劉 洋

一、問題的提出

“備豫不虞，為國常道”。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的關(guān)鍵歷史階段，國內(nèi)外形勢(shì)正在經(jīng)歷深刻變化。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國際環(huán)境和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展任務(wù)，黨中央從實(shí)際出發(fā)，著力推進(jìn)國家安全理論和實(shí)踐的創(chuàng)新。2014年4月15日，習(xí)近平在中央國家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上首次正式提出總體國家安全觀，指出：“增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危，是我們治黨治國必須始終堅(jiān)持的一個(gè)重大原則。我們黨要鞏固執(zhí)政地位，要團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義，保證國家安全是頭等大事?！盵1]黨的十八大報(bào)告和十九大報(bào)告中，91次提到“安全”、22次提到“國家安全”、16次提到“風(fēng)險(xiǎn)”、12次提到“挑戰(zhàn)”。十九大將總體國家安全觀作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略進(jìn)行了專門論述，并寫入黨章。黨的十九屆四中全會(huì)重申要“堅(jiān)持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持人民安全、政治安全、國家利益至上有機(jī)統(tǒng)一?！盵2]30可見，總體國家安全觀已經(jīng)成為新時(shí)代維護(hù)國家安全的指導(dǎo)思想之一，是黨治國理政的強(qiáng)大思想武器。

邊疆地區(qū)作為國家領(lǐng)土的邊緣性區(qū)域和國家行使主權(quán)的最后界限，不僅是地理上的概念，還與政治、歷史、文化等緊密相連。相對(duì)于內(nèi)地或核心區(qū)域而言，邊疆特殊的地理區(qū)位、自然條件、社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況、民族結(jié)構(gòu)，以及文化傳統(tǒng)，使得其與外部環(huán)境的互動(dòng)更為密集、復(fù)雜、敏感，因而成為風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)的匯聚之地。邊疆地區(qū)的安全、穩(wěn)定與發(fā)展，關(guān)乎國家的長治久安和繁榮昌盛?？v觀中國歷史，邊疆并非一成不變的存在。歷朝歷代的疆域在歷史發(fā)展過程中經(jīng)常變更，邊疆也隨之發(fā)生變化。統(tǒng)治者為了鞏固自身政權(quán)、解決邊疆問題，專門制定相應(yīng)的邊疆政策以實(shí)現(xiàn)對(duì)邊疆有效的管轄。中華人民共和國成立以來，中國共產(chǎn)黨從邊疆地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，不斷豐富執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，在探索和實(shí)踐中逐步完善了邊疆治理的理論方針與政策制度，構(gòu)建了邊疆地區(qū)和諧的民族關(guān)系，保障了邊疆地區(qū)的社會(huì)政治穩(wěn)定，促進(jìn)了邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一時(shí)代命題。黨的十九大報(bào)告指出要“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”[3]33，凸顯了新時(shí)代邊疆地區(qū)安全穩(wěn)定的重要性。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步對(duì)堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了戰(zhàn)略部署?！爸螄刂芜叀?，置于國家治理現(xiàn)代化框架和語境內(nèi)的邊疆治理現(xiàn)代化，顯然是一個(gè)追求現(xiàn)代化的理性過程，更是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，涉及到多重維度。[4]準(zhǔn)確把握邊疆治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵維度，對(duì)于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化至關(guān)重要。本文聚焦于總體國家安全觀視域下邊疆治理現(xiàn)代化研究，梳理總體國家安全與邊疆治理現(xiàn)代化的關(guān)系，審視邊疆治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑，以期對(duì)持續(xù)深入推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化有所裨益。

二、總體國家安全觀與新時(shí)代邊疆治理現(xiàn)代化

古語有云“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂”。維護(hù)國家安全，既是促進(jìn)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是新時(shí)代堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

(一)總體國家安全觀的主要內(nèi)容

總體國家安全觀是一個(gè)富有中國特色的系統(tǒng)性概念，它蘊(yùn)含著中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基因，反映了在新的歷史機(jī)遇期黨中央對(duì)維護(hù)國家利益和國家安全的絕對(duì)重視?？傮w國家安全觀關(guān)鍵在“總體”二字。

“總體”突出了國家安全涵蓋領(lǐng)域的全面性。習(xí)近平指出：“堅(jiān)持總體國家安全觀，必須堅(jiān)持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，完善國家安全制度體系，加強(qiáng)國家安全能力建設(shè)，堅(jiān)決維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益?！盵3]24這一重大論斷，深刻闡釋了國家安全的內(nèi)涵與外延，是超越傳統(tǒng)安全理念的辯證、全面、系統(tǒng)的全新國家安全理念。

“總體”強(qiáng)調(diào)了國家安全的相對(duì)性和可持續(xù)性。[5]《國家安全法》總則第2條規(guī)定：“國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！盵6]總體國家安全觀強(qiáng)調(diào)國家核心利益和其他重大利益保持相對(duì)安全的狀態(tài)，并持續(xù)關(guān)注人民群眾對(duì)安全需求的新變化、新趨勢(shì)、新特點(diǎn)，不斷回應(yīng)人民群眾在不同階段的安全需求。[7]

“總體”明確了維護(hù)國家安全是全社會(huì)的責(zé)任。國家安全與每個(gè)公民息息相關(guān)，事關(guān)個(gè)人幸福、社會(huì)進(jìn)步和民族復(fù)興。[8]總體國家安全觀堅(jiān)持一切為了人民、一切依靠人民，要求始終在中國特色社會(huì)主義事業(yè)全局中把握國家安全，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，真正夯實(shí)國家安全的群眾基礎(chǔ)。[9]只有不斷強(qiáng)化公民和組織的國家安全意識(shí)和責(zé)任，動(dòng)員他們參與維護(hù)國家安全事務(wù)，認(rèn)真履行國家安全法律義務(wù)，才能構(gòu)筑堅(jiān)強(qiáng)有力的人民防線，守護(hù)中華民族共同體及其共有精神家園。

(二)新時(shí)代邊疆治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

“邊疆治理”的明確提法，較早見于1988年《中國邊疆史地研究導(dǎo)報(bào)》中一篇名為《中國邊疆史地不再是學(xué)術(shù)禁區(qū) 建國后第一次學(xué)術(shù)討論會(huì)在京開幕》的消息。該文指出“中國邊疆史地研究的內(nèi)容包括中國疆域史、中國近代邊界史、中國歷代邊疆治理與開發(fā)政策等?！盵10]學(xué)術(shù)論文中“邊疆治理”的提法可追溯至1995年，吳福環(huán)在《新疆大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》發(fā)表了題為《我國邊疆治理制度近代化的重要舉措——論新疆建省》的文章，探討清政府1884年在新疆建省、將邊疆與內(nèi)地劃一治理的深遠(yuǎn)影響。[11]

“邊疆治理”可視作“邊疆”與“治理”兩個(gè)范疇的組合，“治理”是其核心。1989年，世界銀行在一份報(bào)告中首次提出“治理危機(jī)”(crisis in governance)，此后“治理”概念開始在世界范圍內(nèi)廣泛應(yīng)用，治理理論成為學(xué)者們研究的熱點(diǎn)，“全球治理”“國家治理”“社會(huì)治理”“文化治理”等術(shù)語頻繁出現(xiàn)。英語中治理“governance”一詞，源自古典拉丁文或古希臘語“引領(lǐng)導(dǎo)航”(steering)，本意為控制、引導(dǎo)和操縱。聯(lián)合國全球治理委員會(huì)將“治理”定義為“治理是個(gè)人和公共私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排?！盵12]這一定義強(qiáng)調(diào)了“治理”的過程性、協(xié)調(diào)性和持續(xù)互動(dòng)性等特征。

20世紀(jì)90年代以來，治理的內(nèi)涵不斷豐富，多元主體參與、不同機(jī)制共建成為中西方學(xué)界詮釋“治理”的基本共識(shí)。我國的“邊疆治理”是指以中央和地方為主的多元治理主體，動(dòng)員邊疆地區(qū)的各類社會(huì)力量和各族群眾的力量，為解決邊疆問題、確保邊疆的安全穩(wěn)定和發(fā)展，運(yùn)用國家權(quán)力對(duì)邊疆公共事務(wù)進(jìn)行管理和處置的活動(dòng)及過程。其中，黨和國家的主導(dǎo)是根本前提，邊疆地區(qū)的安全、穩(wěn)定和發(fā)展是核心追求，邊疆地區(qū)的制度建構(gòu)與法制建設(shè)是重要任務(wù)。

針對(duì)目前高校外語教師信息素養(yǎng)的現(xiàn)狀，筆者對(duì)自己所在院校的大學(xué)外語教師進(jìn)行了問卷調(diào)查，問卷以教師基本的信息素養(yǎng)，包含信息意識(shí)和基本信息知識(shí)為主要內(nèi)容。此次調(diào)查共發(fā)放65份問卷，其中收回58份有效問卷，有效率89%。

新時(shí)代邊疆治理現(xiàn)代化這一命題，可以從以下方面理解。其一，“新時(shí)代”是邊疆治理現(xiàn)代化所存立的宏觀環(huán)境與背景。黨的十九大歷史性地宣布中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這個(gè)新時(shí)代是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的時(shí)代；與此同時(shí)，新時(shí)代又處于百年未有之大變局中，兩者同步交織、相互激蕩。在“新”與“變”中抓住機(jī)遇、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，是邊疆治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。其二，新時(shí)代的邊疆治理在“守住一條線(邊界線)，管好一片地(邊疆地區(qū))”[13]的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)邊疆的建設(shè)。不同時(shí)期的邊疆治理各有特點(diǎn)，新時(shí)代的邊疆不再是國家發(fā)展的末梢，而是連通國內(nèi)外的中心區(qū)域，是國家發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域和新增長極。[14]其三，邊疆治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是邊疆治理的發(fā)展方向和價(jià)值目標(biāo)。[15]通常來說，現(xiàn)代化是一個(gè)“集大成”的概念，多被用來描述社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的進(jìn)步狀態(tài)。邁向現(xiàn)代化的邊疆治理，就是指在邊疆治理過程中“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”[2]5，實(shí)現(xiàn)治理的法治化、科學(xué)化、民主化、高效化。

(三)邊疆治理現(xiàn)代化與國家安全緊密相連

邊疆治理常與安全、發(fā)展、民族、生態(tài)等不同層面內(nèi)容聯(lián)系在一起，雖然主要發(fā)生和作用于邊疆地區(qū)，但其后續(xù)及衍生性影響，卻并不只局限在邊疆這一范疇之內(nèi)，不僅關(guān)系到國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，還關(guān)系到國家的和諧穩(wěn)定與民族的發(fā)展前途。[16]因此，立足邊疆現(xiàn)狀，構(gòu)建安全與現(xiàn)代化的邊疆，是中國共產(chǎn)黨治理邊疆的初心與使命。國家安全是邊疆治理現(xiàn)代化的前提。構(gòu)建政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全等于一體的總體國家安全體系，有效維護(hù)國家安全，既是全國各族人民的根本利益所在，也是邊疆治理的核心價(jià)值追求和邊疆治理現(xiàn)代化得以實(shí)現(xiàn)的保障。沒有安全穩(wěn)定的國際國內(nèi)環(huán)境，治理就無從談起。新時(shí)代，必須立足于邊疆地區(qū)發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的大背景來謀劃，“鞏固平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，促進(jìn)各民族和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展”[17]，不斷提升防范和抵御安全風(fēng)險(xiǎn)的能力，為扎實(shí)推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

另一方面，邊疆治理現(xiàn)代化是國家安全的基礎(chǔ)。邊疆治理及其現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標(biāo)導(dǎo)向，動(dòng)員各族人民廣泛參與到我國現(xiàn)代化進(jìn)程中來，使各民族在現(xiàn)代化道路上攜手前行，真正實(shí)現(xiàn)中華民族整體的充分發(fā)展。換言之，邊疆治理現(xiàn)代化追求“發(fā)展”，而國家安全也只有建立在發(fā)展的基礎(chǔ)上才更可靠、更可持續(xù)。所以在邊疆治理現(xiàn)代化進(jìn)程中夯實(shí)維護(hù)國家安全的根基，從源頭上預(yù)防問題、化解問題，是構(gòu)建邊疆地區(qū)安定團(tuán)結(jié)政治局面、促進(jìn)邊疆地區(qū)快速發(fā)展、充分發(fā)揮邊疆地區(qū)戰(zhàn)略功能的必然要求。

三、邊疆治理現(xiàn)代化的主要挑戰(zhàn)

邊疆治理是國之大計(jì)，邊疆定則國家安。中華人民共和國成立以來，我們黨治理邊疆取得了一系列的成就，經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)得到長足進(jìn)步。但總的來說，目前我國邊疆地區(qū)的發(fā)展仍然不平衡不充分，邊疆與內(nèi)地各方面的差距仍然較為明顯。在中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵歷史階段，亟需結(jié)合國內(nèi)外形勢(shì)，冷靜分析當(dāng)前推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化的客觀環(huán)境，為新時(shí)代穩(wěn)疆固邊、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化提供思路。從總體國家安全角度看，當(dāng)前我國邊疆治理現(xiàn)代化仍面臨一定挑戰(zhàn)。

(一)邊疆地區(qū)的安全環(huán)境發(fā)生重大變化

邊疆地區(qū)獨(dú)特的地緣政治環(huán)境天然的決定了邊疆治理現(xiàn)代化的長期性、復(fù)雜性、艱巨性。就傳統(tǒng)安全領(lǐng)域來說，目前，中國的邊疆地區(qū)尚沒有根本性的安全威脅，但并不等同于不存在安全問題。在政治安全層面的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為邊疆地區(qū)各族群眾的“人心政治”，即對(duì)偉大祖國的認(rèn)同、對(duì)中華民族的認(rèn)同、對(duì)中華文化的認(rèn)同、對(duì)中國共產(chǎn)黨的認(rèn)同和對(duì)中國特色社會(huì)主義的認(rèn)同。[18]

以陸地邊疆為例，由于遠(yuǎn)離國家的核心區(qū)域，加之外力不足、內(nèi)力不強(qiáng)的“歷史慣力”，陸地邊疆的物質(zhì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、發(fā)展步伐較為遲緩，而陸地邊疆的民族構(gòu)成多元，各種外來政治思潮影響相對(duì)較多，可能在一定程度上對(duì)邊民的認(rèn)同造成困擾。部分地區(qū)正常的社會(huì)事件容易被境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力刻意發(fā)酵、利用，滋生負(fù)面情緒，削弱政治“向心力”，從而導(dǎo)致更為嚴(yán)重的社會(huì)影響。在國土和軍事安全層面，與我國邊疆地區(qū)毗鄰的周邊國家都是西方大國拉攏或者打壓的對(duì)象，其中部分國家已成為防范遏制中國的棋子和顛覆、破壞中國的前沿陣地，他們的重大政局變動(dòng)和重大政策變化都會(huì)通過地緣文化和地緣經(jīng)濟(jì)聯(lián)系傳導(dǎo)到我國，給我國國家安全和邊疆穩(wěn)定帶來沖擊。[19]個(gè)別周邊國家借助邊界問題，炒作國家間矛盾分歧和不利于友好邦交的負(fù)面信息，并采取蓄意挑釁、非法越界占控等方式制造事端，嚴(yán)重威脅我國國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。

就非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域而言，邊疆地區(qū)面臨的風(fēng)險(xiǎn)也不斷增多，涉及范疇不斷拓展，治理難度較大。一是暴力恐怖勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力與反華勢(shì)力相勾連，利用邊疆地區(qū)復(fù)雜的地緣政治和人文生態(tài)環(huán)境進(jìn)行滲透破壞；二是跨境毒品走私、瀕危動(dòng)植物走私、文物走私、稀有礦產(chǎn)資源走私等新型走私活動(dòng)和非法移民、販賣人口、電信詐騙等跨境犯罪問題影響邊疆地區(qū)特別是邊境一線的社會(huì)穩(wěn)定；三是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于“三期疊加”(1)“三期疊加”是以習(xí)近平為總書記的黨中央對(duì)當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的重要判斷，指增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期，這一重要判斷是我們制定正確經(jīng)濟(jì)政策的依據(jù)。參見彭向升《“新常態(tài)”下的中國宏觀經(jīng)濟(jì)——學(xué)習(xí)習(xí)近平同志關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的重要論述》(《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2015年第4期)。階段，邊疆地區(qū)政府和市場主體在開展對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力和條件欠缺，經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)容易爆發(fā)。[20]四是邊疆地區(qū)在應(yīng)對(duì)生態(tài)安全、公共衛(wèi)生等關(guān)系人民福祉的問題上，面臨的形勢(shì)依然相對(duì)嚴(yán)峻。

(二)邊疆治理體系和治理能力亟需適應(yīng)新時(shí)代的新要求

新時(shí)代對(duì)邊疆治理提出了新的要求，不僅要去差異化、去邊緣化、去封閉化，還要滿足邊疆地區(qū)各族群眾對(duì)建設(shè)穩(wěn)定邊疆、法治邊疆、富裕邊疆、和諧邊疆、美麗邊疆的需要。面對(duì)新要求，當(dāng)前邊疆治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的主觀制約因素主要有：

其一，治理現(xiàn)代化的理念有待進(jìn)一步提升。未來國家治理的成效在一定程度上取決于邊疆治理的效果，因而要超越內(nèi)斂性、封閉性的思維，不能僅局限于“邊疆”看“邊疆”，以為治理只是邊疆地區(qū)內(nèi)部的事情，而缺乏對(duì)域外各類風(fēng)險(xiǎn)的綜合研判，缺乏與周邊國家進(jìn)行深度互動(dòng)、合作的思維。

其二，現(xiàn)代治理格局尚未完全形成。目前，以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”為核心架構(gòu)的多元治理主體雖然正在取代過去的一元治理結(jié)構(gòu)，但邊疆地區(qū)各族群眾和社會(huì)組織自覺參與到治理中的程度相對(duì)較低。邊疆治理中的社會(huì)參與依然存在權(quán)力來源的合法性不足、作用領(lǐng)域界定與責(zé)任劃分模糊、主體關(guān)系不清與互動(dòng)不暢等諸多問題，公共事務(wù)的多中心共治格局仍需完善。[21]

其三，邊疆治理的績效導(dǎo)向不夠明確。政績?cè)u(píng)價(jià)在一定程度上成為影響邊疆民族地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部行政的“指揮棒”，抓政績成為他們工作的重心，難免在邊疆治理現(xiàn)代化進(jìn)程中把邊疆安全放到次要位置，這樣的工作定位與新時(shí)代維護(hù)總體國家安全、確保邊疆穩(wěn)定的要求并不完全吻合。[22]

其四，在落實(shí)邊疆治理制度優(yōu)勢(shì)方面有所欠缺。邊疆治理現(xiàn)代化的重中之重是把制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，而轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵在于執(zhí)行。邊疆地方黨組織和政府作為推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化的最重要主體，對(duì)于制度的執(zhí)行能力以及執(zhí)行效果，直接影響治理效能的轉(zhuǎn)化。在實(shí)際工作中，邊疆地方黨組織和政府存在自我發(fā)展的困境，如政策制定和規(guī)劃發(fā)展的前瞻性不足，吸納和整合社會(huì)資源的力度不夠，協(xié)調(diào)利益糾紛、妥善處理“群體性事件”“突發(fā)性事件”的能力不強(qiáng)等。

四、邊疆治理現(xiàn)代化的路徑選擇

在推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，要以總體國家安全觀為指導(dǎo)，樹立現(xiàn)代化的治理理念，構(gòu)建科學(xué)高效的治理體系，逐步提升治理能力與治理水平。

(一)樹立現(xiàn)代化的治理理念，推動(dòng)邊疆治理思路的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

一般而言，理念作為行為的起點(diǎn)，指導(dǎo)著邊疆治理的實(shí)踐。只有解放思想、轉(zhuǎn)變思路，樹立起現(xiàn)代化的理念，邊疆治理現(xiàn)代化才能得以順利推進(jìn)。

要繼續(xù)堅(jiān)持“以人民為中心”的理念不動(dòng)搖。要將“以人民為中心”的價(jià)值內(nèi)涵與實(shí)踐動(dòng)力作用于“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)”這一時(shí)代進(jìn)程，通過治理目的、治理主體、治理過程以及治理成果共享的人民性來實(shí)現(xiàn)“一個(gè)民族都不能少”的發(fā)展目標(biāo)。[23]

要牢固樹立法治理念。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民治理國家的基本方略。要在法治理念引導(dǎo)下，積極推動(dòng)邊疆地區(qū)的法治化建設(shè)，增強(qiáng)邊疆治理的合法性基礎(chǔ)；嚴(yán)肅國家法律法規(guī)的貫徹實(shí)施，堅(jiān)決依法打擊一切危害國家安全和破壞政治穩(wěn)定的犯罪行為；[24]有效運(yùn)用法治方式和法治手段，規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行和公民及社會(huì)組織的參與。

要踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。構(gòu)建開放型邊疆經(jīng)濟(jì)，提高發(fā)展質(zhì)量和效益，注重防控金融風(fēng)險(xiǎn)；大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。”[25]“把綠水青山建得更美，把金山銀山做得更大?！盵26]

要推動(dòng)邊疆治理視野和思路的全球化。要走向周邊、走向世界，從全球治理和命運(yùn)共同體的角度重新思考邊疆的定位，充分借鑒世界各國在邊疆治理中的成功經(jīng)驗(yàn)；加強(qiáng)國家間合作，通過“安全風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、安全體系共建、安全產(chǎn)品供給、安全節(jié)點(diǎn)共筑”[27]等方式，共同應(yīng)對(duì)威脅與挑戰(zhàn)，共享安全。

(二)構(gòu)建現(xiàn)代化的治理體系，加強(qiáng)邊疆治理主體的現(xiàn)代化建設(shè)

邊疆治理現(xiàn)代化的實(shí)踐中，既要構(gòu)建現(xiàn)代化的治理體系，實(shí)現(xiàn)多元治理主體共建共治共享，也要加強(qiáng)治理主體的現(xiàn)代化建設(shè)，不斷提升治理能力與治理水平。邊疆治理體系的現(xiàn)代化，是邊疆治理現(xiàn)代化的制度和組織保障。

邊疆治理事務(wù)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、民族、宗教等多重維度，要加強(qiáng)國家層面的頂層設(shè)計(jì)，有機(jī)整合資源，縱向構(gòu)建由中央政府、地方政府、基層社會(huì)組成的治理主體。橫向構(gòu)建由不同行政區(qū)域、不同部門組成的協(xié)作治理機(jī)制，明確職責(zé)、充分授權(quán)，不斷優(yōu)化治理網(wǎng)絡(luò)，提升治理效率。要在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的前提下，鼓勵(lì)群眾和各種社會(huì)力量、社會(huì)組織積極參與到治理中來，建立邊疆治理的多元主體結(jié)構(gòu)，同時(shí)合理界定各治理主體的權(quán)利義務(wù)、參與方式、作用邊界，形成邊疆治理的合力，打造邊疆治理現(xiàn)代化的協(xié)同共治新格局。此外，還要在制度建設(shè)上下工夫，“突出堅(jiān)持和完善支撐中國特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)?！盵2]5

只有實(shí)現(xiàn)邊疆治理能力的現(xiàn)代化，才能充分發(fā)揮治理邊疆體系的效能。加強(qiáng)黨和政府的現(xiàn)代化建設(shè)，努力提高黨的執(zhí)政水平。具體方式為：一是加強(qiáng)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)，深化黨內(nèi)民主與監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)習(xí)本領(lǐng)、工作本領(lǐng)、創(chuàng)新本領(lǐng)、斗爭本領(lǐng)，提升邊疆地區(qū)基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。二是根據(jù)邊疆地區(qū)的實(shí)際情況，把握改革、發(fā)展與穩(wěn)定大局，提高黨和政府的執(zhí)行能力、整合能力、公共服務(wù)能力和解決問題的能力，增強(qiáng)政府公信力。具體工作要正確區(qū)分?jǐn)澄颐芘c人民內(nèi)部矛盾，注重剛性治理與柔性治理相結(jié)合。三是采取生態(tài)建黨、科學(xué)建黨和民主建黨、依法建黨的復(fù)合模式，積極協(xié)調(diào)和吸納各方面的資源，完善黨政關(guān)系、黨際關(guān)系和黨法關(guān)系。[28]四是統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、政策設(shè)計(jì)、運(yùn)作模式、激勵(lì)機(jī)制和技術(shù)應(yīng)用，增強(qiáng)系統(tǒng)性、協(xié)同性和科學(xué)性，制定出將制度轉(zhuǎn)化為治理效能的科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。[29]

(三)鑄牢中華民族共同體意識(shí)，強(qiáng)化邊疆治理的“心”防線

在2014年中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平首次提出“積極培養(yǎng)中華民族共同體意識(shí)”，隨后在中央第二次新疆工作座談會(huì)和中央第六次西藏工作座談會(huì)上分別提出“牢固樹立中華民族共同體意識(shí)”“積極培育中華民族共同體意識(shí)”，再到黨的十九大把“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”寫入黨章，為新時(shí)代做好民族工作、推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化指明了方向。

一般意義上，中華民族共同體意識(shí)就是指中華人民共和國國民在感知彼此生存發(fā)展的共性條件與共同命運(yùn)的社會(huì)歷史基礎(chǔ)上，所具有的共善價(jià)值規(guī)范與凝聚復(fù)興意愿。[30]具體到邊疆地區(qū)，主要聚焦于各族群眾對(duì)“中華民族”這一共有身份的認(rèn)同意識(shí)。對(duì)于邊疆治理現(xiàn)代化來說，中華民族共同體的建設(shè)是必不可少的內(nèi)容。鑄牢中華民族共同體意識(shí)，強(qiáng)化邊疆治理的“心”防線，可以為邊疆治理注入強(qiáng)大思想動(dòng)力，有助于國家認(rèn)同與民族認(rèn)同的融合；可以促進(jìn)邊疆各族群眾守望相助、和衷共濟(jì)，共同建設(shè)共有精神家園；可以有效抵御邊疆安全風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)祖國統(tǒng)一、邊疆穩(wěn)定。

鑄牢中華民族共同體意識(shí)，要從以下幾方面發(fā)力：一是全面落實(shí)黨的民族政策，保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，促進(jìn)各民族的交往交流交融，讓各族群眾充分感受到中華民族大家庭的溫暖。[31]二是深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，增強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀在邊疆地區(qū)的引領(lǐng)力，增強(qiáng)各族群眾的“五個(gè)認(rèn)同”意識(shí)。三是大力推動(dòng)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依托“一帶一路”倡議和“興邊富民行動(dòng)”，充分發(fā)揮邊疆區(qū)位優(yōu)勢(shì)，夯實(shí)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

結(jié) 語

邊疆是國家的邊疆，更是人民的邊疆。邊疆治理水平的高低，直接影響著國家實(shí)力的消長和人心向背。新的歷史時(shí)期，只有在國家治理中給予邊疆治理高度關(guān)注，堅(jiān)持總體國家安全觀的框架思路，找到邊疆治理中的薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地尋找解決辦法，才能真正提高邊疆治理效能。

2020年8月至9月，習(xí)近平分別在第七次中央西藏工作座談會(huì)和第三次中央新疆工作座談會(huì)上全面闡釋了新時(shí)代黨的治藏方略、治疆方略，為推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化提供了根本遵循。邊疆治理現(xiàn)代化注定是一個(gè)漫長的過程，我們要從安全出發(fā)而超越安全，不斷穩(wěn)邊固邊、富民強(qiáng)邊，尋求邊疆穩(wěn)定與進(jìn)步的共生；要始終以人民至上為準(zhǔn)則，注重軟治理與硬治理相結(jié)合、族際治理與區(qū)域治理相結(jié)合、宏觀治理與微觀治理相結(jié)合；要綿綿用力，久久為功，堅(jiān)持多管齊下、綜合施策，切實(shí)推動(dòng)邊疆地區(qū)跨越式發(fā)展。