竇玉鵬

（山東省委黨校新動能研究院 山東 濟南 250103）

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是繼京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等之后的第五個關于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展動力轉(zhuǎn)換的重大國家戰(zhàn)略。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略對于優(yōu)化中國區(qū)域經(jīng)濟版圖、深度融入對外開放、縮小南北經(jīng)濟差距、破解生態(tài)脆弱與經(jīng)濟發(fā)展兩難命題等具有重大意義。

一、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展基本情況

中國自古就將黃河作為重要的國家治理對象，對于黃河的治理最早可追溯到傳說中的大禹治水，其后秦、漢、元、明、清等朝代都曾進行大規(guī)模的黃河治理，這些舉措促進了黃河洪水防治、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)治理等多重目標的演進發(fā)展。

黃河流經(jīng)九省份，各地區(qū)在資源、發(fā)展條件、產(chǎn)業(yè)基礎等方面差異極大。就生態(tài)而言，黃河流域包括青藏高原、黃土高原、華北平原等地理單元，在生態(tài)功能上是中國主要的生態(tài)屏障。就經(jīng)濟而言，黃河流域生態(tài)脆弱性對經(jīng)濟發(fā)展制約性強，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構與生態(tài)保護目標存在張力，亟待以更高標準、更優(yōu)模式統(tǒng)籌黃河流域經(jīng)濟、生態(tài)、社會發(fā)展。

二、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的意義

（一）以國家戰(zhàn)略的“高位推動”形成黃河流域區(qū)域發(fā)展新格局

創(chuàng)新驅(qū)動、區(qū)域協(xié)調(diào)與產(chǎn)業(yè)升級是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展動力轉(zhuǎn)換的三大支柱。從這種范疇上分析，在創(chuàng)新缺乏重大突破、產(chǎn)業(yè)升級迭代減緩的情況下，區(qū)域協(xié)調(diào)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)成為我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展動力轉(zhuǎn)換中的亮點[1]，而跨省域的區(qū)域合作治理更是亮點中的亮點。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略正是這種規(guī)律的集中體現(xiàn)。實際上從政策注意力資源配置方向看，近年來以與經(jīng)濟發(fā)展空間結(jié)構深刻變化有關的長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域等為主題的會議頻繁召開。這些會議都高度關切區(qū)域中心城市及城市群構建，力圖使其成為促進各類要素合理流動、高效集聚的主要空間形式，以增強區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展動力集成。

正如認知心理學家班杜拉所言：“認知因素部分地決定了外部事物是如何被評估的，它們是如何被構想的、它們是否具有長期影響力、它們有怎樣的效價和效力，以及傳遞的信息是如何組織起來以備將來之需的?！盵2]“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展”作為抽象的國家戰(zhàn)略系統(tǒng)，以“生態(tài)保護”與“高質(zhì)量發(fā)展”并重的戰(zhàn)略統(tǒng)籌雙軸影響著我們對于沿黃省份未來發(fā)展戰(zhàn)略框架的認知。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展以往面臨跨區(qū)域治理難題，突出表現(xiàn)為黃河生態(tài)保護具有極強外部性，需要規(guī)避政策執(zhí)行中的“孤島效應”以形成協(xié)同治理格局。而黃河戰(zhàn)略的提出從戰(zhàn)略角度進行縱向高位推動和中間層級的協(xié)調(diào)與整合，這將有效促進要素集聚與流動，形成央地之間、省市之間、部門之間的層級性治理效應和生態(tài)保護、區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級等多目標的整體性治理效應。

（二）資源與優(yōu)勢互補，縱深拓展國家經(jīng)濟地理主軸

縱觀世界級經(jīng)濟地理主軸形成過程，會發(fā)現(xiàn)具有共性形成機制：相鄰城市群規(guī)模擴大交融與區(qū)域間交通的密集，將導致相鄰城市群輻射區(qū)域的接近與重合，從而進入城市群融合發(fā)展的自我強化路徑，直至相鄰城市群連片形成國家經(jīng)濟地理主軸。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展也會遵循這個規(guī)律，將沿黃省份業(yè)已形成的城市群通過黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略“高位推動”實現(xiàn)區(qū)位、功能互補，連通國家中心城市，將城市群團聚形態(tài)形塑為長條狀形態(tài)，打造中國的國家經(jīng)濟地理主軸。事實上，黃河流域構造國家經(jīng)濟地理主軸必須以交通帶為依托，而黃河流域核心城市如濟南、西安、鄭州等可以為黃河流域形塑成為國家經(jīng)濟地理主軸提供有力支撐。三地輻射帶動所形成的城市群經(jīng)由發(fā)達的交通網(wǎng)絡串聯(lián)成資源與市場互通的區(qū)域空間，使得國家經(jīng)濟地理主軸以城市群聚集帶形式呈現(xiàn)。中遠期看，我國自南向北依次有珠江、長江、黃河三大河流，依托這三大河流縱深拓展，發(fā)揮戰(zhàn)略的疊加、協(xié)同效應形成黃河流域、長江流域、粵港澳大灣區(qū)三條國家經(jīng)濟地理重要支撐帶，將有效帶動三條流域腹地經(jīng)濟發(fā)展。與其他兩條業(yè)已形成的經(jīng)濟帶相比，黃河流域國家經(jīng)濟地理主軸的特征尚不明顯，亟待通過資源與優(yōu)勢互補，在已有交通帶與經(jīng)濟帶的基礎上形成新的優(yōu)勢。

（三）“生態(tài)先行”倒逼高質(zhì)量發(fā)展

“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展”戰(zhàn)略聚焦生態(tài)、經(jīng)濟兩大主題，且將生態(tài)置于先行位置。這是因為黃河流域總體生態(tài)系統(tǒng)脆弱，水資源要素性短缺，原有的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展路徑在汲取資源的同時，實際上忽視生態(tài)可持續(xù)的穩(wěn)健性。因此，新的黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略要擺脫原有的路徑依賴，探索生態(tài)資源、水資源、經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)的統(tǒng)籌路徑，從而實現(xiàn)優(yōu)化資源配置、規(guī)模經(jīng)濟與效率經(jīng)濟的三重實現(xiàn)。從這個意義上講，黃河流域以“生態(tài)先行”倒逼高質(zhì)量發(fā)展，不僅具有促進經(jīng)濟增長的作用，還將具有抑制生態(tài)治理成本外溢，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

三、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實施路徑

（一）頂層設計是黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略成功關鍵

頂層設計是對戰(zhàn)略實施方向的有效建構，為特定戰(zhàn)略的成功提供了高效的實施路徑。黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展包括生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域合作等多重治理模塊。這些模塊的頂層設計是黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略成功的關鍵錨點,將深刻影響戰(zhàn)略實施的遠期科學性。

1.引領區(qū)域發(fā)展新格局

在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新格局的規(guī)劃設計上，我國先后實施了西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，目的就是以增長極、發(fā)展軸、塊狀經(jīng)濟帶動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，從而通過構建區(qū)域統(tǒng)籌的新格局產(chǎn)生更大的協(xié)同效應。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展引領的區(qū)域發(fā)展新格局，可以從資源稟賦發(fā)揮、內(nèi)生動力生成、外部資源嵌入三部分組成。[3]資源稟賦發(fā)揮主要是跨區(qū)域配置黃河流域的基礎性資源要素，主要是通過資源的異質(zhì)性互補、區(qū)域內(nèi)制度資源的相互借鑒、跨區(qū)域統(tǒng)籌優(yōu)化資源配置等方式實現(xiàn)。內(nèi)生動力生成主要是以區(qū)域間資源要素互補性為前提，充分發(fā)揮“有效市場”與“有為政府”作用，以區(qū)域間市場化運作與資源配置激勵為運作機理，從而產(chǎn)生區(qū)域發(fā)展新格局的內(nèi)生動力。外部資源嵌入主要指規(guī)劃設計者與資源分配者有意識通過規(guī)劃、項目制嵌入、集中治理等方式對區(qū)域生態(tài)保護與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展進行目標偏差校正與資源的外部嵌入調(diào)整。

2.引領更高層次對外開放

從經(jīng)濟地理角度看，黃河流域具備引領對亞歐大陸內(nèi)陸地區(qū)進行更高層次對外開放的地理優(yōu)勢與交通優(yōu)勢，比如沿黃省份是中歐班列的主要途徑地，沿黃省份與亞歐大陸內(nèi)陸國家接壤，青島作為沿黃九省的超級大港有利于提升對外開放的物流便捷水平等。[4]從國際貿(mào)易史看，與外部市場進行資源交換、信息交流、共享通道，并從中汲取經(jīng)濟發(fā)展所需的資源動力與市場空間，是我國經(jīng)濟發(fā)展及區(qū)域崛起的重要途徑。因此，黃河流域需要以生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展為戰(zhàn)略基點，拓展和優(yōu)化區(qū)域開放的空間布局，可通過實現(xiàn)跨區(qū)域的區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合增強開放聯(lián)動效應，并利用交通帶與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展軸的協(xié)同作用，形成資源配置與市場開拓的新增長極，特別是通過擴大亞歐區(qū)域的經(jīng)貿(mào)合作將黃河流域建設成面向亞歐大陸深度開放的重要樞紐。

3.打造生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展兼容并行的“區(qū)域治理范本”

黃河流域發(fā)展不平衡的突出特征主要表現(xiàn)為生態(tài)脆弱性與經(jīng)濟發(fā)展空間相互影響關系。如何破解生態(tài)脆弱與經(jīng)濟發(fā)展之間的約束顯得尤為迫切，需要探索新的協(xié)調(diào)、互促機制。[5]因此黃河流域以生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展為戰(zhàn)略聚焦重點，并被賦予率先探索目標，實際上具有打造兩者兼容并行關系的“區(qū)域治理范本”意義?！皡^(qū)域治理范本”的構建實際是以黃河流域作為統(tǒng)一單元進行生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)的體系布局的探索，有利于區(qū)域內(nèi)要素規(guī)模經(jīng)濟性與效率經(jīng)濟性的提升，從而提升生態(tài)要素、水資源要素的生產(chǎn)力。[6]因此黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)要進行跨區(qū)域的逐層設計與布局，并將業(yè)已存在的原有區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略如環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)等統(tǒng)籌納入、一體規(guī)劃。

（二）漸進推進是黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的平衡器

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略在抽象意義上的戰(zhàn)略設計轉(zhuǎn)化為具體實踐的過程，有賴于宏觀戰(zhàn)略指引下具體政策對宏觀戰(zhàn)略方向、實踐動態(tài)發(fā)展的互動優(yōu)化。這是因為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實施需要具體實踐中產(chǎn)生的信息流為其在框架白描的基礎上提供具體政策細節(jié)的籌劃。戰(zhàn)略實施是依據(jù)戰(zhàn)略指引對具體實踐所進行的改造活動，是整個戰(zhàn)略過程中最復雜、最具變數(shù)的環(huán)節(jié)，很大程度上是因為實踐環(huán)境錯綜復雜，與戰(zhàn)略制定時所構建的理想狀態(tài)存在差距。戰(zhàn)略實施是由戰(zhàn)略制定到戰(zhàn)略落地的關鍵，戰(zhàn)略的有效實施不僅取決于單單的戰(zhàn)略實施環(huán)節(jié)，而是整個戰(zhàn)略過程的有機鑲嵌，特別是在戰(zhàn)略制定時要做到來源于實踐、高于實踐。所謂來源于實踐，是指具有可行性的戰(zhàn)略規(guī)劃是在對實踐進行充分調(diào)研基礎上，對實踐抽絲剝繭地洞察機理后進行的具有前瞻性的重大走勢分析；所謂高于實踐，是指戰(zhàn)略發(fā)揮實踐的指引作用要注重戰(zhàn)略制定的藝術，按照“取乎其上，得乎其中；取乎其中，得乎其下”的原則，對所制定戰(zhàn)略進行適度拔高，以調(diào)動戰(zhàn)略實施者的積極性，增強戰(zhàn)略指引的有效性。從這個意義上講，漸進推進就成為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的平衡器。

（三）政策試點是黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的生成器

政策試點是對效果、路徑不明確或具有重大影響的政策先行選擇局部地區(qū)進行測試，然后根據(jù)測試效果評估、調(diào)整政策內(nèi)容，進而在更廣泛區(qū)域進行推廣的政策設計機制。[7]在具體實施路徑上分為自上而下的“頂層設計—試點—總結(jié)”與自下而上的“放寬約束—創(chuàng)新探索—總結(jié)經(jīng)驗”兩種路徑。基于黃河流域生態(tài)脆弱性對經(jīng)濟發(fā)展的約束，更應該設置局部地區(qū)作為“試點沙盒”，形成探索的“安全空間”。在這個安全空間內(nèi)，可以對生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的制約、互促關系進行系統(tǒng)探索，在防范試點風險外溢的前提下，通過主動合理地探索生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的關系，為生態(tài)保護、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)等多重目標的實現(xiàn)提供更多創(chuàng)新性備選方案。

“試點沙盒”在具體設計上可以借鑒熊彼特的創(chuàng)新理論，針對黃河流域特點在將生態(tài)要素、資源要素以新經(jīng)濟形態(tài)、新經(jīng)濟模式予以結(jié)合形成高質(zhì)量經(jīng)濟活動上進行著重探索。因為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的連接實際在于通過黃河流域跨域治理在更廣泛的區(qū)域形成具有生態(tài)可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)性與效率，從而實現(xiàn)資源配置效率的帕累托改善與區(qū)域性規(guī)模報酬遞增經(jīng)濟和正向外部經(jīng)濟性。應著重提升生態(tài)資源、水資源等生產(chǎn)要素的動態(tài)配置效率，有力帶動黃河流域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。因此，黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的“試點沙盒”應注重在規(guī)模經(jīng)濟與效率經(jīng)濟兩個探索方向上著力。規(guī)模經(jīng)濟的探索主要包括注重跨區(qū)域的高質(zhì)量經(jīng)濟活動構建、生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展多元目標外部經(jīng)濟性實現(xiàn)等。效率經(jīng)濟的探索主要尋求提升生態(tài)資源、水資源要素的配置效率的途徑，通過政策嵌入與技術嵌入創(chuàng)造提升效率的結(jié)構紅利性激勵。

四、結(jié)語

黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展將戰(zhàn)略重點落腳于生態(tài)與經(jīng)濟相互兼容支持的路徑探索，契合了中國當前治理情境下“五位一體”中的兩個治理目標。而路徑探索與治理目標的實現(xiàn)需要建立在對治理工具的理解與運用基礎上，因此頂層設計、漸進推進、政策試點等治理工具的嵌入設計，無論是對戰(zhàn)略實現(xiàn)還是“治理范本”示范都具有重要的理論與現(xiàn)實意義。