范子英

中國的房地產(chǎn)稅改革，歷經(jīng)了“試點—立法—再試點”的循環(huán)。

2011年在上海和重慶兩地試點房產(chǎn)稅之后，于2013年提出了房地產(chǎn)稅的改革方向是“立法先行”。在經(jīng)歷了8年的嘗試之后，于2021年的5月份重啟了房地產(chǎn)稅的改革試點，將通過多地試點來總結(jié)經(jīng)驗，為將來的立法工作打下基礎(chǔ)，由此可見這個稅種的重要性和復(fù)雜程度。

2021年10月，全國人大常委會根據(jù)《中華人民共和國立法法》，授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅的試點工作，并根據(jù)《立法法》將授權(quán)期限確定為5年。房地產(chǎn)稅也一改往日的“但聞樓梯響，不見人下來”，正式拉開了序幕。按全國人大常委會的授權(quán)決定，房地產(chǎn)稅試點的具體辦法由國務(wù)院制定，試點地區(qū)人民政府制定具體實施細則。

新試點定位“引導(dǎo)住房合理消費”

正確理解現(xiàn)階段的房地產(chǎn)稅，要把握兩個“不同”：新時代的不同，與西方國家的不同。

自2013年黨的十八屆三中全會開始，關(guān)于房地產(chǎn)稅改革的表述，往往都跟“健全地方稅體系”同時出現(xiàn)，房地產(chǎn)稅的最主要功能是為了彌補地方主體稅種的不足。這是與中國的稅收體制和改革相關(guān)的。

一方面，中國是一個以間接稅為主的國家，間接稅占全部稅收收入的70%，間接稅大多數(shù)是比例稅率，無法根據(jù)企業(yè)利潤或者個人收入進行調(diào)節(jié)，在終端消費甚至還是累退的，因此間接稅占比過高，不利于收入再分配。

另一方面，隨著2002年所得稅分享改革和2016年全面“營改增”，中國的前四大稅種沒有一個是地方稅，要么是中央地方共享稅（增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅），要么就是中央稅（消費稅），而前四大稅種占中國全部稅收收入的比重高達78%。

不過，全國人大關(guān)于房地產(chǎn)稅改革試點的定位是“引導(dǎo)住房合理消費”，因此中國的房地產(chǎn)稅的征收范圍一定是相對較窄的。我們依據(jù)上海市住房持有數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)如果采用人均60平方米的免稅面積，前80%的家庭是不用交稅的。由于征稅范圍有限，房地產(chǎn)稅的稅收收入也會相對有限，其取代現(xiàn)有前四大稅種的可能性非常小，因此短期內(nèi)不足以構(gòu)成地方主體稅種。

房地產(chǎn)稅在西方國家是一個常見的稅種，雖然在不同國家的稱謂不同，但總體上呈現(xiàn)了三個相同的特征：首先是基層轄區(qū)的主要稅種和主要財政收入來源，高層級政府幾乎不分享該稅種的收入;其次是普遍征收，很少有免稅的規(guī)定;最后是地區(qū)間的稅率存在較大差異，稅率標準由各地方自由決定。

房地產(chǎn)稅在西方國家的這三個特征，與該稅種的使用用途直接相關(guān)。大多數(shù)國家都將該稅種作為地方提供公共服務(wù)的主要資金來源，將收稅和支出的權(quán)力交給基層政府，讓他們互相之間展開競爭，以最低的稅收成本提供最高質(zhì)量的公共服務(wù)，從而對基層政府的財政擴張行為進行約束。從居民角度來說，居民可以采取“用腳投票”的方式選擇自己的居住區(qū)，那些公共服務(wù)更好的轄區(qū)會吸引更多居民，從而推升房價，轄區(qū)的房地產(chǎn)稅收入也因此增長，由此可以提供更好的公共服務(wù)。

中國房地產(chǎn)稅的定位與西方國家是完全不同的，一方面，房地產(chǎn)稅的收入相對有限，無法保障基層政府的運轉(zhuǎn)和公共服務(wù)的提供，基層財政還是要依賴于上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付;另一方面，影響中國住房價格的高質(zhì)量公共服務(wù)，其財政資金來源往往也是高層級政府，例如醫(yī)療、交通、教育等，一刀切地將房地產(chǎn)稅收入劃歸基層財政，也會帶來地區(qū)間的不公平。

中國現(xiàn)階段的房地產(chǎn)稅，其主要的作用是調(diào)節(jié)效應(yīng)，而非水平效應(yīng)。在共同富裕的大背景下，充分發(fā)揮稅收在二次分配中的作用，是實現(xiàn)共同富裕的重要抓手。

房地產(chǎn)市場在近年來的蓬勃發(fā)展，產(chǎn)生了巨大的財富效應(yīng)，居民之間的財富差距遠大于收入差距。例如，上海市前0.1%家庭的人均住房面積超過300平方米，而最低的5%家庭的人均住房面積不到15平方米，并且這種財富效應(yīng)往往又來源于政府的公共投入，例如交通基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)衛(wèi)綠化、公共服務(wù)等等。

房地產(chǎn)稅和個人所得稅都可以歸為資本利得稅，即資本投資產(chǎn)生的收益要跟勞動收入一樣納稅，從而做到了稅收的公平。在共同富裕背景之下，理解新時代的房地產(chǎn)稅，也就很容易得出幾個基本原則：

首先，中國的房地產(chǎn)稅一定不是普遍征收，因為主要是起調(diào)節(jié)效應(yīng)，要優(yōu)先保障居住需求，一定范圍的免稅條款（面積或套數(shù)）會將約80%的家庭排除在外，這個稅種真正涉及的家庭數(shù)量在20%以下。

其次，中國房地產(chǎn)稅的稅率應(yīng)該是累進的，因為這是一種資本利得稅，要與個人所得稅進行靠攏。累進性是再分配的基礎(chǔ)，同時累進性還更容易達到房地產(chǎn)稅的另一個目標：房住不炒。

最后，這次的房地產(chǎn)稅試點，一定會動存量房產(chǎn)。上海在2011年試點的房產(chǎn)稅僅針對新購住房行為，因此效果非常弱，即便如此，上海市的政策也在人均60平方米免稅面積的門檻上有積極作用。房地產(chǎn)稅是持有環(huán)節(jié)的財產(chǎn)稅，這意味著只要還在持有，無論是存量房還是新購房，都要納入征稅范圍。

產(chǎn)權(quán)問題和信息共享是征收難點

房地產(chǎn)稅一旦正式進入試點環(huán)節(jié)，由于一些配套制度還不夠健全，其征收難度還是非常大的。

首先就是產(chǎn)權(quán)問題。中國的房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)形式復(fù)雜，各地區(qū)差異巨大，如果以房產(chǎn)市值作為征收依據(jù)，很多的房產(chǎn)并未取得完整產(chǎn)權(quán)，例如小產(chǎn)權(quán)房，在產(chǎn)權(quán)未合法化的狀況下，征稅是無法落地的;此外，還有一些房產(chǎn)雖然是完整產(chǎn)權(quán)，但是并不屬于商品房，例如經(jīng)濟適用房、機關(guān)和事業(yè)單位的福利房，以及一些共有產(chǎn)權(quán)的住房，這些住房在未交易的狀況下，其市場價值也是無法獲得的。

另外一個征稅依據(jù)是租金收入，1986年的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》就規(guī)定租金的12%是應(yīng)納稅額，但是該政策在征管環(huán)節(jié)的難度極大，稅務(wù)機關(guān)無法獲取個人之間的租房行為的信息。

我們不能寄希望房地產(chǎn)稅去解決中國住房的產(chǎn)權(quán)難題，因此需要把握兩個基本原則，一是完整產(chǎn)權(quán)是征收房地產(chǎn)稅的前置條件，二是可交易是市場評估價的基礎(chǔ)。

其次是部門間的信息共享難題。住房產(chǎn)權(quán)管理在住建部門，征稅在稅務(wù)局，一旦涉及對存量房征稅，就要求住建部門將底層數(shù)據(jù)向稅務(wù)局開放，并且要及時動態(tài)更新，要做到完全的開放，難度還是存在的。

上海市在2011年開始的房產(chǎn)稅試點，在征管環(huán)節(jié)有一個明確的“抓手”，即所有新購住房都要求住建部門提供購房人家庭名下的房產(chǎn)信息，但也僅提供已有住房面積和是否首套，并沒有提供已有房產(chǎn)的具體信息。這種“抓手”之所以有效，是因為住房交易環(huán)節(jié)涉及其他稅收，需要稅務(wù)局的干預(yù)，因此有一個清晰的時間點。

此次的房地產(chǎn)稅試點之后，缺乏一個清晰的時間節(jié)點，比較可行的是在每年的12月31日，住建部門向稅務(wù)局一次性推送全部住房產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)，而對于年中買進賣出的行為，涉及數(shù)個月的納稅義務(wù)，則需要另外核算。

最后是居民的策略性選擇。任何稅收政策的實施，微觀經(jīng)濟實體的第一反應(yīng)，往往都是采取策略性行為去避稅。

大多數(shù)住房市場的調(diào)控政策，都是以家庭為單位的，一些居民家庭為了繞開政策管控，就選擇拆分家庭，例如2010年的住房限購政策就導(dǎo)致了“假離婚”。而在上海2011年的房產(chǎn)稅試點過程中，新購房家庭為了避免納稅，就通過多個家庭合買的方式，將各自的住房面積減少到人均60平方米，其中非首套住房的購買中，有22%是兩個以上家庭共同持有。

這次的房地產(chǎn)稅試點，事先需要充分考慮到居民的策略性選擇，一來是希望征稅能夠落到實處，二來也是要避免對社會造成不良影響。