高文文，張占錄，張遠(yuǎn)索

(1.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872；2.北京聯(lián)合大學(xué) 應(yīng)用文理學(xué)院，北京 100191)

一、引 言

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的規(guī)劃經(jīng)歷了從無(wú)到有，從多部門組織、多類型并存向國(guó)土空間規(guī)劃體系逐步建立的發(fā)展過(guò)程[1]。國(guó)土空間規(guī)劃(簡(jiǎn)稱“規(guī)劃”)是基于一定的規(guī)劃理念，在一定的技術(shù)手段支撐下，對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的國(guó)土資源在利用方式、強(qiáng)度、時(shí)間和空間等作差別化的統(tǒng)籌和安排，對(duì)國(guó)土資源利用結(jié)構(gòu)、利用布局進(jìn)行優(yōu)化，以服務(wù)于我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。究其本質(zhì)，規(guī)劃是一個(gè)政策制定和政策執(zhí)行的過(guò)程，國(guó)土空間是規(guī)劃實(shí)施的載體，國(guó)土資源和空間的利用是規(guī)劃實(shí)施的手段。土地作為一種重要的國(guó)土資源，在土地利用過(guò)程中，任何一塊土地都會(huì)受到周邊土地利用方式的影響[2]。由于外部性的存在，以市場(chǎng)化方式進(jìn)行土地供給和配置會(huì)偏離社會(huì)最優(yōu)水平[3]，而規(guī)劃的編制和實(shí)施在一定程度上體現(xiàn)了政府權(quán)利并受到人類價(jià)值觀的影響，具有有限理性[4]。那么，外部性條件影響下的國(guó)土空間規(guī)劃價(jià)值究竟如何？目前，學(xué)者們從實(shí)證角度研究了不同尺度、不同類型的規(guī)劃對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[5]、房地產(chǎn)價(jià)格[6-8]、土地定級(jí)[9]等的影響。研究結(jié)果表明，這些影響既有正向的，也有負(fù)向的，影響強(qiáng)度因土地用途而有所不同。如伍葉露研究發(fā)現(xiàn)，舊城改造規(guī)劃的發(fā)布提高了開(kāi)發(fā)商對(duì)周邊房?jī)r(jià)的預(yù)期，開(kāi)發(fā)商的競(jìng)租行為導(dǎo)致土地價(jià)格上漲[10]；劉小峰等對(duì)鄰避設(shè)施導(dǎo)致的資產(chǎn)損失進(jìn)行了評(píng)估[11]；譚俊杰提出了城市鄰避性公共設(shè)施的規(guī)劃對(duì)策[12]。還有學(xué)者從理論層面對(duì)規(guī)劃中的效率與公平問(wèn)題[13]、利益均衡問(wèn)題[4]、土地發(fā)展權(quán)制度問(wèn)題[14]等進(jìn)行了較為透徹的分析，提出了完善規(guī)劃的政策建議。在規(guī)劃評(píng)估方面，丁成日等通過(guò)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和案例，對(duì)空間管制這一核心規(guī)劃手段進(jìn)行了理性看待和分析，認(rèn)為中國(guó)的規(guī)劃凌駕于市場(chǎng)之上，其負(fù)外部效應(yīng)的治理成本可能大于規(guī)劃收益[15]。換言之，規(guī)劃的空間管制與城市發(fā)展之間的正相關(guān)關(guān)系難以證明。由此，本文試圖從一個(gè)新的角度出發(fā)，基于外部性理論對(duì)土地利用中的外部效應(yīng)以及土地利用行為的私人收益-成本和社會(huì)收益-成本進(jìn)行探討，以更好地理解規(guī)劃的角色、規(guī)劃創(chuàng)造的價(jià)值及政府、企業(yè)、個(gè)人合力的必要性，從而為國(guó)土資源利用尤其是土地資源利用相關(guān)決策的制定提供啟示。

二、外部性與土地利用

1.外部性含義及特征

外部性(Externality)也稱外部效應(yīng)，有狹義和廣義之分。狹義的外部性主要針對(duì)市場(chǎng)行為而言，指經(jīng)濟(jì)行為的生產(chǎn)主體(消費(fèi)主體)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體強(qiáng)征(被強(qiáng)加)了成本或給予(被給予)了收益，使生產(chǎn)或消費(fèi)函數(shù)的值發(fā)生改變的情形，即“無(wú)償?shù)靡妗被颉盁o(wú)辜受損”。廣義的外部性則納入了非市場(chǎng)行為，行為主體涵蓋了政府、企業(yè)和個(gè)人，具體指未參與決策的人被給予了一個(gè)行動(dòng)的某些收益或被強(qiáng)加了一個(gè)行動(dòng)的某些成本[16]。本文認(rèn)為，外部性存在的三個(gè)基本要素是：行動(dòng)、利益、媒介。沒(méi)有相對(duì)的行動(dòng)，就沒(méi)有利益沖突，沒(méi)有利益沖突就沒(méi)有外部性，即外部性一定程度上反映了人與人之間的利益互動(dòng)[17]。此外，若沒(méi)有相對(duì)的“開(kāi)放”與“公共”，在完全封閉的環(huán)境下也就談不上外部性。因此，外部性通常會(huì)涉及開(kāi)放領(lǐng)域或公共環(huán)境等，以此作為利益?zhèn)鞑サ拿浇椤?/p>

外部性具有普遍性、累積性、不均衡性和復(fù)雜性[18]。首先，外部性是普遍存在的，正如事物是普遍聯(lián)系的，經(jīng)濟(jì)行為可視作某種社會(huì)行為，在社會(huì)活動(dòng)的交織中產(chǎn)生相應(yīng)的影響。其次，某些一次性的交易或行為互動(dòng)難以形成外部性，外部性通常是在成本規(guī)避和利益獲取的過(guò)程中不斷累積，達(dá)到一定程度后為人們視為成本或收益。再次，外部性的不均衡性主要體現(xiàn)在不同領(lǐng)域和不同主體之間。不同的政策在實(shí)施過(guò)程中面向的對(duì)象不同，不同的項(xiàng)目和工程關(guān)系到的經(jīng)濟(jì)主體不同，這都使得受益或受損群體各有不同。最后，由于外部性存在于市場(chǎng)交易之外，產(chǎn)生主體的權(quán)利與職責(zé)、接受主體的識(shí)別與鑒定、減損或增加的利益的量化以及這三者之間的交互作用都是無(wú)序的，因此外部性問(wèn)題一般都非常復(fù)雜。不僅如此，減少一種外部性通常會(huì)產(chǎn)生另一種或多種外部性，使問(wèn)題從一個(gè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到另外一個(gè)領(lǐng)域[19]。

2.土地利用的外部性類型

依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，外部性可分為不同的類型。例如，從效果來(lái)看，可分為正外部性(外部經(jīng)濟(jì))和負(fù)外部性(外部不經(jīng)濟(jì))。這是最普遍且易于理解的外部性類型。正外部性是指某經(jīng)濟(jì)行為使得該經(jīng)濟(jì)行為主體之外的人受益，但無(wú)法收費(fèi)；負(fù)外部性是指某經(jīng)濟(jì)行為使得該經(jīng)濟(jì)行為主體之外的人受損，但無(wú)需補(bǔ)償。從產(chǎn)生時(shí)空來(lái)看，可分為代內(nèi)外部性和代際外部性，其主要關(guān)注資源在代內(nèi)的分配是否合理，當(dāng)代經(jīng)濟(jì)行為主體會(huì)給后代帶來(lái)什么影響，均以實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用為目標(biāo)。從穩(wěn)定性來(lái)看，可分為穩(wěn)定的外部性和不穩(wěn)定的外部性，穩(wěn)定與否取決于人們是否可以采取一定的手段，對(duì)外部性的正負(fù)或者強(qiáng)弱進(jìn)行評(píng)估和預(yù)測(cè)，從而將外部性內(nèi)部化。從方向性來(lái)看，可分為單向外部性和交互外部性。若將生產(chǎn)主體記為X，接受主體記為Y，那么，在單向外部性中，生產(chǎn)主體和接受主體身份無(wú)法扭轉(zhuǎn)，即X影響Y，Y不能影響X。交互外部性可以是X和Y互相影響，也可以是Xn和Yn(n為主體數(shù)量)相互影響。從外部性的根源來(lái)看，可分為制度外部性和科技外部性。這是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)外部性理論的擴(kuò)展，主要關(guān)注的是公共物品的外部性。制度外部性主要關(guān)注制度變革產(chǎn)生的新增利益如何分配，如何避免不付費(fèi)的搭便車行為和被迫付費(fèi)的犧牲者行為。科技外部性則聚焦于科學(xué)技術(shù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了怎樣的影響。

從前文可知，外部性的產(chǎn)生需要行為主體(經(jīng)濟(jì)主體)和行為載體。其中，行為主體是人，行為載體可以是有形的(如土地資源)，也可以是無(wú)形的(如制度和科技)。規(guī)劃的本質(zhì)是如何分配和利用土地，在此過(guò)程中，涉及的經(jīng)濟(jì)主體有個(gè)人、開(kāi)發(fā)商、政府等，他們既可以是生產(chǎn)主體，也可能是接受主體。因此，土地利用的外部性是交互的，且交互過(guò)程十分復(fù)雜。此外，土地資源具有數(shù)量有限性和不可再生性，土地利用力求最大程度地保護(hù)土地、節(jié)約集約土地，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用，以滿足當(dāng)代和后代的發(fā)展需求。對(duì)于土地利用這一經(jīng)濟(jì)過(guò)程而言，其穩(wěn)定性受到規(guī)劃理念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、制度偏好、政策導(dǎo)向、科學(xué)技術(shù)等多種因素的影響。因此，從長(zhǎng)期來(lái)看，土地利用的外部性涉及代內(nèi)和代際，并且是不穩(wěn)定的。由于談判成本過(guò)高，土地利用遵循規(guī)劃條款，而規(guī)劃一般具有較強(qiáng)的行政性，這就造成不同經(jīng)濟(jì)個(gè)體付出的成本和取得的收益不匹配，從而存在制度外部性(見(jiàn)表1)。

表1 土地利用的外部性類型

3.土地利用的外部性行為

假設(shè)某一經(jīng)濟(jì)行為帶給個(gè)人和社會(huì)的有利影響分別為私人收益(a)和社會(huì)收益(a’)，帶給私人和社會(huì)的不利影響分別為私人成本(b)和社會(huì)成本(b’)，那么，當(dāng)不存在外部效應(yīng)時(shí)，則有：a=a’，b=b’；當(dāng)存在正外部效應(yīng)時(shí)，若外部收益記為a1，則有：a+a1=a’；當(dāng)存在負(fù)外部效應(yīng)時(shí)，若外部成本記為b1，則有：b+b1=b’。從中可以看出，在完全自由競(jìng)爭(zhēng)條件下：當(dāng)存在正外部效應(yīng)時(shí)，a

土地作為生產(chǎn)要素之一，為人們提供了生存、生活、生產(chǎn)所需的物品。它是萬(wàn)物的載體，一切活動(dòng)離不開(kāi)土地。因此，土地利用存在多種多樣的正外部效應(yīng)。但是，在土地利用過(guò)程中，同樣存在著威脅個(gè)體利益或者影響可持續(xù)發(fā)展的負(fù)外部效應(yīng)，分為有形的負(fù)外部效應(yīng)(如土地污染、土地破碎化、耕地破壞等)和無(wú)形的負(fù)外部效應(yīng)(如不相容的土地利用對(duì)周邊土地價(jià)值的影響、土地利用效率低下等)。一般情況下，前者可從土地面積上直接統(tǒng)計(jì)，后者則需要借助模型或工具進(jìn)行測(cè)算。在自由競(jìng)爭(zhēng)條件下，負(fù)外部性強(qiáng)的土地利用方式的主體會(huì)因無(wú)需補(bǔ)償而擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，正外部性強(qiáng)的土地利用方式的主體會(huì)因利益受損而減小經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量。如圖1所示，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地存在較強(qiáng)的負(fù)外部性(污染)，住宅用地、商服用地、交通運(yùn)輸用地、公共管理與公共服務(wù)用地既存在負(fù)外部性(噪音、污染)也存在正外部性(生活便利)，耕、園、林、草、水域及水利設(shè)施用地則存在較強(qiáng)的正外部性(景觀、生態(tài))。但在此要特別強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)濟(jì)主體的行為以利益為導(dǎo)向，利益即收益-成本之差。當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于外部成本時(shí)，即使存在外部成本，他人從中無(wú)償受益，該經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體依舊會(huì)增加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量。這也就是為什么農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在一定時(shí)期內(nèi)大大地激發(fā)了農(nóng)民的耕作積極性，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，仍舊出現(xiàn)了大量耕地閑置撂荒的情況。這是因?yàn)?，農(nóng)業(yè)邊際收益持續(xù)下降，即使國(guó)家投入了大量農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，終究抵不過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的力量，越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市，去從事收益大于農(nóng)業(yè)的工作。

圖1 土地利用類型及外部性

三、規(guī)劃中的外部性分析及價(jià)值體現(xiàn)

1.規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的影響

規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，落腳點(diǎn)是土地在時(shí)空上的優(yōu)化配置，具體目標(biāo)主要包括：①保護(hù)耕地，確保糧食安全；②保護(hù)生態(tài)環(huán)境、自然景觀和生物多樣性；③為城鄉(xiāng)發(fā)展提供建設(shè)用地，節(jié)約集約用地；④實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)發(fā)展，滿足代際間發(fā)展需求。規(guī)劃的制定者是政府相關(guān)部門，而非個(gè)人；規(guī)劃的制定與實(shí)施是一種公共決策過(guò)程，意在實(shí)現(xiàn)中央和地方多層次、多主體間的良性互動(dòng)，最終促成總體目標(biāo)的達(dá)成[20]；規(guī)劃具有權(quán)威性，通過(guò)國(guó)家權(quán)力保證其實(shí)施。因此，規(guī)劃可對(duì)經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生一定的影響，引導(dǎo)增加正外部效應(yīng)或減小負(fù)外部效應(yīng)。盛洪在《外部性問(wèn)題和制度創(chuàng)新》一文中提出，“對(duì)外部性問(wèn)題的合理解決絕不僅僅是一個(gè)技術(shù)性的工作，在很大程度上需要有政治性的動(dòng)員、博弈和協(xié)商”[17]。這句話很好地體現(xiàn)了規(guī)劃在土地利用外部性控制中所擔(dān)任的角色。政府可以采取措施對(duì)負(fù)外部性生產(chǎn)者進(jìn)行征稅，對(duì)正外部性生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化。

如圖2所示，當(dāng)正外部性存在時(shí)，由于外部收益被無(wú)償分享，個(gè)人經(jīng)濟(jì)主體出現(xiàn)逆向選擇行為，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量會(huì)隨正外部性的增加而減少。正外部性越大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量減少得越快。若私人成本一定，外部收益遠(yuǎn)大于私人收益時(shí)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量可能降為0，即個(gè)人經(jīng)濟(jì)主體停止該經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(曲線①)。但當(dāng)公共部門介入經(jīng)濟(jì)行為時(shí)，為了保證規(guī)劃的順利實(shí)施，通過(guò)制定公共政策對(duì)正外部效應(yīng)生產(chǎn)主體給予一定的補(bǔ)償，從而抵消部分外部收益，使經(jīng)濟(jì)主體保持原有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量甚至增加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量(曲線②)。

當(dāng)負(fù)外部性存在時(shí)，由于無(wú)需支付外部成本，受利益驅(qū)使，個(gè)人經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量會(huì)隨負(fù)外部性的增加而增加。負(fù)外部性不斷增大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量的增加速度逐漸放緩(曲線③)。一方面，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量的增加可能會(huì)受到資金總量的限制，個(gè)人經(jīng)濟(jì)主體無(wú)法繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模，持續(xù)增加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量；另一方面，邊際效益遞減規(guī)律客觀存在，繼續(xù)加大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量會(huì)降低經(jīng)濟(jì)行為的“性價(jià)比”。所以曲線③最終會(huì)趨于平緩，導(dǎo)致的后果便是負(fù)外部效應(yīng)的持續(xù)累積，與規(guī)劃目標(biāo)相悖。此時(shí)，制定公共政策對(duì)負(fù)外部效應(yīng)生產(chǎn)主體進(jìn)行征稅或懲罰，社會(huì)成本隨之減小。相應(yīng)地，經(jīng)濟(jì)主體也會(huì)減小經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量(曲線④)。

圖2 規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的影響示意圖

2.規(guī)劃中的外部性控制手段

政府制定規(guī)劃，可以對(duì)土地利用進(jìn)行干預(yù)，使土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局得到優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)土地利用的聚集效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低城市發(fā)展成本[21]，并對(duì)特殊地類實(shí)施保護(hù)。從土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃到統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，可以發(fā)現(xiàn)，外部性控制手段主要體現(xiàn)在宏觀、微觀和制度三個(gè)層面。

宏觀層面，規(guī)劃主要從空間分布上進(jìn)行統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。不同的土地利用類型會(huì)產(chǎn)生不同的外部性，功能分區(qū)將不相容的土地利用類型分離開(kāi)來(lái)。由于同一分區(qū)的土地利用外部性相同或相近，因此，整體上基本可以實(shí)現(xiàn)正外部性和負(fù)外部性的相互抵消。在城市擴(kuò)張的過(guò)程中，非城市用地向城市用地的轉(zhuǎn)變?cè)黾恿送恋氐漠a(chǎn)出率，并與周邊地區(qū)形成城市圈，加深了區(qū)域內(nèi)的專業(yè)分工，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)[22-23]。但城市擴(kuò)張的本質(zhì)是生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間向城市空間的轉(zhuǎn)變，帶來(lái)交通擁擠、環(huán)境惡化等問(wèn)題，同時(shí)削弱原有的生態(tài)功能。主體功能區(qū)規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Φ龋_定不同區(qū)域的主體功能，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。在此基礎(chǔ)上，“三區(qū)三線”運(yùn)用科學(xué)的方法劃出了生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，界定出生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三類空間。這些舉措都是為了在空間上控制區(qū)域或城市的發(fā)展規(guī)模(邊界)，減少土地粗放利用、城市盲目擴(kuò)張帶來(lái)的種種問(wèn)題，以削弱土地利用在不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的負(fù)外部性，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、基本農(nóng)田的正外部性。值得一提的是，如今有學(xué)者提出功能混合的規(guī)劃理念[24]，其與功能分區(qū)并不矛盾。功能分區(qū)是在大尺度上削弱不相容地類之間的負(fù)外部性，同時(shí)強(qiáng)化同一地類的正外部性，而功能混合強(qiáng)調(diào)在中小尺度上實(shí)現(xiàn)精明增長(zhǎng)，增強(qiáng)生活便捷程度，提高了社會(huì)效率。

微觀層面，規(guī)劃的發(fā)力點(diǎn)主要體現(xiàn)在指標(biāo)上，落實(shí)在行動(dòng)中。指標(biāo)對(duì)各種功能的用地在數(shù)量和質(zhì)量上提出要求，從而起到約束土地利用者行為的作用。常見(jiàn)的指標(biāo)有：土地利用結(jié)構(gòu)、耕地保有量、耕地質(zhì)量等級(jí)、建設(shè)占用耕地量、補(bǔ)充耕地面積、土地利用率、容積率、建筑密度、高度等。這些指標(biāo)充分反映規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)。若指標(biāo)不達(dá)標(biāo)，則會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的負(fù)外部性，如土地利用效率低下、特殊用地得不到保護(hù)等，從而加劇代際間的負(fù)外部性。

制度層面，規(guī)劃的申請(qǐng)審批是控制外部性的重要手段。土地開(kāi)發(fā)利用者需要就擬進(jìn)行的開(kāi)發(fā)利用行為向政府有關(guān)部門提出申請(qǐng)，政府部門根據(jù)法律法規(guī)、上級(jí)規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)等，同意申請(qǐng)或否決申請(qǐng)，從而對(duì)土地利用行為進(jìn)行公共干預(yù)。規(guī)劃申請(qǐng)審批制度是連接宏觀和微觀控制手段的橋梁。申請(qǐng)審批均以宏觀框架、微觀指標(biāo)作為依據(jù)，申請(qǐng)審批達(dá)成一致后，規(guī)劃才能真正落地，外部性得以顯現(xiàn)或控制。

3.規(guī)劃的制度外部性分析

前文討論的主要是規(guī)劃如何控制土地利用中的外部性，對(duì)負(fù)外部性和正外部性進(jìn)行平衡。本部分則聚焦規(guī)劃本身，分析規(guī)劃自身的外部性。規(guī)劃可以看做經(jīng)濟(jì)主體為政府的一種公共物品，該公共物品的外部性具體表現(xiàn)為某些人受益而無(wú)需付費(fèi)(如居住在公園、商業(yè)區(qū)周邊的人)，某些人利益受損而未獲補(bǔ)償(如居住在垃圾場(chǎng)周邊的人)。規(guī)劃制定者，也就是政府，同時(shí)扮演了負(fù)外部效應(yīng)和正外部效應(yīng)制造者角色，既該受到懲罰又該獲得獎(jiǎng)勵(lì)。這就是所謂的制度外部性，產(chǎn)生原因主要有以下幾方面：首先，公共物品在消費(fèi)和使用上具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征。若想排除他人在公共物品中獲得利益或者對(duì)消費(fèi)者收費(fèi)往往需要付出高昂的成本，甚至即使付出高昂的成本也無(wú)法實(shí)現(xiàn)，這使得私人不可能完全生產(chǎn)公共物品。對(duì)于土地利用而言，服務(wù)于生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)設(shè)施用地和公共設(shè)施用地等需要政府通過(guò)規(guī)劃進(jìn)行配置。但是，由于決策者的主觀價(jià)值、注意力具有有限性[25]，即使政府是公共利益的天然代表，其行為仍舊具有有限理性。此外，規(guī)劃涉及眾多的利益相關(guān)者并受到諸多因素影響，它在某種程度上體現(xiàn)了一定的政治傾向，并非價(jià)值中立。其次，政府對(duì)產(chǎn)生外部性的土地利用行為進(jìn)行干預(yù)，力求使用有限的土地資源滿足社會(huì)多元化的需求。然而，在規(guī)劃這個(gè)“政策”的制定過(guò)程中，外部性以及受外部性影響的邊際成本或收益難以衡量，甚至有些情況是政策始料未及的，這使得政策執(zhí)行與預(yù)期之間會(huì)存在偏差。第三，規(guī)劃體現(xiàn)國(guó)家意志，遵循國(guó)家政策要求。但同一政策在不同地區(qū)的約束強(qiáng)度是不同的，其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本也是不同的。例如，國(guó)家統(tǒng)一執(zhí)行耕地保護(hù)政策，但對(duì)于不同區(qū)位和不同自然條件的省市而言，耕地保護(hù)任務(wù)各不相同，使得有些地區(qū)發(fā)展權(quán)受限[26]。因此，規(guī)劃的制度外部性可以說(shuō)是國(guó)家意志或者發(fā)展理念的外在體現(xiàn)。第四，規(guī)劃的制定與實(shí)施需要成本，在規(guī)劃實(shí)施之前，如果不對(duì)規(guī)劃效果進(jìn)行合理且有效的評(píng)估，則會(huì)存在規(guī)劃成本大于土地利用外部性所造成損失的可能性。然而，政策彈性、盲區(qū)和不確定性因素使得規(guī)劃效果的預(yù)評(píng)估具有一定的難度，加之“上有政策下有對(duì)策”的行為選擇和允許試錯(cuò)的“試點(diǎn)”政策，規(guī)劃外部性帶來(lái)的影響同樣不得而知。第五，事物是普遍聯(lián)系的，消除一種外部性有時(shí)會(huì)帶來(lái)另一種外部性。

4.規(guī)劃的價(jià)值

綜上所述，規(guī)劃既可以對(duì)土地利用中的外部性進(jìn)行控制，其自身又存在一定的制度外部性。本研究認(rèn)為，規(guī)劃是一種可以全面調(diào)節(jié)和綜合平衡土地供需關(guān)系的公共管理手段，具有統(tǒng)領(lǐng)性和前瞻性。其價(jià)值綜合體現(xiàn)為：作為一種公共物品，能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，削弱私人物品生產(chǎn)過(guò)程中的逆向選擇行為，創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值；通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃手段，減小負(fù)外部性，增加正外部性，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和聚集效應(yīng)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值；劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、文化保護(hù)區(qū)等，確保糧食安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維持景觀多樣性，創(chuàng)造生態(tài)、文化在代內(nèi)和代際間的可持續(xù)發(fā)展價(jià)值。這一切，都為應(yīng)對(duì)國(guó)際、政治、經(jīng)濟(jì)變化提供了強(qiáng)有力的后盾。對(duì)于規(guī)劃自身的制度外部性及其所帶來(lái)的價(jià)值減損，政府及相關(guān)智庫(kù)需進(jìn)行定期評(píng)估，并依據(jù)政策實(shí)施前和實(shí)施后的評(píng)估結(jié)果抓住主要矛盾，兼顧次要矛盾，對(duì)規(guī)劃政策、行為模式進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整和矯正。對(duì)于企業(yè)、個(gè)人而言，作為規(guī)劃政策最直接的接受主體，需樹(shù)立積極參與規(guī)劃的意識(shí)和責(zé)任感；作為國(guó)家發(fā)展智庫(kù)強(qiáng)有力的補(bǔ)充，應(yīng)與政府合作發(fā)力，使規(guī)劃更加公平、更加高效，從而提高規(guī)劃實(shí)施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)的一致性。

特別需要強(qiáng)調(diào)的是，土地不同于一般物品，其在地理空間分布上具有特殊性，面積有限且位置固定，土地價(jià)值直接受到土地利用方式的影響。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志，征稅或者補(bǔ)貼只是將外部成本或外部收益進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁，并未真正改變土地的利用方式；功能分區(qū)也只是將不同功能的土地利用行為在一定的尺度上分隔開(kāi)來(lái)，通過(guò)集聚效益和規(guī)模效益將部分正外部性或負(fù)外部性進(jìn)行抵消，而沒(méi)有直接降低外部效應(yīng)。

四、結(jié)論與討論

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展加劇了土地利用中的外部性積累，使其在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、代際間日益凸顯。本文詳細(xì)分析了土地利用的外部性類型、土地利用的外部性行為、規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的影響、規(guī)劃中的外部性控制手段及規(guī)劃的制度外部性。主要結(jié)果和結(jié)論有：①土地利用的外部性類型有正外部性和負(fù)外部性，代內(nèi)外部性和代際外部性。土地利用的外部性是不穩(wěn)定的、交互的，且具有制度外部性特征；②在土地利用過(guò)程中，由于外部性的存在，行為主體意圖減小社會(huì)收益或增大社會(huì)成本，使土地資源的配置無(wú)法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)；③規(guī)劃通過(guò)國(guó)家權(quán)力保證實(shí)施，可以對(duì)經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生一定的影響，引導(dǎo)增加正外部效應(yīng)或減小負(fù)外部效應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)中央和地方多層次、多主體間的良性互動(dòng)；④規(guī)劃可從宏觀空間、微觀指標(biāo)和審批制度三個(gè)層面對(duì)土地利用的外部性進(jìn)行有效控制，從而優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，對(duì)正外部性和負(fù)外部性進(jìn)行平衡；⑤規(guī)劃自身存在制度外部性，但從整體和長(zhǎng)期來(lái)看，其具有社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)文化價(jià)值，對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、代際可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

此外，有幾點(diǎn)值得進(jìn)一步思考與討論：①征稅、補(bǔ)貼可以對(duì)外部性進(jìn)行控制，但未消除外部性，如采礦中針對(duì)土地污染實(shí)施的“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”政策。消除負(fù)外部性，更應(yīng)該從立法和技術(shù)層面著手；②土地利用的可持續(xù)性與外部性的關(guān)系。并非負(fù)外部性為零時(shí)，土地利用才是可持續(xù)的。土地利用達(dá)到一種平衡狀態(tài)非常重要；③社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、技術(shù)制度變遷等往往形成新的土地利用外部性問(wèn)題，在土地制度改革進(jìn)程中，需要充分考慮；④土地增值收益再分配，土地利用紅利如何共享，都是土地利用中關(guān)乎外部性的重要議題。