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一、PPP的含義和PPP項(xiàng)目公司的獨(dú)特性

PPP的英文全稱為Public-Private Partnership，主要是指地方政府根據(jù)相應(yīng)規(guī)則及方式，擇優(yōu)選擇具有投資和運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，并在友好協(xié)商后簽訂相應(yīng)的合同，最后由政府、企業(yè)雙方共同為社會(huì)提供各類服務(wù)或建設(shè)項(xiàng)目。

現(xiàn)階段，政府和社會(huì)資本合作很明顯就是潮流所在，較為適合我們當(dāng)今社會(huì)各類項(xiàng)目建設(shè)的趨勢，特別是一些公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營采取該種模式更是屢見不鮮。毫無疑問，PPP模式之所以能夠行之有效，非常關(guān)鍵的一點(diǎn)就是該模式鼓勵(lì)社會(huì)上的私營企業(yè)、民營資本積極地與政府開展合作，這也在現(xiàn)實(shí)層面帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展。

1995年至2003年，世行及亞行將PPP模式作為一種新興的項(xiàng)目融資方式引入中國，但是，以吸引外商投資為主要目的的項(xiàng)目操作理念，并不適合我國發(fā)展PPP模式的思路。2014年，黨的十八大以后，我國的PPP模式進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展階段。

PPP項(xiàng)目公司顯然具有其特殊性，其根本特征就在于它是由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立的，旨在專門為完成某一項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而設(shè)立的獨(dú)立法人，是具有特殊目的的公司。目前為止，PPP項(xiàng)目運(yùn)營的模式主要分為如下幾大類：第一類，建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)；第二類，建設(shè)-擁有-運(yùn)營(BOO)；第三類，轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(TOT)；第四類，改建-運(yùn)營-移交(ROT)模式，事實(shí)上，隨著PPP模式的進(jìn)一步推廣，其運(yùn)營模式還將變得更為靈活多樣，這也更符合政府是公共基礎(chǔ)設(shè)施最終所有者的邏輯。

本文擬闡述BOT模式下的某PPP項(xiàng)目公司存在的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施。BOT運(yùn)營模式下，PPP項(xiàng)目公司存續(xù)時(shí)間較長，一般分為兩個(gè)運(yùn)營期間，一個(gè)是建設(shè)期，一個(gè)是運(yùn)營期。某PPP項(xiàng)目公司存續(xù)時(shí)間30年，建設(shè)期3年，運(yùn)營期27年，時(shí)間跨度較大，存在自身特有的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。本文以某PPP項(xiàng)目公司存在的特有的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)為例，對(duì)類似風(fēng)險(xiǎn)提出了防范措施，有助于正在醞釀成立的類似PPP項(xiàng)目公司及各利益相關(guān)方參考。

二、PPP項(xiàng)目公司可能存在的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目公司的運(yùn)營必然涉及政府與社會(huì)資本雙方，這種具有特殊目的的公司，不僅具有一般公司存在的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，還具有自身特有的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

(一)PPP項(xiàng)目公司整個(gè)經(jīng)營期間都會(huì)受到PPP項(xiàng)目合同及其相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議的約束，一定程度上制約了項(xiàng)目公司的發(fā)展，主要表現(xiàn)為PPP項(xiàng)目公司會(huì)在具體的運(yùn)營過程中受到一定限制，不能靈活的根據(jù)市場情況修正自己的戰(zhàn)略目標(biāo)或經(jīng)營核算方式。

PPP項(xiàng)目合同是在項(xiàng)目公司成立之前已經(jīng)簽訂，是政府和社會(huì)資本方之間對(duì)所合作的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目(以下簡稱“公共項(xiàng)目”或“項(xiàng)目”)的約定，包括PPP項(xiàng)目公司的定位、公共項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制、政府和社會(huì)資本方雙方的權(quán)利義務(wù)界定、公共項(xiàng)目的總投資、運(yùn)作模式、合作期限等，更是細(xì)化到PPP項(xiàng)目公司的融資、公共項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制等。PPP項(xiàng)目公司成立之后全部承繼項(xiàng)目合同的權(quán)利義務(wù)。PPP項(xiàng)目合同是PPP項(xiàng)目公司的行動(dòng)綱領(lǐng)和指南。

PPP項(xiàng)目合同一方面指導(dǎo)著PPP項(xiàng)目公司的運(yùn)營，另一方面在某個(gè)環(huán)節(jié)阻礙著項(xiàng)目公司的發(fā)展。比如，PPP項(xiàng)目合同規(guī)定項(xiàng)目在建設(shè)期內(nèi)銀行貸款只計(jì)息不付息，這個(gè)規(guī)定的利息實(shí)際時(shí)按照復(fù)利計(jì)算的。實(shí)際業(yè)務(wù)中，首先銀行貸款不允許計(jì)息不付息，其次，按照復(fù)利計(jì)算的利息增加了項(xiàng)目的建設(shè)成本。考慮到以上兩點(diǎn)，項(xiàng)目公司實(shí)際在建設(shè)期付息不還本，降低了公共項(xiàng)目的建設(shè)成本，同時(shí)帶來了可行性缺口補(bǔ)助降低的問題，項(xiàng)目公司實(shí)際控制人對(duì)此可能會(huì)提出異議。如果銀行可以計(jì)息不付息，項(xiàng)目公司實(shí)際控制人從自身角度出發(fā)，很可能會(huì)要求項(xiàng)目公司在建設(shè)期計(jì)息不付息，以爭取不降低后期的可行性缺口補(bǔ)助，這無疑增加了公共項(xiàng)目的建設(shè)成本，不利于項(xiàng)目公司的發(fā)展，不利于地方政府降本增效。

(二)牽頭社會(huì)資本方的身份帶來的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，PPP項(xiàng)目公司的社會(huì)資本方股東多種多樣，各類性質(zhì)的企業(yè)都有可能，如我們所常見的中央企業(yè)(以下簡稱“央企”)、省(市)管國企、民營企業(yè)等，不同身份的牽頭社會(huì)資本方(實(shí)際控制人)在項(xiàng)目公司實(shí)際運(yùn)營中發(fā)揮的作用會(huì)有很大不同。

如果央企或者省(市)管國企作為PPP項(xiàng)目的牽頭社會(huì)資本方，PPP項(xiàng)目公司通常就能在諸多工作中發(fā)揮出很大的優(yōu)勢，有更多的有利條件可以充分運(yùn)用，項(xiàng)目公司的治理體系也會(huì)更加完整。但是，這類大型集團(tuán)型企業(yè)會(huì)對(duì)所有下屬企業(yè)執(zhí)行同樣的考核制度，有些可能不適合具有特殊目的的PPP項(xiàng)目公司的發(fā)展，比如，資金集中度是集團(tuán)型企業(yè)對(duì)所屬企業(yè)的硬性考核指標(biāo)之一，這在一般的公司中很正常，但是PPP項(xiàng)目公司是特殊目的公司，資金集中到實(shí)際控制人處，政府方項(xiàng)目績效審計(jì)人員會(huì)在項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)中懷疑資金?？顚Ｓ玫某潭?，進(jìn)而影響對(duì)項(xiàng)目公司的績效評(píng)價(jià)結(jié)果，從而直接影響項(xiàng)目公司取得的可行性缺口補(bǔ)助的金額，損害了PPP項(xiàng)目公司全體股東的利益，帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

PPP項(xiàng)目公司的員工一般為項(xiàng)目公司各股東派駐，項(xiàng)目公司關(guān)鍵崗位人員往往由實(shí)際控制人派駐，關(guān)鍵崗位人員素質(zhì)和水平參差不齊，如果關(guān)鍵崗位人員不能做到平衡派駐股東和被派駐PPP項(xiàng)目公司之間的關(guān)系，在重大問題上可能會(huì)損害項(xiàng)目公司的利益，進(jìn)而損害其他股東的利益。

(三)財(cái)稅政策的變化為PPP項(xiàng)目公司帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。BOT模式下，PPP項(xiàng)目公司存續(xù)時(shí)間較長，PPP項(xiàng)目合同簽訂時(shí)的財(cái)稅政策往往會(huì)在項(xiàng)目公司存續(xù)期間發(fā)生變化。例如，根據(jù)國家稅務(wù)總局《關(guān)于納稅信用評(píng)價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的公告》新設(shè)立企業(yè)及評(píng)價(jià)年度內(nèi)無生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)收入且年度評(píng)價(jià)指標(biāo)得分70分以上的企業(yè)，納稅信用級(jí)別定為M級(jí)。

納稅信用級(jí)別為M級(jí)的企業(yè)無法申請留抵退稅。運(yùn)營模式為BOT的PPP項(xiàng)目公司，公共項(xiàng)目的建設(shè)期可能會(huì)是3年，甚至5年，這幾年的建設(shè)期，項(xiàng)目公司無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)營收入，沒有經(jīng)營收入，納稅信用級(jí)別只能是M級(jí)，但是項(xiàng)目公司會(huì)取得大額的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額發(fā)票，這一點(diǎn)就特別需要引起重視，因?yàn)楫a(chǎn)生大額的增值稅留抵稅額，僅僅會(huì)由于納稅信用級(jí)別的原因卻無法享受增值稅留抵退稅政策帶來的實(shí)惠。

三、PPP項(xiàng)目公司運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)防范措施

PPP項(xiàng)目公司作為特殊目的公司，具有一定的特殊運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目要認(rèn)真研究如何降低這些運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，本文針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)提出以下風(fēng)險(xiǎn)防范措施供各相關(guān)方參考。

(一)針對(duì)PPP項(xiàng)目合同在某方面阻礙項(xiàng)目公司發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，在PPP項(xiàng)目合同簽訂時(shí)，各方要對(duì)合同進(jìn)行認(rèn)真審查，除了專業(yè)的項(xiàng)目專家參加外，應(yīng)聘請財(cái)務(wù)、稅務(wù)、法律等專業(yè)人士對(duì)合同進(jìn)行審查，各專家進(jìn)行充分討論，確保合同合理后方可簽訂。因各方面政策可能會(huì)在項(xiàng)目存續(xù)期間發(fā)生變化，合同中應(yīng)有應(yīng)對(duì)相關(guān)政策變化的條款，為合同的實(shí)際執(zhí)行者解除后顧之憂。比如，風(fēng)險(xiǎn)中提到的PPP項(xiàng)目合同約定某PPP項(xiàng)目公司建設(shè)期銀行貸款計(jì)息不付息的問題，參與PPP項(xiàng)目合同簽署的各方應(yīng)該意識(shí)到銀行貸款在實(shí)際操作中是不是可以計(jì)息不付息，如果堅(jiān)持計(jì)息不付息，項(xiàng)目公司能否順利取得授信，意識(shí)到這個(gè)問題，合同簽署各方就會(huì)在合同里面載明，原則上建設(shè)期銀行貸款計(jì)息不付息，以實(shí)際授信銀行要求為準(zhǔn)，項(xiàng)目公司應(yīng)以項(xiàng)目公司及各股東利益為重，以不增加項(xiàng)目公司成本為原則，降低項(xiàng)目公司成本的由政府方酌情給予項(xiàng)目公司獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)由PPP項(xiàng)目合同各簽署方另行約定。

如果合同執(zhí)行過程中發(fā)生確實(shí)與實(shí)際運(yùn)營不符的情況，項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)向PPP項(xiàng)目合同簽署各方說明情況，合同簽署各方應(yīng)對(duì)該事項(xiàng)出具書面意見，必要時(shí)簽署補(bǔ)充協(xié)議，為項(xiàng)目公司運(yùn)營鋪好路。

(二)PPP項(xiàng)目公司的牽頭社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目公司的監(jiān)管采用柔和的方式，既要使項(xiàng)目公司符合牽頭社會(huì)資本方的考核要求，也要使項(xiàng)目公司符合政府方行使特殊目的公司的要求，同時(shí)，使項(xiàng)目公司的運(yùn)營不損害其他股東的權(quán)益。各股東派駐項(xiàng)目公司的關(guān)鍵崗位人員應(yīng)具有大局意識(shí)、整體意識(shí)，處理好各股東之間的關(guān)系，團(tuán)結(jié)各股東派駐項(xiàng)目公司的員工，齊心協(xié)力為項(xiàng)目公司的發(fā)展貢獻(xiàn)力量，在重大問題上以項(xiàng)目公司利益為重，以全體股東利益為重。

(三)隨著我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國的財(cái)稅政策也在不斷變化和完善中，尤其是近幾年變化較大。BOT模式下的PPP項(xiàng)目公司存續(xù)時(shí)間長，項(xiàng)目公司成立前的可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目公司成立后實(shí)際運(yùn)行期間內(nèi)的實(shí)際政策可能會(huì)有比較大的不同。比如，風(fēng)險(xiǎn)中提到的增值稅期末留抵稅額退稅制度就是一個(gè)比較典型的退稅制度，對(duì)一般類型的企業(yè)是可以按部就班享受政策帶來的實(shí)惠，但是對(duì)于比較特殊的PPP項(xiàng)目公司執(zhí)行起來存在一定的難度。當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門可以將這類情況作為一個(gè)典型案例，尋求個(gè)案的解決方式，為項(xiàng)目公司爭取到應(yīng)得的權(quán)益，緩解項(xiàng)目公司的資金壓力，降低項(xiàng)目公司的融資成本和建設(shè)成本，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。