劉曉玲

（義烏工商職業(yè)技術(shù)學院，浙江 義烏 322000）

人才是自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，人員流動的便捷程度對自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)金融、投資、商貿(mào)等活動產(chǎn)生直接影響。外國人管理服務水平關(guān)系人員自由流動和全球人才的吸引集聚，隨著自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的穩(wěn)步推進，提升外國人管理服務水平，構(gòu)建新型外國人管理服務體系、推動外國人管理服務便利化、專業(yè)化、一體化、精準化，對加快自貿(mào)試驗區(qū)人才集聚十分重要。

一、自貿(mào)試驗區(qū)人員自由流動目標定位

貿(mào)易自由化、投資自由化、金融自由化、人員往來自由化是當前全球自貿(mào)區(qū)（港）的典型特征，也是我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的主要任務。其中，人員自由流動是自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，人員流動的自由程度影響著能否吸引集聚全球優(yōu)秀人才，進而影響貿(mào)易投資做大做強。我國自貿(mào)試驗區(qū)（港）的人員自由流動實質(zhì)是指外國自然人流動，人員自由流動政策和制度體系是自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新體系的重要內(nèi)容。上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)提出，對標中國香港、新加坡、迪拜等國際公認競爭力較強的自由貿(mào)易園區(qū)，聚焦投資、貿(mào)易、資金、運輸、人員、信息等重點領(lǐng)域，打造能創(chuàng)新突破的改革開放試驗田，推進人員自由過程中，在人員出入境、外籍人才永久居留等方面實施更加開放便利的政策措施。未來海南自由貿(mào)易港將在貿(mào)易、投資、跨境資金流動、人員進出等六個方面實現(xiàn)自由便利，人員方面，在有效防控涉外安全風險隱患的前提下，實行更加便利寬松的商務人員臨時出入境政策。浙江自貿(mào)試驗區(qū)擴展區(qū)域提出，構(gòu)建以“貿(mào)易、投資、資金、運輸、人員”為核心的自由貿(mào)易體系，積極推動人員進出自由化便利化。

二、創(chuàng)新外國人管理服務模式對自貿(mào)試驗區(qū)的意義

（一）優(yōu)化提升外國人管理服務的需求

構(gòu)建智能高效的外國人管理服務體系，打造國際化現(xiàn)代化的商業(yè)環(huán)境和人居環(huán)境，是提升城市吸引力、集聚全球優(yōu)秀人才、高質(zhì)量推進自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要保障。當前外國人管理服務主要存在兩方面問題，從政府管理來看，外國人相關(guān)數(shù)據(jù)散落在公安、科技、市場監(jiān)管局等不同部門，涉外部門間數(shù)據(jù)共享共用、多跨協(xié)同不夠充分，外國人動態(tài)管理和精準服務不到位，無法形成外國人服務管理的合力。從外國人需求來看，外國人缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的信息來源渠道和服務平臺，急需可及性強、兼具多重功能、滿足不同群體需求的服務載體。

（二）自貿(mào)試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)離不開外籍人才的智慧和力量，隨著自貿(mào)試驗區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，將會有越來越多外國企業(yè)和外國人才來華投資創(chuàng)業(yè)，與其相關(guān)的就業(yè)、居住、教育、衛(wèi)生、社會保障等方面，面臨諸多細節(jié)問題，亟待創(chuàng)新管理服務方式。抓實、抓細外國人服務管理工作，對標國內(nèi)先進地區(qū)和國際標準進一步健全外國人服務管理體系，提升服務管理水平，將有助于進一步優(yōu)化營商環(huán)境，提高人才的吸引力，推動自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展。

（三）響應國家移民管理服務改革的必然舉措

2018 年8 月，國家移民管理局印發(fā)《關(guān)于加快推進移民和出入境領(lǐng)域“放管服”改革的實施意見》，提出改革完善外國人永久居留審批管理制度，為國外境外人員投資創(chuàng)業(yè)、經(jīng)商辦事提供便利，為有應急需求的外籍人員提供便利服務等改革措施；2019 年7 月，國家移民管理局在全國范圍內(nèi)推廣復制促進服務自貿(mào)區(qū)建設(shè)的12 條移民與出入境便利政策，其中包括提高外國人服務管理水平，探索在外國人較集中地區(qū)建立移民事務服務中心（站點），為常住外國人提供政策咨詢、居留旅行、法律援助、語言文化等工作學習生活便利服務等。因此，以人才集聚發(fā)展為核心，提升外國管理服務水平，是全面貫徹落實國家移民管理服務政策、高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)的需要。

三、義烏創(chuàng)新外國人管理服務的經(jīng)驗啟示

義烏是我國對外貿(mào)易的重要窗口，市場采購貿(mào)易方式試點獲批以來，對外貿(mào)易快速增長，每年到義烏經(jīng)商的外國人多達56 萬人次，100 多個國家的1.5 萬名外商常駐義烏（非疫情形勢下）。立足發(fā)展實際，義烏近年來在外國人管理服務領(lǐng)域深耕細作，不斷創(chuàng)新改革思維，首創(chuàng)外籍商友卡、移民服務站、綜合服務平臺、推進涉外業(yè)務“一件事”等獨具特色的外國人服務管理方式，逐步構(gòu)建起新型的外國人服務管理模式，為全國外國人管理服務提供了有效經(jīng)驗。

（一）賦予外國人特殊身份憑證

為更好地服務和管理外國人，義烏于2016 年在全國首創(chuàng)發(fā)放外籍商友卡。從發(fā)放形式和范圍來看，外籍商友卡主要通過微信公眾號自動推送和全市涉外酒店前臺統(tǒng)一發(fā)放。目前，義烏已實現(xiàn)在義外國人全覆蓋申領(lǐng)發(fā)放，截至2021 年4 月，外籍商友卡已累計發(fā)放20 余萬張，其中實體卡3 萬多張。從功能和應用場景來看，目前的商友卡包含了義烏本地市民卡的大部分服務功能，如身份查驗、小額存儲、移動支付、公交出行、圖書借閱等，涉及公安、外事、科技、商務、市場監(jiān)管等十余個部門應用。同時，外籍商友卡在貿(mào)易、投資、金融、保險等領(lǐng)域的應用和賦能也不斷取得突破。如，由于義烏的外國人來自全球不同的國家，市場主體難以辨識外國人的護照信息。通過推廣外籍商友卡在交易中的應用，則大大提高了市場主體和外商交易的便利性。從提升部門管理效益來看，外籍商友卡歸集的外國人基礎(chǔ)信息全部納入到外國人數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，并根據(jù)需要向相關(guān)部門開放，實現(xiàn)涉外數(shù)據(jù)“一卡互聯(lián)”和共享共用。

（二）打造集成化的外國人綜合服務平臺

外國人綜合服務平臺是為外國人提供服務的“單一窗口”。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+服務”及城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進，義烏從外國人需求出發(fā)，全面梳理外國人辦事場景，于2020 年謀劃搭建了外國人線上綜合服務平臺。平臺可提供政務、商務、生活三個領(lǐng)域的服務，實現(xiàn)線上咨詢、線上預約、信用查詢等功能。2021 年，義烏又重點完善了政務服務功能建設(shè)，整合公安出入境、人社、科技、商務、海關(guān)、外事等各部門職能，將外國人活動的全部環(huán)節(jié)納入“單一窗口”模式，實現(xiàn)外國人工作居留、投資創(chuàng)業(yè)、證件申辦、資格采認等業(yè)務“一件事”線上辦理。與線上平臺功能相呼應，以國家移民管理局深化“移民融入”改革為契機，義烏又在線下積極打造了特色移民事務服務站，創(chuàng)新移民事務服務義烏模式。社區(qū)服務站向外籍人員提供志愿者服務，開展涉外糾紛調(diào)解，組織社區(qū)外國人學習漢語和中國法律，開辦文化交流講座，宣傳中國傳統(tǒng)文化，極大促進了外國人融入，成為聯(lián)系境外人員的橋梁和交流互動的重要平臺。

（三）多渠道構(gòu)建完善的外國人誠信體系

立足外籍人員多、流動頻繁的實際情況，義烏開拓性地提出了以“1 個外國人信用平臺+1 張外籍商友卡+多個外國人信用應用場景”為抓手，完善外國人誠信體系建設(shè)。一是搭建外國人信用平臺對外國人精準畫像。各部門將外國人數(shù)據(jù)定期推送至外國人信用平臺，平臺通過評價模型對外國人數(shù)據(jù)自動比對，生成外國人信用報告單，綜合反映外國人信用情況。二是以外籍商友卡為載體促進數(shù)據(jù)歸集。為更好發(fā)揮外籍商友卡信用載體的作用，義烏開發(fā)了電子商友卡發(fā)卡系統(tǒng)，實現(xiàn)在義外國人發(fā)卡全覆蓋，同時將商友卡數(shù)據(jù)納入外國人信用平臺，為外國人信用平臺數(shù)據(jù)的應用提供支撐。三是拓寬信用應用場景完善外國人信用管理。根據(jù)外國人信用情況，實施守信激勵失信懲戒的措施，對外國人進行精準化管理。如，對信用差的外國人視情況實施縮短簽證，簽發(fā)停留證件和不予辦理簽證證件等懲戒措施。

（四）建立科學有效的國際社區(qū)管理模式

境外人員的不斷流入，一方面為義烏經(jīng)濟發(fā)展注入源源不斷的動能，另一方面也對義烏的社會管理帶來了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。秉承中外居民共創(chuàng)平安的理念，義烏大力推行境外人員融入工作，探索建立了一套科學有效的境外人員國際社區(qū)管理模式。如，義烏雞鳴山社區(qū)素有“聯(lián)合國社區(qū)”之稱，社區(qū)內(nèi)常駐外籍人員超1300 多名，來自74 個國家，不同文化風俗、各色異國元素交織，成為義烏國際化的一個縮影。該社區(qū)設(shè)有境外人員服務中心、“中外居民之家”、各類培訓中心等場所和活動，常態(tài)化開展“中外鄰居節(jié)”等中外文化交流活動及漢語學習、法律講座等培訓活動。此外為加快境外人員的融入管理，社區(qū)還建立志愿服務積分制，通過志愿服務換取社區(qū)服務，以“服務換服務”和“體驗式”參與管理也有效地促進了外國居民的管理工作。

（五）建立便捷可及的移民事務服務站

義烏按照“大分散、小集中”的原則，建立完善了6 個涉外管理服務站，將涉外業(yè)務咨詢辦理、司法援助、矛盾糾紛調(diào)處等功能，境外人員住宿登記、簽證到期提醒等服務送到境外人員“家門口”。同時，在外國人基層管理方面注重“以外調(diào)外”。特別對于大量生活、貿(mào)易涉外糾紛，培育挖掘一批文化素養(yǎng)高、中文流暢、熱心公益的境外人員參與涉外糾紛調(diào)處，實現(xiàn)“涉外矛盾不出‘村（區(qū)）’”。如，開創(chuàng)性地設(shè)立了涉外糾紛人民調(diào)解委員會，采用“以外調(diào)外”的模式，讓外國人參與“中國式”矛盾糾紛解決，及時高效化解涉外貿(mào)易糾紛，保護中外客商的合法權(quán)益。多年來，已建立了一支由十幾個國家、十幾名外籍調(diào)解員參與的涉外調(diào)解隊伍，調(diào)處涉外糾紛400 多起，調(diào)解成功率97%。

四、自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新外國人管理服務模式的路徑和對策

遵循“寓管理于服務”的理念、堅持“放管結(jié)合”的思路，探索研究既能精準管理又能有效服務的新型管理服務模式，基本路徑是：依托數(shù)字化手段和載體，構(gòu)建以外國人信息數(shù)據(jù)庫為支撐、線上線下相結(jié)合、多部門協(xié)同和社會力量參與的新型外國人管理服務體系。

（一）探索身份憑證制度，拓展“一卡通”試點

建議各地自貿(mào)試驗區(qū)秉承寓管理于服務的理念，加快拓展外籍人才服務“一卡通”試點。一是實現(xiàn)涉外服務“一卡通用”。為經(jīng)常往來各個自貿(mào)試驗區(qū)的外國人，全面發(fā)放外籍商友卡。賦予商友卡唯一身份證明、居住證明、信息登記等基本功能，并不斷擴大在企業(yè)注冊、支付結(jié)算、證件辦理、交通出行、子女入學、就醫(yī)社保等領(lǐng)域的賦能和應用，成為涉外服務“一卡通”式身份憑證。二是實現(xiàn)外國人軌跡信息“一卡集成”。商友卡可探索加入能夠?qū)崿F(xiàn)身份識別的信息，與外國人基本信息系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)外國人事前入境審查、事中居留管理和事后出境審查一元化管理。三是實現(xiàn)跨部門涉外管理“一卡互聯(lián)”。

（二）依托“單一窗口”建設(shè)，提供綜合服務

各地自貿(mào)試驗區(qū)加快建設(shè)外國人線上綜合服務平臺，并從政務服務、商務服務、生活服務三個方面完善平臺功能建設(shè)。一是完善政務服務功能建設(shè)。整合公安出入境、人社、科技、商務、海關(guān)、外事等各部門職能，將外國人活動的全部環(huán)節(jié)納入“單一窗口”模式，實現(xiàn)外國人工作居留、投資創(chuàng)業(yè)、證件申辦、資格采認等業(yè)務一站式辦理。二是完善商務服務功能建設(shè)。針對在自貿(mào)試驗區(qū)投資創(chuàng)業(yè)、工作、長期居留、商務訪問的外國人，提供全景式、全周期的咨詢和服務。如對來自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的外籍人才，可提供從出入境、工作許可、人才發(fā)展支持、科研支持等政策詳情和辦理指南。三是完善生活服務功能建設(shè)。上線酒店預訂、旅游服務、汽車租賃等功能，為外國人提供更加快捷便利的生活環(huán)境。

（三）搭建外國人信息數(shù)據(jù)庫，推動有效監(jiān)管

建立完善的外國人信息數(shù)據(jù)庫，是構(gòu)建智能高效的外國人管理服務體系、實現(xiàn)外國人實時、動態(tài)管理的關(guān)鍵，建議各地自貿(mào)試驗區(qū)從以下幾方面加快完善外國人數(shù)據(jù)庫建設(shè)。一是加快外國人信息社會化采集。依托外籍商友卡、外國人線上服務平臺，加快外國人數(shù)據(jù)沉淀，完善外國人誠信體系建設(shè)，為開展具體管理工作提供數(shù)據(jù)支撐。二是搭建外國人信用平臺和外國人數(shù)據(jù)庫，以公安出入境外國人管理信息作為基礎(chǔ)信息，相關(guān)部門信息為補充，推動外國人信息數(shù)據(jù)的后臺整合。三是加快提升信息數(shù)據(jù)應用水平。爭取將自貿(mào)區(qū)外國人統(tǒng)一信息平臺和信息數(shù)據(jù)庫接入全國性外國人管理信息系統(tǒng)，進一步提升境外人員管理服務水平。

（四）完善停居留和工作許可制度體系，招引集聚人才

隨著自貿(mào)試驗區(qū)的獲批，國際貿(mào)易迎來更大的發(fā)展平臺和機遇，未來對商業(yè)服務等領(lǐng)域的人才需求大增。建議創(chuàng)新外籍商務人員臨時出入境制度。吸引集聚更多外籍商務人員來華，賦予優(yōu)質(zhì)外資企業(yè)發(fā)放外商邀請函的權(quán)限，鼓勵外資企業(yè)邀請外籍商務人員來華投資創(chuàng)業(yè)，并給予出入境和簽證停留的便利，外商服務中心由國內(nèi)延伸至海外倉、境外站等海外基地，為外商提供法律咨詢、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、跨境代辦等服務。創(chuàng)新外國人來華工作許可制度，制定外國人來華工作負面清單，清單之外不再對外國人來自貿(mào)區(qū)工作作出限制，對符合條件的外國人發(fā)放最長五年的工作許可。如，在國（境）外高水平大學取得本科及以上學歷的優(yōu)秀外籍畢業(yè)生，免辦工作許可在自貿(mào)試驗區(qū)直接工作。各地自貿(mào)實驗立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，制定符合地方特色的外籍人才認定和獎勵政策。

自然人流動作為服務貿(mào)易的一種提供方式，是自貿(mào)區(qū)建設(shè)中非常重要的內(nèi)容。在當前嚴峻的疫情防控形勢下，我國對外國人來華已進行嚴格管制。一方面，要充分利用“快捷通道”，進一步優(yōu)化申報材料、上報審核流程，待疫情好轉(zhuǎn)后，積極籌劃引導外籍人才流入。另一方面，充分利用海外站點，將外國人服務功能延伸至海外，為外籍人才來華提供入境前全景咨詢服務。自貿(mào)試驗區(qū)作為全國改革創(chuàng)新、先行先試的最前線，理應在外國人管理服務方面加快改革創(chuàng)新，真正實現(xiàn)外籍人員往來與就業(yè)自由。