張祖慧，田富軍

（中國人民解放軍陸軍勤務學院，重慶 401331）

1 保障性安居工程政策跟蹤審計的相關背景

黨的十九大會議上，習近平總書記立足百姓最關切、最實際、最直接利益的角度，將保障與優(yōu)化民生定位為最重要的問題。為了改善城鎮(zhèn)中低收入群體的住房條件，國家出臺了保障性安居工程這一關系民生領域的重大政策。在相應實施方案出臺后，全國正式啟動保障性安居工程，目的是幫助收入低的群體，尤其是家庭窮困和特困的群體改善住房條件。2007 年之后，審計署啟動保障性安居工程政策跟蹤審計，審計范圍在2012 年拓展至全國，目的是通過有效的監(jiān)督審查保證保障性安居工程得到貫徹與有序運作［1］。由于持續(xù)拓展審查保障性安居工程的范圍，同時持續(xù)引入更多審查內(nèi)容，跟蹤審計方面始終存在技術和理論上的難題，針對這一課題展開研究是一項十分艱巨的任務。

2 保障性安居工程政策跟蹤審計實踐中發(fā)現(xiàn)的問題

2.1 保障性安居工程政策相關法律體系不完善

頻頻出現(xiàn)保障性安居工程政策跟蹤審計難題的原因在于未形成健全的配套立法規(guī)范?，F(xiàn)階段，國內(nèi)出臺的涉及保障性安居工程這一保障性政策的規(guī)章制度幾乎都是與政策實施有關的指導性和通知性文件，而未能確定在政策實施過程中會產(chǎn)生各種違法違規(guī)現(xiàn)象的懲處措施，因此如果出現(xiàn)該情況，審計員在實際處理中將缺乏可靠依據(jù)。審計署10 年來有關保障性安居工程政策的跟蹤審計報告顯示：針對大部分不公平配置保障性住房、違反既定標準不合理建設項目、騙取套取資金、違規(guī)挪用資金等情況，通常僅作出將套用或挪用的資金歸還、責令整改的要求，盡管揭露出重大問題，但僅僅懲處有關部門的員工，若未出現(xiàn)嚴重情況，通常不會對違規(guī)的部門或家庭采取懲罰措施［2］。然而，從根本上說，追蹤審查保障性安居工程政策執(zhí)行情況旨在真正貫徹該項政策，而非持續(xù)揭露問題、解決問題。頻頻出錯改錯勢必會阻礙保障性安居工程政策執(zhí)行跟蹤審計的進程。

2.2 “跟蹤”審計模式未能落實

2012 年之后，審計署通過有關審計報告，用“保障性安居工程跟蹤審計”的表述替代原來的“保障性安居工程審計”。該種審計模式產(chǎn)生自前些年保障性安居工程的審計實踐，既尋求當下問題的應對策略，更關鍵的是力圖徹底規(guī)避問題出現(xiàn)。跟蹤審計可以同時滿足審計與整改的需要，切實達到防御目的。然而，跟蹤審計模式通常未能落實，盡管審計人員按照事件發(fā)生的前中后不同階段展開了審查，但審查工作繁重且時間不足，致使很多審查活動在事后審查過程中累積，使得工作只是流于形式。如果出現(xiàn)問題，事后審查的作用是事后彌補，而一些有關保障性安居工程的問題，如不達標的基礎設施無法入住使用，以及建設項目過程中出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象等都是不可逆的，單純的事后改正是無法挽回的。

2.3 審計資源相對有限

審查保障性安居工程的工作繁重，需要在有限的時間內(nèi)完成，且其涉及較多內(nèi)容與諸多重點問題。審查員不能兼顧全部審查重點，如此將在一定程度上面臨更多的審計風險?，F(xiàn)階段，大部分審計部門的審計員通常具備良好的專業(yè)素養(yǎng)，具備審計知識、財務會計知識，然而審查保障性安居工程的工作與工程及其他領域相關，政府審計從業(yè)人員中恰恰缺少了解工程、計算機及其他領域知識的人才，如此將使審查保障性安居工程的人員在實踐操作中面臨一些困難［3］。因此，審計人員的人數(shù)與素質不足在某種意義上成為監(jiān)督審查保障性安居工程的阻礙。

2.4 缺少信息共享平臺

跟蹤審計、稽核保障性安居工程的工作涉及諸多部門單位與大量數(shù)據(jù)信息，需要審查員收集多部門信息材料。實際操作中，部分政府機關開始使用大數(shù)據(jù)技術手段，但不同機關引進的是不同的信息系統(tǒng)，在呈現(xiàn)和排列數(shù)據(jù)信息方面存在不同，因此對于收集到的原始信息還需要審計員展開預處理，如此將嚴重阻礙審查稽核活動快速進行。若信息能夠實現(xiàn)跨部門共享，就不需要審計員反復到各個部門進行信息采集，大大減少了處理信息的時間，也可以防止審計員在信息處理過程中出現(xiàn)紕漏［4］。在國內(nèi)，眾多省市級審計部門間并未構建起共享信息的平臺，不能盡快宣傳推廣部分優(yōu)秀省市地區(qū)貫徹保障性安居工程政策跟蹤審計的典型做法，無法發(fā)揮對其他審計部門的示范作用，因此在某種意義上會成為跟蹤審計保障性安居工程工作協(xié)調(diào)運行的障礙。

2.5 對審計意見不夠重視

盡管在保障性安居工程政策落實中審計處罰處理決定發(fā)揮著重要的糾錯功能，但審計意見在優(yōu)化保障性安居工程政策、有序推進該政策的跟蹤審計工作方面始終發(fā)揮著無法替代的作用。對于實施保障性安居工程這一保障性政策的部門機構，審計意見有助于其繼續(xù)優(yōu)化、健全配套制度，可以預防容易出現(xiàn)的問題，而審計處理處罰則不具備這項功能。然而從實踐情況來看，跟蹤審計保障性安居工程政策的工作繁重且時間有限，審計部門在承擔較大工作壓力時會忽視工作質量，因此就存在較為嚴重的“關注審計決定而忽視審計意見”的情況［5］。或是部分審計部門會出具有關審計意見，但由于沒有給予關注，導致意見太過表面化，增加了審計對象具體執(zhí)行的難度。

3 保障性安居工程政策跟蹤審計問題的解決措施

3.1 完善相關法律機制

首先，要針對保障性安居工程政策建立健全配套立法制度。現(xiàn)行的與該政策相關的指導性文件、通知性文件、辦法、條例等在政策實施中缺乏約束力，因此需要針對未能遵守規(guī)定落實保障性安居工程政策的情況持續(xù)出臺相應的處罰性、制約性立法規(guī)范。以遵守中國現(xiàn)行立法為前提，針對投建和管理安居項目、籌措和應用保障性資金、配置與管理保障性住房等工作發(fā)布單獨的立法性文件。

其次，要針對保障性安居工程政策的跟蹤審計建立健全配套立法制度。國內(nèi)現(xiàn)行審計立法體系缺少有關該政策審計的具體立法。作為中央推出的惠民類關鍵政策，保障性安居工程同樣需要與對領導干部的經(jīng)濟責任審計一樣擁有單獨且詳細的審計立法文件。在建立健全配套立法制度的過程中可以借鑒我國各級審計部門與審計員在實踐中沉淀的工作經(jīng)驗與意見。

3.2 調(diào)整跟蹤審計時間

首先，應確保不同審計過程在時間上的合理性。為切實貫徹對保障性安居工程的跟蹤審計工作，應當針對前中后3 個持續(xù)階段依次展開審查，積極監(jiān)控、評點實施該項政策的所有環(huán)節(jié)?，F(xiàn)階段，盡管部分審計部門啟動了事前審計與事中審計，可多數(shù)審查活動一直在事件發(fā)生后進行。這就需要審計部門對不同審計階段的工作做出合理部署，以實現(xiàn)在分配住房、工程項目、保障性資金、福利政策等多方面將計劃至執(zhí)行的全過程納入監(jiān)督審查的范疇。

其次，應對跟蹤審查的干預時間進行調(diào)整?，F(xiàn)階段，審計部門通常會在本年度末至下一年度第一季度前展開審計活動，本年度末已經(jīng)基本完成或即將完成大多數(shù)安居項目建設，因此需要審計部門對跟蹤審計該項政策的時間做出調(diào)整，提前干預，在多數(shù)安居項目投建開始時就啟動審計工作，在此基礎上依據(jù)項目建設進展情況分步驟展開。如此一方面可以幫助審計部門緩解在年中預算實施審查與有關財政收支審查方面的工作壓力，另一方面可以及早發(fā)現(xiàn)在實施保障性安居工程政策中存在的問題，及早介入并予以糾錯，真正將該項政策落到實處，同時能夠切實發(fā)揮政府審計的預防功能。

3.3 強化審計人才隊伍建設

首先，要培育高質量審計人才。為更好地完成審計工作，需要審計人員在具備審計、財務會計等專業(yè)知識的同時，擁有審計范疇之外的專業(yè)素質。跟蹤審計保障性安居工程執(zhí)行情況的工作要求審計人員具備工程方面、計算機方面的專業(yè)知識與技能。建議國家進一步細化審計人才的培育方向，開設有關工程管理與工程造價等專業(yè)知識的專門課程；或是倡導其他領域的專業(yè)人才增加在審計知識方面的積累。其次，應在審計資源分配方面不斷優(yōu)化。跟蹤審計保障性安居工程政策實施情況的工作十分繁重且時間有限，需要審計部門對跟蹤審計的內(nèi)部資源進行了解，在劃分審計小組的過程中合理設定計算機審計、工程審計、財務審計及各類審計人員，必要情況下建議引入社會專業(yè)人士為審計工作提供幫助。

3.4 建立信息共享平臺

首先，要在各級政府機關間構建起共享信息的平臺。在跟蹤審計保障性安居工程政策實施情況的工作中，需要收集各部門的信息材料，而借助大數(shù)據(jù)手段在不同政府機關間構建分享信息的平臺能夠幫助審計人員及時、精準地收集所需信息，同時借助計算機手段來梳理、研究所收集到的信息，經(jīng)過提煉，可總結出該項政策執(zhí)行過程中存在的疑難問題并予以著重審查。其次，應在不同審計部門間構建分享信息的平臺。通過計算機系統(tǒng)記錄保存各年度跟蹤審計保障性安居工程中的問題與糾錯狀況，借助大數(shù)據(jù)手段展開剖析，標記極易產(chǎn)生問題的地方，在后續(xù)工作中予以關注。

3.5 重視審計意見

首先，要積極出具審計意見。審計人員一方面要通過跟蹤審計揭示出政策執(zhí)行過程中的缺陷和不足；另一方面也要探究問題成因，對政策執(zhí)行過程中的缺陷與極易產(chǎn)生問題的重要環(huán)節(jié)進行分析，對審計對象出具“優(yōu)化相應機制、政策”的意見。其次，應關注審計意見的質量。審計人員需要關注審計意見的質量，評價其是否具備可操作性。若審計意見太過籠統(tǒng)或缺乏可操作性，就無法真正實施，使得意見出具流于形式。最后，應將監(jiān)督審計意見落實情況貫徹到底。建議審計人員在出具審計意見后的一定期間內(nèi)追蹤考察被審計單位審計意見落實狀況，被審計單位若對審計意見存有質疑或存在實施阻礙，需要在審計人員的協(xié)助下，合理調(diào)整審計意見的內(nèi)容，同時在后續(xù)執(zhí)行過程中展開追蹤檢查。