鐘新發(fā) 惠州海事局

1.公約法規(guī)相關(guān)要求

1.1 國(guó)際公約要求

根據(jù)MARPOL公約要求，在特殊區(qū)域之外排放垃圾，僅當(dāng)船舶處于在航狀態(tài)且盡可能遠(yuǎn)離最近陸地時(shí)，方允許在特殊區(qū)域之外向海洋排放垃圾，但無論如何，對(duì)于無法以常用卸載方法回收的貨物殘留物，在距最近陸地不少于12海里的地方排放。根據(jù)附則V附錄Ⅰ中設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)，這些貨物殘留物不得含有任何被列為有害海洋環(huán)境的物質(zhì)。固體散貨物是否對(duì)海洋環(huán)境有害分類的7個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，是聯(lián)合國(guó)全球統(tǒng)一分類和標(biāo)簽制度（GHS）化學(xué)品的7個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，這7個(gè)標(biāo)準(zhǔn)原來納入2012附則Ⅴ實(shí)施導(dǎo)則。

1.2 國(guó)內(nèi)法要求

我國(guó)法規(guī)直接涉及貨物殘留物的條款較少，大多對(duì)垃圾的排放作了具體規(guī)定。為了更加清晰地體現(xiàn)國(guó)內(nèi)法的立法現(xiàn)狀，理順垃圾與貨物殘留物的關(guān)系，現(xiàn)從沿海水域和內(nèi)河水域兩個(gè)部分進(jìn)行闡述。在沿海水域，我國(guó)主要法規(guī)有《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（2017年修正）、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（2018年修正）、《海運(yùn)固體散裝貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》（自2019年3月1日起施行）等；在內(nèi)河水域，相關(guān)的法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（2017修正）、《中華人民共和國(guó)防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》（2015年修訂）及《船舶水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（2018修訂）（以下稱《標(biāo)準(zhǔn)》）等。

1.2.1 沿海水域相關(guān)法規(guī)

《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第六十二條規(guī)定“在中華人民共和國(guó)管轄海域，任何船舶及相關(guān)作業(yè)不得違反本法規(guī)定向海洋排放污染物、廢棄物和壓載水、船舶垃圾及其他有害物質(zhì)?！?/p>

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定“船舶在中華人民共和國(guó)管轄海域向海洋排放的船舶垃圾、生活污水、含油污水、含有毒有害物質(zhì)污水、廢氣等污染物以及壓載水，應(yīng)當(dāng)符合法律、行政法規(guī)、中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求。”

《海運(yùn)固體散裝貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》第十一條規(guī)定“對(duì)環(huán)境有害的固體散裝貨物，船舶卸貨完畢后，貨物殘留物及其洗艙水應(yīng)當(dāng)由港口接收設(shè)施或者船舶污染物接收單位接收，禁止排放入水，并按照規(guī)定在垃圾記錄簿中如實(shí)記載?！?/p>

《船舶水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB3552-2018)第7.1.3條規(guī)定“對(duì)于貨物殘留物，在距最近陸地12海里以內(nèi)（含）的海域，應(yīng)收集并排入接收設(shè)施；在距最近陸地12海里以外的水域，不含危害海洋環(huán)境的物質(zhì)的貨物殘留物方可排放?！?/p>

1.2.2 內(nèi)河水域相關(guān)法規(guī)

《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第二條明確“本法適用于中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫(kù)等地表水體以及地下水體的污染防治?！焙Ｑ笪廴痉乐芜m用《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》。第五十九條規(guī)定“禁止向水體傾倒船舶垃圾”。

2016年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》第十六條明確規(guī)定“禁止向內(nèi)河水域排放船舶垃圾”。本規(guī)定中垃圾的定義未明確，但在本規(guī)定出臺(tái)之前，即上一個(gè)版本（2006年1月1日生效的《中華人民共和國(guó)防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》）中明確了船舶垃圾的概念。第五十七條中規(guī)定“船舶垃圾，是指船舶在日?；顒?dòng)中產(chǎn)生的生活廢棄物、墊艙和掃艙物料，以及船上其它固體廢物等。包括MARPOL73/78附則Ⅴ所定義的垃圾。”由此可見，舊版本的“船舶垃圾”的概念包括了MARPOL公約附則Ⅴ中垃圾的概念，是包含貨物殘留物的。

《船舶水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中“船舶垃圾為產(chǎn)生于船舶正常營(yíng)運(yùn)期間，需要連續(xù)或定期處理的廢棄物，包括各種塑料廢棄物、食品廢棄物、生活廢棄物、廢棄食用油、操作廢棄物、貨物殘留物、動(dòng)物尸體、廢棄漁具和電子垃圾（具體內(nèi)容見本標(biāo)準(zhǔn)附錄A）以及廢棄物焚燒爐灰渣，《國(guó)際防止船舶造成污染公約》（MARPOL）附則Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ所適用的物質(zhì)除外，也不包括活動(dòng)過程中的魚類（含貝類）及其各部分?！稑?biāo)準(zhǔn)》第7.1條規(guī)定“內(nèi)河禁止傾倒船舶垃圾。”

綜上，在內(nèi)河水域，垃圾的定義在《標(biāo)準(zhǔn)》中明確包含貨物殘留物，船舶嚴(yán)禁排放貨物殘留物（無論對(duì)環(huán)境有害或無害）；在沿海水域，船舶可以在距最近陸地12海里以外排放對(duì)環(huán)境無害的貨物殘留物，禁止排放對(duì)環(huán)境有害的貨物殘留物。

2.履約現(xiàn)狀分析及挑戰(zhàn)

2.1 法規(guī)層面

2.1.1 垃圾和貨物殘留物的定義并未在法規(guī)中予以明確。

MARPOL公約對(duì)垃圾及貨物殘留物的定義進(jìn)行了明確，而我國(guó)僅在《標(biāo)準(zhǔn)》這一強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)垃圾的定義進(jìn)行了相應(yīng)明確，其他的法規(guī)并未明確指出究竟什么才能定性為船舶垃圾，什么才算是貨物殘留物，由于法規(guī)未規(guī)定，也未對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行引用，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)法在履約層面出現(xiàn)概念模糊或缺失的問題。

由于關(guān)鍵詞“垃圾、貨物殘留物”的概念不明確，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)法規(guī)執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)混亂，特別在行政檢查、行政處罰環(huán)節(jié)。例如，海事檢查官對(duì)一艘海輪進(jìn)行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，船員正在主甲板沖洗煤炭殘?jiān)?，?dǎo)致混有貨物殘余的污水直接排入長(zhǎng)江，在進(jìn)行調(diào)查取證后進(jìn)入行政處罰程序，但由于《中華人民共和國(guó)水污染防治法》并無垃圾和貨物殘留物的定義，海事檢查官在確定煤炭殘?jiān)欠駥儆谪浳餁埩粑飼r(shí)出現(xiàn)分歧，最后造成處罰時(shí)“定義出自公約，罰則出自國(guó)內(nèi)法”的不能有效銜接的尷尬局面。

2.1.2 公約與我國(guó)法規(guī)對(duì)12海里之外排放貨物殘留物的要求不一致。

我國(guó)海域并不是MARPOL公約附則Ⅴ規(guī)定的幾個(gè)特殊區(qū)域之一，因此，根據(jù)公約規(guī)定“當(dāng)船舶排放垃圾，僅當(dāng)船舶處于在航狀態(tài)且盡可能遠(yuǎn)離最近陸地時(shí)，方允許在特殊區(qū)域之外向海洋排放以下垃圾，但無論如何，對(duì)于無法以常用卸載方法回收的貨物殘留物，在距最近陸地不少于12海里的地方排放”。而在《標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定“在距最近陸地12海里以外的水域，不含危害海洋環(huán)境的物質(zhì)的貨物殘留物方可排放?！保啾裙s要求，《標(biāo)準(zhǔn)》缺少了船舶處于在航狀態(tài)的前置條件。因此，國(guó)內(nèi)法較公約有更為寬松的排放限制，并未嚴(yán)格履約。

2.1.3 我國(guó)法規(guī)尚未對(duì)內(nèi)河船《垃圾記錄簿》的格式進(jìn)行修訂。

盡管公約2016修正案對(duì)內(nèi)河船不適用，但作為船旗國(guó)而言，內(nèi)河船舶貨物殘留物處理的形勢(shì)較為嚴(yán)峻。目前內(nèi)河船舶《垃圾記錄簿》采用的依舊是2013版，盡管垃圾分類上包括了“G類貨物殘留物”，但這與公約的“《垃圾記錄簿》分為兩冊(cè)，且對(duì)貨物殘留物進(jìn)行專門記載”的要求不符。2018版《垃圾記錄簿》記載要素更加詳細(xì)，更利于追溯過往垃圾排放行為。從國(guó)內(nèi)法規(guī)來看，我國(guó)內(nèi)河實(shí)行了較為嚴(yán)格的垃圾排放限制，新版《垃圾記錄簿》及記錄要求亟待施行。

2.2 執(zhí)行層面

2.2.1 《標(biāo)準(zhǔn)》宣傳力度不足，船員對(duì)貨物殘留物排放限制意識(shí)淡薄。

盡管《標(biāo)準(zhǔn)》已于2018年7月1日起施行，但由于宣傳力度不足，船員對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)》的執(zhí)行普遍認(rèn)識(shí)不足、執(zhí)行不夠，特別是對(duì)于內(nèi)河黃沙、石子、水泥等貨物運(yùn)輸船而言，很難做到貨物殘留物不進(jìn)江，裝卸結(jié)束后違規(guī)“沖洗甲板”依然普遍發(fā)生。

2.2.2 海事檢查官培訓(xùn)力度不足，監(jiān)管力度較低。

對(duì)貨物殘留物的調(diào)查和檢查是一項(xiàng)新的海事業(yè)務(wù)，涉及《垃圾記錄簿》、《航海日志》、《壓載水記錄簿》及船舶貨艙艙底水管系圖等文書資料及詢問取證等，因此如果海事檢查官未接受系統(tǒng)培訓(xùn)，就很難對(duì)貨物殘留物做到有效監(jiān)管。

2.2.3 貨物殘留物收集處理較為困難。

船舶貨物殘留物主要散落在貨艙艙壁、艙底及主甲板表面，對(duì)于貨艙內(nèi)的貨物殘留物，一般需通過掃除或沖洗等方法處理。對(duì)于一些低價(jià)值的貨物殘留，由于其量少、分散，收集難度極大，無疑增加了船員的工作量。盡管有船東支付“掃艙費(fèi)”作為激勵(lì)手段，但效果并不明顯。

2.2.4 港口接收設(shè)施不足，接收意愿不強(qiáng)。

屬于海洋環(huán)境有害物（HME）的貨物殘留物或含此類物質(zhì)的洗艙水和12海里之內(nèi)的貨物殘留，不允許排放入海，而強(qiáng)制排岸接收，因此需要有足夠的港口接收設(shè)施供散貨船排放。由于我國(guó)的礦石碼頭大多屬于貨主碼頭，碼頭建造規(guī)范中也未見明確建造此類接收設(shè)施；由于貨物殘留物量少、低值、耗費(fèi)大，貨主碼頭建造此類接收設(shè)施的積極性不高。

3.我國(guó)履約相關(guān)思考

3.1 法律層面

3.1.1 建議IMO將我國(guó)內(nèi)河水域設(shè)置為排放控制區(qū)

我國(guó)內(nèi)河水域已經(jīng)實(shí)行了嚴(yán)禁垃圾排放的規(guī)定，建議我國(guó)向IMO遞交申請(qǐng)我國(guó)內(nèi)河水域成為MARPOL公約附則Ⅴ特殊排放區(qū)域的提案，借助公約的影響力來實(shí)現(xiàn)我國(guó)對(duì)水域環(huán)境的嚴(yán)格監(jiān)管。

3.1.2 進(jìn)一步完善法規(guī)相關(guān)內(nèi)容

從上文分析中可以得出，我國(guó)在法規(guī)履約、垃圾的明確、貨物殘留物的定義等方面還存在不足。建議我國(guó)在今后法規(guī)修訂中將垃圾的定義分別附在《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》的第九十四條和《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第一百零二條中。將貨物殘留物的定義寫入《標(biāo)準(zhǔn)》的第三部分“術(shù)語和定義”中，并對(duì)第7.1.3條中“對(duì)于貨物殘留物，在距最近陸地12海里以內(nèi)（含）的海域，應(yīng)收集并排入接收設(shè)施；在距最近陸地12海里以外的水域，不含危害海洋環(huán)境的物質(zhì)的貨物殘留物方可排放”，在“方可排放”前加入“且船舶處于在航狀態(tài)”。

3.1.3 在內(nèi)河推廣使用新版《垃圾記錄簿》

根據(jù)部海事局通知要求，新版《垃圾記錄簿》（2018版）僅在海船中適用。建議我國(guó)內(nèi)河水域推廣新版的《垃圾記錄簿》。

3.1.4 建議設(shè)立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

目前我國(guó)多地已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)機(jī)制，這是鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督、打擊違法行為的重要舉措。建議海事部門將貨物殘留物違規(guī)排放納入獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)機(jī)制，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管手段多樣化。

3.2 執(zhí)行層面

3.2.1 提高法規(guī)和《標(biāo)準(zhǔn)》的宣傳力度

《標(biāo)準(zhǔn)》在船舶生活污水排放、油類排放、垃圾排放等方面有新的要求?！柏浳餁埩粑铩备拍畹囊胴S富了垃圾的內(nèi)涵，使得船舶垃圾變?yōu)橐粋€(gè)涵蓋塑料廢棄物、食品廢棄物、貨物殘留物等種類的“大家族”。尤其對(duì)內(nèi)河水域而言，無論貨物殘留物是有害或是無害，都不允許排放。從目前實(shí)際情況來看，要達(dá)到法規(guī)的要求任重而道遠(yuǎn)。建議海事管理機(jī)構(gòu)利用公共廣播、VHF電臺(tái)等多種平臺(tái)對(duì)船員進(jìn)行廣泛宣傳。

3.2.2 及時(shí)使船員獲得知識(shí)更新培訓(xùn)

隨著環(huán)境治理的不斷深入，船舶對(duì)垃圾管理技術(shù)的持續(xù)進(jìn)步，船員需要及時(shí)學(xué)習(xí)更新船舶垃圾管理的知識(shí)，特別是貨物殘留物的管理知識(shí)。建議船公司加強(qiáng)船員上崗前的培訓(xùn)，嚴(yán)格按照《垃圾管理計(jì)劃》相關(guān)培訓(xùn)要求督促船員學(xué)習(xí)。同時(shí)建議主管機(jī)關(guān)在船員理論考試中及時(shí)更新關(guān)于貨物殘留物排放規(guī)定和垃圾處理記錄的知識(shí)題庫(kù)。

3.2.3 強(qiáng)化海事檢查官培訓(xùn)，加大執(zhí)法力度

海事檢查官要深刻理解MARPOL附則Ⅴ和IMSBC規(guī)則的最新修正案相關(guān)要求，及時(shí)更新知識(shí)，以便有效地開展貨物殘留物非法排放的調(diào)查、檢查，充分有效地收集證據(jù)。建議海事檢查官重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)《垃圾記錄簿》記載的檢查，核實(shí)處理方式、處理位置、處理量、處理單證是否符合法規(guī)要求，尤其要注重對(duì)頻繁更換貨種的船舶加強(qiáng)檢查。綜合運(yùn)用專項(xiàng)行動(dòng)、聯(lián)合檢查等多種方式，對(duì)偷排貨物殘留物違法行為一查到底，涉及刑事犯罪的及時(shí)予以移送，形成強(qiáng)大震懾力，促進(jìn)船員遵紀(jì)守法。

3.2.4 配足港口接收設(shè)施，提高接收能力

MARPOL附則Ⅴ第8條明確規(guī)定“各締約國(guó)根據(jù)船舶使用需求，確保在港口和碼頭設(shè)置足夠的垃圾接收設(shè)施”，國(guó)內(nèi)法《中華人民共和國(guó)港口法》等法規(guī)規(guī)定“港口建設(shè)項(xiàng)目的安全設(shè)施和環(huán)境保護(hù)設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用”。根據(jù)上述要求，在港口建設(shè)時(shí)，港口單位應(yīng)當(dāng)配備充足、充量的接收設(shè)備，并建立相應(yīng)的管理垃圾接收設(shè)施的隊(duì)伍。建議海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步督促轄區(qū)港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠配備配齊足夠的接收處理設(shè)施，在有條件的水域設(shè)置水上綜合服務(wù)區(qū)、接收站等，試行免費(fèi)或有償接收，為貨物殘留物上岸提供暢通途徑。

3.2.5 改善碼頭裝卸貨方式，減少貨物殘留物

碼頭卸貨方式對(duì)貨物殘留量影響較大。如采用吸入式卸載法較之抓斗式卸載產(chǎn)生的貨物殘留明顯減少。建議有條件的碼頭企業(yè)更新卸貨方式，最大限度減少貨物殘留。

4.總結(jié)

船舶貨物殘留物的隨意排放可能對(duì)水體造成嚴(yán)重的污染，因此，應(yīng)當(dāng)受到更為嚴(yán)格的控制。作為IMO A類理事國(guó)，我國(guó)有義務(wù)采取更有效的措施充分履行MARPOL公約附則Ⅴ修正案的相關(guān)要求，如修訂相關(guān)法規(guī)、加強(qiáng)海事檢查官培訓(xùn)、強(qiáng)化從業(yè)人員培訓(xùn)管理、敦促碼頭企業(yè)配齊足夠接收設(shè)施、升級(jí)裝卸貨方式等。