)運轉(zhuǎn)過程中的重要部分。

二是重視政策源流，暢通民主協(xié)商渠道，建立充分的利益表達機制。國家創(chuàng)新體系的主要組成部分包括政府、企業(yè)、高校和科研院所、技術(shù)創(chuàng)新支撐服務(wù)機構(gòu)等。在技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)、知識創(chuàng)新系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)三個子系統(tǒng)中，存在著不同的核心行為主體。因此，需要把握各系統(tǒng)中的主次關(guān)系，傾聽各利益相關(guān)者的批判性與建設(shè)性話語。在此基礎(chǔ)上，增強對其意見的制度性吸納，建立有政策對話意義的表達機制，才能減少政策實施過程中的障礙與阻力，全面推進中國特色國家創(chuàng)新體系建設(shè)。

三是積極應(yīng)對政治源流，推進利益表達主體的組織化與實質(zhì)性參與。黨和政府歷來重視和倡導(dǎo)自主創(chuàng)新，國家創(chuàng)新體系的建設(shè)尤其突出政府的主導(dǎo)地位。其中，政府在新型產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃及創(chuàng)新政策引導(dǎo)方面發(fā)揮著十分重要的作用。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)創(chuàng)新政策的制定還要適應(yīng)科技發(fā)展新形勢，綜合考慮黨和國家的關(guān)注焦點、國民情緒意見、壓力集團之間的競爭等，制定系統(tǒng)的政策方案，暢通政策鏈、創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈和人才鏈。

四是把握政策之窗的機遇。政策之窗是提案支持者們推廣其解決方法或吸引別人重視他們特殊問題的機會[13]110，要牢牢把握。各利益主體對國家創(chuàng)新體系有不同的利益訴求，針對系統(tǒng)運轉(zhuǎn)中的負面問題，教育、科技、人力、財政等部門需要制定整體推進方案，出臺相應(yīng)的配套激勵政策，完善推進機制。這需要投入各種資源，從技術(shù)可行性、政治可行性、經(jīng)濟可行性、行政可行性四個方面論證創(chuàng)新政策的適用性，實現(xiàn)從政策方案向公共政策的最終轉(zhuǎn)化。