郭穎 大連自然博物館

引言

近些年財政部通過發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和修正《中華人民共和國預(yù)算法》，逐步規(guī)范行政事業(yè)單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，促進財政資金的使用規(guī)范、安全、高效，內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理從不同業(yè)務(wù)范圍著眼，既相互關(guān)聯(lián)又相互獨立，二者高效緊密的結(jié)合運用能夠促進財政資金的有效使用，提高行政事業(yè)單位的社會服務(wù)效益。

一、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

（一）對內(nèi)部控制和預(yù)算績效認識不充分

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》2014 年開始在行政事業(yè)單位實施，對于行政事業(yè)單位來說還是新鮮事物，沒有過多的案例參照學(xué)習(xí)，而日常的行政事務(wù)又處于工作的主導(dǎo)地位，這就導(dǎo)致大多數(shù)行政事業(yè)單位的成員對內(nèi)部控制的理論及實際執(zhí)行缺乏足夠的認識。經(jīng)過修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法》明確要求行政事業(yè)單位要堅持預(yù)算績效管理原則，而《中華人民共和國預(yù)算法》的普及與執(zhí)行僅僅在行政事業(yè)單位的財務(wù)部門進行傳達，沒有普及到全員學(xué)習(xí)與參與執(zhí)行。內(nèi)部控制與預(yù)算績效都是自上而下推進實施的，而大多數(shù)行政事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)工作重心在行政事務(wù)的處理方面，面對這樣專業(yè)性強的具體工作在時間上沒有足夠的理論學(xué)習(xí)時間，在實操上不能做到親力親為，思想上就容易形成讓具體工作人員學(xué)習(xí)，沒有起到領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)習(xí)抓落實的積極作用，底層工作人員受上層領(lǐng)導(dǎo)的影響，也會出現(xiàn)應(yīng)付了事的現(xiàn)象，導(dǎo)致自上而下的認識不充分。

（二）內(nèi)部控制與預(yù)算績效缺少關(guān)聯(lián)

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理沒有建立緊密的聯(lián)系，預(yù)算績效管理體系沒有在內(nèi)部控制中的預(yù)算業(yè)務(wù)相關(guān)制度中完全展現(xiàn)[1]。預(yù)算績效管理的各個流程環(huán)節(jié)沒有與內(nèi)部控制相結(jié)合，沒有體現(xiàn)出內(nèi)部控制的制約，形成了兩個獨立的管理體系。內(nèi)部控制的六大業(yè)務(wù)模塊之一是預(yù)算業(yè)務(wù)，預(yù)算是經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的起點，而預(yù)算績效又是預(yù)算業(yè)務(wù)的起始點。行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理是以財政資金的使用有效性和產(chǎn)出結(jié)果為主導(dǎo)的，預(yù)算績效管理體現(xiàn)的是行政事業(yè)單位使用財政資金的主體責(zé)任。就預(yù)算績效管理而言，內(nèi)部控制是基礎(chǔ)，二者目標是一致的，但是由于預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制遵循的法規(guī)制度不同，兩者之間的聯(lián)系缺少必要的紐帶。

（三）內(nèi)部控制體系不健全與預(yù)算績效評價機制不完善并存

在具體的管理實踐中，大部分行政事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)部控制體系，但多數(shù)是照抄照搬，沒有與自身實際相結(jié)合，雖有體系但不具執(zhí)行力，甚至有少數(shù)行政事業(yè)單位還沒有建立起內(nèi)部控制體系。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理流程中也仍然存在著各種各樣的問題，例如部門職責(zé)和人員分工不明晰、內(nèi)部控制操作流程不遵循制度要求、缺少內(nèi)部控制效果評價、控制目標不明確不全面。這些問題的存在嚴重制約了行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理體系建立，阻礙了行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作的有序進行。預(yù)算績效管理工作在行政事業(yè)單位又被人為劃歸為財務(wù)部門的工作內(nèi)容，形成了預(yù)算績效管理沒有深入人心的現(xiàn)狀。同時預(yù)算績效評價沒有完善的法規(guī)制度，沒有一定的標準來衡量預(yù)算支出效益，實際工作中存在很大的主觀性。對預(yù)算績效管理進行評價能夠強化預(yù)算績效管理的約束力，科學(xué)有效的評價機制有助于增強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的約束性和有效性，也是提升行政事業(yè)單位社會效益和管理效益的重要方法[2]?？茖W(xué)合理的預(yù)算績效評價機制能夠客觀真實的反映預(yù)算績效管理的實施情況，但是目前能夠做到對預(yù)算績效評價的行政事業(yè)單位寥寥無幾。

二、基于內(nèi)部控制優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的建議

（一）提高思想認識完善制度，加強內(nèi)控體系和預(yù)算績效體系建設(shè)

行政事業(yè)單位作為社會經(jīng)濟活動的重要參與者，但是并不以創(chuàng)造經(jīng)濟價值為主要任務(wù)，具有社會服務(wù)功能。行政事業(yè)單位的資金主要來源是財政資金，為了使財政資金更好地強化其社會效益，就需要使用內(nèi)部控制手段來提高預(yù)算績效管理水平。不論內(nèi)部控制建設(shè)執(zhí)行還是預(yù)算績效管理的實施，都是自上而下推行的，這就要求行政事業(yè)單位必須從上至下盡快轉(zhuǎn)變觀念和認識，每一分財政資金的使用都要先有預(yù)算，有了預(yù)算就要納入預(yù)算績效管理，同時每一項資金的使用都要有內(nèi)部控制進行全流程的控制，并要對資金的使用效果進行考核評價。行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)者首先要帶頭轉(zhuǎn)變思想認識，并在實際工作中積極推動內(nèi)部控制體系和預(yù)算績效管理體系的建立及實施。通過宣傳和培訓(xùn)的方式迅速提高對內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理的認識，讓所有員工認識到單位開展事業(yè)活動使用的是財政資金，就必須實施內(nèi)部控制管理，就必須有預(yù)算績效管理。根據(jù)行政事業(yè)單位自身業(yè)務(wù)工作特點，建立健全與之相適用的內(nèi)部控制體系和預(yù)算績效管理體系，從制度上形成有法有規(guī)可依，規(guī)避了“領(lǐng)導(dǎo)一支筆”等不合規(guī)現(xiàn)象。

（二）內(nèi)部控制體系與預(yù)算績效管理有效融合，完善評價體系

目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系與預(yù)算績效管理是分別建立、獨立運行管理的，兩者之間沒有相互關(guān)聯(lián)融合。預(yù)算作為內(nèi)部控制體系的一個重要業(yè)務(wù)，是其他經(jīng)濟業(yè)務(wù)的起點，預(yù)算績效管理是保證預(yù)算能夠有效執(zhí)行實現(xiàn)既定工作目標的前提，內(nèi)部控制是對資金使用的全流程的控制手段，兩者是相輔相成的，因此行政事業(yè)單位應(yīng)將內(nèi)部控制體系與預(yù)算績效管理有機融合，形成良好的資金管理使用機制。行政事業(yè)單位應(yīng)通過內(nèi)部控制應(yīng)用到預(yù)算績效管理中的方式，尋找到預(yù)算績效管理的風(fēng)險點，然后通過內(nèi)部控制的手段加以防范風(fēng)險。將預(yù)算績效目標細化，并對每一個目標制定內(nèi)部控制方法，保證內(nèi)部控制與預(yù)算績效工作緊密融合[1]，能夠起到實時監(jiān)督行政事業(yè)單位的各項經(jīng)濟活動的目的。預(yù)算績效管理評價體系是對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理執(zhí)行情況的主要方式，依托于內(nèi)部控制體系而建立的預(yù)算績效管理評價體系，能夠?qū)?nèi)部控制的評價與預(yù)算績效管理評價有機結(jié)合，通過雙重評價多指標的考核是對資金使用效果的全面評價。但是目前無論是內(nèi)部控制評價體系還是預(yù)算績效評價體系都沒有完善，很多評價指標的設(shè)定不合理或者是模糊定性類的，很難從客觀做出有效的評價。行政事業(yè)單位應(yīng)在日常實踐中總結(jié)出符合自身業(yè)務(wù)特有的評價指標，并與內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理的共性指標相結(jié)合，形成具有可操作的完善評價體系。

（三）引入信息化技術(shù)支持，強化預(yù)算精細化程度

目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系都沒有建立信息化系統(tǒng)，沒有將日常經(jīng)濟活動反映到內(nèi)部控制的信息系統(tǒng)中，仍然依賴紙質(zhì)資料的傳遞，無法減少人為因素的干擾。大多數(shù)行政事業(yè)的預(yù)算收支都是通過財政支付系統(tǒng)進行完成的，雖然在預(yù)算收支方面具備了一定的信息化水平，但是對預(yù)算績效管理的體現(xiàn)不足。預(yù)算績效管理與內(nèi)控系統(tǒng)沒有相互結(jié)合，預(yù)算績效管理無法在內(nèi)部控制系統(tǒng)中得到體現(xiàn)。并且在大多數(shù)行政事業(yè)單位中從事預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制工作由不同部門不同崗位的工作人員承擔(dān)，而且這些人員對信息系統(tǒng)建設(shè)都不具備專業(yè)的信息技術(shù)知識和技能，即便通過聘請外部技術(shù)協(xié)助，也往往因為溝通和跨專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)困難而難以實現(xiàn)科學(xué)有效的信息系統(tǒng)建設(shè)。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，預(yù)算要走在工作計劃前，進一步細化預(yù)算編制流程，預(yù)算績效目標設(shè)定將定性指標與定量指標相結(jié)合，定性指標不僅要具有共性的指標還要有符合項目自身特點的指標，定量指標的設(shè)定要切實可行，能夠通過統(tǒng)計調(diào)查取得相關(guān)的佐證材料來確定量化數(shù)值；預(yù)算績效目標還要設(shè)定預(yù)算績效風(fēng)險管控指標，注重對預(yù)算運行的全流程內(nèi)部控制監(jiān)督，引入現(xiàn)代信息化技術(shù)手段，構(gòu)建內(nèi)部控制與預(yù)算績效一體化平臺，形成內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理工作的有機融合，繼而形成完善的預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制相結(jié)合的評價機制。

結(jié)語

行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作能夠?qū)⑿姓聵I(yè)單位的內(nèi)部資源實現(xiàn)有效的配置，合理的控制行政事業(yè)單位的運營成本，能夠充分發(fā)揮行政事業(yè)單位的社會服務(wù)效益。隨著行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系的逐步建立完善，進一步加強預(yù)算績效管理工作，將內(nèi)部控制體系與預(yù)算績效管理有機結(jié)合，將對預(yù)算績效管理工作具有重要的建設(shè)性指導(dǎo)意義。