苗紅培

(山東政法學院 公共管理學院，山東 濟南 250014)

一、問題的提出

轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心，“放管服”改革是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵抓手。我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的成就多得益于政治、經(jīng)濟等領(lǐng)域各項改革的穩(wěn)步推進，越是發(fā)展越是需要合理處理政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系，越是需要一個與高質(zhì)量發(fā)展相匹配的政府?！胺殴芊备母锸恰胺砰_搞活”歷史經(jīng)驗的延續(xù)，也是黨的十一屆三中全會以來市場取向改革思路的延續(xù)[1]。黨的十八大以來，政府職能轉(zhuǎn)變深入進行，“放管服”改革在中央頂層設(shè)計與地方實踐創(chuàng)新的雙重推動之下不斷取得新的成效，為高質(zhì)量發(fā)展打造優(yōu)質(zhì)軟環(huán)境。地方政府“放管服”改革是在上下擠壓之下進行的，中央政府的考核壓力、地方發(fā)展的客觀需求匯聚成動力源，具有一定的特殊性。近年來，地方政府“放管服”改革在推進政府職能轉(zhuǎn)變的同時，在權(quán)力下放、放管結(jié)合、優(yōu)化服務方面都還存在著一些問題，阻礙著改革的深入進行。政府理應致力于實現(xiàn)公共利益最大化，“放管服”改革應服務于政府職能的更好實現(xiàn)，服從于公共利益最大化這個目的。地方政府“放管服”改革困境的根源在于對“放管服”改革的根本目的把握不準，與改革服務于政府職能轉(zhuǎn)變、致力于實現(xiàn)公共利益最大化的宗旨有偏離。進一步發(fā)展需要在理清“放管服”改革根本目的的前提下，通過理念、制度、體制、機制的完善來進行，確保改革的舉措、環(huán)節(jié)和步驟等都服務于公共利益的最大化。

二、“放管服”改革及其公共性意涵

“放管服”改革是黨的十八大以來黨和政府在行政體制改革中的新舉措，致力于打造能夠更好服務于高質(zhì)量發(fā)展的政府。公共性是行政的根本屬性，內(nèi)涵豐富，最核心的則在于保障公共利益、實現(xiàn)公共利益的最大化。“放管服”改革是政府的一場自我革命，也具有公共性，亦服務于公共利益的最大化。

(一)“放管服”改革的內(nèi)涵

“放管服”是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的簡稱，其提出有一個過程。從更寬泛的角度來看，“放管服”改革是我國改革開放以來實施的市場化取向改革、政府職能轉(zhuǎn)變等的延續(xù)。從“放管服”改革的明確提出來看，2013年政府將“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”作為改革的“先手棋”，2014年總結(jié)各地經(jīng)驗形成“權(quán)力下放、監(jiān)管跟上、服務提升”理念，將“強化放管結(jié)合”作為深化改革的著力點，2015年李克強明確提出簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務協(xié)同推進。至此，“放管服”改革這一完整的體系直觀地、明確地呈現(xiàn)出來?！昂喺艡?quán)”是在科學合理劃分政府、市場、社會關(guān)系的基礎(chǔ)上，由上級政府向下級政府放權(quán)、由政府向市場和社會放權(quán)；“放管結(jié)合”重在強調(diào)監(jiān)管，政府的“放”并不是做甩手掌柜，不是連帶將責任轉(zhuǎn)嫁給市場、社會，而是要做好事中事后監(jiān)管、不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式；“優(yōu)化服務”是要進一步強化政府的公共服務職能，通過豐富服務內(nèi)容、提高服務效能，實現(xiàn)公共服務多元有效供給[2]。

政府職能轉(zhuǎn)變是我國改革的重點難點所在，如果沒有一個職責范圍清晰、履責方式科學的政府，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化將無從實現(xiàn)。改革初期重視機構(gòu)、人員調(diào)整，出現(xiàn)“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，改革后期重點關(guān)注職能轉(zhuǎn)變這一核心問題?！胺殴芊备母锏奶岢鰟t是政府為了更好地履責，更好地發(fā)揮最大的公共管理主體的作用而進行的深刻變革?！昂喺艡?quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”各自有強調(diào)的重點，放權(quán)的同時，加強監(jiān)管，還要不斷優(yōu)化服務，三項改革是一個有機整體，彼此互相關(guān)聯(lián)，是三管齊下、協(xié)同推進的一套改革“組合拳”[3]?！昂喺艡?quán)”釋放的權(quán)力需要科學規(guī)范地加以監(jiān)管，確保權(quán)力由不同主體行使時都能得以規(guī)范，于是就有了“放管結(jié)合”。不僅如此，無論是放權(quán)還是加強監(jiān)管都是為了更好地服務于企業(yè)和公眾，“優(yōu)化服務”就是要強化服務意識、創(chuàng)新服務方式，優(yōu)化辦事流程等。

(二)公共性解析

公共性是一個在人文社科諸領(lǐng)域廣泛應用的概念，也是一個處于持續(xù)探討中的概念。對公共性的關(guān)注可追溯至古希臘城邦政治生活時期，強調(diào)社會層面的非個體性[4]，由全體公民按照特定儀式和程序來探討公共事務。這種認識深刻影響了后續(xù)西方國家政治制度的建構(gòu)。公共、公共性的概念并非一成不變，喬治·弗雷德里克森(H. George Frederickson)指出“公共”概念劇烈變動表現(xiàn)為人們將其等同于“政治”和“政府”[5]。聚焦到公共管理、政府管理領(lǐng)域，對公共性的探討實則關(guān)系到公共部門與私人部門差異性的認識。何為公共部門？何以成為公共部門？這一問題集中體現(xiàn)在赫伯特·西蒙(Herbert A. Simon)與德懷特·沃爾多(Dwight Waldo)關(guān)于公共行政學的世紀之爭中，西蒙將效率視為公共行政學最核心的概念，堅持事實與價值必須分離，試圖從技術(shù)角度建立行政科學[6]；沃爾多對此進行了嚴厲的批判，認為將效率作為一個價值中立的概念這種認識阻礙了民主的發(fā)展，“或者往更壞里說，效率是與民主相對立的概念”[7]。爭論形成了公共行政學發(fā)展的兩大譜系，即以管理學為源頭的關(guān)注技術(shù)、組織理論等內(nèi)容的一派和以政治學、法學為源頭的關(guān)注公民權(quán)利、政府責任、社會公平與正義等價值內(nèi)容的一派[8]。不可否認的是，沃爾多所秉持的民主價值對于公共行政學來說是至關(guān)重要的，新公共行政學派倡導的社會公平、代表性、回應性、參與和社會責任感等很好地體現(xiàn)了對民主價值的重視[9]，這些都是公共行政中的“公共”的代表，是公共行政公共性的表現(xiàn)。我國公共行政學發(fā)展起來之后，關(guān)于公共性的討論增多，公共性表現(xiàn)為政府部門秉承公平正義的價值觀，在法律法規(guī)范圍內(nèi)運用公共權(quán)力，吸納公眾參與，并服務于公共利益的最大化。

(三)“放管服”改革的公共性意涵

“放管服”改革的公共性表現(xiàn)在諸多方面，改革應貫徹公平正義的價值觀，打破權(quán)力橫縱掣肘現(xiàn)象，合理劃分政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系；改革的過程應當是開放的，吸納公眾參加，聽取服務對象意見，避免閉門造車；改革的根本目的應服務于公共利益的維護與增進，服務于社會公眾需求的滿足，致力于提升企業(yè)、公眾等的獲得感?！胺殴芊备母锊⒉皇且豁椆铝⒌淖兏铮瑥耐獠筷P(guān)系來看，“放管服”改革是我國政府改革的一部分，是改革進入深水區(qū)和攻堅階段后政府刀刃向內(nèi)的變革，是要以服從于我國改革打造更好的政府、更好地服務于發(fā)展為目的，應當具有公共性；從內(nèi)部關(guān)系來看，“放管服”改革組成部分也都是服務于公共利益最大化的?！昂喺艡?quán)”“放管結(jié)合”“優(yōu)化服務”是在通過權(quán)力下放與轉(zhuǎn)移給政府瘦身的同時，強化政府的監(jiān)管職能和服務職能，打造服務型政府，更好地服務于經(jīng)濟和社會發(fā)展，服務于公共利益的增加。

三、我國地方政府“放管服”改革的緣由與進展

地方政府“放管服”改革是我國“放管服”改革的重要組成部分，改革具有深刻的現(xiàn)實緣由與理論根基，并且自實施以來，地方改革歷經(jīng)幾個階段，取得了豐碩的成果，涌現(xiàn)出諸多典型的地方模式。

(一)地方政府“放管服”改革的現(xiàn)實緣由

國務院和各級地方政府都是“放管服”改革的主體。相對于中央政府來說，地方政府權(quán)力有限，具有地域性，且以社會性職能為主[10]，這就使地方政府面臨著更為嚴峻的改革任務，情況也更為復雜?？傮w上，我國進行“放管服”改革是為了調(diào)整政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系，為了建立服務型政府，更好地發(fā)揮政府的作用。行政審批制度改革是“放管服”改革的核心內(nèi)容，這一改革就是伴隨著我國經(jīng)濟領(lǐng)域的改革與發(fā)展而展開的，并經(jīng)歷了向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段、市場經(jīng)濟體制完善階段、市場決定性作用階段三個階段，都是為了更好地服務于經(jīng)濟發(fā)展[11]。改革開放以來，我國各項改革取得突破性進展，尤其是在經(jīng)濟領(lǐng)域，但也面臨著轉(zhuǎn)型的重任，社會建設(shè)領(lǐng)域亦然。在經(jīng)濟領(lǐng)域，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，為此，我國提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、高質(zhì)量發(fā)展。事實上，每一次改革都反映著如何更好地激發(fā)市場活力、如何更好地發(fā)揮市場主體作用的問題。對于地方政府來說，更好地變革自身是關(guān)鍵所在，要通過行政審批制度改革等不斷地優(yōu)化營商環(huán)境，為市場主體作用發(fā)揮創(chuàng)造條件。在社會領(lǐng)域，社會公眾參與意識增強，但社會組織等參與載體發(fā)育不足，對于政府來說向社會轉(zhuǎn)移職能時存在著承接力量不足的問題。培育社會組織發(fā)展等主要還是由地方政府來完成，比如通過政府向社會組織購買公共服務、培育樞紐型社會組織等。在這個方面，浙江等地的行業(yè)協(xié)會改革相對成功就與地方政府有很大的關(guān)系，這些改革又在浙江省“放管服”改革中起到了促進作用?，F(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)等問題加劇了“放管服”改革的緊迫性。

(二)地方政府“放管服”改革的理論根基

地方政府“放管服”改革的理論根基在于新公共管理理論、新公共服務理論以及財政分權(quán)理論等。新公共管理理論出現(xiàn)于20世紀七八十年代，英美等西方國家基于發(fā)展的內(nèi)困外憂進行了變革，主要表現(xiàn)為重新劃定政府與市場、社會之間的職責邊界，引入市場化的管理方法和手段，提升政府部門的效率。新公共管理對多種治理主體力量的重視對于地方政府“放管服”改革有益，政府、市場、社會各有擅長的領(lǐng)域，“放管服”改革正是要重新進行梳理，政府退出一些領(lǐng)域，讓位于市場、社會；中央政府下放一些權(quán)力給地方政府，高層地方政府下放一些權(quán)力給中層地方政府，中層地方政府下放一些權(quán)力給基層地方政府。各治理主體協(xié)同治理，發(fā)揮協(xié)同效應，“放管服”改革正是要為協(xié)同效應發(fā)揮創(chuàng)造條件。新公共服務理論強調(diào)政府的公共責任、服務職能，政府要具有回應性，及時地回應社會公眾的需求。我國“放管服”改革的目標就是要建立完善的服務型政府，新公共服務理論為其理論根基。此外，西方的財政分權(quán)理論也是地方政府變革的理論根基之一。奧茨的“財政分權(quán)定理”認為由地方政府來提供公共物品、公共服務比由中央政府來提供要有效得多[12]，因為地方政府更接近社會公眾，更容易把握其需求偏好。因此，在服務型政府建設(shè)中，地方政府扮演著重要的角色并需要進行較多的變革，以更好地適應經(jīng)濟和社會的發(fā)展。

(三)地方政府“放管服”改革的進展

改革開放以來的行政審批制度改革是“放管服”改革的前身，新一輪的改革始于黨的十八大，簡政放權(quán)深入進行，黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。之后，中央政府一步一步進行頂層設(shè)計，逐漸形成“放管服”改革全貌，以營造國際一流營商環(huán)境，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。地方政府在改革中，一面基于中央政府的考核要求，一面基于地方經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，不斷地摸索著推進改革進程，并涌現(xiàn)出了一些創(chuàng)新性的做法和典型模式，如安徽省的“兩單一表三配套”改革、江蘇省“不見面審批(服務)”改革和浙江省“最多跑一次”改革[13]。安徽省的改革以權(quán)責清單為抓手，通過梳理省市縣鄉(xiāng)四級政府的權(quán)力清單和責任清單，并構(gòu)建配套的權(quán)力運行監(jiān)管制度、權(quán)責清單運行平臺和權(quán)力關(guān)聯(lián)清單，以此來優(yōu)化政府權(quán)責配置，增強服務意識[13]。江蘇省在2017年6月發(fā)布《關(guān)于全省推行不見面審批(服務)改革實施方案》，在全面梳理“不見面審批(服務)”事項清單基礎(chǔ)上，推行全程網(wǎng)上辦理，推動集中審批、多評合一、多圖聯(lián)審與區(qū)域評估，并大力推行企業(yè)投資項目“預審代辦制”和審批(服務)結(jié)果“不見面”送達[14]。其中，江蘇省還首創(chuàng)了“信用承諾制度”“3550”改革，都是為了更好地加強監(jiān)管、營造更好的營商環(huán)境。浙江省2016年底在原來的“四張清單一張網(wǎng)”基礎(chǔ)上提出了“最多跑一次”改革，“四張清單一張網(wǎng)”即權(quán)力清單、責任清單、企業(yè)投資負面清單、財政專項資金管理清單以及浙江政務網(wǎng)，“最多跑一次”改革則是對政府改革的進一步推進，是政府對民眾的服務承諾，反過來推動了政府權(quán)力規(guī)范運作、倒逼政府流程再造，提升政府效能[15]。地方政府的創(chuàng)新具有傳播效應，推動著各地方政府“放管服”改革的整體發(fā)展。

四、我國地方政府“放管服”改革的公共性困境

我國地方政府“放管服”改革在取得成績的同時，也存在著困境，導致改革困難重重。地方政府“放管服”改革中存在著權(quán)力下放含金量不高、政府監(jiān)管發(fā)展滯后、服務水平有待提升等問題。這些問題的成因是復雜的，從公共性角度來看，則反映了服務意識薄弱帶來的改革動力不足、狹隘政績觀導致的改革形式主義以及部門利益侵蝕下改革的碎片化等。

(一)我國地方政府“放管服”改革存在的問題

2013年以來，地方政府在“放管服”改革中采取了諸多措施?？傮w來看，“放”的力度要大于“管”和“服”，但在“放”“管”“服”各個方面都存在著有待解決的問題。

1.簡政放權(quán)不到位

在“放”的方面，在國務院各個部門權(quán)力下放的示范效應下，地方政府也紛紛下放權(quán)力，并制定權(quán)力清單、責任清單。但是，權(quán)力下放存在著含金量不高的問題，“數(shù)字政績”也出現(xiàn)在“放管服”改革中。以某縣級政府為例，從數(shù)量上看，該縣級政府承接了大量下放的權(quán)力，但是一些權(quán)力屬于常年幾乎沒有事項需要辦理的權(quán)力，如“獵捕非國家重點保護陸生野生動物狩獵證核發(fā)”“馴養(yǎng)繁殖省重點保護野生動物許可”等事項；承接的“備案類”事項多于“許可類”事項，在涉及資產(chǎn)投資和企業(yè)經(jīng)營的一些重大項目和重要事項方面的許可類審批權(quán)限較??；有的甚至是在玩弄數(shù)字游戲，將一些權(quán)力拆開來下放，達到下放權(quán)力數(shù)據(jù)漂亮的目的。不僅如此，還有一些下放的權(quán)力由于專業(yè)性較強，并沒有考慮下級政府是否具備承接能力，導致權(quán)力下放效果并不理想。

2.監(jiān)管發(fā)展滯后于放權(quán)進程

在“管”方面，加強監(jiān)管是“放”的應有之義。在改革過程中，借助于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，事中事后監(jiān)管體系逐步成型，“雙隨機、一公開”得到貫徹，“誰主管、誰監(jiān)管”的要求得以確立?！半p隨機、一公開”的提出，出發(fā)點是好的，如果能夠徹底得到落實，結(jié)果也較為理想。但現(xiàn)實是基層的執(zhí)法力量非常薄弱，很難達到“雙隨機、一公開”的要求。以基層市場監(jiān)督管理局為例，大量的工作人員只熟悉某一環(huán)節(jié)的監(jiān)管執(zhí)法工作，對市場監(jiān)督管理局成立之后的新工作不能完全適應，從系統(tǒng)中抽取到這些人員之后，很難保證他們能夠勝任某次具體的執(zhí)法工作。再以實行屬地管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)督管理執(zhí)法為例，人員過少，沒法滿足“雙隨機、一公開”要求；再則，基層執(zhí)法人員存在著年齡老化的問題，學習能力弱，與改革對人員素質(zhì)要求提升的形勢不符。另外，“互聯(lián)網(wǎng)+”在監(jiān)管中作用發(fā)揮還不夠充分。

3.服務發(fā)展不充分

在“服”的方面，公共服務供給是政府的核心職能，建設(shè)服務型政府也是現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求[16]，各級政府都致力于優(yōu)化政府服務。各地方政府做出了一些代表性的承諾，如“一次受理”“一窗受理”“只跑一次”“最多跑一次”等，這些都是改革創(chuàng)新的表現(xiàn)。但政府承諾是需要以工作人員良好的服務意識、政府部門健全的管理制度、政府內(nèi)部上下左右貫通的信息溝通等為基礎(chǔ)的，目前在這些方面各級地方政府還有很大的提升空間。以信息溝通為例，現(xiàn)實中要讓企業(yè)、公眾少跑腿、不跑腿就需要優(yōu)質(zhì)的信息平臺，不能各層級政府各自一個平臺、各部門各自一個平臺，彼此之間不聯(lián)通、不共享。但現(xiàn)實中的信息煙囪、信息壁壘客觀存在著，信息沒有得到很好地整合。業(yè)務系統(tǒng)林立，網(wǎng)上平臺分割，難以實現(xiàn)信息橫向聯(lián)通，信息處于碎片化狀態(tài)，辦事效率受到影響。[17]再以政務服務體系為例，部分地方政府從省級層面對政務服務體系整合力度就不夠，沒有綜合性的政務服務大廳；有的是有政務服務大廳，但有些事項入駐人員只能收件，真正的處理還需要通過后臺返回原部門進入審批通道，部門和人員入駐只是形式上滿足了“集中”的要求，這就使服務效果大打折扣。

(二)我國地方政府“放管服”改革的公共性困境

“放管服”改革是個系統(tǒng)工程，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務各個環(huán)節(jié)所出問題的成因也是復雜的，比如，改革協(xié)調(diào)性不足、狹隘的政績觀和部門利益觀、服務意識薄弱、對“放管服”改革的意義和重要性認識不清等，這些正是當下地方政府“放管服”改革的公共性困境所在。

1.服務意識薄弱帶來改革動力不足

“放管服”改革目的在于正確處理政府與市場、政府與社會，尤其是政府與市場之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務型政府。那么，“放管服”改革的動力源理應在此。從我國地方政府的改革現(xiàn)狀來看，其直接動力源于上級政府考核。地方政府需要接受上級政府的考核，“放管服”改革也不例外。當?shù)胤秸且驗樯霞壵目己硕炔坏靡堰M行改革時，就沒有充分地認識到“放管服”改革的緊迫性、重要性[18]，缺乏創(chuàng)新性。浙江省能夠提出“最多跑一次”并寫進李克強總理的政府工作報告，因為浙江省一直積極主動地致力于政府變革。而一些地方之所以出現(xiàn)權(quán)力下放含金量低、監(jiān)管滯后甚至是服務不到位問題從源頭看還是服務意識薄弱，對公眾的責任意識有待進一步提升。當服務意識不到位時，辦事場地設(shè)置、辦事流程設(shè)計等都更多站在如何方便政府部門和工作人員的角度進行的，換位思考，才能更好地服務于企業(yè)、公眾，也才真正有改革的動力。

2.狹隘的政績觀導致改革的形式主義

“放管服”改革是政府的一場自我革命，政府要下放一些權(quán)力，要向市場、社會讓渡一些權(quán)力，在放權(quán)的同時加大監(jiān)管力度，做好事中事后監(jiān)管工作，并積極提供優(yōu)質(zhì)的公共服務。對于地方政府來說，為了營造良好的發(fā)展環(huán)境，地方政府按照上級政府的安排在各個方面采取了改革措施，但事關(guān)自我變革，在狹隘政績觀作用下也出現(xiàn)了改革形式主義的問題。比如，“放管服”改革也是要納入考核的，有量上的考核，如再下放多少項權(quán)力或者現(xiàn)有權(quán)力的一定比例的權(quán)力等，有些地方政府就動起心思來拆分權(quán)力，保留下來不愿意下放的權(quán)力，又完成了權(quán)力下放的任務。在監(jiān)管方面也存在著形式主義的問題，形式上建立了執(zhí)法檢查人員名錄庫，通過搖號等方式隨機抽取執(zhí)法人員。但是，由于基層執(zhí)法人員數(shù)量有限，有的地方可能達不到執(zhí)法人員數(shù)量的最低要求，有的勉強能夠達到最低要求，隨機抽取就形式化了。再比如，在優(yōu)化服務方面，形式化表現(xiàn)為雖然各個部門、各項業(yè)務都集中到了政務服務中心，但是，卻出現(xiàn)了前店后廠的現(xiàn)象，即部分業(yè)務仍然需要到原部門才能進入審批流程。

3.部門利益侵蝕改革的整體性

地方政府“放管服”改革出現(xiàn)問題還源于改革的執(zhí)行主體囿于部門利益而不愿意主動下放一些能夠給部門帶來資源、利益的權(quán)力，出現(xiàn)明放暗不放的問題；對于本部門掌握的一些信息也不愿意與其他部門共享，導致信息孤島的出現(xiàn)?！胺拧薄肮堋薄胺笔且粋€整體，協(xié)同推進改革需要各層級政府和各部門的彼此配合，其中，信息共享是基礎(chǔ)?，F(xiàn)實中，信息共享是困難的，各個部門都把握著自己掌握的信息，同時，獲得其他部門相關(guān)信息難度很大，而且各個部門推送的信息彼此之間不認可。從整個社會角度來看，數(shù)據(jù)庫建設(shè)重復，成本增加；從企業(yè)、社會公眾角度來看，獲取信息成本增加。各自成為一體，導致改革的碎片化，各層級政府、政府各部門之間的改革協(xié)同推進難度較大。

五、公共性視野下我國地方政府“放管服”改革的優(yōu)化路徑

地方政府“放管服”改革應以公共利益為旨向，做好戰(zhàn)略規(guī)劃，突破部門藩籬，以法律法規(guī)為依歸，促進改革規(guī)范、深入進行，切實理順政府與市場、社會的關(guān)系，從根本上轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮政府在推動經(jīng)濟發(fā)展中的保障作用。

(一)以地方政府能力提升為旨向做好改革戰(zhàn)略規(guī)劃

面臨著上級政府要求促進經(jīng)濟和社會健康發(fā)展、社會公眾要求更高水平的公共服務以及地方政府彼此之間競爭加劇等多重壓力，地方政府的生存環(huán)境可想而知。在各方面壓力增大的背景下，地方政府面臨著如何看待“放管服”改革的問題，這項改革是增加了地方政府的負擔？還是地方政府發(fā)展的又一次契機？不同的看法會導致不同的行動與不同的結(jié)果，從而對地方發(fā)展產(chǎn)生不同的影響。無論如何改革，地方政府的公共部門性質(zhì)不會變，那么，地方政府就需要為地方發(fā)展謀利益，能力建設(shè)問題就成為重要問題，因為能力是獲取并維持競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵[19]，“放管服”改革就成為地方政府的一次重要發(fā)展契機。簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務各個方面都與地方政府能力提升有關(guān)，有了這樣的認識，地方政府才能抓住這個機會，做好戰(zhàn)略規(guī)劃，主動地進行變革?！胺殴芊备母镆环矫媸切枰獜闹醒胝畬用孢M行統(tǒng)籌、頂層設(shè)計，地方政府沒有相應的權(quán)限，另一方面需要省級地方政府進行本地域的一個統(tǒng)籌，其他各層級政府也需要在各自權(quán)限范圍內(nèi)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，變被動為主動，因地制宜的創(chuàng)新，提升政府能力，打造更好的營商環(huán)境。

(二)以公共利益最大化為標準協(xié)調(diào)各級地方政府行為

“放管服”改革伴隨著權(quán)力的重新配置與規(guī)范，意味著上下級政府之間、同級不同部門之間某些方面關(guān)系的變革，影響到政府與市場之間的關(guān)系，會觸動部門利益。正因為如此，地方政府“放管服”改革才會出現(xiàn)下放權(quán)力含金量低、部門利益導致信息孤島、改革的形式主義、改革的碎片化等各種困境。這實際上還是對“放管服”改革本身的誤解，是沒有認識清楚“放管服”改革根本目的以及改革成效基礎(chǔ)上啟動的一種盲目的自我保護機制，只盯著一級政府、一個部門、一個崗位的利益，而忽視了改革的整體進程。我國改革開放以來推進國家治理體系現(xiàn)代化的進程就是一個重構(gòu)政府與市場、社會關(guān)系，打造政府主導下的政府、市場、社會合作治理結(jié)構(gòu)的過程[20]。“放管服”改革正是這場改革進入深水區(qū)之后做出的重大戰(zhàn)略安排，也是服務于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、服務于政府職能轉(zhuǎn)變、公共服務能力提升的，最終是要增加社會的整體福祉，使社會公眾能夠共享改革發(fā)展成果，切實提升獲得感。對于地方政府來說，不同層級政府之間、政府與市場之間、政府與中介組織之間、政府與企業(yè)之間等的關(guān)系都要發(fā)生變化，要在服務于公共利益最大化這一前提下，來看待自身在整個改革過程中扮演的角色，主動做好本級政府、本部門、本崗位的改革工作，摒棄狹隘的政績觀、狹隘的部門利益觀，站在更好地推進整個改革進程的立場和角度來開展工作。

(三)以關(guān)鍵領(lǐng)域為抓手推進改革進程

對于地方政府來說，“放管服”改革千頭萬緒，把握不好關(guān)鍵領(lǐng)域和問題很容易陷入改革泥淖而背離改革初衷。地方政府進一步的改革要找準簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務三個方面的關(guān)鍵問題。在簡政放權(quán)方面，“放權(quán)”本身不是目的，而是服務于營商環(huán)境優(yōu)化、政府服務能力的提升。其中，行政審批制度改革是重中之重，行政審批權(quán)直接決定著各類主體能否合法生產(chǎn)和正?；顒覽2]。要進一步減少審批事項，改革要從重數(shù)量向提高含金量轉(zhuǎn)變；要相對集中行政審批權(quán)，如建立行政審批(服務)局的做法，解決審批職能分散、效率不高問題，逐步實現(xiàn)“進一個門辦所有事”；逐步實現(xiàn)行政審批的標準化，明確操作規(guī)程，方便群眾[21]。在放管結(jié)合方面，做好監(jiān)管工作才能為地方企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個法治化、有利于良性競爭的環(huán)境。在監(jiān)管方面，監(jiān)管要公平公正到位，推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，對新經(jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)要推行包容性審慎監(jiān)管，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)精準監(jiān)管，提升監(jiān)管效能。在優(yōu)化服務方面，本著便民的原則，逐步實現(xiàn)政務服務標準化，以標準化促進政府服務效能的提升，切實貫徹以人民為中心的發(fā)展理念。

(四)以第三方評估為切入點客觀評價改革成效

科學的評估才能準確把握地方政府“放管服”改革的成效，但地方政府“放管服”改革因為牽扯到多方利益，涉及多方利益主體，操作起來非常復雜，因此，必須要構(gòu)建一個科學的改革評估體系。關(guān)鍵性問題之一是評估主體的選擇，即由誰來承擔評估者的角色。本級政府相關(guān)部門、上級政府相關(guān)部門、改革的部門自身等都可以作為評估主體，第三方機構(gòu)因為其在客觀性、專業(yè)性、獨立性、公正性等方面的優(yōu)勢而更適宜作為評估主體[22]。這與評估的原則要求相關(guān)，評估的根本目的在于客觀認識現(xiàn)狀、挖掘問題、尋找出路，所以，不能回避問題、掩蓋矛盾、避重就輕，要堅持客觀、公正、中立的原則。獨立的第三方的優(yōu)勢就凸顯出來。從國務院到各級地方政府都已經(jīng)引入了第三方機構(gòu)進行評估，當下更為關(guān)鍵的是科學的評估指標體系的構(gòu)建問題，目前，營商環(huán)境等相關(guān)評價有相對成熟的指標體系，“放管服”改革的評估還在摸索中，要因地制宜的進行，不可一刀切。引入第三方評估主要目的在于把握現(xiàn)狀，有創(chuàng)新性的經(jīng)驗要加以總結(jié)，評估其推廣的可能性，并適時由更高一層級政府主導予以推廣；發(fā)現(xiàn)問題要及時糾偏，保證改革沿著轉(zhuǎn)變政府職能、提升政府服務能力、打造更好的營商環(huán)境的路徑前行。

六、結(jié) 語

“放管服”改革是一場深刻變革，改革難度大，但意義深遠。改革的系統(tǒng)性帶來了改革的復雜性，政府職能轉(zhuǎn)變需要重新梳理政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系，牽扯到不同層級政府之間、政府與其他力量之間的關(guān)系處理；系統(tǒng)性也包含著改革帶來的巨大收益，減少行政審批事項、改革商事制度、清理審批中介、實行減稅降費、加強事中事后監(jiān)管、優(yōu)化政府服務等都切實推進了政府職能轉(zhuǎn)變，以政府權(quán)力的減法換來了市場活力的增加。地方政府是“放管服”改革的主體，在改革中不少地方政府銳意進取，初步形成了一些具有鮮明特色的模式、做法，得到了中央政府的肯定，又使當?shù)仄髽I(yè)、公眾受益，還對其他地方政府起到了很好的示范作用。當然，改革本身是權(quán)力重新配備的過程，會觸及部門利益，這一過程不可避免地會受到諸多的阻礙，因此地方政府在改革中確實出現(xiàn)了一些問題。這些問題出現(xiàn)最根本的原因還是沒有對“放管服”改革有一個真切的認識，沒有能夠站在更好地增進公共利益、服務地方發(fā)展的角度來看待和推進“放管服”改革，部門利益等侵蝕了公共利益。從進一步的改革來看，無論是中央政府頂層設(shè)計的強化，還是地方政府創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)，都使“放管服”改革更加生機勃勃。地方政府還是要在深刻認識這場改革的深遠意義基礎(chǔ)上，按照中央政府的統(tǒng)一部署，借鑒其他地方政府的有益經(jīng)驗，抓住改革的關(guān)鍵事項，因地制宜地采取措施，保證改革的穩(wěn)妥發(fā)展。